（工商管理专业论文）自然垄断市政公用产品定价模式研究——以贵阳市水处理企业为例.pdf

贵州大学硕士学位论文 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 所取得的成果除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集 体已经发表或撰写过的科研成果对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担 论文作者签名：红日期：一 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留，使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；誉人授权贵州大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 糊弛雌名：弋瓤一 自然垄断市政公用产品定价模式研究以贵阳市水处理企业为倒 自然垄断市政公用产品定价模式研究 以贵阳市水处理企业为例 中文摘要 市政公用事业具有垄断型、区域型和公益型的特点。由于行业处于市场失灵 的领域，因此历来受到政府的严格监管，其产品和服务价格采取政府定价而非市 场定价的方式。在过去，市政公用事业是不对非国有资本开放的，因此政府同时 作为企业出资人和监管者的双重身份导致了某些政府失灵现象的产生，加上经济 发展后政府财力难以继续承担市政基础设施的高额投入，于是放开部分行业的投 资限制，推行行业的市场化。为发挥价格杠杆的作用，过去受到严格限制并带有 相当福利成分的价格开始纷纷上涨，逐步体现企业合理成本和利润需求。 目前市政公用企业尤其是自然垄断的市政公用企业在推行市场化过程中已 经出现了许多问题和矛盾，尤其价格仍沿用计划经济体制下的定价模式，现已经 不符合市场化发展的需要。由于未形成连贯性的政策，价格还没有充分发挥其资 源配置、激励和约束企业的作用，使企业的发展前景受到了影响。 本文试图通过对自然垄断市政公用企业所处环境进行分析，研究市政公用企 业与政府、公众( 消费者) 之间进行利益博弈的格局，吸收了英美两国在市政公 用产品定价方面的经验和模式，探讨性地提出了市政公用产品定价模型，以及企 业应注意的价格以外问题。在实证研究的基础上说明企业可以通过加强信息公开 和自身社会责任建设，提高自身服务水平，放弃短期行为，避免暂时性收益陷阱， 以此换取政府、公众的支持，从而形成有助于企业发展和各方利益较为均衡的价 格体系。 关键词：市政公用企业分析，价格模型 贵州大学硕士学位论文 a b s t r a e t m u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t i e s h a v et h ef o l l o w i n gc h a r a c t e r i s t i c si nc o m n l o u ： m o n o p o l i s t i c , r e g i o n a l ，p u b l i ci n t e r e s t p u b l i cu t i l i t i e s ，a saw h o l e ，a r cn o tw e l l o p e r a t e db yt h em a r k e t ，a n dt h e r e f o r ea l w a y st a k e nc h a r g eo fb yt h eg o v e r n m e n t s t r i c t l y , a n dt h ep r i c eo f i t sp r o d u c ta n ds e r v i c ei ss e tb yt h eg o v e r n m e n tr a t h e rt h a nb y t h em a r k e t i nt h ep a s t , p u b l i cu t i l i t i e si sn o to p e n e dt ot h es t a t e - o w n e de n d , r i s ea n d b e c a u s et h eg o v e r n m e n tu s e dt ob eb o t ht h es h a r e h o l d e ra n dt h er e g u l a t o r , s oi tc a n n o t b ew e l lo p e r a t e db yt h em a r k e tt h e o r y a tt h es a m et i m et h eg o v e r n m e n t sf i n a n c i a li s d i f f i c u l tt oc o n t i n u o u s l yu n d e r t a k et h eh i g hs u n lo ft h ef o u n d a t i o nf a c i l i t i e si n p u t ， h e n c et h e g o v e m m e m r e l e a s et h er e s t