（工商管理专业论文）国库支付制度改革研究.pdf

论文摘要 预算管理是财政管理的核心，它包括预算收入管理和预算支出 管理两部分。改革开放以来，我国财政管理体制进行了一系列的重大 改革，但改革的重点集中在预算收入方面，预算支出制度仍然沿用计 划经济体制下的国库分散支付制度。随着社会主义市场经济体制的逐 步建立，传统的预算支出体制固有的弊端日益显现出来，已经越来越 不适应新的形势，亟需进行根本性改革，建立与市场经济体制接轨的 预算支出管理模式，即建立有中国特色的国库集中支付制度。 论文围绕建立有中国特色的国库集中支付制度这一主题，分析 当前国库分散支付制度的做法和存在的弊端，借鉴经济合作与发展组 织国家的先进经验，提出了建立中国国库集中支付制度的若干设想。 基于上述思路，全文由四章构成。 第一章，我国现行国库支付制度及存在的问题，这是本文的出 发点。首先介绍了我国长期以来实行的是国库分散支付结算和资金清 算制度的主要做法，在此基础上分析了这种制度的主要特征及存在的 弊端，并指出在当前市场经济条件下，建立高效的国库支付制度是健 全财政职能的一个重要前提。 第二章，经合组织国家国库支付制度及借鉴。借鉴成熟的市场 经济国家在政府资金管理方面的先进经验，对于健全中国的国库职 能，完善预算支出管理体制，防范和化解政府资金的风险具有极其重 要的意义。本章主要介绍了经合组织国家在财政资金支付管理方面的 基本原则和主要做法，这为建立中国国库集中支付制度提供了重要的 经验依据。 第三章，我国国库集中支付制度改革设想，这是本文的核心。 针对我国现行国库支付制度存在的问题，借鉴国外发达国家的经验， 根据我国财政资金的特点及不同用途，提出我国国库支，f 寸可以分炎集 中性支付、工资性支付、零星支付等三类不同的支付方式，并论述了 国库资金清算制度的改革思路。 第四章，国库集中支付制度的配套改革。国库支付制度改革是 一项系统工程，涉及面广，工程量大。这一章固绕国库集中支l 寸铋度 的改革，对集中支付机构的设置、部门职责的调整、支付信息系统的 建立等需要进行的配套改革进行了研究。 a b s t r a c t b u d g e tm a n a g e m e n ti s t h ec o r eo ft h et r e a s u r ym a n a g e m e n t a n di ti n c l u d e st h e m a n a g e m e n t o f b u d g e t a r y r e v e n u ea n d e x p e n d i t u r e s i n c et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h er e f o r ma n do p e n i n g p o l i c y t h es y s t e mo ft r e a s u r ym a n a g e m e n ti n o u rc o u n t r yh a s u n d e r g o n eas e r i e so fr e f o r m , b u t t h ee m p h a s i so ft h er e f o r m f o c u s e so nt h ea s p e c to fb u d g e t a r yr e v e n u ea n dt h es y s t e mo f b u d g e t a r ye x p e n d i t u r e s t i l l a d o p t s t h e s y s t e m o fd e c e n t r a l i z e d t r e a s u r yp a y m e n tw h i c hb e l o n g st ot h ep l a n n i n gs y s t e m w i t ht h e e s t a b l i s h m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e m , t h ei n t e r n a l d i s a d v a n t a g e so f t h et r a d i t i o n a lb u d g e t a r yp a y m e n ts y s t e mc o m e su p t h et r a d i t i o n a ls y s t e mc a l l sf o rf u n d a m e n t a lr e f o r mt oa d a p tt ot h e n e ws i t u a t i o n i ti su r g e n tt os e tu pt h et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n t s y s t e m w i t hc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c s ，t h em o d e lo f b u d g e t a r yp a y m e n t m a n a g e m e n tw h i c