（工商管理专业论文）土地储备制度下的商业银行风险及控制.pdf

论文摘要 土地储备机构作为调控土地市场的有力工具，当前在各地纷纷建 立，而土地储备工作的开展离不开巨额资金的支持，为此，各地政府 纷纷与当地商业银行建立密切的联系。当前，争夺优质客户尤其是优 质大客户一直是银行同业竞争的焦点。在金融机构竞争策略趋同而有 效信贷市场不足的情况下，如何巩固和扩大优质客户群体、打造一条 可持续发展的高质量业务链，一直是各家商业银行寻求市场突破的工 作重点。近年来，随着城市经营战略的兴起，各金融机构尤其是国有 商业银行在争夺土地储备业务主办权上都使尽了浑身解数，由于土地 收购储备机构是经政府批准成立的，并且有大量土地这稳定而可靠 的抵押物，因而各商业银行认为：土地储备机构作为政府的特殊单位， 不同于一般企业，具有较大的稳定性，金融风险相对较低，各家银行 争相来分食这块“蛋糕”，有的甚至不惜代价，竞相承诺各种优惠条 件。应当说，全面介入并主办土地储备方面的业务，符合国家宏观金 融政策和信贷导向，有利于信贷资金的集约化经营。那么，土地储备 中心是否真像有的商业银行所认识的那样，能源源不断地为自己带来 稳定而可观的利息收入而毫无风险呢? 其实不然，要注意到，由于该 项贷款业务政府色彩浓厚，在很多方面上还存在着一些不容忽视的问 题。因此商业银行如何在有效防范风险的基础上加大土地储备贷款的 营销力度，是一个亟需研究的课题。本文拟对土地储备制度的起源及 其制度背景做一介绍，探讨商业银行土地储备机构信贷的运作模式， 梳理商业银行土地储备机构贷款情况，总结存在的问题和风险控制措 施，以期促进商业银行土地储备机构信贷业务的发展。全文共分四个 部分，首先是土地储备制度在我国的应用分析，这是商业银行从事该 项业务的背景，然后介绍当前商业银行：【二地储备机构信贷投放和管理 的基本情况，接着分析商业银行土地储备贷款业务中存在的主要风 险，最后是商业银行防范土地储备机构贷款风险的对策分析等。针对 土地储备制度在我国的特殊应用，文章用较大篇幅对商业银行面对的 各种风险以及相应的风险控制措施进行了较为全面的分析，指出商业 银行应该在充分控制风险的条件下有选择的介入土地储备贷款的营 销。论文结合了商业银行在土地储备信贷方面的具体操作实务，以某 商业银行的现实状况、管理特点以及申报材料和审批结论作为案例， 对理解该项业务的风险和风险控制措施有较大的帮助。 关键词：土地储备商业银行风险控制 a b s t r a c t l a n db a n k i n gi n s t i t u t i o n sa sa p o w e r f u lt o o l o f l a n dm a r k e t a d j u s t i n g a n d c o n t r o l l i n g ，h a v e b e e ns e t u p e v e r y w h e r er e c e n t l y s u b s t a n t i a lc a p i t a ls u p p o r ti sn e c e s s a r yt oc a r r yo u tl a n db a n k i n gw o r k ， a n dr e g i o ng o v e r n m e n te n t i t i e ss e tu pt i g h t r e l a t i o n s h i p w i t hl o c a l c o m m e r c i a lb a n k s c u r r e n t l y , c o m p e t ef o rh i g hq u a l i t yc l i e n t s ，e s p e c i a l l yh i g hq u a l i t y s u p e rc l i e n t si st h ec o m p e t i t i o nf o c u so fc o m m e r c i a lb a n k s b e i n gl a c ko f c r e d i tm a r k e t a n dt h ec o m p e t i t i o ns t r a t e g yo ff i n a n c i a li n s t i t u t i o n st r e n dt o s a m e ，h o wt oc o n s o l i d a t ea n de x t e n dh i g hq u a l i t yc l i e n t sc o l o n y , c r e a t ea c o n t i n u a l d e v e l o p i n gh i g hq u a l i t yo p e r a t i o n c h a i n ，i n o r d e rt os e e k b r e a k t h r o u g ho ft h em a r k e t ，i st h ew o r k i n gp o i n to fc o m m e r c i a lb a n k s t h e s ey e a r s ，w i t ht h ed e v e l o p m e n to fc i t ym a n a g e m e n ts t r a t e g y , f