r i c to ft h e i n v e s t m e n t , a n dp r o m o t e m a r k e t - o r i e n t e dr e f o r m t od e v e l o pt h ef u n c t i o no ft h ep r i c el e v e r a g e ，t h ep a s tp r i c e t h a to n c es t r i c t l yr e s t r i c t e da n dg i v e nm u c hw e l f a r eb yt h eg o v e r m n e n tn o w g r a d u a l l y b e c o m e sr e a s o n a b l et om e e tt h en e e do f t h ec o s ta n d p r o f i t so f t h eb u s i n e s s e s m a n yp r o b l e m sa p p e a r e di n t h ep r o c e s so ft h em a r k e t - o r i e n t e dr e f o r m , p a r t i c u l a r l yt h ep r i c ei ss t i l ls e tb yp l a n n e dt h el i s tp r i c em o d eu n d e rt h ep l a n n e d e c o n o m ys y s t e m , n o ts u i t a b l et ot h em a r k e td e v e l o p m e n t b e c a u s em u c hc h a n g i n go f p o l i c y , t h ep r i c er e t u r nt oh a v en oc o m p l e t e l yd i s t r i b u t et of l i c ki t sr e s o u r c e st oi n s t a l l e n c o u r a g ea n dt i et h eb u s i n e s se n t e r p r i s e , h a v ea l r e a d ym a d et h eb u s i n e s se n t e r p r i s e d e e p l ys u f f e rt oa f f e c t t h i st e x tw i e st or e s e a r c ht h er e l a t i o nb e t w e e nt h ep u b l i cu t i l i t i e sa n dg o v e r n m e n t , p o p u l a r ( c o n s u m e r ) o fs t r u c t u r ea n df o r mf o rg a m et h e o r y , a b s o r be x p 口i e n c ea tp r i c e m o d eo f a m e r i c aa n db r i t a i n , b r i n gu pt h ep r i c em o d e la n dt h ep r o b l e mt h a tb u s i n e s s e n t e r p r i s es h o u l db ea t t e n t i o n w i t ht h ef o u n d a t i o no fs t u d ys a m p l e ，b u s i n e s s e ss h o u l db ee n h a n c e ds o c i a ld u t y b yo n e s e l f , i n c r e a s e 蝴 v i c el e v e l ，g i v eu pt h es h o r t - t e t r ab e h a v i o r , a n da v o i dt h e t r a n s i t i o n a lg a i n st r a p s u p p o r t e db yt h eg o v e r n m e n ta n dt h ep e o p l e ，t h eb a l a n c e d p r i c es y s t e mi sb e n e f i c i a lt ot h ed e v e l o p m e n to f b u s i n e s s e si nt h ef u t u r e k e yw o r d s ：m u n i c i p a le n t e r p r i s ea n a l y s i s ；p r i c em o d e l s 4 自然垄断市政公用产品定价模式研究一以贵阳市水处理企业为倒 i 绪论 1 1 研究背景及意义 市政公用事业是基础设旅行业的一个重要组成部份，相关产品和服务由行政 部门、事业单位、企业分别提供，改革开放以来城市燃气，供水，公交，污水处 理、垃圾处理等行业取得了十分巨大的发展，行业具有垄断性、区域性、公益性 和外部性等特点。