（行政管理专业论文）行政复议程序建设研究.pdf

t h er e s e a r c ho na d m i n i s t r a t i v er e v i e wp r o c e d u r ec o n s t r u c t i o n b y y a n gm i n g b e ( n a n j i n gu n i v e r s i t yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y ) 2 0 0 8 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o r t h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t l n p u p l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a nu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r p r o f e s s o rg u oj i a n q i a n g m a y , 2 0 1 1 -￥_lv t 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：日期：加，年占月6 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“”) 日期：2 - 卅1 年二月易日 日期：加，年占月6f 7 t 0 岁 ， 。 鸣饧 军、押 名名 签 签 者师 怍导 i、鼍，j： 行政复议程序建设研究 摘要 行政复议制度是行政救济制度的重要组成部分。就我国目前的复议实践而言， 行政复议在保障相对方权益、制约行政权不法运作方面发挥了一定的作用。但是， 总体而言无论在行政复议的实践方法和实施效果上，我国都处在较低水平。行政 复议制度所应具备的功能尚未得到充分的发挥，行政复议在化解行政争议，维护 相对人合法权益方面的弊端日益显现。特别是行政复议程序过于单一、复议程序 缺乏制度保障等问题，更是成为了行政复议制度发展的瓶颈。因此，加强和改进 我国行政复议程序建设就显得十分必要。 本文从行政复议程序建设相关基本理论出发，得出了复议程序所蕴含的价值。 进而对我国行政复议程序的建设现状进行了分析，由于程序建设理念方面的落后， 以及原有程序规制、利益相关主体和复议程序设置环境等因素的影响使得复议程 序的建设存在诸多问题。通过实证案例的支撑，对复议程序中存在的复议程序缺 乏制度保障、复议程序和诉讼程序衔接不畅等问题进行了进一步的探究。接着， 抱着对这一系列问题的思考，运用比较研究的方法，发掘和总结外国行政复议程 序建设的实践过程和先进经验及对我国的启示。最后，通过对外国先进经验的吸 收，结合我国具体国情，提出完善行政复议程序建设的对策建议：一是要更新复 议程序理念；二是构建多层次、多样化的复议程序模式；三是增强行政复议程序 本身内容科学性、合理性；四是建立健全行政复议程序的制度体系；五是强化主 体独立性以提高复议程序施行的有效性；六是完善对行政复议监督的程序规制； 七是增强行政复议程序与行政诉讼程序之间的衔接。 关键词：行政复议；行政程序；程序建设 i i 硕士学位论文 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v er e v i e w s y s t e m i sa n i m p o r t a n tp a r t o fa d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n t or e v i e wo u rc u r r e n tp r a c t i c e ，a d m i n i s t r a t i v er e v i e ws y s t e mp l a y e d ar o l ei ns e c u r i n gr i g h t so ft h er e l a t i v es i d ea n dr e s t r i c t i n gi l l e g a lo p e r a t i o n so ft h e e x e c u t i v ep o w e r h o w e v e r , i ng e n e r a l ，i nb o t hp r a c t i c e sa n de f f e c t so fa d m i n i s t r a t i v e r e v i e w , c h i n ai si nt h el o w e rl e v e l t h ef u n c t i o n st h a ta d m i n