（行政管理专业论文）网络政府——信息化环境下的行政组织结构新模式.pdf

中文摘要 随着以网络技术为代表的新一代信息技术的迅速发展，人类社会正步入一个 崭新的网络化时代。网络技术正逐步影响和改变着人们的生活方式和社会组织的 运作方式，作为上层建筑的政府组织也不可避免地会受到全方位的冲击和深层次 的震荡。传统的官僚制组织结构形式的弊端不断暴露，在信息化环境下日益笨拙。 因此，行政组织结构的变革不可避免。在这种情况下，行政改革必须通过与网络 相结合去寻找出路，利用信息网络技术构建网络政府。网络政府有利于提高工作 效率和决策水平，有利于公众直接参政议政。在信息技术日新月异的今天，各国 政府都清楚地认识到网络政府的优越性，网络政府的构建已形成一种世界性潮 流。 构建网络政府也是我国政府的理性选择。但是，“网络政府”对于很多人来 讲还是一个全新的概念。对这个利用技术手段变革组织结构所产生的网络政府还 有很多问题需要探讨和研究。本文从公共管理的角度对网络政府的基本概念、兴 起原因以及网络政府的结构特点和我国构建网络政府的理性分析等问题做了深 刻的理论研究。 本文分四个部分。 第一部分是对网络政府基本问题的概述。首先，通过国内外学者对网络政府 的不同表述，总结出网络政府的科学内涵。然后，论述了网络政府的内容和网络 政府的角色定位。 第二部分论述了网络政府的兴起。首先，分析信息化时代的到来，传统的官 僚制结构模式在信息化环境下必须变革。然后，分析官僚制内在的弊端也决定了 它必须变革，并从公共管理的角度论述了变革后未来政府的治理模式，即市场模 式、参与模式、弹性模式、解除规制模式。这些模式提倡的参与、灵活、分权等 理念正是网络政府所能体现的，这也正是网络政府兴起以及各国之所以构建网络 政府的原因所在。最后，分析信息技术能为行政改革提供技术支持，信息网络技 术与行政改革的结合即产生了网络政府。 i 第三部分首先分析了信息目代网络政府的行政组织特点，即组织结构形态扁 平化和网络化、组织权力结构分散化、组织决策结构的交互式和网络化、组织信 息结构的交互式、组织人员素质结构多元化等。然后分析了网络政府符合信息时 代要求所进行的理念创新，包括服务理念、参与理念、开放理念、责任理念、效 率理念、人本理念等。 第四部分分析了我国建立网络政府的理性选择。通过分析我国建立网络政府 的必要性，提出在世界网络政府建设潮流下我国应当建立网络政府，加快网络政 府建设步伐。接着，预见了我国在建立网络政府中可能出现的困难和障碍，包括 观念问题、运行体制问题、“数字鸿沟”阔题、网络犯罪问题、行政人员素质问 题等，并提出了比较合理的对策建议，如转变观念、加快机构改革、消除“数字 鸿沟”、加强网络规范和网上道德教育、提高公务员素质等。 关键词：网络政府信息化时代结构新模式 a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fn e wi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y , e s p e c i a l l yn e t w o r k t e c h n o l o g y , h u m a ns o c i e t yi se n t e r i n gab r a n d n e wn e t w o r ka g e n e t w o r kt e c h n o l o g y i sc h a n g i n gt h ew a y so f p c o p l e sl i v e sa n d t h eo p e r a t i n gm e t h o d so fs o c i a lo r g a n i z a t i o n g o v e r n m e n t ，a st h es u p e r s t r u c t u r e ，w i l lb ec h a n g e di n e v i t a b l yf r o m a l ld i r e c t i o n sa n d s h o c k e dd e e p l y t h ew e a k n e s s e so fb u r e a u c r a t i co r g a n i z a t i o ns t y l eh a v eb e e ne x p o s e d ， a n dt h et r a d i t i o n a lo r g a n i z a t i o nt u r n st ob ec l u m s yi n c r e a s i n g l y t h e r e f o r e ，t h er e f o r m o fa d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i o ni su n a v o i d a b l e u n d e rt h e s ec i r c u m s t a n c e s ，t h eo n l y w a y t ot h ea d m i n i s t r a t i o ni n n o v a t i o ni st oc o m b i n ew i t ln e t w o r ka