在一定条件下，某些市政公用行业可以通过重组、拆分、引入 竞争等方式破除垄断，使其在市场机制下正常运行。由于市政公用行业处于一个 市场失灵的领域，因此历来一直受到政府的严格监管，其中的价格监管属于最核 心的部分。 在过去，市政公用事业是不对非国有资本开放的，这对民间资本、国外资本 进入该行业构成了阻碍，而政府同时作为企业出资人和监管者的双重身份以及政 府作为“经济人”管理经济活动也导致了政府失灵现象的产生。为避免市场失灵 和政府失灵现象同时作用导致资源配置效率降低，并防止企业进行自主定出垄断 高价侵占公众利益，市场化中还引入了公共选择机制。 近年来社会公众不断要求打破市政公用企业垄断，引入竞争和提高服务质 量，同时要求提供市政公共产品或服务的企业提高社会责任感，努力通过科学管 理降低成本和提高效益，而不是一味依靠提高价格来消化企业因巨额投资所欠下 的高额负债，或是依靠垄断地位继续收取各种名目繁多的费用以维持企业利益。 为扭转自然垄断行业混乱的经营管理格局，中央政府已经陆续出台了打破部分基 础行业垄断的诸多政策，比如拆分电信、电力等全国性行业，同时也对加快市政 公用企业市场化进程提出了具体要求。为了顺应这一要求，同时满足填补城市基 础设施建设的巨大资金缺口和迅速将存量市政公用资产变现的需要，各地方政府 纷纷推出各种举措推进市政公用企业市场化进程，掀起了一股市政公用企业改革 改组的热潮。 随着对民间资本、国外资本逐步放开准入限制，行业的所有制形式已由单一 的国有企业组成演变为包括中外合资企业、外商独资企业、股份公司等在内的投 资多元发展格局。为保证市场化过程中企业不会通过制定不合理价格牟取高额利 润，并对公众的权益造成伤害，目前市政公用产品和服务的价格仍然采用政府行 贵州大学硕士学位论文 政定价的手段加以控制。 价格是调节市场供需及配置资源的经济手段。在计划经济体制下，市政公用 产品的价格极低且具备普遍福利性质的特征，而且实行完全的政府定价，企业没 有发言权。在市场经济环境下，产品的价值属性要求其价格能反映出企业的成本 和利润需求，因此在制定市政公用产品价格方面企业已经有了一定的发言权。随 着相关政策的陆续出台，在按照企业上报方案、政府指导修订、价格听证及最终 定价等程序申请调价过程中，开始体现了政府、公众和企业三方共同博弈实现利 益均衡的定价理念。 建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见在2 0 0 2 年发布后，一 些地方普遍存在一个误区，就是将某些市政公用领域的市场化和政府公共财政责 任迅速退出相等同，并将已市场化的公用产品和服务完全交由盈利性机构负责， 这势必造成相关产品或服务的价格上涨。如果价格水平继续维持低位而公共财政 支持力度减弱的情况下，企业难以实现盈利的目标，反过来势必影响公共产品的 供给。经过数年的摸索，许多地方政府已经开始意识到市场化的进一步深入需要 解决价格回归( 上涨) 与缺乏低收入人群社会保障机制、企业利润需求与政府财 政支持之间的矛盾，逐步采取措施改变政策不配套，企业利益难以保证、公众福 利制度不健全等方面存在的问题。而在完善政府政策体系和建立企业利益保护体 系过程中，由于政府和企业缺乏足够的经验，在最重要的新的价格形成机制上进 展缓慢。同时由于沿用了不具备激励和约束作用的“成本加成”定价模式，致使 许多市政公用企业缺乏控制投资规模、提升服务质量、扩大服务领域等方面的积 极性，产品价格资源配置作用未充分发挥的现象仍没有得到实质性改善。 这就引出了本文的课题，市政公用企业市场化进程正在积极推进，应当建立 何种价格形成机制以及选择何种定价模型，使市政公用产品和服务的价格服从于 政府、企业、公众三方利益博弈实现均衡的大局，最终实现帕累托最优? 企业作 为市场经济中自负盈亏、自我发展的法人实体应当按照经济规律办事，寻求自身 利益和股东利益的最大化。政府从谋求社会和谐稳定发展的角度出发，必将不断 吸取市场化进程中的经验和教训，逐步完善监管体系，以科学的价格模型为决策 提供依据。在政策环境不断变化、改革进程不断加快的今天，企业应当如何作为， 这已经成为摆在决策者面前的严峻问题。 6 自然垄断市政公用产品定价模式研究以贵阳市水处理企业为倒 本文还实例( 由于案例并没有进入具体的实施阶段，因此文中涉及的部分 数据经过了一定的技术处理，但基本上反映了实际情况) 研究了贵阳市内提供水 处理服务的两家企业，分别是贵阳市供水总公司和贵州创业环保有限公司( 负责 污水处理) 。贵阳市供水总公司尚未进行全面的市场化改革，它面临着政府干预 不当、经营机制不灵活、资产质量不高、债务负担沉重、成本价格倒挂等一系列 问题，需要进行价格改革以解决企业发展的资金瓶颈问题。由股份制上市公司控 股的贵州创业环保有限公司在2 0 0 3 年与政府签订协议收购贵阳小河污水处理厂 时，最初采取协商的方式进行定价，经过三年多的经营，目前也进入了价格调整 周期。 本文力图通过分析价格调整过程中政府、企业、公众三方利益博弈的格局， 参考成熟市场中的市政公用产品定价模型，推导出可能的市政公用企业定价模 型，力求促成利益均衡的价格形成机制。 