ha d a p t st ot h em a r k e te c o n o m ys y s t e m a r o u n dt h et o p i co ft h ee s t a b l i s h m e n to ft h et r e a s u r ys i n g l e a c c o u n ts y s t e m , t h et h e s i sa n a l y z e st h ed i s a d v a n t a g e so ft h ec u r r e n t s y s t e mo fd e c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ta n dp r e s e n t s s e v e r a l a s s u m p t i o n so fe s t a b l i s h m e n to fc h i n e s et r e a s u r ys i n g l ea c c o u n t s y s t e mt h r o u g hd r a w i n gt h ee x p e r i e n c eo f o e c dc o u n t r i e s t h e r e 棚f o u rc h a f g l so f t h et h e s i s c h a r t e r1 t h ec u rr e n tt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mo f o u rc o u n t r ya n dt h ep r o bie m so ft h es y s t e m 1 1 l i sc h a r t e r i n t r o d u c e st h ec u r r e n ts y s t e mo fd e c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ti n o u rc o u n t r ya n da n a l y z e st h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dd i s a d v a n t a g e so ft h e s y s t e m a f t e rt h i s ，i tp o i n t so u tt h a ti ti si m p o r t a n tp r e r e q u i s i t eo fa s o u n df m a n c i a lf u n c t i o nt oe s t a b l i s he f f i c i e n t s y s t e mo ft r e a s u r y p a y m e r i t c h a r t e r2 t r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mo fo e c dc o u n t rie s i t i sc r u c i a lf o rs o u n dt r e a s u r yf u n c t i o n , p e r f e c ts y s t e mo fb u d g e t a r y p a y m e n ta n ds a f eg o v e r n m e n tc a p i t a lt od r a wo nt h ee x p e r i e n c eo f t h em a n a g e m e n to f g o v e r n m e n tc a p i t a li nd e v e l o p e dm a r k e te c o n o m y c o u n t r i e s t h i sc h a r t e ri n t r o d u c e st h eb a s i cp r i n c i p l ea n dm a i n p r a c t i c eo ft r e a s u r yp a y m e n tm a n a g e m e n ti no e c dc o u n t r i e s ，a s p r o v i d e st h ee x p e r i e n c eo fe s t a b l i s h m e n to ft h et r e a s u r ys i n g l e a c c o u n ts y s t e mi no u rc o u n t r y c h a r t e r3 t h ea s s u m p tio no ft h er e f o r mo ft h e t r e a s u r ys in giea c c o u n ts y s t e mino u r c o u n t r y t h i s c h a r t e rd i s c u s s e st h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h et r e a s