i s t r a t i v er e v i e ws y s t e m s h o u l dh a v ea r en o tf u l l ye x p l o r e d m e a n w h i l e ，t h ep r o b l e mb r o u g h tu pi nr e s o l v i n g a d m i n i s t r a t i v ed i s p u t e sa n dp r o t e c t i n gt h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so ft h e r e l a t i v es i d ei sg e t t i n gs i g n i f i c a n t i np a r t i c u l a r ，t h ea d m i n i s t r a t i v er e v i e wp r o c e s si s t o os i m p l e ，l a c ko fi n s t i t u t i o n a ls e c u r i t yr e v i e wp r o c e d u r e sa n do t h e ri s s u e s ，w h i c hi s b e c o m i n gab o t t l e n e c ki nt h ed e v e l o p m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v er e v i e ws y s t e m t h e r e f o r e ，t oe n h a n c ea n di m p r o v et h ec o n s t r u c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v er e v i e w p r o c e s sb e c o m e sv e r yn e c e s s a r y f i r s t l y ，t h i sp a p e r s t a r t e df r o mb a s i ct h e o r i e so fc o n s t r u c t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v er e v i e wp r o c e d u r e s ，c a m eu pw i t ht h ev a l u eo ft h er e v i e wp r o c e s s ，a n d t h e na n a l y z e dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v er e v i e wp r o c e s sc o n s t r u c t i o n o no n eh a n d ，p r e l i m i n a r yp r o g r e s sh a sb e e no b t a i n e df o rt h ea d m i n i s t r a t i v er e v i e w p r o c e d u r e s ；o nt h eo t h e rh a n d ，t r a d i t i o n a lc o n s e r v a t i v ei d e a sa n dm i s u n d e r s t a n d i n go n f u n c t i o n a l i t yo ft h es y s t e ma l s oc a u s e dm a n yp r o b l e m s s e c o n d ，t h r o u g hr e s e a r c h e s o ne m p i r i c a lc a s e s ，t h i sa r t i c l em a d eaf u r t h e rs t e pi n v e s t i g a t i n gt h ep r o b l e m sl i k e l a c ko fs u b je c t i n d e p e n d e n c e ，p o o rc o n n e c t i o nb e t w e e nr e v i e wp r o c e d u r e s a n d j u d i c i a lp r o c e e d i n g s m o r e o v e r ，w i t ha l lt h e s eq u e s t i o n si nm i n d ，t h ea u t h o ra p p l i e d c