1 2 本文的研究步骤 本文针对市政公用产品定价过程中已经出现的有关问题，继而围绕价格这一 市政公用企业发展核心内容为主要课题，采取如下步骤展开分析和研究： ( 1 ) 、总结我国市政公用事业市场化进程的一般情况，提出由于目前普遍使 用的定价模式存在缺陷使得市政公用产品价格未能发挥资源有效配置的作用，由 此引出企业如何在利益博弈过程中通过构建合理价格形成机制实现自身发展耳 标的课题。此问题也就是本论文拟研究解决的关键问题。 ( 2 ) 、通过使用p e s t 分析方法分析市政公用企业所处的宏观环境，总结现 时行业发展的一般规律，并对行业发展涉及的一些基础理论进行描述。 ( 3 ) 、分析政府、公众、企业三方利益博弈的格局，博弈的焦点在于如何确 认产品价格。 ( 4 ) 、研究比对英美两国市政公用产品定价体系，结合我国实际提出新的定 价模型。 ( 5 ) 、结合实例分析新的定价模型的意义，并提出有关建议，努力解决本文 开始提出的关键问题。 7 贵州大学硕士学位论文 1 3 主要研究内容及研究思路 市政公用事业属垄断行业，其作为基础性行业几百年来发展十分迅速。与解 放初期相比，目前无论从行业发展规模、服务质量还是服务对象的数量上都有着 天壤之别。随着经济全球化的加剧，许多市政公用企业已经不再简单满足于在一 个相对固定的区域内提供公共产品，跨国界、跨区域的并购行为以及以b o t ，t o t ， p p p 等方式进行项目投资合作的行为时有发生。与此同时，各国政府对市政公 用企业的监管模式也不断在发生变化，出于提高经济效率、促进经济发展和参与 国际竞争的需要，过去属于垄断的一些全国性的基础行业也发生了剧烈的变化， 开始呈现竞争的局面，比如石油、电信、电力等行业，与此同时，价格也逐渐放 开，逐步采取市场参考价、限价等方式。 对市政公用产品和服务的定价理论研究无论在国外还是国内都已十分深入， 在经济学、公共管理学等学科中都有一定的研究，价格研究尤其从企业的角度探 讨推动价格形成机制的作用等方面的研究则显得略微薄弱。由于我国正式推动市 政公用企业市场化进程才开始十多年，不论是政府还是诸多企业都缺乏应对的经 验，尚难迅速搭建起促进企业提高生产效率和降低成本的价格体系。 从目前情况看，市政公用企业进行市场化改革主要围绕招标确认经营主体、 企业产权多元化等方面，没有完全形成以价格博弈为核心的政府、公众、企业三 方利益有效作用的经济运行格局。随着我国“城市化”进程加快带来的市政公用 事业整体规模的迅速扩大，以及市政公用企业市场化的逐步深入，已经有必要对 政府，公众、企业三方的博弈格局和影响我国市政公用企业长期稳定发展的价格 形成机制加以研究。经过比较分析，针对现阶段市政公用产品定价中存在的问题， 笔者提出了新的定价模型，并借助贵阳市政公用企业的有关案例加以阐述。 8 自然垄断市政公用产品定价模式研究以贵用市水处理企业为倒 2自然垄断市政公用企业的发展及存在的问题 2 1 市政公用企业的特征 本文讨论的市政公用企业，主要是指可以利用市场机制运行的城市供水、供 气、供热、公共交通、排水、污水与垃圾处理、市政设施、市容环境卫生、城市 绿化等城市公共设施行业，具有以下基本特征：自然垄断性、外部性、公用与公 益性、地域性以及需要一个完整统一的输送网络“。 现代市政公用行业直接关系到公众( 消费者) 基本生活质量，其所提供的产 品或服务都属于公共产品或准公共产品，涉及到公众的基本利益或社会的共同需 求，因而其有十分突出的外部性。当企业向社会提供及时、充分、优质、价格合 理的市政公用产品和服务时，企业具有正外部性，决定了市政公用企业正常情况 下所创造的社会效益大于所创造的直接经济利益。 市政公用企业由于直接面向政府和公众，这三种力量的相互作用形成了整个 行业运行和发展的格局。为确保市政公用企业不会滥用垄断地位，侵害公众利益， 从而加大供需矛盾，因此必然要求政府对相关企业的负外部性加以管制，其产品 和服务一般不采用由单一的市场方式来提供，而采取混合提供的方式( 如政府在 一定范围内向企业提供资助、补贴等) 。在我国，政府通过运用价格监管手段限 制企业自主定价行为，同时以听证会的方式让公众参与共同商定价格，以争取达 到提高经济效率和社会福利的目的。 2 2p e s t 分析及市政公用企业市场化发展 任何企业总要与周围环境发生各种各样的联系，企业利益始终受到所处环境 的影响和制约，通过分析企业外部环境变量可以判断企业生存和发展的未来走 向。p e s t 包含p o l i t i c a l 、e c o n o m i c 、s o c i a l 、t e c h n o l o g i c a l 等四部分，即政 治与法律环境、经济环境、社会和物质环境、技术环境因素，通过分析和比较， 有助于我们正确认识市政公用企业所处的宏观环境。 ( 1 ) 、政治与法律环境因素分析。主要是指法律、政府的政策法规以及各种 政治团体对企业活动所采取的态度，包括其他一些重大的政治事件”。在计划经 拄1 。擅自中目市政公用事业监督体制研究 ，仇保兴，王俊童等着，中国社会科学出版社，2 6 年奢6 页 建2 z 摘自艟略管理 ，金占明编著，精华大学出版社。2 0 0 5 年。第5 1 页 9 贵州大学硕士学位论文 济体制下，市政公用企业都是国有的，政府以行政管理的方式对企业实施的是直 接的经营管理活动，企业往往缺乏独立的法律地位。