n dt ob u i l dn e t w o r k g o v e r n m e n tt h r o u g hn e t w o r kt e c h n o l o g y t h en e t w o r kg o v e r n m e n t f a c i l i t a t e sn o to n l y t h ei m p r o v e m e n to f e f f i c i e n c ya n dd e c i s i o n m a k i n g , b u ta l s ot h ep o p u l a rp a r t i c i p a t i o n i np o l i t i c s t o d a y , i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g i e sc h a n g e ss oq u i c k l yt h a te v e r yg o v e r n m e n t r e a l i z e ss u p e r i o r i t yo f n e t w o r k g o v e r n m e n t w h i c hi sb e c o m i n ga l li n t e r n a t i o n a lt r e n d t oc o n s t r u c tn e t w o r kg o v e r n m e n ti st h er a t i o n a lc h o i c ef o ro u rg o v e r n m e n t b u t n e t w o r kg o v e r n m e n t ，w h i c hi sb u i l tt h r o u g h t e c h n i q u e sa n do r g a n i z a t i o nc h a n g i n g ，i sa c o m p l e t e l yn e wc o n c e p t m a n yq u e s t i o n sa b o u ti ta r es t i l lu n k n o w nt om a n yp e o p l e 。 t h i se s s a ys t u d i e st h e o r e t i c a l l yt h eb a s i cm e a n i n go ft h en e t w o r kg o v e r n m e n t ，t h e r i s i n gr e a s o l l s ，t h es t r u c t u r a lf e a t u r e sa n dr a t i o n a lc h o i c e so fc o n s t r u c t i n gn e t w o r k g o v e r n m e n t a tt h ep o i n to f v i e wa b o u tt h e p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i ti sm a d eo f f o u r p a r t s t h ef i r s t p a r te x p o u n d sb a s i cp r o b l e m so ft h en e t w o r kg o v e r n m e n t f i r s t l y , i t s u m st h es c i e n t i f i cm e a n i n ga b o u tn e t w o r kg o v e r n m e n tg i v e nb ys c h o l a r sf r o mb o t h h o m ea n d a b r o a d s e c o n d l y , i td i s c u s s e st h ec o n t e n ta n dr o l eo f n e t w o r k g o v e r n m e n t t h es e c o n dp a r td i s c u s s e st h es p r i n g i n gu po f n e t w o r k g o v e r n m e n t f i r s t l y , w i t h t h ea p p r o a c ho fi n f o r m a t i o n a g e ，t h et r a d i t i o n a lb u r e a u c r a t i co r g a n i z a t i o ns t y l em u s tb e i n n o v a t e d s e c o n d l y , t h ee s s a ya n a l y z e st h eb u r e a u c r a t i cw e a k n e s s e sa n dd r a w st h e c o n c l u s i o nt h a tn e t w o r kg o v e r n m e n ts h o u