u r yc a p i t a li no u r c o u n l t y , p o i n t so u tt h ep r o b l e m so fc u r r e n tt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m i no u rc o u n t r ya n di n t r o d u c e st h ee x p e r i e n c eo f t h a to f t h ed e v e l o p e d c o u n t r i e s o nt h eg r o u n do fa b o v ee x p o u n d , i tp o i n t so u tt h r e ew a y s o ft h et r e a s u r yp a y m e n ti no u rc o u n t r y , c e n t r a l i z e dp a y m e n t ，w a g e p a y m e n ta n df r a g m e n t a r yp a y m e n t , a n dd i s c u s s e st h et h o u g h to ft h e r e f o r mo f t r e a s u r yp a y m e n t c h a r t e r4 t h en e c e s s a r yt e n ditio n sf o rt r e a s u r y sin giea c c o u n ts y s t e m t h er e f o r mo f t r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m i sas y s t e m a t i c p r o j e c t t h i s c h a r t e rd i s c u s s e st h en e c e s s a r y c o n d i t i o n sf o rt h ee s t a b l i s h m e n to ft r e a s u r ys i n g l ea c c o u n ts y s t e m ， s u c ha st h ei n s t a l l m e n to fc e n t r a l i z e dp a y m e n to r g a n i z a t i o n , t h e a d j u s t m e n to fd e p a r t m e n tf u n c t i o n , t h ee s t a b l i s h m e n to fp a y m e n t i n f o r m a t i o ns y s t e ma n ds oo n 2 j l 刖罱 改革开放以来，我国经济快速增长，人均国民生产总值大幅 度增加，从1 9 8 0 年的4 6 0 元迅速增加到1 9 9 8 年的6 3 7 0 元。从理 论上和世界各国的经验来看，财政支出规模应随着经济的增长而 不断扩大。但我国的财政支出占国民生产总值的比重却逐年下降， 从1 9 8 0 年的2 7 2 急剧下降为1 9 9 8 年的1 2 3 过低的财政支出， 严重削弱了财政的基本职能。因此，从长远来看，必须振兴国家 财政，采取有效措施提高财政支出比率，但从当前的实际情况来 看，财政支出总量的增加受制于社会体制改革的诸多因素的制约， 只能通过提高财政支出效率来弥补财政支出的不足。建立国库集 中支付制度可以有效提高财政支出效率，正是基于这一点，我们 应该不失时机地改革现行国库支付制度。 完善的国库管理是政府执行预算的核心工具。国库的各项职 能对预算的顺利执行至关重要，它不仅仅是规定政府支付程序、 资金清算、支出监督、债务管理等，完善的国库管理还是制定和 调整财政政策的基础，也是加强财政约束、以较低成本提供政府 服务的关键所在 长期以来，各级政府和财政部门一直非常关注财政管理体制 改革，但重点一直局限于财政收入分配体制改革。作为财政管理 体制重要组成部分的财政支出管理体制，尤其是国库支付体制改 革没有提上议事日程，仍然沿用计划经济体制下的国库分散支付 制度，即将预算确定的各部门年度支出总额，按期拨付到各部门 在银行开立帐户，由其自行支配使用这种支付制度脱离了财政 监督，降低了财政资金的使用效益，严重削弱了财政职能，对日 益困难的国家财政无疑是雪上加霜。尤其是在中央提出建立社会 主义市场经济体制后，改革现行的国库支付制度显得尤为迫切。 因_ 【 当前财政管理体制改革的重点应是建立有中国特色约、与 市场经济体制相适应的国库集中支付制度。 论文紧密围绕建立国库集中支付翩度这一主题，采用理论与 实践相结合的分析方法，从介绍当前国库分散支付制度的做法出 发，分析了这种制度存在的主要弊端，在充分借鉴经济合作与发 展组织国家的先进经验的基础上，提出了建立中国国库集中支付 制度的若干设想，以及需要进行的配套改革。 对于财政管理体翩改革来说，国库支付制度改革是一项重要 的内容，也是一项全新的课题。按照现行法律规定，中央银行的 职责之一是经理国库。