在市场经济条件下，随着法 治进程的不断加快以及放开市政公用领域的市场准入，政府逐渐转变其管理职 能，逐步减少了对企业经营的直接干预。尤其以政府为主导推进市政公用企业市 场化改革中，企业的产权实现多元化以后，这种情况益加明显。政府的主要资源 是决策权，采取监管措施对企业的行为加以控制正是这一权利的充分体现，“其 目的是纠正市场失灵，避免和减少由个体自由决策带来的损害“”市政公用企业 今后面临的更多是来自于具有法律地位的、相对独立的政府监管机构的监管，作 为被监管的对象，企业在进入新的市场区域、退出原有市场、实施价格调整、产 品或服务的质量安全、市场竞争等方面将会受到比以往更为严格的约束和规范。 今后随着反不正当竞争法、价格法、反垄断法等一批法律法规的修订和 出台，势必为监管机构强化其职能提供更为有力的法律保证。 我国政府所主导市政公用事业的市场化，主要目的是全面建立市政公用行业 特许经营制度及转变政府管理方式，以法律的形式明确投资者、经营管理者的权 力、义务和责任，明确政府监管部门与投资者、经营者之间的法律关系，同时监 管部门要从直接管理转变为宏观管理，从对企业负责转变为对公众负责。从法规， 政策的层面上对行业运行体制、政府管理模式上提出了要求，是政府职能为适应 市场经济而主动进行的一种调整。正是由于市场化的推行，政府才不再直接管理 企业，许多市政公用企业也不再是单一的国有性质，才能成为市场经济中独立运 行的法人实体，为企业制定和推行符合自身需要的发展模式提供了法律环境和政 策环境。限于技术和人力上的原因，工作中监管部门更倾向于采用简单的或传统 的方式进行定价，因此要求企业从自身发展需要出发，研究有益于企业长远发展 的定价模式，提供并说服政府决策部门。 ( 2 ) 、经济环境因素分析。企业所处的经济环境，是指制约和影响企业发展 的各种经济因素，其构成主要包括生产力发展水平、经济运行状况、收入水平等。 国家统计局公告资料表明，在根据经济普查数据对国内生产总值( g d p ) 历史数 据进行修订后，1 9 7 9 年至2 0 0 4 年中国g d p 年均增长率为9 ，6 ；而初步核算的 2 0 0 6 年国内生产总值达到2 0 9 ，4 0 7 亿元，比2 0 0 5 年增长1 0 7 ，经济持续快速 发展。扣除物价上涨因素后，2 0 0 6 年中国城镇居民人均可支配收入达到i i ，7 5 9 篷1 ：摘自中田市政公用事业监管体制研究 ，仇保兴，王俊豪等著，中国社舍科学出版社，2 0 0 6 年，第5 页 1 0 自然垄断市政公用产品定价模式研究一以贵阳市水处理企业为例 元，同比实际增长1 0 4 ，农村居民人均纯收入为3 ，5 8 7 元实际增长7 4 ，增速 均比2 0 0 5 年加快，其中贵阳市城镇居民人均可支配收入达到i i ，2 2 2 元，略低于 全国平均水平。快速发展和收入提高为市政公用产品和服务价格的合理回归提供 了经济上的保障。 ( 3 ) 、社会和物质环境因素分析。在我国人口上升到1 3 亿之后，仍然保持着 稳定增长的趋势，同时伴随城市化进程的加快，城区范围扩大、农村劳动力向城 镇转移以及城镇居民生活水平的不断提高，城市化正在产生巨大的消费需求，其 中也包含了公众对公用产品如通讯、交通、电力、供水等方面的直接需求。旺盛 的需求为企业寻求长期发展提供了良好的市场环境。 “) 、技术环境因素分析。企业增加投入会改变其产品和服务的成本构成， 市政公用企业与其他行业的国有或民营企业略有不同，其公用与公益性的特点决 定了这一行业的微利运行格局，同时行业普遍存在巨额资产沉淀的特性，不利于 企业开展大规模的更新换代，因此在新技术、新材料的使用上不同于其他竞争性 企业，但在新技术带来的增收节支给企业创造的效益比改造投入大得多时，企业 仍然愿意主动进行投资改造。 总的来说，外部环境的不断改变、市场化的不断深入令市政公用企业面临着 前所未有的考验，有的企业将面对在政府管理下有秩序的竞争，有的企业将会受 到来自于其他同类企业之间在服务、价格、质量等方面的比较竞争，有的企业虽 然保持着强大的垄断地位，但是开始受到不断提高的消费者权益保护等法规的严 格限制，同时跨区域的企业集团还会不断涌现。如企业不能很好地适应这些环境 的变化，将会在市场准入、维持产品和服务的价格、特许经营期等丧失与政府和 公众谈判的主动地位。 今后企业应当充分注重其长远利益，突出其公用与公益性特征，承担更多的 社会责任，争取最大限度地获得当地政府及公众的支持。 2 3 市场失灵，政府监管与公共选择机制 在2 0 世纪上半叶，绝大部分国家对于市政公用产品都采取政府或国有企业 供给的方式，原因是既然政府在确保公用产品的提供上责无旁贷，就应当选择代 贵州大学硕士学位论文 价最低的方式进行，但是政府和国有企业粗放的管理造成了大量的浪费。于是到 了下半叶，出于提高市政公用行业经济效率和增加社会福利的目的，有部分国家 开始在市政公用领域推行市场化并引入竞争，自此如何利用市场机制开始成为理 论界热议及各国政府对国有企业实行私有化的重要内容。 2 3 1 有关基础理论 有关理论表明，正是由于市场、政府本身存在某种缺陷，使得政府、公众和 企业三者之间形成了某种相互作用、相互制约的博弈局面。 ( 1 ) 、市场机制与市场失灵。