i n a n c i a li n s t i t u t i o n s e s p e c i a l l y s t a t ec o m m e r c i a lb a n k sh a v eb e e n e x h a u s t i n gm a n yw a y st oc o m p e t ef o rt h ep r o p r i e t a r yo ff r o n t i n gf o rl a n d r e s e r v eo p e r a t i o n c o n s i d e r i n gt h a tl a n db a n k i n gp u r c h a s i n gi n s t i t u t i o n s e s t a b l i s h e da r ea u t h o r i z e db yg o v e r n m e n t ，o w np l e n t yo fl a n d ，s t a b l ea n d c r e d i b l eg u a r a n t y ，c o m m e r c i a lb a n k sr e g a r dl a n db a n k i n gi n s t i t u t i o n w i t h c o m p a r a t i v e l ys t a b i l i t y ，a n dc o m p a r a t i v e l yf i n a n c i a lr i s k ，s o e a c h c o m m e r c i a lb a n kw a n t ss h a r ef h i sc a k e s o m eo ft h e me v e nc o m m i tk i n d s o ff a v o rt og e ti ta ta n yc o s t a d m i t t e d l y , f u l li n v o l v e dt ot h eo p e r a t i o n a b o u tl a n db a n k i n g ，i ti sn o to n l ya l i g n e dw i t ht h en a t i o n a lf i n a n c i a l p o l i c ya n dc r e d i tg u i d e l i n e ，b u ta l s oh e l p f u lt ot h ec o n s o l i d a t i o no p e r a t i o n o fc r e d i tf u n d t h e n ，i sl a n db a n k i n gi n s t i t u t i o n s r e a l l yw i t h o u ta n y f i n a n c i a lr i s kw h i i eb r i n g i n gi ns t a b l ea n ds u b s t a n t i a li n t e r e s ti n c o m e ， r e g a r d e db ym a n yc o m m e r c i a lb a n k s i nf a c t ，i ti sn o tt h et r u t h b e c a u s e g o v e r n m e n t si n v o l v e dd e e p l yi nk i n do fl o a no p e r a t i o n ，t h e r ea r es o r t i e p r o b l e m st h a te x i s ti nm a n ya s p e c t sw h i c hc a l l “tb ei g n o r e d s o ，h o wt o e x p a n dt h es a l e so fl a n dr e s e r v el o a no p e r a t i o nw h i l ea v o i d i n gt h er i s k ，i s 1 ar e s e a r c ht o p i ct h a tw ea r cg o i n gt oa d d r e s s t h et h e s i si se x t e n d e dt o i n t r o d u c et h eo r i g i na n dt h eb a c k g r o u n do ft h el a n db a n k i n gs y s t e m ，t o d i s c u s st h e o p e r a t i o n a lm o d eo ft h ec o m m e r c i a l b a n kl a n d b a n k i n g i n s t i t u t i o n ，c o m bt h r o u g ht h el o a ns t a t u so ft h ec o m m e r c i a lb a n kl a n d b a n k i n gi n s t i t u t i o n ，s u m m a r i z et h ep r o b l e mt