（行政管理专业论文）村民自治权力约束机制分析.pdf

摘要 中国农村村民自治是由人民群众在日常生活管理中创造的、后来经由国家行 政力量推动而逐渐发展的一种农村资源治理和整合方式。虽然这种管理方式中带 有民主因子，但因其处于国家政权建设、农村地区资源整合的大背景下，致使其 在实践中受到来自基层乡镇政府和村党支部委员会的权力约束。国家政权建设不 仅要求政治力量的渗透，同时还要求社会民主的发展。因此，以民主价值理念为 取向研究村民自治，并结合当前取消农业税的政策环境，村民自治要突破上述权 力约束，就要在农村大力发展自发性组织，为村民自治的发展提供社会组织基础。 本文在导论中介绍了关于论文的选题意义及研究现状，在接下来的正文内容 中，共分为4 章：第一章介绍了村民自治的产生背景，传统国家直至民国前中央 政权以及党组织( 包括国民党和共产党) 在农村地区的延伸就构成我们理解村民 自治产生的大背景；第二章介绍了村民自治的具体产生过程，“人民公社 体制 的解体是诱因，后来国家行政力量的推动是其发展的主要动力；第三章从国家政 权建设角度以及由此做出的国家发展战略、中国共产党在农村地区的组织建设两 方面论述制约村民自治发展的权力约束机制及其现实表现；第四章结合当前取消 农业税的政策安排，分析了农村地区存在的各种组织状况，认为农村专业合作组 织能够为村民自治突破基层政府和党支部对其的权力约束提供组织基础，以发展 农村经济为契机，推动村民自治良性发展。 以往关于如何协调好村民自治过程中的乡村关系( 即基层政府与村委会问关 系) 和处理好“两委一矛盾的研究中，都着眼于从法律规范、制度规定等角度， 提出要求基层政府放权、“两委 间和谐相处。基于本文的分析思路，村民自治 是在国家政权建设过程中形成的整合农村地区资源的一种方式，但其实质上则要 求农村地区自发性组织的充分发育，因为“外嵌式的民主并不是真正的民主， 也不能从根本上解决村委会受到基层政府和村党支部委员会制约的问题。近些年 来，农村各种经济专业合作社迅速发展。这类组织在促进农村地区经济发展的同 时，又能够促成村民自治发展所需要的组织基础的形成，从而为村民委员会实现 真正的“自治 提供条件。 在研究方法上，本文主要采用了以下3 种方法：( 1 ) 文献综合法：了解村 民自治研究的最新动态，进行系统全面的资料检索。检索内容主要包括相关理论 材料和前人收集过的事实材料，如案例。收集理论材料的方式包括：在图书馆查 阅一些理论文章或研究成果；在档案馆查阅历史档案等；在电子图书馆和资源库 中查阅相关文献。在查阅过程中，可以以著作者在著作中的注解和著作后所附纳 参考文献为线索，进行跟踪检索，在获得新的文献后，再依据此法继续追溯。( 2 ) 比较分析法：目前国内很多学科领域都对村民自治有研究，政治学、行政学、社 会学都有涉及。我学的专业是行政管理，所以分析的重点是从政治行政角度展开 的，但也要阅读了解别的学科比如社会学对村民自治的研究，只有这样才能拓宽 视野，提高论文质量。另外，对村民自治进行纵向的分析，即了解村民自治的历 史沿革，加深对其现状的认识。( 3 ) 调查研究法：村民自治是一种实践活动，对 村民自治的实践状况描述只有通过实地的调查才能了解真实情况。深入实地，查 阅一手资料，增强论文的说服力。 关键词村民自治，国家政权建设，“两委 矛盾，农村社会组织 i i a b s t r a c t t h ep r cv i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c ei s w a yo fg o v e r n i n g a n d i n t e g r a t i n gr u r a la r e ar e s o u r c ew h i c hw a sc r e a t e db yp e o p l ei nt h e i r e v e r y d a yl i f ea n dt h e np r o g r e s s e db ys t a t ep o w e r a l t h o u g ht h i sm e t h o d c o n t a i n sd e m o c r a t i cf a c t o r , u n d e rt h eb a c k g r o u n do fc o n s t r u c t i o no f m o d e ms t a t ea n dm a k i n gf u l lu s eo fr u r a lr e s o u r c e s ，i ti sf o r c e db yp o w e r o fg r a s sg o v e r n m e n ta n dr u r a lp a r t yb r a n c h m o d e ms t a t ec o n s t r u c t i o n n e e d sn o to n l ya d m i n i s t r a t i v ed r i v i n g ，b u ta l s od e v e l o p m e n to fs o c i a l d e m o c r a c y s o ，u n d e rt h ec o n c e p t i o no fd e m o c r a c ya n dc a n c e l i n go ft h e a g r i c u l t u r a lt a x ，t h ev i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c ed e s i r e st ob r e a k t h r o u g ht h e r e s t r i c t i o no fg r a s sg o v e r n m e n ta n dr u r a lp a r t yb r a n c h ，i ts h o u l da c t i v e l y n u r t u r ea u t o n o m o u s v i l l a g es e l f - o r g a n i z a t i o n ， w h i c h p r o v i d e s o r g a n i z a t i o n a lf o u n d a t i o nf o ri t i ni n t r o d u c t i o np a r to ft h i sg r a d u a t i o nt h e s i s ，t h ew r i t e rs h o w su st h e s i g n i f i c a n c eo ft h et o p i ca n dt h ee x i s t i n gr e s e a