实践证明，在经济活动中市场机制是最为行之 有效的资源配置工具，市场在价格机制的作用下，可以自动调节供需，实现资源 配置的帕累托最优。但由于市政公用行业提供需求弹性较低的公共产品或服务， 而且具有显著的规模经济和成本递减的特征，从而决定了一家企业经营的成本要 比多家经营的成本要低，最终垄断会自然而然地取代了竞争。由于缺乏或不可能 产生有效竞争，无法形成有效竞争环境下的价格。 缺乏竞争还会直接导致市场机制不能完全发挥作用，一方面有可能因为价格 过低无人愿意进行投入导致公共品匮乏，满足不了需要，另一方面因为企业有可 能制定高的垄断价格，由此可能产生了负外部效应造成社会福利净损失( 由于该 部分理论较复杂且与本文研究范围直接关联不大，故不展开) ，这就导致了市场 失灵。由于市场失灵的存在为政府进行干预提供了理由，于是政府通过政策引导、 行政干预、控制价格等措施，与市场共同配置资源。 ( 2 ) 、政府管制与政府失灵。尽管政府和国有企业可以垄断公共产品的供给， 但在政府内部也存在某种缺陷，从而导致政府在干预市场的过程中低效率甚至无 效率，难以实现经济效率和社会整体福利水平的最大化。政府失灵的原因主要有： 不完全信息，由于技术水平的影响，政府不可能有足够的人力来处理纷繁复杂 不断变化的市场信息，难以保证政府得到决策信息的及时性、准确性和有效性。 激励失灵，“政府机制中的人与市场机制中的人同样有着经济人动机，追求 自我利益最大化的”隹1 ，由于政府官员追求成就感的方式与其他人有所区别，其 自我利益的实现有赖于自身部门预算的不断增加，因此政府干预市场并不必然实 现公众利益最大化的目标，即使形成了正确的干预决策，在由具体官员执行决策 注l t 摘自公共管理的经济学基础分析 j 庄序莹蓍，复旦大学出版社2 0 0 5 年。第1 2 3 页 自然垄断市政公用产品定价模式研究一以贵阳市水处理企业为倒 的过程中，也难以避免可能存在的利益冲突引发的懈怠或对抗行为的发生( 由于 政府机关或事业单位不能够从节约的资源中使个人获取额外的经济利益，因而倾 向于追求个人在职务上的非货币报酬，这是通过部门预算的最大化实现的，这说 明政府是“经济人”的假设是成立的) 。决策机制的缺陷，任何政策都不可能 满足所有的利益关联方，而政府决策过程很大程度上代表了少数决策者背后的利 益集团的偏好，所形成的决策能否代表最多数公众的利益难以确定。寻租的存 在，市政公用企业长期经营过程中，可与政府某些部门和个人形成利益共同体， 为了保证既得利益或谋取更大收益，寻租者会设法通过各种方式获得资源或财 富，寻租行为的存在极易滋生腐败，这也是政府失灵的一种常见现象。既然市场 机制和政府不能完全合理的配置资源，实现社会福利的最大化，就有必要引入其 它机制来加以修正。 ( 3 ) 、公共选择。市场失灵和政府失灵状况的共同存在，在一定程度上造成 了资源配置和经济效率的低下，使得政府、企业与公众之间难以找到较好的平衡 点，因此需要引入公共选择机制。公共选择机制包括经济选择手段和政治选择手 段，然而公共选择机制本身也不完善，因此客观上市场失灵和政府失灵的现象往 往难以全部消除。但是公共选择机制中舆论监督、价格听证的手段，可以在一定 程度上弥补两种失灵所固有的缺陷。 2 3 2 我国市政公用企业市场化的理论结构 见下图： 我国推行市政公用行业市场化来源于两方面的压力，一个方面是长期的国有 贵州大学硕士学位论文 体制下，企业不是独立的经营主体而是政府职能以企业形式的延伸，政府希望通 过市场化改革把企业转变为市场经济下自主经营、自负盈亏、自我约束、自谋发 展的独立实体，通过引入市场机制来配置资源，利用其效率水平较高( 或效率损 失较低) 的特点，可以避免行政垄断机制下资源大量浪费的情况。另一个方面由 于计划经济体制下政府长期作为城市基础行业的投资主体，承担着筹融资方面的 责任，进入市场经济体制后随着城市化进程的加快进行，地方财政已无力继续承 担高额的投入，为避免出现财力枯竭的状况，亟需引入市场化的投融资方式转由 其他投资主体而非政府继续发挥投资、建设、运营的职能。 只有在引入市场机制的情况下，政府才能得以从企业出资人和行业监管者的 双重身份中脱身，通过加强管制( 监管) 来控制和协调不同的利益主体，避免市 场失灵现象的发生，并借助舆论监督、价格管制、财政补贴等手段加以修正，努 力实现资源的优化配置和提高社会福利。 2 4 现有价格体系的局限性 在市政公用企业市场化进程中，产品和服务价格的调整是最为核心的部分， 一方面产品价格的高低直接关系到公众的切身利益，处理不好甚至会影响社会稳 定，另一方面企业渴望获得应够补偿其成本和获取利润的价格。在实践中我国的 市政公用企业市场化改革首要任务就是实现投资主体多元化的目标，即改变过去 仅仅依靠政府投入完成市政基础设施建设或由国有企业负责提供市政公用产品 和服务的做法，因而首选在企业产权上通过引入民间资本或境外资本重组为有限 责任公司，由新公司负责市政公用产品或服务的生产、供应、销售和售后服务等。 但是产权多元化只是改变了企业的股权结构，并没有产生新的竞争格局，只是由 国有企业垄断变成了股权结构多元化的新企业的垄断。即使对原有企业进行分拆 或引入竞争对手来对已有服务区域进行分割，也只是形成了新区域内的新垄断企 业而已而一旦服务区域重叠( 比如重复的公交运营线路) ，竞争会导致资源重 复购置，最终加大的经营成本会转嫁到消费者头上。