o m p a r a t i v ea p p r o a c hm e t h o d o l o g y , e x p l o r e da n d s u m m a r i z e dt h ee n l i g h t e n m e n t c o n c l u d e df r o mt h ea d v a n c e d p r a c t i c a le x p e r i e n c e s o fa d m i n i s t r a t i v er e v i e w p r o c e d u r e s c o n s t r u c t i o ni nf o r e i g nc o u n t r i e s f i n a l l y ，t h i sp a p e rc a m eu pw i t h6 s u g g e s t i o n sa b o u th o wt oi m p r o v ea d m i n i s t r a t i v er e v i e wp r o c e d u r e sb yc o m b i n e d r e s e a r c ho nf o r e i g na d v a n c e de x p e r i e n c ea n dc h i n a ss p e c i f i cn a t i o n a lc o n d i t i o n s ： f i r s t ，u p d a t et h ec o n c e p to fr e v i e wp r o c e d u r e s ；s e c o n d ，s t r e n g t h e nt h ei n d e p e n d e n c e o fr e v i e ws u b j e c t ；t h i r d ，b u i l dam u l t i l e v e l ，d i v e r s er e v i e wp r o c e s sm o d e l ；f o u r t h ， e s t a b l i s hc o m p r e h e n s i v ei n s t i t u t i o n a ls y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v er e v i e wp r o c e d u r e s ； f i f t h ，i m p l e m e n ta r b i t r a r yl i m i t so fe x e c u t i v ep o w e rb ys t r e n g t h e n i n gr e s p o n s i b i l i t y ； s i x t h ，s t r e n g t h e nt h ec o n n e c t i o nb e t w e e na d m i n i s t r a t i v er e v i e wp r o c e s sa n dt h e i l i 行政复议程序建设研究 a d m i n i s t r a t i v eju d i c i a lp r o c e e d i n g s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ； p r o c e d u r ec o n s t r u c t i o n i v 硕上学位论文 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 选题背景和选题意义1 1 1 1 选题背景l 1 1 2 选题意义2 1 2 国内外研究状况2 1 2 1 国外研究现状3 1 2 2 国内研究现状4 1 3 研究内容和研究方法6 1 3 1 研究内容6 1 3 2 研究方法7 第2 章行政复议程序建设的基本理论8 2 1 行政复议概述8 2 1 1 行政复议的内涵8 2 1 2 行政复议的性质9 2 1 3 行政复议的功能1 0 2 2 行政复议程序的基本内容和特征1 2 2 3 行政复议程序的价值1 3 2 4 我国行政复议程序建设的基本原则1 5 2 5 行政复议程序建设的影响因素1 8 第3 章我国行政复议程序的建设现状分析2 0 3 1 我国的行政复议程序建设的发展历程及其成效一2 0 3 2 我国行政复议程序建设存在的问题一2 1 3 2 1 行政复议程序设置的不合理不科学一2 1 3 2 2 行政复议程序在实施中出现的问题2 4 3 3 我国行政复议程序建设存在问题的原因分析一2 7 3 3 1 行政复议程序建设理念落后一2 7 3 3 2 我国原有的行政复议程序规制的影响2 8 3 3 3 相关利益集团的影响一2 8 v 