h a ts t i l le x i s ta n dm e a s u r et o c h e c kr i s k ，i no r d e rt oi m p r o v et h ep r o g r e s so ft h ec o m m e r c i a lb a n k sl a n d b a n k i n gi n s t i t u t i o n so p e r a t i o n t h e r ea r ef o u rp a r t so ft h et h e s i s f i r s ti s t h eb a s i sd e t a i lo fc o m m e r c i a lb a n kl a n db a n k i n gi n s t i t u t i o n s ，t h e np o i n t o u tt h ea p p l i c a t i o na n a l y s i so fl a n db a n k i n gi n s t i t u t i o n si nc h i n a ，w h i c h i st h eb a c k g r o u n dt h a tc o m m e r c i a lb a n k si n v o l v e di nt h i so p e r a t i o n t h e n ， a n a l y z et h em a j o rr i s kt h a te x i s t i n gi nt h ec o m m e r c i a lb a n kl a n db a n k i n g o p e r a t i o n f i n a l l y ，i st h ec o u n t e rm e a s u r ea n a l y z i n go fc o m m e r c i a lb a n k s t h a ta v o i d i n gt h el o a nr i s ko ft h el a n db a n k i n gi n s t i t u t i o n s a c c o r d i n gt o t h es p e c i a la p p l i c a t i o no fl a n db a n k i n gs y s t e mi nc h i n a ，t h ee l a b o r a t e da l l s i d ea b o u tt h er i s k st h a tt h ec o m m e r c i a lb a n kw o u l de n c o u n t e ra n dt h e c o r r e s p o n d i n gm e a s u r et oc h e c kr i s k p o i n t i n go u tt h a tc o m m e r c i a lb a n k n e e d st oe n t e rl a n db a n k i n go p e r a t i o nw i t hs e l e c t i v eu n d e rr i s kc o n t r 0 1 t h et h e s i sg i v e st h ea c t u a lo p e r a t i o ne x a m p l ea b o u tt h el a n d b a n k i n g c r e d i to p e r a t i o no ft h ec o m m e r c i a lb a n k ，a h dd e m o st h ea c t u a ls i t u a t i o n ， m a n a g e m e n tc h a r a c t e r ，d e c l a r i n gd o c u m e n t s ，e x a m i n ea n d a p p r o v e c o n c l u s i o no fac o m m e r c i a l b a n ka st h e e x a m p l e i t i s h e l p f u l t o c o m p r e h e n dt h er i s ko ft h i so p e r a t i o na n dt h er i s kc o n t r 0 1 k e y w o r d s ：l a n db a n k i n g ，c o m m e r c i a lb a n k , r i s kc o n t r o l 西南财经大学工商管理硕士( 船a ) 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行调查和研究工作所取得的成果。学位论文中除正文对于直接引 用的文字、数据或事实资料已经加以注释外，本学位论文不包含他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含他人为获得西南财经大学或 其他教育机构等的学位证书而使用过的材料。对本学位论文做出重要 贡献的单位、团体、企业和个人，均已在文中以明确方式表明。因本 学位论文引起的知识产权纠纷概由本人负责，并承担由此引起的法律 后果。