由于难以形成真正意义上的 直接竞争，因此市政公用产品无法形成有效的市场价格。 但对于需求相对稳定的市政公用产品和服务来说，价格水平的高低直接影响 着企业的利润，而新市政公用项目的产品价格也同样决定了新企业进入的意愿。 1 4 自然垄断市政公用产品定价模式研究以贵阳市水处理企业为倒 适当的价格水平，有助于推动企业充分利用规模经济，实现生产效率最大化，帮 助企业在获取利润后具备大规模再投入的能力，同时防止企业剥夺消费者剩余， 提高社会福利水平，因此价格就成为了市场化进程中政府、公众和企业进行博弈 的焦点和结果。 在我国市政公用产品和服务的定价实践中，还没有引入可以进行科学测量的 具备激励和约束作用的定价模型，通常采用严重依赖主观判断的方式实旋定价。 目前采用的定价模式主要有两大类型：成本加成模式和特许经营招标模式。 2 4 1 成本加成定价模式特点及其缺陷 我国许多地方基本采用“成本加成定价法”来对市政公用产品实施定价，即 先确定产品成本、再加上企业利润，由于该方法往往以企业的实际成本作为核算 依据，企业降低成本就要降低价格，因此企业缺乏提高生产效率、减少投资和降 低成本的动机。这一种价格形成机制，看似合理，其实并不利于资源的集约利用， 同时让企业成本意识淡薄、管理水平低下。通常所说的成本加成定价模式简要公 式如下： 价格= ( 成本+ 税费) + 合理利润 上述公式中影响价格的主要因素( 变量) 有成本和利润率。其定价过程是企 业首先上报经营成本、价格主管部门审核剔除成本虚增因素并确认企业利润水 平、价格听证、行政性定价并实施。该定价模式较为简单，但在企业在上报调价 方案和政府核准新价格的过程中，主观随意性较大。一方面采取个别企业的具体 成本进行核算，这种价格形成机制无法驱使企业采取提高效率、降低成本的措施； 另一方面如何才算合理的利润，并没有一种令人信服的评价方法。这种模式一般 采用在两种情况，第一是以协议方式转让市政公用项目时用在产品的初始定价， 第二种常见于企业持续经营期间由于投资规模扩大、经营成本上升、原材料价格 上涨等成本推动型调价。 由于企业在特定的区域内实行垄断经营，而我国地域广阔、资源分布不均以 及人口密度不一致、经济发展的地方差异巨大，不同企业在不同环境下的成本差 异也很大，因此定价时主要还是以申请调价企业的个别成本作为依据。政府与企 业之间对成本信息的不对称性以及成本控制的弱约束性，使得政府只能在相当程 贵州大学硕士学位论文 度上默认企业已经发生的实际成本。这种成本加成的定价体系下，企业降低成本 的动力要小于增加资本投入做大投资规模基数的动力，而且还会驱动企业不断寻 租，并有可能诱使企业陷入暂时性收益陷阱。 2 4 2 特许经营招标定价模式特点及其不足 该模式一般用在招标方式对单个市政公用项目( 如资产、经营权、承包权等) 转让时的初始定价。大致有两种类型，其一是事先确定产品或服务的最高单价而 对项目转让价格进行招标，其二是项目转让价格固定而对产品或服务的最低单价 招标确认。 由于市政公用企业的特许经营期间一般长达二、三十年，因此项目招标中不 管采用协议方式还是招标方式确定初始单价，客观上仍需在企业经营过程中消化 许多令市政公用产品和服务价格发生变动的权变因素( 否则由于经营风险不可控 导致企业丧失对项目的兴趣) ，如通胀因素导致人工成本、原材料价格、水电费 支出、资金利息等上涨到一定程度时，需要政府、公众和企业来共同分担，于是 价格调整难以避免。而此时一旦调价，由于财产权利已归属于某一具体企业，自 然无法再进行新的招标，只能在核定经营成本后加上合理利润以得到新的价格， 但问题的关键在于价格调整中如何确认企业成本的真实性及合理利润水平往往 缺乏必要的标准，如果继续使用“成本加成定价”的方式调整价格，仍会出现前 面所讲述的缺陷。 1 6 自然垄断市政公用产品定价模式研究以贵阳市水处理企业为例 3 公众、政府与市政公用企业之间的利益博弈 前文已经提到市政公用产品和服务的价格是政府、公众和企业争议的焦点 所在。较高的价格可使企业充分补偿成本并获得高额利润，增加投入扩大产能 的意愿会更加迫切，当然也可能令企业忽视控制成本，降低资源配置效率；同 时过高的价格水平会直接损害公众利益，减少社会福利和降低政府威信。而偏 低的价格水平会产生“搭便车”效应，导致许多可以承担较高价格负担的中高 收入者享受了低收入群体的福利，并增加了政府对企业的补贴性支出，同时由 于企业可能得不到合理利润甚至无法充分补偿成本，弱化了企业再投入的意愿 和能力，反过来会影响到公共产品和服务的长期稳定供应，激化供需矛盾，因 此适当的价格水平是公众、政府和企业三方利益充分博弈的结果。 3 1 企业寻租与暂时性收益陷阱 寻租的同义词是“直接的非生产性寻利活动”，根源于政府特有的对经济 活动进行限制或对经济资源进行分配的权利，开展这种活动需要投入一定的资 源，其目的在于获取竞争性经济活动中无法得到的额外收益。有些寻租活动是 合法的，比如专利，有的是非法的，比如贿赂、胁迫、走私和黑市，本文所讲 述的寻租活动是指后一类。由于政府本身存在“经济人”动机，以政府的行政 权力替代市场或对市场进行某种干预以重新分配资源时，会自然的产生大量“租 金”式的经济利益，各利益相关人的寻租便不可避免，有可能在政府内某些部门 或个人与企业之间形成利益共同体( 即合谋集团) ，出于维护政治前途的需要， 保持稳定的现状反而成为最佳选择，那么服务质量低下、产品价格高的现有企业 有可能会继续排除同质低价的外来竞争对手，逆向选择的基础仍然存在。