一 行政复议程序建设研究 3 3 4 行政复议程序建设的环境影响2 8 3 4 案例分析：公安机关办理行政复议案件程序规定及实施2 9 第4 章其他国家行政复议程序建设的实践经验及启示3 4 4 1 英美法系国家的行政复议程序建设3 4 4 1 1 英国的行政复议程序3 4 4 1 2 美国的行政复议程序3 5 4 2 大陆法系国家的行政复议程序建设一3 6 ，4 2 1 德国的行政复议程序3 6 4 2 2 日本的行政复议程序3 6 4 3 国外实践经验对我国行政复议程序建设的启示3 7 第5 章加强我国行政复议程序建设的对策建议3 9 5 1 更新行政复议程序理念3 9 5 2 构建多层次、多样化的复议程序模式4 0 5 3 增强行政复议程序本身内容科学性、合理性4 1 5 4 建立健全行政复议程序的制度体系4 1 5 5 强化行政复议主体独立性一4 3 5 6 完善对行政复议监督的程序规制4 4 5 7 增强行政复议程序与行政诉讼程序之间的衔接：4 4 结论j 4 7 参考文献4 9 附录a 攻读学位期间发表论文以及参加科研情况5 2 致谢5 3 硕士学位论文 1 1 选题背景和选题意义 1 1 1 选题背景 第l 章绪论 自从改革开放以来，我国取得了举世瞩目的成就，随着改革的不断深入，不 同主体之间的利益冲突与社会矛盾日益增多甚至激化。因此，构建一个公平、公 正、有效的争议解决体系，化解利益冲突，维护社会正义，保证社会稳定，具有 非常重要的现实意义。 全国人大常委会于1 9 9 9 年4 月通过了中华人民共和国行政复议法，对复 议的原则、复议的范围、行政复议的申请、受理、决定以及行政复议的法律责任 等各项制度都做了专门规定，该法的颁布实施标志着我国行政复议制度已发展到 一个新的阶段。2 0 0 7 年8 月的中华人民共和国行政复议法实施条例的施行， 更使我国行政复议制度建设在立法方面日臻完善。 在行政复议法施行的头两年，全国行政复议案件的数量有明显上升。其 中，2 0 0 0 年全国行政复议案件总数为7 4 4 4 8 件，比1 9 9 9 年同比增幅超过1 0 0 ； 2 0 0 1 年案件总数又上升至8 3 4 8 7 件，比2 0 0 0 年增长8 6 。然而，自2 0 0 2 年开始， 全国行政复议案件却呈现出下滑趋势，当年全国总体下滑幅度为8 4 ，除8 个省 级单位与上年持平或略有上升外，其余2 3 个省区市行政复议案件均呈现负增长趋 势，有的地区降幅甚至超过5 0 。根据2 0 0 6 年1 2 月召开的全国行政复议工作 座谈会上传出的信息，有7 0 进入行政诉讼的行政案件没有经过行政复议程序比1 ， 行政复议制度的功能远未发挥到理想状态。 纵观行政复议法1 2 年来走过的发展历程，实践证明，作为一项行政救济 制度，它在保障相对方权益、制约行政权不法运作方面发挥了一定的作用。但与 依法治国，建设法治政府的目标还有相当的距离，立法的初衷与现实的运作在磨 合中已出现严重背离。如今，行政复议制度的价值取向已发生了重大转变，行政 复议在化解行政争议，维护相对人合法权益方面的弊端日益显现。特别是行政复 议程序设计的过于简化、审理程序中过于强调书面审理的原则等问题，更是成为 了行政复议制度发展的瓶颈。 由于行政复议机制的失灵，导致诸如信访之类的非规范争议解决机制急剧膨 胀，反过来又进一步冲击行政复议制度，形成制度渠道虚置、非制度渠道膨胀的 恶性循环。一方面是数以百万计的信访案件和上县城、省城、京城讨说法的川流 不息的人群，一方面是行政复议等争议解决制度不同程度的闲置甚至萎缩的现象。 行政复f 义珲序建设研究 这种对比和反差也说明，包括行政复议制度在内的我国行政争议解决制度存在内 在的、结构性的缺陷，正是这种结构性的缺陷造成了其功能的紊乱和失调聆3 。 公民是否选择行政复议作为权利救济途径以及行政复议在解决行政争议方面 能够发挥多大的功效，一套科学、合理的行政复议程序的设立至关重要。个完 备的行政复议程序的建立，有利于实现行政复议制的规范化、高效化、法制化和 公平化，对于行政复议制度的切实施行具有重要的意义。可以说，没有程序的保 障，行政复议制度在施行过程中的实际效果将大打折扣。 1 1 2 选题意义 1 理论意义 行政复议程序属于行政程序的拓展部分，通过对行政复议程序的全面系统研 究，有助于拓展行政程序的深度和广度，丰富行政程序研究的内容；同时，行政 复议程序是一个需要不断完善的体系，对国内外行政复议程序理论的综合、归纳、 分析，以不断的夯实我国行政复议程序研究的理论基础。对其在施行过程中相关 问题的探讨，亦为学术界的迸一步研究提供参考意见和理论借鉴。 2 实践意义 我国处于急剧的社会转型期，也处于改革的关键时刻，社会矛盾逐渐增多， 涉法信访案件大幅度上升。行政复议作为纠偏行政行为，保障相对人权益的一种 救济途径，世界各国都得到了普遍的运用和施行。