r c h i nt h ef o l l o w i n gp a r t ， t h e r ea r e4s e c t i o n s ：t h ef i r s ts e c t i o ns h o w su st h eb a c k g r o u n do ft h e v i l l a g e r s s e l f - g o v e m a n c e ，n a m e l yt h ev i l l a g eg o v e m a n c es t r u c t u r e so f t h et r a d i t i o n a l c o u n t r y , t h el a t eq i n gd y n a s t yp e r i o da n dp e o p l e s c o m m u n ep e r i o d ，i n c l u d i n gt h ec e n t r a la u t h o r i t ya n dp a r t yo r g a n i z a t i o n s p r o g r e s s i n gt h e i rp o w e ri nt h er u r a la r e a ；t h es e c o n ds e c t i o ns h o w su st h e g r o w t ho ft h ev i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c e ，t h ed i s b a n d m e n to fp e o p l e s c o m m u n ei sd i r e c ti n c e n t i v e ，g o v e r n m e n t a li m p u l s ec o m e st ob ei t s i i i p r o p e l l e r ；i nt h et h i r ds e c t i o n ，u n d e rt h ep e r s p e c t i v eo fc o n s t r u c t i o no f t h em o d e ms t a t ea n dt h e r e o u tas e r i e so fp o l i c i e sa n da l s ot h ec h i n e s e c o m m u n i s t ss t r u c t i o ni nr u r a la r e a , i ts h o w st l st h er e s t r i c t i o nt ot h e v i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c ea n di t se x p r e s s i o n ；i nt h ef o u r t hs e c t i o n ，u n d e r t h e p e r s p e c t i v e o f c a n c e l i n g o f a g r i c u l t u r a lt a x ，a n a l y z i n g t h e o r g a n i z a t i o n si nr u r a la r e a , t h ew r i t e rf i g u r e st h a tr u r a ls e l f - o r g a n i z a t i o n c a np r o v i d et h ev i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c ef o u n d a t i o nt ob r e a k t h r o u g h r e s t r i c t i o nf r o mg r a s sg o v e r n m e n ta n dr u r a lp a r t yb r a n c h ，f o rt h ec h a n c e o fd e v e l o p i n gr u r a le c o n o m y , p r o g r e s s i n gt h ev i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c e i np a s t ，t h es c h o l a r sw h os t u d yv i l l a g e r s s e l f - g o v e m a n c ec o n s i d e r t h a ti no r d e rt oh a n d l e r u r a l r e l a t i o n s h i p a n dc o n t r a d i c t i o nb e t w e e n “t w oc o m m i r e e s ”w e l l ，p e o p l es h o u l dr e q u i r et h eg o v e r n m e n tt od e v o l u t e t h e i rp o w e r , a n dt h e “t w oc o m m i t t e e s l i v e si nc o n c o r d i nt h i sa r t i c l e ，t h e w r i t e rc o n s i d e r st h a tt h ev i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c ei saw a yo f i n t e g r a t i n g t h er u r a lr e s o u r c eu n d e rt h eb a c k g r o u n do fc o n s t r u c t i o no ft h em o d e m s t a t e ，b u t ，s u b s t a n t i a l l y , t h ev i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c e n e e d s s e l f - o r g a n i z a t i o nt ob ei t sf o u n d a t i o n ，a se x t e r n a lf o r c e dd e m o c r a c yi sn o t r e a ld e m o c r a c y , m e a n w h i l e ，i tc a n n o tr e s o l v et