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此申明 学位论文作者签名：万明清 2 0 0 5 年5 月2 5 日 刚吾 土地储备制度是近年来城市土地制度改革的一项重大举措，也是 房地产领域改革的一个热点。目前，各省市都陆续建立了土地储备制 度，各商业银行也在不断涉足土地储备机构信贷业务。从目前土地储 备制度的整体运行情况来看，还存在诸多不完善之处。本文拟对土地 储备制度的起源及其制度背景做一介绍，探讨土地储备机构的运作模 式，梳理商业银行土地储备机构贷款情况，总结存在的问题和风险控 制措施，以期促进商业银行土地储备机构信贷业务的发展。 第一章土地储备制度的应用分析 要分析土地储备制度对银行信贷的影响就必须理解土地储备制 度。 一、土地储备制度的基本内涵、制度优势 土地储备，英文通常称为l a n db a n k i n g 或者p u b l i cl a n d b a n k i n g 。土地储备最早起源于1 8 9 6 年的荷兰阿姆斯特丹，随后欧洲 很多国家都实行了土地储备制度。在美国纽约、夏威夷、中国香港等 部分地区也推行过类似于土地储备的制度。 长期以来，我国实行的是国有土地使用权无偿无期限的划拨使 用，大量的土地被长期闲置。党的十四届五中全会提出了两个具有全 局意义的根本转变后，我国的地方政府和土地管理部门为了适应经济 体制改革和经济增长方式的转变要求，逐步缩小了国有土地无偿无期 限划拨使用的规模和范围，增大了有偿有期限出让国有土地使用权的 比例，加大了对各类存量土地挖潜的工作力度，使土地资源逐步得到 了优化配置。 为了加强对土地这一种稀缺资源的控制和利用，1 9 9 7 年4 月中 共中央、国务院下发了关于进一步加强管理，切实保护耕地的通知， 1 9 9 9 年新的中华人民- ；, t t 4 n 国土地管理法开始实施，全国各地都 加大了对闲置土地和其它存量土地的利用和管理力度，对耕地实行严 格的保护政策，在一定程度上扭转了九十年代初期由于房地产热、开 发区热，乱占农民耕地而给农业生产和发展带来的较大负面影响。 土地收购储各制度是在国家的统一要求下建立并实行的。2 0 0 1 年国 务院下发了国务院关于加强国有土地资产管理的通知( 国发 2 0 0 1 1 1 5 号文) ；2 0 0 2 年5 月，国家国土资源部发布了招标拍卖挂 牌出让国有二i 二地使用权规定( 国土资源部第1 1 号令，2 0 0 2 年7 月l 日生效) 。按照国务院关于“有条件的地方要试行土地收购储备制度” 的要求和国土资源部“拟用于商业的土地必须通过拍卖或公开招标的 方式出售”的规定，全国2 5 0 多个城市开始陆续推行土地收购储备制 度，各地方结合本地实际情况陆续建立了相应的土地收购储备机构一 土地储备中心，土地储备中心负责对土地实行统一收购、统一储备、 统一规划、统一开发、统一供应，严格控制供地总量。 土地储备制度的全面实行对我国合理使用土地，提高土地利用效率等 具有十分重要的意义，有利于商业银行抓住源头、拓展市场。 1 、土地储备制度的基本含义 土地储备的基本含义综合来看，是指在土地尚未需要开发利用之 前，预先由公共机构( 团体) 将其获取并持有，以作为未来开发之用 或用以实现公共利益。土地储备在国内提法并不完全一致，其中比较 有代表性的有两种：一是杭州市土地储备实施办法中认为“本办 法所称的土地储备，是指土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活 的土地收回、收购予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托预出 让等形式，盘活存量土地资产的行为”；二是青岛市人民政府关于 建立土地储备制度的通知中认为“土地储备制度，是政府依照法定 程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收 购、收回、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存， 以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度”。 2 、土地储备制度的制度优势及作用 国外许多学者认为土地储备具有促进城市有序发展、降低住房价 格、平抑地价、抑制土地投机以及提高城市生态环境质量等作用。a n n s t r o n g ( 1 9 7 9 ) 认为欧洲的土地储备在促进欧洲各国城市有序发展以及 提供良好的住房方面起到了积极的作用；j a c kc a r r 与s m i t h ( 1 9 7 5 ) 研究了土地储备对地价的影响，认为土地储备包含了一些降低地价的 因素，如政府的土地储备并不以土地投机为目的，由于规模效应而带 来的较低的土地开发成本，以及政府储备土地较低的储存成本等等： h e n r yb a i n ( 1 9 6 9 ) 与c h a r l e sh a r ef 1 9 7 4 ) 认为土地储备能够确保城市 规划和土地利用规划的实施以及城市公共目标的实现。1 国内的研究认为，土地储备制度的优势主要体现在以下几方面： ( 1 ) 规范城市土地市场健康发展，政府掌握城市土地的“统一 收购权”和“垄断供应权”，这两大工具使政府能够把分散的土地重 新集中起来，使城市土地的“批发权”牢牢掌握在政府手中。