不断加强研究和完善作为行政 复议制重要组成部分的行政复议程序，具有重大的实践意义。首先可以规范和制 约行政复议机关的复议行为，监督、促进行政机关合理合法实施行政职权；其次， 可以保障申请人的合法权益，促进行政过程的民主化；最后可以通过程序选择机 制，促进复议效率的提高，减少不必要的成本，切实做到便民、利民的效果。通 过对复议程序的不断完善，以期促进行政复议制的有效施行，降低社会风险，减 缓社会矛盾。 1 2 国内外研究状况 自2 0 世纪初以来，随着人们观念的不断突破和制度的不断变革，作为现 代市场经济迅速发展和行政民主化潮流的产物的行政复议制度，逐渐引起大家的 关注并得到了广泛的应用。在维护当事人权益、对具体行政行为进行监督方面发 挥了重要作用。但是随着对行政复议制度实践应用和相关研究的不断深入，其相 应的一些缺陷和负面效应也日渐显露。一个完备、科学、合理的复议程序的建立， 以及依靠程序规制来促进复议工作的有效施行，逐渐成为了当代行政管理学界的 一个重要课题，引起学术界的广泛关注。 硕士学位论文 1 2 1 国外研究现状 1 关于行政复议一般理论的研究 国外对于行政复议在概念表述、救济范围、救济程序等各方面都存在着很大 差异。但是，作为一种“功能等值物 ，学界对于行政复议方面的研究还是存在许 多共性。 在日本，行政复议称为“行政不服申诉”，根据行政不服审查法的规定， 行政不服申诉主要包括：异议申诉、审查请求和再审查请求。盐野宏认为“行政 审判”只是一个学术上的用语，通常是指：由独立于一般行政机关的行政委员会 或者与之相类似的行政机关，依照类似于法院裁判的准司法程序做出的行政行为 或者与该行为有关的程序h ，。 国外学者一般认为，复议的效力具有积极和消极两方面。从积极意义上说， 相对于其他的救济方式而言，行政复议无需耗费大量的时间和金钱，为受害人提 供了一个相对快速和方便的救济途径；如果当事人的复议申请不合理，复议制度 也起着过滤器的作用，可以有效的节约资源，避免在外部程序中对资源的过度消 耗，羁绊于外部程序的纠缠。复议制度对行政组织也起着监督、控制和反馈的作 用。完善的复议程序可以使具体行政行为施行者对于自身决定过程的缺陷能尽早 知晓，从而迅速加以补救。复议制度的缺失将极大的增加法院和裁判所的负担， 往往导致司法机构不堪重负。从消极意义上来说，复议官员往往与原决定者之间 存在着密切的联系，这可能会使得复议制度形同虚设。加拿大学者艾森根据其多 年实务经验指出，复议制度及其程序规制的存在，使得行政机关提升最初决定质 量的要求不那么迫切，其可以使得最初决定的缺失免于暴露在公众视线之中1 。 t e r e n c eg 1s o n 在其著作中指出在法国，对行政活动的监督的最重要的形式 是行政诉讼，其他监督形式都是以“行政诉讼以外的救济手段”的类名相称的阳1 。 奥托迈耶认为，在德国，学者们用诉愿一词来指代德国的行政法院以外的其他 行政机关受理并审查行政行为的法定救济活动h 1 。 2 关于行政复议程序的研究 c a r t e rl h 在其著作中指出作为对行政决定的内部审查( in t e r n a l r e v ie w ) ，行政复议由对行政决定的作出负有责任的主体( 既可以由原决定者 本身，也可以是一个不同的，但资历更深、地位更高的官员) 对原决定的重 新评判。在一定意义上，它是原决定的继续，而非启动一个全新的程序曲1 。 在德国，学者们一般认为异议审查程序仍“如同行政程序一样，要经过事实 调查、听证、评议等过程，旨在进行全面的法律及合目的性审查，并以一个行政 行为而非判决结束。程序自身绝对不具有所谓双重属性一一它仅仅是行政程序 d 1 。在美国，与我国复议制度相类似的是行政裁判制度。裁判制度目的旨在解决 行政复议程序建设研究 行政争议，在其程序规制中明确规定应采取听证程序对原具体行政行为进行审查。 学者们普遍认为，正是对审判式听证程序的严格执行，才确保了美国公众对裁决 结果的信服度。 而与德国、美国不同，韩国行政复议程序的研究成果大都最终以对行政复议 程序法律规制的方式体现出来。1 9 8 4 年韩国通过了行政审判法。行政审判法 在程序设置上很大程度上借鉴了司法审查模式，在每个复议机关内均设立了行政 审判委员会，在复议案件审理过程中，采取近似于当事人主义模式，申请人和被 申请人之间可以进行言辞辩论等等。与此同时，韩国也存在着各种其他法律规定 的大量的简易行政审判程序，。 1 9 7 1 年，英国通过了行政裁判所和调查法，该法明确了英国裁判所审理 案件基本适用司法程序。无论是受理案件，听取当事人辩论和陈述，审查和运用 证据，还是适用法律，作出裁决，裁决说明理由等，都遵循与法院相同或基本相 同的规则n 们。 应该说，国外各个国家无论是在理论还是在具体实务中都对行政复议制度进 行了一定的探索和尝试。特别近年以来，作为一项与行政诉讼相衔接的用以解决 行政争议的法律制度，行政复议作用的日益凸显。