l db ec h a n g e d ，a n dt h e nd i s c u s s e st h ef u t u r e g o v e r n m e n t a l m o d e s ，i n c l u d i n gm a r k e tm o d e ，p a r t i c i p a t i n gm o d e ，f l e x i b l em o d e ， u n c h a i n i n gr e g u l a t i o nm o d e ，f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fp u b l i ca d m i n l s 打a t i o n t h ei d e a s l s u c h p a r t i c i p a t i o n ，f l e x i b i l i t y a n dd e c e n t r a l i z a t i o n a st h em o d e a d v o c a t e d ，i s m a n i f e s t e d b y t h en e t w o r kg o v e r n m e n t a n di t i st h er e a s o nt h a tt h en e t w o r k g o v e r n m e n t c o n s t r u c t e db yt h ev a r i o u sc o u n t i e si sp r o s p e c t i n g a tl a s t ，i tp u t sf o r w a r d i n f o r m a t i o n a lt e c h n i q u e so f f e rs u p p o r t st oa d m i n i s t r a t i o ni n n o v a t i o n t h ec o m b i n a t i o n o fi n f o r m a t i o n a ln e t w o r kt e c h n i q u e sa n da d m i n i s t r a t i o ni n n o v a t i o np r o d u c e sn e t w o r k g o v e r n m e n t t h et h i r d p a r ta n a l y z e s t h ea d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i o nc h a r a c t e r i s t i c so ft h e n e t w o r kg o v e r n m e n tw h i c hi n c l u d es t r u c t u r ei st h a l l u sa n dn e t w o r kd i s t r i b u t e d ，t h e f r a m eo fa d m i n i s t r a t i o np o w e ri sd e c e n t r a l i z e d ，a d m i n i s t r a t i o nd e c i s i o ni sn e t w o r k e d i n f o r m a t i o ns t r u c t u r ei si n t e r a c t i v e ，t h es e r v a n t q u a l i t y i sd i v e r s i f o r ma tt h e i n f o r m a t i o na g e t h e ni t a n a l y z e s n e t w o r kg o v e r n m e n tm a k e s t h e o r yi n n o v a t i o n a c c o r d i n g t ot h e r e q u i r e m e n t s o fi n f o r m a t i o n a g e ，i n c l u d i n gs e r v i n gc o n c e p t ， p a r t i c i p a t i n gc o n c e p t ，o p e n i n gc o n c e p t ，o b l i g a t i n gc o n c e p t , e f f i c i e n c yc o n c e p t ，p e o p l e o r i e n t e dc o n c e p t ，a n ds oo n t h ef o u r t hp a r td i s c u s s e st h a tc o n s t r u c t i n gn e t w o r kg o v e r n m e n ti st h er a t i o n a l c h o i c ef o ro u rg o v e r n m e n t ，a n db r i n g sf o r w a r do u rc o u n t r ys h o