因此，在写作论文前，先后赴财政部预算 司、中国人民银行国库司及其他有关部门进行了充分的调研，并 与参加国际货币基金组织提供的技术援助项目“中国国库单一帐 户的建立”的研究人员进行座谈，同时对世界银行的分析报告。改 革中国的国库管理”进行了深入研究，充分吸取了其中的合理化 建议，提出了我国国库支付制度改革的方向。 “路漫浸其修远兮”。国库支付制度改革是一场革命，经合 组织国家称之为“财政革命”，在改革过程中将遇到来自各方面 的阻力，决定了它不可能一蹴而就。因此，必须按照积极稳妥的 原则，先在一些部门和地区进彳亍试点。在此基础上，不断总结和 完善改革方案，待条件成熟时，再逐步推广。 2 第一章我国现行国库支付制度及存在的问题 改革开放以来，我国财政体制进行了一系列的重大改革。但 改革的重点集中在财政收入分配制度方面，财政支出制度的基本 框架尚未进行根本改革，仍然沿用计划经济体制下的国库支付制 度。这种支付制度存在的问题和矛盾越来越多，影响了财政资金 使用效益的提高和反腐倡廉工作的深入开展。 第一节现行国库支付制度的基本情况 我国目前实行的是国库分散支付制度。这种制度是财政部门 根据预算安排，直接将预算资金从国库经人民银行拨付到预算单 位在商业银行开设的帐户，各项支付由预算单位自主决定。 一、现行国库支付结算制度 分散的国库支付是，由预算单位向财政部门提出预算拨款申 请，财政部门根据预算单位的申请和资金的不同用途，按月或按 季将款项拨付到预算单位，再由预算单位按照拨款的隶属关系， 层层转拨到基层用款单位。因此，在预算单位使用资金前，预算 资金就要从中央银行的财政存款帐户转移到预算单位在商业银行 的财政性存款帐户上，再由用款单位根据预算支出的要求在本月 或本季自行支取。 具体支付流程如图一所示： 图一：现行国库支付流程图 具体支付过程如下： l 、用款申请。各预算单位根据财政部批复的年度预算分季 或逐项向财政部提出用款申请； 2 、拨款。财政部根据预算批复逐项或逐笔审批预算单位的 用款申请，在审核无误后，向中央总金库签发拨款凭证。中央总 金库在接到财政部签发的拨款凭证并审核后，通知人民银行营业 部将款项拨付到预算单位在商业银行开设的帐户； 3 、购买商品和劳务。预算单位根据国家有关规定和预算要 求。自行支付各类款项，购买商品和劳务。年度终了时，预算单 位编制并向财政部报送财务决算报表 二、现行国库资金清算制度 现行国库资金清算流程图如图二所示： 具体清算过程如下： i 、财政部向中央总金库开出拨款凭证，通知中央总金库向 4 预算单位拨款； 2 、由于我国国库是由人民银行代理，国库与人民银行同的资 金往来属系统内部往来，不能参加票据交换中心的资金清算，因 此，国库局在接到财政部开出的拨款凭证并审核后，只能开具联 行报单，通知人民银行营业部门拨款； 3 、人民银行营业部门在接到联行报单后( 后附拨款凭证) ， 以财政部开出的拨款凭证参与人民银行所属票据清算中心的票据 交换，实现资金清算； 4 、商业银行在完成资金清算后，通知预算单位收妥入帐。 图二：现行国库资金清算液程蟊 第二节现行国库支付钢度的特征及存在闯题 一、现行国库支付制度的主要特征 我国国库管理是一种高度分散的体制，财政部难以充分获得 宏观调控需要的信息，也不能有效监督和管理预算单位支出，对 蠡攀 型捕 一量 预算单位在商业银行开设帐户也不能有效控制。这种分散的国库 支付制度具有以下主要特征： 1 、国库管理的法律基础薄弱。预算法规定，财政部负责 “具体编制中央和地方预算、决算草案”，“具体组织中央和地 方预算的执行”，但没有明确要求财政部负责管理的政府资金，也 没有明确界定什么是政府资金。对于预算外资金的管理，也只是 规定“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理”： 2 、各部委和支出机构的支出通过自有的银行帐户解决，支出 单位直到预算年度之末才将支出报告和银行会计报表对帐，事后 才向财政部报告支出情况，并且只是汇总的情况： 3 、财政部只能控制从人民银行的国库总帐户向各部委的帐户 拨付资金。尽管每天财政部都能获得该帐户余额的信息，但并不知 道政府所有的现金头寸，它也无法动用各部委和支出单位帐户上 的闲置资金； 4 、各部委和机构开立大量的预算外资金帐户，其中绝大多数 不受财政部的监督，帐户的有关情况要到一年多以后才报告。 5 、中央银行的管理体制不允许将资金从中央国库帐户直接存 到地方帐户上，也不允许未经银行问清算系统就将资金从一级政府 的帐户直接存到另一级政府的帐户。 二、现行国库支付制度存在的主要问题 1 、财政不能有效控制和监督各部门的支出。在年度预算经过 全国人民代表大会批准后，财政部门按预算定期或定项将资金拨 付到各部门，由各单位自行管理和支出，财政部门只能依赖各部门 的财务报告进行事后审查监督，不能在事前控制和监督支出，保 证支出的合理性。对于出现的违法违纪情况，按规定应在下年的 预算中予以扣除，但实际上难以执行，影响了预算执行的严肃性。 每年在由财政部、监察部、审计署等有关部门组成的财政税收物 价大检查中都发现大量的违规违纪问题，数目巨大，触目惊心。 2 、财政需要负担较高的资金成本。由于将财政资金由国库拨 付到各部门的银行帐户上，使财政资金存放分散，同时，各部门 资金都有个逐渐支用的过程，在预算资金按期拨付、由各单位分散 保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀，大 量现金得不到充分利用。