这样可 以确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头批地、越权批地等现 象的发生，还能够有效调控土地供应的规模和节奏。 ( 2 ) 提高政府对城市土地市场的调控能力。城市土地市场是房 地产市场的基础，对城市经济的整体运行和发展具有十分重要的影 响。土地储备制度的良好实施能通过科学的土地供应计划保持城市地 价的平稳性，防止地价的暴涨暴跌。有利于提高土地的利用效率，缩 短房地产开发周期。土地储备制度的建立使政府由出让“生地”为主 转为出让“熟地”为主。成立土地储备机构以后，收购的土地全部由 储备机构负责进行拆迁、平整、配套和出让的前期准备工作，储备的 土地实行“净地出让”，即出让的储备土地不仅地面净，而且权属关 系挣。政府通过行政手段将闲置半闲置的土地、依法收回的违法用地、 企业破产撤销等腾出的划拨用地都逐步纳入政府土地储备库，在此基 础上政府统筹安排用地，使土地资源得到有效配置，促进城市土地资 源资本化，有利于盘活存量、闲置土地。 ( 3 ) 增加城市政府收入，加快城市基础设施建设。建立城市土 地储备制度后，由于实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜 绝土地隐形市场和灰色交易，防止国有土地资产流失，防止土地收益 流失，使土地资产和收益尽量显现化，增加政府土地收益，加快城市 基础设施建设。有利于进一步规范土地交易市场，避免协议出让中的 “暗箱操作”，使土地市场在公正、公平、合理的前提下有序发展。 原来沿用的国有土地出让方式主要有招标、拍卖和协议出让三 种，据统计以往协议出让土地要占全部国有土地出让量的6 0 - 9 0 左右，其他两种出让方式所占比例相对较小。土地储备制度的建立标 谢静骐、简士豪2 1i t l ： d ：k 地鹅理理论文集，华夏出版社2 0 0 2 年版p 13 2 志着政府出让土地将从协议出让为主转为招标拍卖为主，协议出让方 式中存在的暗箱操作和不公平交易等将大为减少，有利于有效杜绝土 地非法炒卖和私下交易。 ( 4 ) 保证土地利用总体规划和城市规划的实施，优化城市土地 利用结构。在土地储备体系运作过程中，由于实行规划优先的政策， 加上集中统一的前期开发和土地整理，城市规划的有关政策和要求可 以得到切实的贯彻落实，有利于真正实现统一规划、统一配套、统一 开发、统一建设、统一管理，提高城市土地资源配置效率。 ( 5 ) 落实土地基本国策，有效保护城市郊区农用地。实施土地 储备制度后，土地供应计划性增强，可以促进闲置、利用率低、配置 不合理的城市存量土地的开发利用，增加城市建设用地的有效供给， 缓解城市建设对城市郊区农用地的需求。 ( 6 ) 有利于商业银行加大房地产金融业务的市场拓展。土地储 备制度的实施意味着我国房地产市场今后将面临重新“洗牌”，从目 前国有土地交易方式的变化来看，招标和拍卖将提高房地产公司的土 地受让成本，实力不强的房地产公司将面临“优胜劣汰”的选择。商 业银行要对房地产开发企业进行全面重新的审视，要利用实行土地储 备制度的有利契机，利用与土地储备中心的合作关系，上下游联动， 从源头上争取到批真正有实力的大型房地产开发商，加强金融产品 创新，为其提供房地产开发贷款、个人住房按揭贷款等全方位的综合 金融服务，培育新的利润增长点，形成新的竞争优势。 二、我国土地储备机构的总体状况 1 9 9 6 年，上海市成立了我国第一家土地收购储备机构上海 市土地发展中心；1 9 9 7 年8 月杭州市土地储备中心成立，1 9 9 9 年杭 州市土地储备制度建设的成果和经验在全国集约用地市长研讨班上 推出，得到了各地政府和土地管理部门的推崇：随后，我国的土地储 备机构在南通、青岛、武汉等大中城市纷纷成立。2 0 0 1 年4 月3 0 日， 国务院颁布的关于加强国有土地资产管理的通知中 _ hl l , ，为增强 政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收 购储备制度。2 0 0 2 年5 月，国土资源部颁布1 1 号令，停止全国范围 内的经营性土地协议出让。由此，土地储备制度的创新，成了我国国 有土地有偿使用制度改革的重要事件。据2 0 0 2 年中国国土资源公报， 国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的宗数、面积、价款分别是上年的 1 0 8 5 、2 7 3 8 和1 9 7 ；已有1 2 5 8 个市县建立了土地收购储备机 制，1 1 9 8 个市县建立了土地有形市场。 目前国家法律就规范土地市场秩序建立了六项基本制度，分别 是：a 、建设用地总量控制制度：b 、城市建设用地集中供应制度；c 、 土地使用权的公开交易制度；d 、基准地价定期更新和公布制度；e 、 土地登记可查询制度：f 、集体决策制度。为最终实现对土地“一个 渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”，政府已从原来对土地资 源的无偿划拨供应为主转向以市场配置为主，通过市场经济手段提高 土地资源的配置效率，并开始建立了一种土地收购储备制度、土地供 应计划和土地公开市场三位一体的国有土地供应机制。 