u l de s t a b l i s hn e t w o r k g o v e r n m e n ta n da c c e l e r a t et h er a t eo fb u i l d i n gt h en e t w o r kg o v e r n m e n tb ya n a l y z i n g i t sn e c e s s i t yw h e nn e t w o r kg o v e r n m e n te s t a b l i s h i n gi s b e c o m i n gc u r r e n t i tp r e d i c t s t h a tt h e r ew i l lb em a n yd i f f i c u l t i e sa n db a r r i e r si nt h ec o u r s eo fb u i l d i n gn e t w o r k g o v e r n m e n t ，i n c l u d i n gt h eq u e s t i o n so ft h ec o n c e p t i o n , t h ef i g u r ec h a s m ，n e t w o r k c r i m e s ，l e a d e ra u t h o r i t yw e a k e n ，t h es e r v a n tq u a l i t y , a n ds oo n ，a n dr a i s e ss o m e c o u n t e r m e a s u r e sa n da d v i c e sa b o u tt r a n s f o r m i n gi n t e n t i o n ，e l i m i n a t ef i g u r e c h a s m ， s t r e n g t h e n i n gt h em a n a g e m e n to f t h en e t w o r ks a f e t ya n dm o r a le d u c a t i o n ，q u i c k e nt h e i n s t i t u t i o ni n n o v a t i o n ，i m p r o v es e r v a n tq u a l i t y , e t c k e y w o r d s ：n e t w o r k g o v e m m e n t ；i n f o r m a t i o na g e ；n e wf r a m em o d e 引言 自2 0 世纪7 0 年代以来，世界经济迎来了以信息技术、新材料技术、新能源 技术、空间技术等兴起为标志的第三次科技革命。这些技术的广泛运用推动了世 界经济从工业化向信息化转变，而2 0 世纪8 0 年代计算机技术与9 0 年代网络技 术的发展更是掀起了信息化热潮。在这股热潮中，电子信息技术和网络技术日益 渗透到社会生活的各个方面，逐步影响和改变着人们的生活方式和社会组织的运 作方式，而作为上层建筑的政府组织也不可避免地会受到全方位的冲击和深层次 的震荡。政府组织在信息化、网络化环境下面临着前所未有的挑战。传统的行政 组织结构是金字塔型的自上而下的科层制结构，这种组织结构形式在工业社会具 有效率优势，但也带来了环境适应的呆板、僵化和迟钝等弊端，并压抑了组织成 员的全面发展，影响了下级组织及其成员主动性和积极性的发挥，阻碍组织产生 良好的绩效。理想的组织结构应当能够持续不断地适应环境变化，并对环境变化 做出快速反应。所以，必将对现有的金字塔型的官僚制组织进行重构，行政组织 结构的变革不可避免。在这种情况下，行政改革必须通过与网络相结合去寻找出 路，利用信息网络技术构建网络政府。 应当说，这场由信息技术引发的政府管理改革与创新，客观上适应了2 0 世纪 8 0 年代以来，始自英国和美国的当代西方政府改革的需要，同时推动了当代全球 政府管理改革，正逐步使政府从工业社会的传统行政模式向后工业社会和信息时 代新的政府管理模式的转变。各国的实践充分显示，这场由信息技术引发的政府 管理革命，首先表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代信 息技术和网络环境可以提高办公室工作效率和生产力，精简机构和人员，降低管 理成本。其次，这种新的生产力工具的使用将不断改变政府组织结构和管理方式。 而这种从管理工具的创新到管理结构和管理方式的变革，将极大地改变现有政府 的管理观念，最终将不可避免地构建出适合信息时代社会发展所需要的政府组织 结构形态，即网络政府。 对于行政来说，网络政府有利于提高工作效率和决策水平，有利于节约行政 1 经费，有利于提高政府反应能力，加强服务职能。对公众来说，网络政府有利于 公众直接参政议政，为公众提供更加快捷、方便、全面的服务。网络政府的构建 己形成一种世界性潮流，成为一个国家信息化发展的一个重要标志。为顺应时代 潮流，我国1 9 9 3 年启动“三金工程”( 金桥、金卡、金关) ，1 9 9 9 年启动“政府上 网工程”，分别标志着我国构建网络政府的开始和全面实施。 