对其的研究热情也进一步高涨， 行政复议程序也逐渐受到重视，但对复议程序单独论述的著作却依旧比较缺乏。 1 2 2 国内研究现状 1 关于行政复议一般理论的研究 毕可志在论行政救济中详尽的阐述了我国行政复议制度的发展历史，他 指出，我国的行政复议制度自古有之，现代意义的行政复议制度始于辛亥革命以 后的行政诉愿制度。新中国的行政复议制度的确立和发展经历了三个阶段：5 0 年 代的起源和初步发展阶段；6 0 年代至7 0 年代后期受到破坏阶段；8 0 年代至今的 恢复和进一步发展阶段n 。 就行政复议的内涵而言，学者王春连在其论我国行政复议制度的缺陷与完 善一文中认为行政复议是指国家行政机关在行使其行政管理权时，与作为被管 理对象的相对人就已经生效的具体行政行为发生争议，根据行政管理相对人的申 请，由该行政机关的上一级国家行政机关或者法律法规规定的其他机关对引起争 议的具体行政行为依法进行复查并作出决定的一种法律制度n 钊。 姜明安教授在行政法与行政诉讼法中将行政复议的基本原则界定为：合 法、公正、公开、及时、便民。 在复议性质的界定上，目前学界主要有三种说法：杨海坤在其跨入2 l 世纪 的中国行政法学专著中认为行政复议是国家行政机关的一种行政活动，跟其他 具体的行政行为没有本质区别，可以按照一般的具体行政行为的要求处理n 副。而 硕士学位论文 江必新、李江在行政复议法释评中认为，行政复议是一种司法活动，具有司 法性。行政复议更接近于司法性质而不同于一般具体行政行为，如同行政立法一 样，行政复议是形式上的行政行为，实质上是司法行为n4 1 。皮纯协在发展中的 行政复议制度中认为行政复议兼具行政与司法的双重性质与特点。是一种“准 司法活动 。它与严格的诉讼程序有着区别，但与一般的行政行为相比又受到一定 程序的限制，具有司法性，是行政机关作出的行政司法活动副。 柏杨指出，行政复议制度的功能存在三种不同的观点：第一，“内部监督说”， 认为行政复议制度是行政组织系统内部进行的自上而下的监督检查或纠错制度 n 6 1 。于学江也认为行政复议就其本质而言属于行政系统内部的监督行为，是上级 行政机关发现并纠正下级行政机关错误的行为n7 1 。第二，“权利救济说 认为行 政复议制度是行政相对人对行政主体所做的具体行政行为有异议，申请复查及纠 正的救济制度。第三，“解决纠纷说”认为行政复议制度是行政复议机关对公民、 法人及其他组织认为行政机关做出的侵犯自身合法权益的行政行为的合法性和合 理性进行审查并作出复议决定n 引。 2 对行政复议程序般理论的研究 全国人大常委会在1 9 9 9 年就通过中华人民共和囤行政复议法，对行政复 议做了专门的规定，对行政复议的范围，申请、受理程序都做了相关规定。 姜明安在行政程序研究中，对行政复议程序进行了分析，通过对各国行 政复议程序进行比较分析，提出了完善中国行政复议程序的路径，指出应加强复 议程序司法化，引入听证程序等等，以进一步完善我国行政复议程序制度n 引。 3 国内对行政复议程序司法化的研究 近年来，对行政复议程序的研究主要集中在复议程序的司法化方面。黄云龙 在论行政复议司法化中提出，要倡导程序上的司法化，必须尽量引入司法程 序所具有的独立性和公开性，用程序制约复议机关的权力，用程序保障申请人的 权利。通过从引入听证制度、推行复议调解机制、行政复议人员专业化、设立行 政复议回避制度等几个主要的程序设计入手，加速我国行政复议程序司法化的进 程。 4 对我国行政复议程序现存问题及改善的研究 行政复议程序对于规范行政复议行为的行使，保障申请人的合法权益，促进 复议效率的提高都具有重要的意义，是行政复议得以有效施行的关键因素之一。 此类文章针对我国行政复议程序中存在的复议程序设计过于简化、程序模式单一、 行政复议申请和受理程序存在不合理之处、行政复议审查程序缺乏制度保障等问 题，提出应从引入准司法特征的听证制度、复议程序模式多样化、大力改进复议 程序相关制度等几个方面来解决这些问题，以期促进我国复议程序的不断完善。 如夏恩杰的行政复议程序司法化研究一一以行政复议制度功能为视角；秦建华 行政复议程宁建设研究 的论我国行政复议制度及其完善等。 另外，台湾地区学者对于行政复议及其程序规制也进行了深入研究。自2 0 0 0 年对诉愿法进行修改后，台湾现行的行政复议程序已经具备了“准司法”的 性质。某些法律规定了再提起诉愿前须有其他“先行程序 ，如“声明异议 、“再 审查”、“申请复查 、“复核 等等，这些程序被概称为“异议 ，是指对行政机关 的决定表示不服，而向原机关提起救济申请乜引。台湾的审议程序注重保障诉愿人 的权利，给予诉愿人更多参与的权利，特别是言词辩论规定的比较全面而详细。 已经从以前的行政自我监督定位转向强调诉愿的权利保障功能。 总的说来，国内对行政复议程序的研究已逐渐开展，在行政复议程序的构建 方面，也初具模型，并在实际中也得到了一定的应用，解决了一系列的问题。