另一方面，中央国库可能面临资金短缺、 出现调度困难的问题，为了补足国库帐户的临时资金需要，不得 不发行高成本债券，结果使得财政需要负担较高的债券利息支出， 造成不必要的浪费。对各部门来说，财政资金的拨付与使用存在 时滞，由此孽生的利息收入往往成为各部门的“小金库”，产生 腐败。 3 、财政进行宏观调控需要的信息反应滞后。市场经济条件下， 财政是政府进行宏观调控的的重要政策手段之一。及时、准确的 信息是财政宏观调控的重要依据。在分散支付制度下，财政资金 大量分散于各部门、各单位在商业银行开设的帐户，财政部门和 中央银行无法全噩了解整个财政资金豹运转状汉，不能对国民经 济的形势作出准确的判断，难以对宏观经济作出有效调控。 4 、预算科目体系缺乏统一的分类标准。现行预算科目体系既 不是按照支出的经济性质分类，也不是按照政府职能和支出部门盼 类，整个体系较为混杂，弊端较多，主要表现在两个方面；一方面 不利于合理安排支出预算；现行预算科目体系难 ；l ：1 堆确反映哪些 支出项目是必须安排的，哪些是不该安排的，容易导致支出安排 的随意性；另一方面也不便对各项支出的实际效果进行考核和分 析，不利于加强支出管理。以工资支出为例，目前工资支出( 不包 括离退休人员经费) 约占整个财政支出的五分之一左右，如此重要 的一项支出却仅仅列为个“目”级科目，层次过低，很难进行 7 汇总分析，无法了解和掌握有关人员经费情况的基础数据，如财 政负担人数、每年预算开支中工资性支出情况等，尤其是对其中 哪些是符合国家政策的合理支出哪些是属于地方或单位违反规 定自行出台的津贴、补贴等方面的开支，更是无从掌握，从而使 些地方滥发津贴、补贴的做法具有一定的隐蔽性，给中央政府 制定和实施收入分配政策和其它宏观调控政策增加了难度。其它 预算科目的设置，从财政支出管理的角度分析，在一定程度上也 存在着这样一些问题。 第三节建立社会主义市场经济体制必须改革国库支付翻度 一、市场经济体制下财玻支出呈现不断堪长的趋势 在计划经济体制下，资源配置的主体是政府，政府承担了大 量微观韵、直接的经济管理职能，与之裾适应，财政资金供给范 围几乎覆盖了社会再生产的各个环节和领域，大部分资金用于竞 争性生产建设领域。随着我国社会主义市场经济体制钓逐步建立， 资源配置方式从过去由政府配置全部资源转变为由市场和政府共 同配置资源，并逐步过渡刭以市场为基础。市场经济体锚下的财 政职能逐步向公共财政转变，财政支出呈现不断增长的趋势。 从世界范围来看，财政支出无论是绝对量还是相对量都呈不 断增长的趋势。由于一百多年来，世界经济突飞猛进，经济总量 和财政支出急尉扩张，采用财政支出的绝对量不能有效衡量财政 支出水平的高低，因此，通常采用财政支出的相对量来衡量，即 以财政支出占g d p 或g n p 的比率作为依据。表一和表二是部分发 达国家和发展中国家的财政支出比率变化情况。 表一：部分发达国家的财政支出比率 单位： 年份法国 德国日本瑞典英国美国 1 8 8 0 1 51 0l l61 08 1 9 2 9 1 93 11 982 41 0 1 9 6 0 3 5 3 2 1 83 13 22 8 1 9 8 55 24 73 3 6 54 83 7 1 9 9 6 4 73 44 04 84 23 2 说明：瑞典1 8 8 0 年和1 9 2 9 年只含中央政府支出 表二：中央政府的支出总额占c , n p 的比率 单位： 类别 1 9 7 2 焦1 9 8 5 正1 9 9 6 焦 发展中国家 1 92 6 3 7 低收入国家 2 l 2 9 中等收入国家 2 22 73 8 工业化国家 2 22 9 3 7 说明：1 、低收入国家中不含中国和印度： 2 、1 9 9 6 年包括中央和地方政府的支出。 从表一和表二可以看出，第一，世界各国的财致支出比率呈 上升趋势；第二，八十年代中期以兹的财政支出比事上升德较快： 第三，经济发达国家比发展中国家的财政支出比率赢。尽管八十 年代中期以来，各国的财政支出比率的增长放慢，但并不意味着 财政支出增长趋势会逆转，而是由于各国政府政策韵调整及财政 支出的规模逐步趋于上限所致。 从理论上分析，经济的工业化发展与财政支出之间存在着一 种函数关系。按照德国经济学家瓦格纳( w a g n e r ) 创立鹊“瓦格 9 纳法则”，随着人均g n p 的提高，财政支出占g n p 的比率相应提 高。 图三；瓦格纳法则 人 均 财 政 支 出 g b g a 么 、 - o y ay b 人均g n p 图三中的o g 曲线表明了财政支出与g n p 之间的函数关系。在 工业化前和工业化后，财政支出比率可能趋于下降，面在工业化 经济的发展过程中，财政支出随着g n p 的提高而增加。图中的点8 、 b 是曲线上的任意两点，唯一的区别是点a 发生在点b 之前。 根据图三所示的函数关系，在工业化阶段，可以引申出三个 概念： ( 1 ) 财政支出比率，这是指财政支出占g n p 的比率。从图三 可知，c b y b g a v a ，这表明髓着时间的推移，国工业化经济 的发展，人均收入的增加，财政支出比率必然上升。 ( 2 ) 财政支出的收入弹性，这是指财政支出增加百分比与g n p 增加百分比之间的比例。