三、土地储备制度在我国的发展情况成立模式 1 、上海模式 1 9 9 6 年，上海市土地发展中心成立，这是一家兼具企、事业双 重性质的机构，负责土地储备的运作。上海土地储备模式是以市场运 作为主，最大特点是根据收购储备机构制定的收购计划和政府要求， 收购土地的范围十分有限，收购储备机构须自收自支，自行与被收购 单位进行谈判，能否成交，视具体收购条件而定。 2 、杭州模式 1 9 9 7 年8 月，杭州市国土资源局受命成立土地储备中心，首要 任务就是收购因产业结构调整的企、事业单位需要盘活的存量土地。 新机构边筹建边运作，以“试点探索、小步启动、适时收购、确保不 亏、稳妥发展”为原则。最初的业务有收购和收回两种方式，1 9 9 8 年，将收购储备范围扩大到市区需要盘活的所胃土地；2 0 0 0 年下半 年，收购储备范围扩大到旧城改造地块、城市建设重点区域，新增建 设用地也一举囊括其中。杭州模式是行政控制和市场相结合的模式， 政府在其中起了主导作用，政府掌握土地的“统一收购权”和“统一 出让权”j t 需盘活的土地，首先要向收购储备机构提出申请，政府按 计划将土地推向市场，开发商通过拍卖取得土地。中心是具有独立法 人地位的事业单位，具体负责储备制度的运作，同时在市政府领导下， 成立由专职副市长以及计划、经济、财税、城建、规划、房管、土地 管理等行政部门负责人组成的储备管理委员会，领导储备中心的工 作，同时负责制定有关储备政策，进行重大决策，协调各部门之间的 关系。 土地出让后，在高于土地开发成本的收益分配上，政府具有很大 的支配权。目前土地储备机制的收益分配途径有以下几种：一是注入 企业，支持企业发展；二是以付息方式流入银行；三是用于住宅小区 配套及公共设施建设；四是作为储备中心的收益充实资本金。 杭州市土地储备中心成立至今，累计收购土地1 3 6 8 8 亩，大约相 当于1 6 个西湖( 5 6 8 平方公里) 的面积。收购这些土地，中心花去 7 4 3 4 亿元；到目前为止仅卖出和移交一半多，就己收回6 9 1 亿元。 目前中心尚库存6 0 0 0 多亩土地，价值近5 0 亿元。 3 、南通模式 南通模式是政府主导、市场运作与土地资产管理相结合的模式， 其原则与杭州模式基本致，不同点主要是储备机构有权对国有企业 改革中土地使用权作价出资( 入股) 部分进行管理，收取企业改革中 以租赁方式处置的土地使用权的租金和其他用地者按规定向政府交 纳的租金。 4 、开发公司模式 有的土地储备机构是以公司的而目出现的，比如厦门土地开发总 公司和泉州市土地开发公司。厦门土地开发总公司在其成立之初的政 府批文中规定“相当于正县级的全民事业单位”。其职能包括：代表 市政府行使土地使用权“收购、储备、出( 转) 让”的职能，在市土地 房产管理局的领导下承担全市范围内土地使用权公开招标、拍卖出让 的具体工作，代表市政府有偿收回土地使用权，负责与供电、规划、 计划、建设及房产土地局各处室联系与协调等。从实质意义上讲，它 是政府的一个土地收购代理部门，是受市政府委托在土地管理部门和 财政部门的监管下，实施土地收购储备及参与土地征用、房屋拆迁和 土地开发前期的具体工作；泉州市土地开发公司是事业单位，企业管 理。可见，这些土地储备机构虽然是以“公司”的名义出现，但其实 质上是政府的一个职能机构，并非严格意义上的公司。 四、土地储备制度对我国经济各层面的影响 土地储备是推行土地招、拍、挂的前提保障，是用市场机制形成 土地使用权价格，调控房地产市场的一个重要手段，政府可以通过土 地供应数量的调剂，从源头上来调控房地产市场的开发与供应总量。 从近几年来土地储备机构的运作来看，土地储备机构已有效地克服了 以前划拔土地非法入市和多头供地的弊端，为政府集中土地供应权， 建立规范有序的土地市场起到了重要的作用。 1 、土地收购储备制度引发的第一个变化是地价、房价的上升。 从土地收购储备制度实施较好的城市看，大都为市场经济比较发 达的城市，如杭州、上海、青岛等。地价、房价上升较快的典型城市 是杭州。杭州自1 9 9 7 年8 月实行土地收购储备以来，商品房平均价 格从2 7 0 0 元平方米，增至2 0 0 1 年底的近5 0 0 0 元平方米，上升了近 一倍。当然房地产价格的上升，并不能完全归结于土地收购储备制度， 还受到当地经济发展水平和市场有效需求等因素的影响。 2 、土地收购储备制度引发的笫二个变化是房地产开发企业的大 洗牌。 中国的房地产开发企业大约有3 万家，经建设部的资质审查，能 达到1 级资质的企业仅2 2 0 家，i 与房地产开发企业总量的不足1 ， 町以说，房地产开发企业的总体质量不高，这种状况不适应入世后的 国际竞争的需求和规模效益的提高。通过土地储备制度和经营性用地 必须挂牌拍卖，这过程! 必然会淘汰一批资质差，自有资金少的房地 产开发企业。根据杭州2 0 0 0 年底统计，当时在杭州运作房地产开发 的企业有2 3 9 家，而目前能够开发项目的只有1 3 0 家。杭州的房地产 开发企业减少，缘于房地产开发用地律由招标拍卖取得的一个直接 效应土地由价高者所得。招标拍卖的土地价格高，付款条件苛刻， 无形中就提高了房地产开发的门槛，实际起到了一种大浪淘沙的作 用，净化了房地产企业。 3 、土地储备收购制度引发的第三个变化是财富的转移。土地收 购储备制度之前，土地因增值而形成的财富大都到了用地单位和房地 产开发商手里，土地储备制度的实施引发了财富的转移，由于政府控 制了土地统一收购和出让权，土地收益自然就由政府控制。