随着网络技术的飞速发展和网络规模的扩张，网络己经开始对政府在职能、 组织结构等方面提出了新的要求。但对网络政府的研究是一个全新的、具有开创 性的工作，仍需要学术界不断的探索和研究。如何在保证政府功能连续性的前提 下，利用恰当的管理技术和信息技术完成政府在各方面特别是在维织结构方面的 转变，就成为一个必须解决的重要问题。综观学术界已有的研究成果，笔者主要 试图通过对网络政府概念的界定、网络政府的角色定位的分析来明晰网络政府的 基本问题，通过对网络政府兴起的分析以及对与传统行政组织相比具有理念创新 的网络政府的组织特点的分析来确定网络政府构建的必然性，通过对我国建立网 络政府的理性思考预见建立网络政府可能出现的问题与对策，试图通过对以上问 题的分析能构建一个完整的逻辑体系，以便对网络政府有一个科学、全面、客观 的认识，以有利于我国网络政府的构建，加快我国信息化建设的进程。 一、网络政府解读 ( 一) 网络政府的科学内涵与主要内容 网络政府是随着信息技术的发展和在政府管理中的应用程度而逐渐形成和发 展起来的。在2 0 世纪7 0 8 0 年代，人们提出办公自动化，利用信息和通讯技术， 处理办公室内部业务，主要偏重于文件的制作、传送和贮存。从2 0 世纪8 0 年代 以后，管理信息系统又成为人们关注的焦点。管理信息系统是适应管理者决策和 有效履行职能的需要而建立的信息加工和处理系统，重点是支援政府决策和满足 政府管理职能，以及满足政府对适时、准确、相关信息的需求。从2 0 世纪9 0 年 代以后，随着国际互联网技术的发展和在政府管理中的应用，人们又提出电子政 府或网络政府这一概念。 1 网络政府的科学内涵 网络政府，亦称电子政府或网上政府，由于网络政府是一个新生事物，所以 还没有统一的概念。主要看法有： 第一，网络政府即电子化政府，就是政府工作的信息化。 第二，网络政府是一个利用信息和通讯技术，有效地实现行政、服务及内部 管理等功能，在政府、社会和公众之间建立有机服务系统的集合。它的确切含义 不是简单的“计算机辅助政府办公”，而是更深层次上的“政府网络化社会服务 体系”。 第三，网络政府就是运用网络技术和信息技术，打破行政机关的组织界限， 构建的一个电子化的网上虚拟政府，使得公众可以从不同的渠道更为方便、快捷 地获取政府有关的信息和提供的服务，政府也可以由此获得更为充分、全面的社 会需求信息，并对其中民众和社会正当的需求做出更有效的回应。 第四，网络政府是指政府机构运用现代信息和通信技术，将管理和服务通过 网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越 时间、空间和部门分隔的制约，全方位的向社会提供优质、规范、透明、符合国 际水准的管理与服务。 第五，有些西方学者指出，所谓构建网络政府，实质上就是把工业化模型的 大政府转变为新型的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的数字 经济，因此网络政府也可称为“数字化政府”。所谓工业化模型的大政府，其特 点是集中管理、分层结构，在物理经济中运行。相比之下，新型的管理体系即网 络政府的核心则是：大量频繁的行政管理和日常事务都通过设定好的程序在网上 实施，而将大量决策权下放给团体和个人，政府将会考虑重新确立自身职能。 从以上对网络政府内涵的界定分析来看，有的人认为，网络政府就是政府业 务计算机化和网络化；有的人认为，网络政府是政府应用电子通讯技术和网络技 术，在方便的时间、方便的地点，为公民提供政府的信息或服务：另外一些人认 为，网络政府就是应用新的电子和通讯技术改革政府。显然，无论是自动化的观 点，服务论的观点，还是改革论的观点，都有其合理性。但是，这些观点不同程 度的都是技术决定论( t e c h n o l o g i c a lt e r m i n i s m ) 的观点，这些观点认为，只要 把现代信息和网络技术应用于政府，就可以解决政府存在的许多问题，如回应力 不足、效率不彰、贪污腐败等等。事实上，无论在任何时候，科技本身只是一种 工具，是达成目标的手段。科技的意义和功能并非仅仅由科技本身所决定，现代 的信息和通讯技术无法自动地、自发地发展出有意义和有价值的政府制度安排； 信息技术应用于政府治理和公共事务管理的功能和意义，取决于政府和公共管理 者对于信息技术和网络政府的概念的理解和赋予其什么样的意义。在把信息技术 应用于政府的时候，如果我们对政府存在的价值、意义、使命和任务等根本问题 缺乏反思：如果我们不对传统政府治理的缺陷和误区进行反思；如果我们对信息 社会的性质缺乏必要的认知，那么电子技术、网络技术应用于政府，不仅无助于 政府自身存在的问题的解决，无助于政府的改革和转型，反而，只能强化现行政 府结构和制度安排中所存在的一些缺陷和弊端，限制信息技术的应用和发展潜力 的实现。 由此可见，网络政府的构建，并不是单纯地把信息科技应用于政府和公共事 4 务的处理问题，也不是如何应用信息技术来提供信息和电子服务，增进行政效率 的问题，而是政府面对信息技术所带来的新的社会典范的挑战，如何打破行政机 关的组织界限，整和政府管理流程，构建全新的管理模式。而网络政府构建的基 础是对行政管理理论和方法的理解把握、阐释运用以及政府职能的简化和量化， 这些任务技术人员是无能为力的，只能由政府自己担当，责无旁贷。