从图三可以得出，在工业化阶段 ( g b g a ) g a ( y b y a ) y a l ，即财政支出的收入弹性大于l ，这表 明随着人均g n p 的提高，财政支出的增长速度快于g n p 的增长速 度。 ( 3 ) 边际支出倾向，这是指财政支出的增加占g n p 增加的比 例。按图三所示，可以表示为( g b g a ) ( y b y a ) 或g y ， 这是指边际财政支出倾向，即g n p 增加一个单位，财政支出会增 加多少。从图三可以得出，在工业化阶段，曲线的斜率大于l ，表 明财政支出的边际支出倾向较大。 财政支出比率呈现上升趋势的最基本原因是工业化，即工业 化一人均收入增加一政府活动扩张一财政支出比率提高。首先， 市场失灵和外部性的存在需要政府的活动增加。随着经济的工业 化，不断扩张的市场与这些市场中的行为主体之间的关系更加复 杂化，这需要建立司法体系和管理制度，以规范行为主体的社会 经济活动；其次，政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动， 也会随着经济的工业化而不断扩大。由于随着工业化经济的发展， 不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可能完全有效地配置 整个社会资源，需要政府对资源进行再配置，实现资源配置的高 效率；再次，城市化以及高居住密度会导致外部性和拥挤现象， 这些都需要政府出面进行干预和管制：最后，教育、文化、保健 以及福利服务的需求收入弹性较大，需要政府在这些方面增加支 出，也就是说，随着人均收入的增加，人们对上述服务的需求增 加得更快，政府需要为此增加支出。 二、我国财政支出占g d p 的比重持续下降，弱化了财政职镜 改革开放以来，我国经济快速增长，入均g d p 大幅度增加， 从1 9 8 0 年的4 6 0 元均迅速增加1 9 9 8 年的6 3 7 0 元。按照瓦格纳法 则，财政支出规模应不断扩大。但实际情况是，我国财政支出比 率却逐年下降，从1 9 8 0 年的2 7 2 急剧下降为1 9 9 6 年的1 1 7 ， 1 9 9 7 年和1 9 9 8 年略有上升( 详见表三) 。目前我国财政支出比率 比经济发达国家低2 0 一3 0 个百分点，比其他发展中国家低1 0 个 百分点以上，即使考虑到我国处于由计划经济向市场经济转变的 工业化阶段，属于转型经济，但财政支出比率仍明显过低。 表三：我国财政支出比率情况 单位：亿元 年度国民生产总值财政支出财政支出占国民生产总值比率 1 9 8 04 5 1 81 2 2 92 7 2 1 9 8 58 9 8 92 0 0 42 2 3 1 9 9 0 1 8 5 9 83 0 8 41 6 6 1 9 9 22 6 6 5 23 7 4 21 4 o 1 9 9 4 4 6 5 3 35 7 9 31 2 4 1 9 9 5 5 7 2 7 76 8 2 41 1 嘶 1 9 9 66 7 7 9 57 9 1 4 1 1 7 1 9 9 77 3 4 5 2 9 2 3 41 2 6 1 9 9 87 9 2 2 39 7 7 1 1 2 3 2 、1 9 9 6 1 9 9 8 年国民生产总值采用国内生产总值。 过低的财政支出，严重削弱了财政的基本职能，“建设财政” 变成了“吃饭财政”，有时甚至连“吃饭财政”都难以保证，如 各地出现的拖延工资、义务教育靠“希望工程”等。财政支出比 率的不断下降也增加了改革的难度，阻碍了社会主义市场经济体 制的建立。因此，必须振兴国家财政，采取有效措施提高财政支 出比率 三、当前振兴国家财政必须改革国库支付钢度 从长远来看，振兴国家财政、提高财政支出比率是建立社会 主义市场经济体制的客观要求。一方面，随着社会主义市场经济 体制的建立，各项改革的逐步推进要求国家财政有足够的财力承 担改革的成本，另一方面，我国正处在工业化的初始阶段，各项 经济基础设施和社会基础设施的建设也要求财政安排更多的资 金。此外，我国当前出现了轻微的通货紧缩，货币政策发挥作用 的空间有限，必须实施积极的财政政策刺激经济增长，这也要求 政府必须增加财政支出。 但从当前的实际情况来看，各项改革要求平稳顺利推进，避 免大的波动，这又不允许在短期内大幅度提高财政支出的比率， 所以振兴国家财政只能通过提高财政支出效率来实现。建立国库 集中支付制度可以有效提高财政支出效率，因此，我们必须不失 时机地改革现行国库支付制度，建立有中国特色的国库集中支付 制度。 第二章经合组织国家国库支付制度及借鉴 经合组织国家在财政资金支付方面都实行国库单一帐户，库 款集中管理，支票集中签发，资金集中支付。借鉴其经验和作法， 对于改革我国的国库支付制度，提高财政资金的使用效益十分有 益。 第一节经合组织国家国库支付制度的基本原则 一、经合组织国家国库支出的一般过程及操作程序 各国预算支出的一般过程是：在财政预算审批通过后，预算 单位根据预算支出计划安排支出。当预算单位购买商品或劳务时， 由预算单位或财政部开出支付凭证( 各国所采用的支付凭证不尽楣 同，有的国家采用银行支票，有的国家采用专门的政府资金支出凭 证) ，经国库部门审核无误后，通过银行资金清算系统或玫府支出信 息管理系统，从国库单一帐户划拨资金。 