但 是，我们应该看到随着复议程序在行政实务中的深入应用，程序设计中的诸多不 合理成分也日益凸显。我们应该清晰的认识到一个科学、合理的复议程序的设置 既要遵循一定的原则，又要依靠强化制度建设、丰富复议形式等多种方式来实现。 现在，对于复议程序进行系统化研究的学术成果依旧相对匮乏，使得理论与实践 出现了脱节，特别是对复议程序建设过程中所存在问题及其相应对策的研究还比 较松散，缺乏从原则设计、制度引进、程序衔接等各个方面的系统论述。 1 3 研究内容和研究方法 1 3 1 研究内容 本文选取行政程序建设为切入点，对行政复议程序规制展开论述，从行政复 议程序建设相关基本理论出发，得出了复议程序所蕴含的价值，进而对我国行政 复议程序的建设现状进行了分析。通过实证案例的考察，对复议程序中存在的一 系列问题有更为明确的认识。通过中外比较分析，发掘和整理国外复议程序规制 及其实践经验对我国的启示，并结合我国具体国情，提出优化我国行政复议程序 的相关建议。全文的研究内容可以分为五部分： 第l 章为绪论。首先阐述了选题背景和选题意义，其次介绍了国内外研究现 状，最后对研究内容和研究方法进行了说明。 第2 章行政复议程序建设的基本理论。首先对行政复议进行了概述，接着介 绍了行政复议程序的基本内容和特征，最后对复议程序的价值、复议程序建设所 应遵循的基本原则和复议程序建设的影响因素进行了阐述。 第3 章对我国行政复议程序的建设现状进行分析，由于程序建设理念上的落 后、原有程序规制和复议程序建设的环境等因素的影响导致了我国复议程序建设 存在复议程序模式单一、程序过于行政化、程序中相关制度规则缺失、法律责任 的追究机制缺乏程序约束、行政复议程序与行政诉讼衔接不紧密等问题。在实例 硕士学位论文 分析方面，选取了公安机关办理行政复议案件程序规定为考察对象，深入分 析了公安机关办理行政复议案件程序规定的具体实务和相关经验，探寻了我 国行政复议程序建设所面临的一系列问题。 第4 章通过对国外复议程序建设的介绍、比较，发掘有利于化解我国行政复 议程序建设相关问题的经验和启示。无论是遵循英美法系的英国、美国，还是以 大陆法系为指导的德国、日本，都存在我国行政复议程序建设值得借鉴和学习的 地方。 第5 章提出了加强和完善我国行政复议程序建设的对策。我国行政复议程序 的完善应以国外复议程序制度的先例作为参照系，结合我国具体实践，在相关复 议制度及其程序规制理论指导下，进行调整、完善。具体而言，一是要更新复议 程序理念；二是构建多层次、多样化的复议程序模式；三是增强行政复议程序本 身内容科学性、合理性；四是建立健全行政复议程序的制度体系；五是强化主体 独立性以提高复议程序施行的有效性；六是完善对行政复议监督的程序规制；七 是增强行政复议程序与行政诉讼程序之间的衔接。 1 3 2 研究方法 1 比较研究法 通过对国外一些国家行政复议程序的介绍，并与我国现行的行政复议制度及 其程序规制进行比较，发掘和总结国外的相关经验及其对我国的启示，融合我国 实际，以期进一步完善我国行政复议程序建设。 2 文献分析法 采用数据查询、书籍查阅等多种方式尽可能的收集复议制度及其程序规制的 资料，通过对相关资料深入的阅读和研究，提出自己对完善我国行政复议程序规 制的一些思考。 3 实证分析法 选择运用广泛、具有一定代表性的部门性行政复议程序制度公安机关办理 行政复议案件程序规定，进行实证分析，介绍其具体的程序设置，通过对其作 用、经验、不足的分析，进一步提出加强我国行政复议程序建设的相关建议。 行政蒽议程序建设研究 第2 章行政复议程序建设的基本理论 2 1 行政复议概述 2 1 1 行政复议的内涵 作为一种解决行政争议的法律制度，行政复议在世界各国得到了普遍运用。 但由于各国的社会制度、法律文化传统等方面的差异，其称谓则有所不同。有的 国家将行政复议称为“诉愿，有的称“行政审查 ，还有的称“行政裁判”。 在中国，新中国成立后颁布的法律、法规中对行政复议的称谓也不统一，曾 将行政复议称为“行政复核”、“行政复审”、“行政复查 、“行政裁定、“行政裁 决”等，但用得最多的还是行政复议。目前，我国行政法律、法规都将这项制度 统称为行政复议制度。对行政复议的涵义如何界定，在法学界和行政司法实践中， 曾经有过不同的解释，理解上也不统一。1 9 9 9 年4 月2 1 日经全年国人大常委会 第九次会议通过，自1 9 9 9 年l o 月1 日开始施行的中华人民共和国行政复议法 以下简称行政复议法，为我们正确认识和理解行政复议的涵义提供了法律依 据和认识基础。 在我国，根据行政复议法的规定，结合行政复议的具体实践，我们可以 将其界定为：行政复议是指公民、法人或者其他组织，不服行政主体作出的具体 行政行为，按照法定的程序和条件，依法向有复议权的行政机关提出审查该行政 行为的申请，行政复议机关按照法定程序对引起争议的具体行政行为的合法性和 适当性的审查并作出裁决的活动心。这一概念包含以下几层意思： 1 行政复议请求权是法律特定的。