我们必须强 调政府在政府网络化中的主体地位和主导作用，这一点至关重要。 因此，网络政府的概念应当定义为：网络政府是政府为适应科技和社会发展 潮流，在行政管理体制、职能和方式不断适应性改革和转变的基础上，利用信息 技术和网络技术，打破行政机关的组织界限，在互联网上实现政府组织结构和工 作流程的重组优化，使得公众可以从不同的渠道更为方便、快捷地获取政府有关 的信息和提供的服务，政府也可以由此获得更为充分、全面的社会需求信息，并 对其中民众和社会正当的需求做出更有效的回应，从而构建一个有回应力、有效 率、负责任、具有更高服务品质的政府。网络政府，是一个网上虚拟政府，是一 种新型的管理体系。它与虚拟的、全球性的、以知识为基础的数字经济相适应， 与集中管理、分层结构、在物理经济中运行的工业化模型的大政府相对应。 关于网络政府，还要强调指出的是对网络政府中“网络”的理解。主要有两 点：一是指信息网络技术，是政府运用信息网络技术，在政府机关相互之间和政 府与社会之间通过各种电子网络化渠道进行相互沟通，政府可以根据管理对象的 需求、管理对象可以使用的形式、管理对象要求的时间和地点，向管理对象提供 各种不同的服务选择。二是指网络化结构。是运用信息及网络技术打破行政机关 的组织界限，使得人们可以从多种渠道取用政府的信息、获得政府的服务、参与 政府的决策，而不是采用传统的需要经过层层关卡进行书面审核的作业方式。也 就是政府借助网络信息技术改革传统层级结构，使得政府不同层级之间、政府与 不同公众之间都可以不遵循层级结构进行沟通，这时，信息传递、决策结构、权 力结构都呈现网络化的特征，从而使政府组织结构表现为网络化。 2 网络政府的主要内容( 应用形式) 从内容上看，网络政府包含三个层面的内容：一是政府机构及其工作人员从 5 网络上获取信息，包括机构内部的工作流信息和从机构外部获取的业务信息；二 是政府机构的信息放到网络上，供社会了解和使用，即“政务公开”；三是政府 事务在网络上与社会公众的互动处理。 从网络政府的发展情况和发展趋势来看，目前信息网络技术在政府管理中主 要应用于如下领域： ( 1 ) 电子公文。即政府部门的公文制作、公文管理、公文传递、公文发布等 通过网络来进行，从而可以提高政府行政效率。也使社会公众方便、快捷地获得 政府的相关信息。 ( 2 ) 网络电子法规。即在网上设立电子法律、法规资料库，建立电子法规信 息服务网络，提供法律法规检索和法律援助。 ( 3 ) 网络邮寄。政府的会议通知、信息传达、政策宣传、法规颁布、意见调 查等，均以电子邮件的方式处理，加快信息的流通。 ( 4 ) 网络采购。在网络安全认证的基础上，政府机关在网络上进行采购、交 易；公民、企业与政府之间的有关财务事项交由网络处理；政府的公共建设工程 招标和投标，也在网上进行。 ( 5 ) 网络人事管理。即运用网络向社会提供人事及相关法律检索、网络招聘 等。 ( 6 ) 网络税务。即通过网络提供各种税务信息服务，提供税务查询以及报税、 交税业务，以及在网上进行税务统计。 ( 7 ) 网络工商。提供网上工商信息，工商登记也在网上申报和办理。 ( 8 ) 电子福利支付。即运用电子资料交换技术，以及磁卡、智能卡等，处理 政府各种社会福利如事业保险、养老保险等问题，通过网络将政府的各种社会福 利支付给收益人。 ( 9 ) 网络公共事业服务。在网络上提供电力、电信、自来水、煤气等各项公 共事业的自动化服务，包括查询、申报、交费等服务。 6 ( 二) 网络政府的角色定位 1 网络政府与现实政府的关系 网络政府的构成形式是信息管理系统，但其本质却是一种管理模式。它在网 上以政府的身份出现，代表政府行事，与现实世界发生着真实而复杂的互动关系， 但是，它必须依托于现实政府这个母体才能称得上“政府”并承担政府职责。网 络政府与现实政府相互补充与促进，它并不能独立于现实政府之外而谋取自主发 展，所以，网络政府永远不可能完全替代现实政府。 网络政府的角色定位可以通过它与现实政府间的关系表现出来： 第一，现实政府是网络政府存在的根基。现实政府是网络政府建设的主体和 模拟对象，脱离了现实政府，网络政府就失去了生存的根基。网络政府是政府管 理信息化的重要内容和发展方向，它的活动应当符合行政管理的发展规律，秉承 政府管理的一般原则，接受现实政府的严格监督和控制，否则它就等同于一般的 信息管理系统，而无“政府”可言。 第二，网络政赡比现实政府与公众的联系更为直接和紧密。在传统的政府层 级机构下，现实政府与公众有着天然的距离，政府领导要了解民情，公众要向政 府高层反映问题，通常要经过很多中间环节，这样很可能会耽误决策的制定或执 行，造成决策的失误。但网络政府具有交互式、开放性、直接性等特点，改变着 现实政府的组织结构、机构层次和运行规律，成为改善政府与公众关系的媒介和 桥梁，可以使政府管理过程透明公开，与公众交流渠道快捷畅通，使超越时空界 限的政府与公众间的联系变得更为紧密。 第三，网络政府的安全性需要由现实政府的法律和规章制度来保障。由于网 络政府这一信息技术产品所固有的脆弱性，使得它随时可能遭受病毒侵袭、黑客 攻击、它国破坏等，并且采取任何技术措施都无法完全避免安全风险，因此，政 府只能通过强化公务员的网络安全意识，不断地进行法律建设和行政管理规章制 度建设，跟踪和监控网络政府的全程活动，来堵塞信息安全漏洞，保证网络政府 运行的高效安全。 