在操作程序上，各国的差副主要体现在具体办理支出资金清 算的单位不同，在支付系统网络比较发达的国家，如美国、加拿大、 德国及澳大利亚的大额支出等，均通过政府财务信息系统或银行的 支付系统进行资金清算：采用支票或专门的政府支付凭证支出的国 家或地区，一般选择一些商业银行作为政府支出代理行，具体办理 向商品和劳务供应商开户行划转资金，并与国库单一帐户进行资金 清算。 二、经合组织国家国库支付铜度的基本原则 经合组织国家财政资金支付管理的做法各有千秋，但所遵循 的原则基本相同。般来说，主要有以下几项原则： l 、效益性原则。财政资金作为公麸资金，虽然注重宏观经 济效益和社会效益最大化，不以微观经济效益最大化为且标，但 同样也存在资金的使用效益问题，即一方面要求财政资金成本最 低，另一方面要求财政资金能以最快的速度发挥最好的效益。因 此，经合组织国家都要求财政部门应对财政资金进行最有效的管 理。建立国库单一帐户，实行国库集中支付制度，可以减少国库 资金的流转环节，灵活调度，实现财政资金使用效益的最大化。 2 、政策性原煲j j 。市场经济国家财政是公共财政，通过履行 财政职能，弥补市场缺陷，进行宏观调控，促进经济平稳发展。 因此，财政资金应为实现国家的财政经济政策目标服务。 3 、可控性原则。财政部门管理的政府资金来自于社会公众， 是社会公共资金。因此，客观上要求财政部门必须对政府资金迸 行有效的控制和管理，按照经议会批准的预算规定使用资金，对 社会和公众负责。实行国库集中支付制度，财政部门可以直接对 政府部门每笔支出进行严格的监督和控制，防止政府资金被挤 占挪用。 4 、透明性原则。一方面政府资金的使用必须得到国会和政 策制定者的批准，另一方面，财政部也必须使公众感到社会公共资 金是为公民和社会服务的。 上述原则是经合组织国家在设计国库支付制度时需要考虑的 主要原则。这些原则之间有些是相互矛盾、不可能同时达到效应 的最大化。因此，在具体设计时需要有所取舍，最终目的是要努 力实现财政资金综合效益的最大化。 第二节主要经合组织国家国库支付制度 一、澳大利亚政府支付情况 澳大利亚政府支出根据资金的不同规模采用不同的支付方 式，主要有电子支付和支票支付两种方式。预算支出流程如图四 所示。 图四：澳大利亚政府支付流程图 ( 一) 电子支出方式。大额的政府支出一般采用电子转帐的 方式，直接通过财政部的政府财务信息f i 脚系统与联邦储备银行 的国库单一帐户进行资金清算，操作过程是：财政部的f i r m 系统对 大额支出审核后，指令联邦储备银行采取电子转帐的方式办理支 出。联邦储备银行通过银行间的电子清算系统，将联邦公共帐户需 要支出的资金划转到用款单位在商业银行开立的帐户，同时，联邦 储备银行将支出信息反馈给f i i i m 系统进行信息处理，再由f i 账系 统将处理信息传到支出部门的f m i s 系统进行帐务核对。 ( 二) 支票支付方式。采用支票方式进行的支出，是由财政 部指定的支票签发公司按照支出指令签发支票，直接邮寄给用款单 1 6 位或通过支出部委转交用款单位，用款单位椿支票逮交开户商业银 行，以资金倒划的方式，通过同业银行票据清算与联邦储备银行的 国库单一帐户进行资金汇划。 二、巴西政府支付情况 巴西实行国库集中支付的财政支出主要包括：联邦政府给地 区( 州) 政府的支出，宪法规定的基金支出，宪法规定的对各市 的返还支出，联邦政府返还给区政府的商品流通服务税( v a t ) ，巴 西中西部发展基金支出，个人所得税返还，国库对中央银行支付 的国库业务手续费，社会福利基金由国库单一帐户划转给巴西银 行的支出，债务支出，政府信用资金支出，政策性支出等。巴西 共有4 0 0 0 多个预算支出单位，涌过国库单一帐户进行的政府支出 资金的清算工作由国库代理行一一巴西银行( 商业银行) 具体经 办。 围五：巴西政府支付流程图 政府支出的操作过程是：预算支出单位在向财政部国库局申 请支出，并经国库审核批准后，即可进行相关的支出：当预算支出 1 7 单位向商品或劳务供应商支付资金时，首先向国库代理行一巴西银 行签发政府支付专用的银行支付票据：巴话银行通过s i a f i 政府财 务信息系统收到政府支付的命令信息以及支出单位签发的银行支 付票据后，进行审核：一天后，巴西银行将应支付资金同中央银行的 国库单一帐户进行清算，中央银行将清算资金同其从政府财务信息 系统收到的政府支付数额核对无误后，将资金转帐给巴西银行：巴 西银行收到资金后的第二天，将支付资金划转到商品或劳务供应商 在其他商业银行的帐户上。 三、英国、法国政府支付情况 为避免公共支出中的一些营私舞弊行为，提高公共资金使用 效率，英、法豫国在政府支付管理方面较为相似，遵循的共同原 则是：支出决策管理者必须与支出的办理者绝对分离。 两国的支出决策者和管理者均为政府部门及其他公共机构， 在议会审批通过预算之后，各政府部门或其他公共机构在预算规 定的额度内拥有资金的决策权和使用权，它必须负责本部门或机 构公共资金的合理、高效使用。 支出的办理者为公共会计出纳署，实行国库集中支付。出纳 署分别隶属于英国皇家国库( 即财政部) 和法国财政经济部，负 责为政府部门和其他公共机构提供各种服务，其中最主要的服务 是办理公共支出。所有的政府部门和其他公共机构在出纳署至少 开立一个帐户，所有的公共支出均通过出纳署内部转帐或通过商 业银行电子清算系统支票转帐实现。