只能由作为行政管理相对人的公民、法人 或其他组织来行使，不能由作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织来 行使。作出具体行政行为的行政机关和法律、法规授权的组织只能充当被申请人， 这是行政复议法特别加以规定的。因为在国家行政管理活动中，受具体行政 行为侵害的只能是行政管理的相对人，不可能是作为行政主体的行政机关和法律、 法规授权的组织。这是由行政主体和行政管理相对人在行政法律关系中的法律地 位不平等所决定的。 2 行政复议是依申请的行为。行政复议遵循“不告不理”的原则，以公民、 法人或者其他组织申请为条件，如果无人依法提请复议，行政复议机关不能主动 复议。上级行政机关发现下级行政机关具体行政行为违法或不当的，可以依行政 监督程序予以纠正，但不适用行政复议的手段和程序。 3 行政复议的审查权只能由作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机 硕上学位论文 关或者法律、法规规定的其他机关来行使。在通常情况下，充当行政复议机关的 只能是作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关。在某些特殊情况下，充当 行政复议机关的，不是其上级行政机关，而是作出具体行政行为的行政机关。如 行政复议法第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府 的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、 直辖市人民政府申请行政复议。”在以上情况下，国务院是作出具体行政行为的行 政机关的上一级行政机关，而作为全国最高行政机关的国务院要领导全国的行政 工作，工作极其繁重，如果再受理对国务院部门或者自治区、直辖市的提起行政 复议，那么就会不堪重负，影响其对全国行政工作的有效领导，妨碍社会主义建 设的顺利进行。 4 行政复议的对象以作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织作出 的具体行政行为为主，同时对部分抽象行政行为进行附带审查。行政复议法规 定，行政复议以具体行政行为为主要审查对象，但行政复议机关在审查具体行政 行为时能依申请人的请求附带审查有关抽象行政行为的合法性。根据行政行为的 对象是否特定等为标准，抽象行政行为是指行政主体运用行政权，对不特定人的 权利义务所作的单方行政行为。如国务院制定行政法规的行为，行政机关发布的 决定、命令、措施等。具体行政行为是指行政主体运用行政权，就特定事项对特 定人的权利义务所作的行政行为。如行政处罚行为、行政奖励行为等。 5 行政复议对具体行政行为的合法性和适当性进行全面审查。复议机关受理 申请后，应结合申请人的请求内容，对原具体行政行为作全面的复查核实，既要 考察其合法性，也要考察其合理性。并针对原具体行政行为作出维持、撤销或者 变更的复议决定，以答复复议申请人。 6 行政复议是一种法定的程序性活动。行政复议是一种依法进行的行政活动， 可以说是一种行政司法行为。行政复议活动必须依照法律、法规和行政复议法 的规定进行，对复议的原则、申请复议的范围和管辖、复议机构和复议参加人、 复议程序等法律、法规都严格作了规定。复议参加人必须严格依法进行复议活动。 行政复议活动是程序性活动，它的程序是由申请、受理、审理、决定、执行等阶 段组成，是一个完整的、有机联系的，不得违反和跨越的程序。必须严格按照法 定的步骤、方式、顺序和时限进行，程序法定的实质是对行政复议机关公正行使 复议权的约束和保障。所以，行政复议是一种法定的行政程序性的活动。 2 1 2 行政复议的性质 自从行政复议制度确立以来，对于行政复议的性质的认定，主要有以下三种 不同的观点： 1 行政活动，有学者认为行政复议是一种纯行政性的活动，它是国家行政机 、 9 行政复议程序建设研究 关按照行政职权或者行政上下级的监督关系所形成的制度，复议行动从本质上来 说是对行政权力的行使，就其行为主体或者形式而言，是一种行政行为。同时， 国务院颁布的中华人民共和国行政复议法释义也曾竭力主张行政复议的行政 性，而不必司法化。并认为如果将行政复议附上“司法 的属性，势必使其失去 其简便、廉价和专业化的优势，同时会使解决一个特定行政争议的成本增高、效 率降低，不利于整个国家权力的有效运作乜2 l 。 2 司法活动，行政复议是一种司法活动，具有司法性。行政复议更接近于司 法性质而不同于一般具体行政行为，如同行政立法一样，行政复议是形式上的行 政行为，实质上的司法行为乜3 l 。行政复议就其内容来说是司法活动，也是一种救 济制度，即行政救济，与行政诉讼一起，构成行政相对人在其权利受到行政机关 侵害时获得救济的两种制度。 3 行政司法活动，认为行政复议兼具