也就是说， 将原来中间商与开发商获得的财富，逐步转移到政府手里，增加了地 方政府财政收入。这就从本质上控制了开发商的暴利，从长远看，对 城市发展和社会进步都是件好事。 第二章当前商业银行土地储备机构信贷投放和管理 的基本情况 一、土地储备机构在我国的资金运作模式一银行信贷为主 资金和土地是土地储各机制运作中的两大基本要素。土地储备过 程既是土地的流转过程，也是资金循环的过程。在实际运作中，没有 大额资金加以支撑和驱动，是难以有效运作的。可阻说，资金是土地 储备机制建立、发展和顺利运营的首要因素。 1 、土地储备资金来源及主要构成 土地储备资金是指土地收购及土地前期开发等所需要的有关费 用，包括启动资金和流动资金。土地收购储备只有达到一定规模，才 能发挥其应有的调控土地市场的作用，而土地收购储备扩大规模，资 金是其重要的制约因素，资金的来源将直接影响到这一制度作用的发 挥。当前全国各地土地收购储备中心在资金筹措上大部分依赖银行贷 款，而且银行贷款所占比例相当高。在土地收购储备搞得比较早而且 比较普遍的浙江省，目前土地收购储备资金达1 1 2 亿元，其中有1 0 0 亿元是银行贷款，占总量的8 9 。同时很多地方地储备中心在资 本实力方面势单力薄，如杭州市土地储备中心的成立，政府只在初期 注入4 0 0 0 万元作为资本金；青岛土地储备中心自有的储备资金仅仅 2 0 2 0 万元；淄博市政府储备7 0 0 亩土地所需的约1 亿元补偿金缺口， 其中近8 0 需要银行贷款解决；绍兴市土地储备中心成立时，政府财 政拨款1 0 0 0 万元作为启动资金，其余资金主要来自银行的抵押贷款。 2 、商业银行授信开展情况 由于土地储备贷款具有政府垄断性强，贷款需求量大，经营风险 较小，资金沉淀量较大，贷款需求量集中，投资收益较高等特点，目 前已经成为各家商业银行贷款营销的新热点。2 0 0 2 年3 月2 9 日，中 国建设银行向北京市土地整理储备中心意向提供5 0 亿元的贷款授信 额度，用以支持北京市土地整理储备中心进行的奥林匹克公园奥运场 馆北区2 9 1 平方公里土地一级开发和其他土地储备项目；4 月1 1 日， 中国银行宣布向武汉市土地整理储备供应中心授信1 0 0 亿元人民币， 贷款将优先用于支持武汉市政府统一收购储备、统一开发整理、统一 招商供应和公开交易土地，实施老城区改造；5 月2 1 日，中国农业 银行总行、建行四川省分行与成都市土地储备中心签订了土地收购储 备业务合作框架协议，协议金额3 0 亿元人民币；6 月1 8 目，国家开 发银行、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行等 9 家银行，与重庆市4 家单位签署了总额度为2 6 1 亿元人民币的综合 授信协议，支持重庆市的城市基础设施建设和西部大开发，其中用于 土地整治储备的授信额度即达1 0 0 亿元。建设银行北京分行、北京市 商业银行、中国农业银行北京分行、中信实业银行和光大银行共向北 京市土地储备中心提供了1 4 8 亿元的授信，实际借款2 7 3 亿元。此 后，国家开发银行与其签订了6 0 亿元借款合同，将在三年内为其提 供6 0 亿元、8 年期的贷款。杭州市土地储备中心贷款余额最多时曾 达到2 4 亿元。 二、商业银行信贷投放的内在动力 土地储备贷款以其效益、规模、相对安全、贴近政策及政府的特 点而构成了商业银行信贷投放的内在动力。 当前，争夺优质客户尤其是优质大客户一直是银行同业竞争的焦 点。在金融机构竞争策略趋同而有效信贷市场不足的情况下，如何巩 固和扩大优质客户群体、打造一条可持续发展的高质量业务链，一直 是各家商业银行寻求市场突破的工作重点。近年来，随着城市经营战 略的兴起，各金融机构尤其是国有商业银行在争夺土地储备业务主办 权上都使尽了浑身解数，有的甚至不惜代价，竟相承诺各种优惠条件。 应当说，全面介入并主办土地储备方面的业务，符合国家宏观金融政 策和信贷导向，有利于信贷资金的集约化经营。 从同业间比较，土地储备贷款吸引了众多银行的信贷资金，银行 贷款大都是与多家银行“拼盘组合”。其中开发银行的投入力度在加 大，贷款条件较优惠。 同时政府客户已成为银行负债业务的重要组成部分，这部分存款 相对具有总量大、成本低、稳定性强的特点，是各家银行积极争取的 对象。相对应的，对于政府背景客户的资产业务具有用途明确、联动 效益明显、收益和还款来源有较稳定保障、信贷安全与政府信用密切 关联的特点，也是各家银行积极营销的业务重点。国土部门就是其中 最具有发展潜力和吸引力的客户之一。通过对土地储备和出让过程的 参与，银行能及时介入资产业务庞大的土地一级市场，及时掌握土地 供应和购买动态，获取下游房地产开发市场、个人按揭业务市场的信 息，作好房地产金融产品的整体营销工作。 从银行经营实务来说，对其业绩的考核必须置身于一定长度的考 核期进行，摆脱资产质量的跟踪而一味注重当期的收益是没有意义 的。特别是对诸如土地制度改革这样重大政策调整可能对房地产市场 和金融资产带来的后续影响而言，还需要假以时日才能得出其最终影 响的判断。 