出纳署为财政部进行国库现 金管理，并为国库融资制定发债决策。英、法两国所不同的是： 英国的出纳署为中央集权制，没有下属机构；法国的出纳署下设 约1 0 9 个附属机构，又称地方国库，有4 0 0 0 多名公共会计官员， 负有办理地方国库支出和收入缴纳的职能，同时还负责向中央出 纳署上报国库收支数据及相关情况。 具体支付流程如图六所示。 图六：荚、法政府支付流程图 国库支付主要包括以下四个阶段： 是购买与承付款项阶段。政府支出部门与供应商签订购买 商品或支付劳务合同。供应商根据合同提供有关商品或劳务； 二是核算阶段。当支出部门收到供应商出具的发票时，审核 发票标明的商品数量和数额与订货的数量及承付款项金额是否相 符，计算出国库实际应支付的数额； 三是签发支付命令。支出部门向出纳署签发支付命令，并附 相关的计算数据、承付情况及所有的辅助凭证； 四是办理支付结算。出纳署在接到政府部门或机构的支出指 令后，对会计凭证及其他檑关文件审核压，签章并通过银行清算 系统将资金由国库支付给供应商。 四、日本政府支付情况 臼本政府委托商业银行作为国库代理行。根据习本会计法 第3 4 条和日本银行法第2 6 条规定，日本银行有权管理政府资 1 9 金的收入和支出，因此，日本银行是政府唯一的财政代理，负责政府 部门的支付核算和现金管理。 图七：日本政府支付流程图 具体支付过程是：各部委和支出部门根据议会通过的预算支 出计划与供应商签订购货合同，并根据供货情况开出政府支票。 日本银行或其代理将该支票与各部委和支出单位的“支出计划” 核对，以控制和监督各部委和支出单位的实际支出。在审核无误后 将款项拨付给供货商，同时，日本银行对政府所有的资金活动作全 面的记录，每日向大藏省上交支出分配报表、融资报表及政府帐户 平衡表、资金报告表等各种报表。各支出部委、支出单位和大藏 省按月编制报表，并与各部门的帐日相核对。 第三节经合组织国家国库支付铺度的经验借鉴 经合组织国家在国库管理的具体做法上各有差异，但都建立 国库单一帐户，实行规范化的国库集中支付。借鉴这些国家的经 验和做法，对于完善我国的国库支付体制，加强财政资金管理具 2 0 有十分重要的作用。经合组织国家的国库支付制度主要有以下经 验可供借鉴： l 、建立国库单一帐户，实行财政资金集中管理国库单一帐 户是取消各预算单位独立开设的预算帐户，将政府各部门所有的 现金都集中到在中央银行或委托其他商业银行设立的“国库存款 帐户”。在这个帐户下，设立国库分类帐，详细记录各部门的可 用资金。资金统一集中由国库管理部门集中管理财政部有一本 总分类帐。在总分类帐下有各部门的子帐户。在那些具体支出都 由财政部控镧的国家，预算编制得非常详细，有成千上万项。预算 经议会批准之后纳入总分类帐。议会批准的预算规定了每一预算 子项的支出限制。 2 、实行凭证审查，支票集中签发制度。各支出部门和单位在 履行支出责任时，负责签具付款凭证，经国库支付机构审核确认 方可办理支付。各支出部门和单位的所有支出均由国库管理部门 集中签发国库支票，直接支付给债权人 3 、明确支付责任。按照有关法律法鬏明确划分国库支付机构 和各部门、各单位的财务责任，并对支付人员规定明确的奖惩办 法，增强其责任心，确保国库资金安全。 4 、采用国际货币基金组织推荐的三种预算科目分类方法。第 一种是经济分类法，即按政府支出的经济性质将预算支出分为经 常性支出和资本性支出两大类，前者包括商品和劳务支出( 工资和 薪金是其中单列的类支出) 、利息支出、补贴和其它经常性转移 等，后者包括固定资产购置、储备物资的购置、资本性转移等；第 二种是职能分类法，即按政府职能将预算支出分为一般政府服务、 公共和社会服务、经济服务、其它职能四大类：第三种是部门分 类法，即按照政府部门或财政资金使用单位对预算支出科目分类。 5 、建立发达的电子信息网络系统。这是保证国库集中支付正 常运行的必要条件和手段，其设置是根据政府预算管理体制的要 求，按照资金通过国库单一帐户核算、信息分类管理及资金结算 划转的流程进行的。计算机信息系统大致包括：财务信息资源综 合管理系统、各支出单位使用的信息输入系统、财政及国库部门 管理的信息输入控制系统、由国库代理行管理的会计核算信息系 统。 第三章我国国库集中支付制度改革设想 针对我国现行国库支付制度存在的阎题，借鉴经合组织国家 的先进管理经验，根据我国财政资金的特点及不同用途，对我国 国库资金支付实行不同的支付方式，建立有中国特色的国库支付 制度。国库支付制度改革是一场革命，它不可能一蹴而就，必须 按照积极稳妥的原则进行改革。 第一节国库集中支付射度改革的基本思路 针对我国现行国库支付制度存在的种种问题，借鉴经合组织 国家的通行做法，建立适应我国国情的国库集中支付制度。这种 集中支付制度改革的基本思路是： l 、取消各部门和单位在银行设立的收支帐户，改变财政部 门向各部门和单位按期拨付预算资金的做法，所有财政性支出均 通过国库单一帐户集中支付。 2 、改革现行国库管理体制，合理调整和规范人民银行和财 政部门在国库管理方面的职责分工，有效地发挥财政的国库管理 职能。 3 、改革预算科目体系。根据中共中央关于建立社会主义 市场经济体制若干问题的决定提出的逐步建立健全政府公共预 算、国有资产经营预算和社会保障预算的总体要求，按照科目设 置合