第四，网络政府是现实政府的一个组成部分。出于自身素质、管理有效性、 国家安全等多方面因素的综合考虑，政府只将部分管理职能搬上网络。网络政府 实现的仅仅是现实政府的部分职能，而且这部分职能大多是服务职能，其管理职 能实现的只是可以程序化、简化和量化的那部分内容。所以，不要奢求用网络政 府来完全取代现实政府，网络政府只是现实政府管理思想的载体，是一种新的管 理手段，离开了行政人员的参与，就无法保证其运行的可靠性。 由于网络政府的服务对象和行政环境是十分复杂的，所以，网络政府建设必 须蚍现实政府建设为前提。如果脱离了现实政府大环境的建设，而单纯发展网络 政府小环境，那是无益于网络政府的长远发展的。“但无论是哪个领域，都还存 在着如何解决线上和线下之间同一性和差异性的问题。”。所以说，要处理好网络 政府和现实政府之间的关系，网络政府的网上职能和现实政府的网下职能必须并 行不悖，合理衔接，职责清晰，权责一致，这样，网络政府和现实政府才能相得 益彰。9 2 网络政府与电子政务的关系 电子政务概念的由来，直接地受到电子商务概念的影响，是电子商务理念与 实践延伸到公共政治领域的结果。判定其核心内容，电子政务主要是从近期发展 而言的，是指政府行政和管理方式或手段相对于传统政府的变革，即从根本上改 变传统的政府行为方式，使政府运作和管理业务计算机化、网络化、信息化，从 而将大幅提高政府效率。简言之，电子政务的重点在于“政务”，即政务的电子 化；电子政务不涉及或者只在很小的程度上触及政府的体系、制度、组织和结构 等。 与之相比较，网络政府的重点则明确在于“政府”的电子化、网络化，意味 着政府体系建构在电子化基础上，意味着政府组织、结构相对于传统政府体制的 变革，甚至触及整个政治体系的革新。网络政府就是在实现政府政务电子化的基 础上，并主要由于政务过程电子化、网络化的影响和推动，促使政府机制和体系 石怀成：网络时代，传媒产业的机遇与挑战新华劂2 0 0 1 5 8 金太军：刚络与政府管理贵州出版社2 0 0 2 年版第2 0 页 8 重组，而形成的适应电子化、信息化需求的政府结构形态，实现“政府再造”网 络政府的核心内容是建构一个虚拟状态的政府及其部门结构体系，即：一个突破 时间、空间限制、2 4 小时在线的、主要存在于电子环境中的、依赖信息技术手段 的、虚拟的、高效率的政府。因此，网络政府又称为虚拟政府。 我们认为，网络政府虽然在网上是一个虚拟的系统，但它却担当着政府角色， 代表着某个现实政府在从事管理和服务，这个“政府”在网上实现和运作的内容 电子政务，是其现实政府在现实世界中运作的部分政务的电子化的结果。可 以说，现实政府是网络政府建设的主体和模拟的对象，电子政务是现实政务部分 内容在虚拟空间映射的结果，因此，网络政府和电子政务这两者之间是主体与客 体、形式与内容的关系。 二、技术应用与行政改革互动：网络政府的兴起 “任何成功的制度都会变成其过去成就的受害者，最终都要不断的变化。”。工 业社会中发展起来的信息网络技术己经成为否定工业社会的最坚决力量，一个全 新的、更高层次的技术社会形态正趋于形成。与此同时，建立在工业社会基础上 的官僚制政府则疲态尽显，其内在的体制缺陷正逐渐暴露出来。一场以彻底变革 传统官僚制为目标的政府革命悄然兴起，美国著名的再造理论大师戴维奥斯本 将这场革命形象的称之为“政府再造”( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ) 。我们认为： 传统官僚体制的内在缺陷和信息时代的社会发展趋势是政府再造的起因，网络政 府是信息社会政府再造的目标模式。 ( 一) 信息化、网络化的时代背景要求行政组织变革 如果说在2 0 世纪的7 0 年代末和8 0 年代初，“信息产业”、“信息经济”以及 “信息网络社会”之类的概念，还属于学者和研究人员的专业术语的话，那么， 到了现在，这些概念性的东西已经开始变为社会生活的现实。可以断言，随着计 算机技术和信息网络技术的不断进步和广泛应用，2 1 世纪的人类社会，将全面进 入一个新的社会发展阶段，即信息网络社会。 什么是信息社会? 目前对此并无定论。美国信息经济学家w j 马丁认为：信 息社会是一个生活质量、社会变化和经济发展越来越多地依赖于信息及其开发利 用的社会，在这个社会里，人类的生活标准、工作和休闲方式、教育系统和市场 都明显地接受信息和知识的影响。中国学者刘超在信息与信息化社会一书中 指出：信息社会是以信息为社会发展的基本动力，以信息技术为实现信息社会的 基本手段，以信息经济为维系社会存在和发展的主导经济，以信息文化改变着人 类教育、生活和工作方式以及价值观念和时空观念的新兴社会形态。不过，最早 对信息社会进行理论探讨的是美国学者。2 0 世纪5 0 6 0 年代以来，飞速发展的 焦宝文：电子政府导论北京 中国财政经济出版社2 0 0 2 年版，第1 9 页 1 0 科学技术促使美国经济结构发生了重大变化，美国一些学者基于对美国经济发展 的分析，从各自研究的方向揭示了信息社会的特征。其中最为典型的特征就是以 网络为主要模式，即决定组织机构、工厂或企业的效率和竞争力的，是加强其各 组成部分之间信息流量的操作过程。所以，网络就成为信息流动的载体，信息社 会也就被称为网络社会。 每一个社会形态的形成都有它的技术前提。