三、案例分析：商业银行土地储备机构贷款发放和管理的特点 ( 由于涉及商业秘密，案例对具体的银行和贷款金额做了隐藏) ( 一) 贷款发放和管理的基本情况 随着四川省土地制度改革的逐步推进，2 0 0 1 年以来a 银行四川 省分行开始有选择地介入各级具有土地储备职能的客户，贷款投入对 象主要以省会城市和各地区中心城市为主，现有贷款主体十六户，授 信金额s + 亿元，截止2 0 0 4 年6 月3 0 日已发放金额”亿元( 其中已回 收* 亿元) 。目前在a 银行四川省分行经办的土地储备项目全部经公司 业务部初审，并按照审批权限上报审批。 1 、成都地区土地储备客户基本情况 在成都市范副内，a 银行p _ t ! j i l 省分行发放土地储备类贷款的主体 单位有八家，基本情况如下： ( 1 ) 成都市土地储备中心 该中心是成都市国土资源局下属的事业单位，2 0 0 2 年5 月成立， 开办资金5 3 万元，法人代表由国土资源局局长担任。中心代表市政 府对城区范围的土地进行有步骤的开发、整理和储备。根据对土地储 备中心的业务定位，该中心目前主要承担市工业区搬迁改造工程和东 大街扩建工程。其中改造涉及土地1 7 0 9 6 亩，涉及搬迁企业1 0 4 家， 土地收购资金一亿元，申请a 银行四川省分行一般额度授信一亿元。 该项目2 0 0 2 年5 月总行批复同意授信，采用信用贷款方式。 由于东迁工程实施进程较缓慢，储备中心截至2 0 0 4 年6 月末在 a 银行四川省分行贷款额为一一* 万元。除a 银行四川省分行外，该 中心还获得了成都市商业银行授信一亿元，用于本市东大街的拆迁改 造，另外一银行授信一亿元，用于成都市农地转用和新征土地。 ( 2 ) 成都市住房保障中心 成都市住房保障中心( 以下简称住保中一t s , ) ，原为成立于1 9 9 1 年 的市住房解困办公室，2 0 0 2 年4 月更名，与市住房储备中心为两块 牌子一套人马，是自收自支的事业法人单位，隶属于市房地产管理局， 开办资金8 4 6 万元。由于市国土和房管一直是独立运作的两个政府部 门，住保中心的成立目的和经营模式与土地储备中心基本相同，但二 者在经营范围上有大致的划分。住保中心主要承担市区的旧城改造、 建设和购置拆迁安置房。2 0 0 2 年启动的市危旧房改造工程，将在三 年内，基本完成二环路内的旧城改造，住房保障中心作为项目业主将 陆续投资1 4 8 亿元，对4 1 0 万平方米危旧房划片拆迁开发，中心也因 此成为成都城区土地的主要供应者。 2 0 0 2 年1 0 月，经总行两次审批后，a 银行四川省分行对住保中 心授信木木亿元，目前已发放”| ：。 3 7 元( 其中已回收+ 亿元) 。中心同 时在其他银行获得授信7 3 2 亿元。 ( 3 ) 成都市高新区投资有限公司 公司法人，1 9 9 6 年成立，往册资金3 亿元，是成都市高新技术 产业开发区重要的投融资窗口，由区固有资产管理局全额投资，法人 代表由高新区管委会主任担任。公司承担高新区4 7 平方公里面积内 的基础设施建设，从事国有资产投资经营业务，拥有区内土地统一征 收权，土地开发一级市场的垄断经营权，全额收取并使用土地收入价 款( 包括土地出让金) ，土地转让收入是公司最主要的收入来源。 与普通城市土地采用的招标拍卖方式不同，该公司的土地收入取 决于高新区的招商引资进度，土地价格参照开发成本加合理利润，最 终由开发区管委会和入区用地单位协议确定转让价格。土地转让价款 由区财政局统一收取后全额拨付公司，由公司根据经营情况和还款需 求自行支配。公司每年收入的多少除决定于土地出让水平外，还受财 政划拨进度的影响。2 0 0 3 年3 月a 银行四川省分行对该公司授信4 亿 元，贷款方式信用，区财政局同时出具书面承诺：在a 银行四川省分 行开立一个土地出让金专用户，在公司还款资金不足的情况下，由财 政对公司进行补贴。 公司同时拥有其他银行贷款一亿元，还为其全资子公司出口加工 区投资开发公司在a 银行四川省分行的一一万元贷款承担了担保责 任。 ( 4 ) 成都市经济技术开发区建设发展有限公司 公司法人，注册资金6 8 8 亿元，其中区财政投资公司2 0 0 万元， 市经济技术开发区管理委员会6 8 6 亿元。市经济技术开发区1 9 9 0 年 创办，发展缓慢，直至2 0 0 0 年2 月被国务院正式批准为国家级经济 技术开发区，迎来了第二次发展的机遇。建设发展公司对区内2 6 平 方公里规划土地享有征用、整理、出让并获取收益的权利，收入来源 包括土地出让收入、建设配套费收入及企业投产后的税收补贴。但开 发区的土地出让以招商引资协议出让为主，出让价格一般不足以弥补 开发成本，由区财政对所有银行贷款承担利息支付。公司目前有多家 银行授信，现有贷款金额近6 亿元。 a 银行* 四川省分行是较早介入开发区建设发展有限公司的银 行，贷款余额一一m 万元，一笔是1 9 9 2 年发放的清欠贷款”万元， 主体是开发区管委会，周转至今；一笔是2 0 0 0 年8 月对建设发展公 司发放的。一。万元3 年期限贷款。此两笔贷款利息正常支付，五级分 类分别为可疑和次级。 ( 5 ) 成都市武侯区土地开发服务中心 中心是武侯区国土资源局下属事业法人单位，1 9 9 6 年成立，注 册资金1 4 4 万元，中心接受市征地事务中心的委托，对其已统征的区 内土地进行拆迁安置和“三通一平”等公建配套。中心完成整治后的 土地，交由市土地拍卖中心公开转让，成交价扣除出让金后，按规定 份额返还给武侯区政府。中心在a 银行四川省分行贷款余额一卑牢万 元，为征用机投镇花龙门村四组土