同时， 市政公用企业具有区别于其他处于竞争领域企业的寻租空间和寻租手段，由于 存在信息不对称，企业寻获的租金可以通过额外提高产品价格、降低税费、提 供资金、财政补贴等合法的形式掩埋起来。 寻租活动一经开始就伴随着暂时性收益陷阱。由于寻租的存在，作为既得 利益者的企业获得了某种特权，从而可在某一阶段得到超过平均利润水平的垄 断收益，或者维持超出正常水平的成本支出。但这一种垄断所得并不能维持很 1 7 贵州大学硕士学位论文 长的时间。在高的收益率假象下，由于成本完全能够消化，企业必然会加大资 本的投入，不断提高生产规模，使供给远大于需求；同时为了维持从政府取得 的特权，企业还必须不断支付寻租成本，直至获得的租金与寻租成本相同或相 近。一旦政策趋紧，政府减少了补贴或对价格进行重新限制，企业反而会受到 更为严重的伤害。显然市政公用企业不可能像房地产开发等竞争性企业那样， 随时可将项目转让掉，庞大的沉淀资产势必成为挣脱不掉的包袱。 因此理性的企业经营者应当意识到寻租带来的负面影响，审慎对待租金的 诱惑。 3 2 福利价格，棘轮效应及消费者权益保护 福利经济学认为，社会福利的最大化是消费者剩余和生产者剩余的总和 的最大化。在计划经济体制下，政府通过不断向企业提供建设资金，从而维持 了市政公用产品和服务的低价格，此时公众享受到了福利性低价格，此时消费 者剩余达到了最大，而企业由于得到了额外的补贴也能够维持一定数量的生产 者剩余，从社会总剩余的角度看，社会福利水平是较高的( 当然经济效率并非 一回事) 。在计划经济向市场经济转轨过程中，财政资金的支出水平逐渐降低， 企业为了维持生产者剩余只能提高价格，由于价格不再具有福利的特征，消费 者剩余被直接减少了。在收入水平稳定而产品价格上升或产品价格相对稳定而 收入水平下降的情况下，公众仍然会保持着较高的支出水平，这一种习惯效应 对市政公用产品价格的上涨构成了阻碍，这就是经济学所指的棘轮效应。 尽管企业可以通过不断提高产品价格扩张自身的利益，但是公众更有理 由也更有可能在政府内部找到自己的政治代言人，以维护公众既有的支出水平 ( 或福利水平) ，此时公共选择机制就会发挥巨大作用，从而影响政府的决策。 3 3 价格管制与财政孙贴 正如前文所述，由于市政公用产品的基本特征，决定了政府应当实施价格管 制，这也是实现社会公平和效率的必然要求。尽管市政公用企业不可能面对直接 的市场竞争，但是政府可以通过改变价格管制政策，从而营造出类似于竞争状态 的激励机制，促使企业降低成本和提高效率。 1 3 自然垄断市政公用产品定价模式研究以贯阳市水处理企业为倒 在计划经济体制下，政府承担着大量的经济管理职能，有时为了达到一定的 政治目的，还会借助政治手段指令国有企业承担非营利性的目标。企业国有的性 质一旦改变，政府将难以向企业下达直接的指令，通过一定的经济激励手段实现 政治意图，就显得尤为重要。 近几年，不少经济发达但水资源匮乏的地区已开始在城市供水价格调整过程 中，建立了阶梯式水价和价外财政补贴制度。阶梯式水价采用了分层次消费的基 本原理：第一层次，水作为一种生活必需品，任何人无论收入高低都必须消耗一 定量的水，这一部分的水价带有一定的福利性质，通常低于成本，采取免费或者 低价格；第二层次的水价格则全面反映了企业的经营成本与合理利润，因此水价 处于正常的水平；第三层次的水价针对不合理浪费水资源的行为或高收入人群制 定的，包含了惩罚性加价，体现了多用水多交费和鼓励节约用水的原则。阶梯式 水价的出现有其极大的优越性，改交了福利性水价中存在富人“搭便车”的状况， 使有支付能力的人承担了更高的价格支出，这一支出在某种程度上部分代替了政 府的补贴。 对于经济欠发达地区来说，由于富裕群体数量不多，可能存在惩罚性加价收 入小于企业按照第一层次水价售水所致亏损的情况，此时政府将不得不向企业提 供财政补贴。但财政补贴应当仅限作为临时性的资金资助，否则一旦企业利润不 再取决于成本下降和收入上升，而是取决于财政补贴的数量时，可能会转移企业 对提高生产效率方面的注意力。 3 4 均衡状态下的利益格局 长期以来，政府主张市政公用企业独家经营，限制外来竞争并以较低的甚至 低于成本的价格向当地公众提供产品和服务，希望籍此加大市政公用产品的正外 部性，而公众也因此享受到了相应福利。这种社会福利水平所对应的分配是比较 公平的，可以说通过牺牲效率和某些要素( 如管理、技术、资金等) 为代价，创 造了相对均衡的利益格局。 但在市场经济条件下，过低的价格加大了企业内部的不经济，一方面成本得 不到必要的补偿，另一方面股东难以实现其投资回报。企业要实现自身及其股东 的经济利益，要么选择提高价格，由公众承担相应的支出，要么从市场以外获得 1 9 贵州大学硕士学位论文 经济上的资助，比如政府财政补贴。价格上涨一定程度上减少了消费者剩余，但 是当经济快速发展状况下，社会总剩余仍保持着一定比例的增长水平，因此市政 公用产品价格的回归并不一定导致社会福利的降低，从而可以在新价格水平上的 实现帕累托最优。因此在原先的平衡状态被打破后，在“政府一公众一企业”三 者博弈活动中重新构建新的平衡，是政府管制和市场机制两种资源配置手段互