人类由原始社会进入农业社会， 是由于人类学会了制造劳动工具，在改造自然的过程中逐步懂得了动物饲养和植 物栽培，从而掀起了第一个文明浪潮农业技术革命浪潮。这一技术浪潮将人 类社会推进到农业社会。工业社会是伴随以蒸汽机的发明为标志的工业革命而形 成和发展起来的。工业革命摧毁了以农业生产为主的旧秩序，使落后的手工业过 渡到机器大工业，开辟了以工业为主的新时代工业化时代。与过去的社会发 展一样，网络社会的形成也有其自身的技术前提网络技术。所谓计算机网络， 就是使相对独立的计算机处理节点通过线路组构成一个信息系统，每个节点间可 自由交换信息。通过网络集合分散于各处的信息系统，使人们穿越时空界域以便 协同合作，从而实现信息网络资源的拓展与共享。 网络、通信和信息技术的发展，对社会、生产和人们的生活等诸多方面都产 生了巨大的影响。信息己成为决定经济增长的战略资源，信息技术是推动经济发 展和社会进步的核心技术。网络缩短了人们之间的距离，也让人们更容易、更多 地获取信息。网络不仅仅只是一种信息能在瞬间生成、瞬间传播、实时互动、高 度共享的传播媒介，而且还是一种新的生活方式。它以离散的、无中心的结构模 式和运作为特征，基本消除了歧视，实现了地位平等的参与。网络是一个极其开 放的结构体系，它能够无限的扩展和延伸，并通过改变生活、空间、时间的物质 基础，来构建一个流动的空间和无限的时间。因为网络社会的空间可以区分为流 动空间和地域空间。除了原来意义上的地域空间外，网络的出现与彼此相连，牦 使信息在全球范围内的即时流动成为可能，从而形成流动空间。在这个流动空间 的结构中，传统意义上的地域丧失了意义，人们不再需要拥挤于狭小的城市空间， 一切社会活动都可以在地理上获得延伸。因此，网络社会构建出了一种新的社 会时空，其社会结构是高度动态、丌放的系统，它可以跨越时空的限制而创新出 更多、更新的结构形式。 里格斯的行政生态理论认为，任何行政组织都不是一个绝对独立、自我封闭 的系统。它在运行过程中要经常地与社会环境相互影响、相互作用。尤其是面对 迅速变化和发展的社会环境，以管理社会公共事务为存在依据和基本职能的行政 组织( 政府) 更必须不断做出相应调整和变革，以完善组织结构，提高行政管理效 能。那种静态的或不能适应形势变化的行政组织是难以维持的。理想的组织结构 应当能够持续不断地适应环境变化，并对环境变化做出快速反应。我们知道，当 今是信息、网络化时代，进入网络时代，行政组织的生存环境已经发生了重大变 化，传统的科层制组织结构的弊端日趋显露，行政组织结构的变革不可避免。正 如未来学家托夫勒所指出：“如果一种崭新的，以知识为基础的经济确实在取代 烟囱工业生产，那么，我们就会看到一场历史性的斗争，这场斗争将重建我们的 政治机构，使之适应革命性的后批量生产( p o s t - m a s s p r o d e e t i o n e c o n o m y ) ”。 所 以，为适应经济全球化、信息网络技术和知识经济的挑战与冲击，组织设计不能 再恪守依据职权划分和层级管理来机械设置管理层次和职能部门的传统模式，而 是应当充分体现组织对环境的适应性和应变力，使之能够在第一时间内对环境变 化做出快速反应，同时也允许设计过程具有高度的灵活性和可变性。 ( 二) 传统行政组织的缺陷分析与治理模式创新 1 传统科层制的特点与弊端 传统官僚制政府的组织结构模式是建立在层级制基础之上的直线型、金字塔 式结构。在这个上下级隶属关系明确，职责、权限划分清晰的政府组织结构中， 各种管理信息只能逐级传递，管理活动也只能逐级进行。任何试图跨越这种层级 界限的举动都被视为是对官僚制权威的触犯。这种组织结构是比较封闭的，它试 图选择和尽量减少环境的影响，其后果是直接产生一个个职能明确且相互孤立的 刘文富等：全球化背景下的网络社会，贵州人民出版社2 0 0 1 年版，第1 4 页 【美 托夫勒：权力的转移北京，中共中央党校出版社1 9 9 1 年版，第2 6 8 页 1 2 部门，加上组织活动的正规化就更加剧这一特点。这一组织结构权力集中，其内 部相互影响与作用的形态是严格的上下等级关系，且组织决策的制定在组织的高 层，它通过等级结构来实现组织内部的协调，这种组织结构形式相对持久不变。 由此可见，传统的科层制组织结构有其明显的优势：组织内部可以进行严密 的监督和控制，有利于效率的提高；组织形式具有很强的稳定性；其强调的专业 化分工和所建立的权威与等级体制，是当时充分利用已有的工业技术和文化低下 的人力资源的最有效的办法。这种组织结构形式在工业社会具有效率优势，适用 于政府管理职能相对简单、机构职责较为明确、公众要求政府提供的服务相对同 一、社会发展速度较为缓慢的行政管理模式。 必须指出，这种科层官僚制形式也天然地具有许多弊端：首先，组织的上级 往往过多地干预下级的工作，组织规模庞大，容易导致管理失调、失控；组织 结构纵向层级层层叠加，横向职能分工过于精细，从而导致管理费用过多，导致 最高管理层与最低管理层的距离拉长，信息传递速度慢，且容易失真。其次，“科 层制”的实行导致政府各层级之间、部门之间、区域之间出现了不同程度的管理 上的“空白地带”。建立在科层制基础上的政府组织由于其职责和权限的明确划 分，其管理的规范化、制度化决定了它不可避免地带有僵化和机械的一面。特别 是面对处于动态变化之中的管理对象和公共事务时，官僚制