h ep r o b l e m so fv i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c et h a tg r a s sg o v e r n m e n ta n dr u r a lp a r t yb r a n c hp r e s s u r et o i t r e c e n t l y , i nr u r a la r e a s ，m a n yo r g a n i z a t i o n sf o rt r a d ea p p e a r t h e yn o t o n l ye v o l u t i v ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，b u ta l s oc a np r o v i d eo r g a n i z a t i o n f o u n d a t i o nf o rt h ev i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c e i v a b o u tt h er e s e a r c hm e t h o d ，i nt h i sa r t i c l e ，t h e r ea r e t h r e e ：( 1 ) d o c u m e n ti n t e g r a t i n g ：c o m p r e h e n dt h en e w e s ts t u d ym o v e m e n t ，p r o c e e d a l l r o u n dd a t ar e t r i e v a l ，i n c l u d i n gt h e o r i e sa n df a c t sr e l a t e d ，s u c ha sc a s e s t h ew a y st oc o l l e c ti n f o r m a t i o ni n c l u d e ：s e a r c h i n ga r t i c l e sr e l a t e di n l i b r a r y ；s e a r c h i n g d a t ai na r c h i v e sa n di ne l e c t r o n i c l i b r a r y ；( 2 ) c o m p a r a t i v ea n a l y s i s ：r e c e n t l y , t h e r ea l em a n yk i n d so fs u b j e c t st os t u d y t h ev i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c e ，s u c ha sp o l i t i c s ，s o c i o l o g y , e t c m ym a j o r i sp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，s o ，1w i l ls t u d yv i l l a g e r s s e l f - g o v e m a n c eb yt h e a n g l eo fa d m i n i s t r a t i o n s i m u l t a n e o u s l y , is h o u l dk n o wo t h e rs u b je c t s ， s u c ha si ns o c i o l o g y , w h a t sv i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c el i k e i na d d i t i o n ， s t u d yt h ev i l l a g e r s s e l f - g o v e m a n c el e n g t h w a y s ，e m b o l d e n i n gt h es t u d y o fv i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c e ( 3 ) i n v e s t i g a t i o na n ds t u d y ：t h ev i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c ei s ak i n do fp r a c t i c e s o ，t od e s c r i b et h e v i l l a g e r s s e l f - g o v e r n a n c en e e d sf i e l di n v e s t i g a t i o n c a r r y i n go u tf i e l di n v e s t i g a t i o n t og a t h e ro r i g i n a ld a t a , a n ds t r e n g t h e nt h ep e r s u a s i o no ft h i sa r t i c l e k e yw o r d sv i l l a g e r s s e l f - g o v e m a n c e ，c o n s t r u c t i o no ft h em o d e m s t a t e ，“t w oc o m m i t t e e s ，r u r a ls e l f - o r g a n i z a t i o n v 中央民族大学研究生学位论文作者声明 本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得 的研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在论文中 作出了明确的声明，并表示了谢意。论文中除了特别加以标注和 致谢的地方外，不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的 研究成果。 本人同意学校根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库提交， 允许论文被查阅和借阅。 作者签名：燃日期：牛址月日 问题的提出及选题意义 导论 社会主义民主建设是一个庞大的系统工程，对处于该系统最下端的基层民 主建设进行研究就显得尤为重要。而在我国，8 0 0 5 的人口集中在农村，所以对农 村基层民主建设的研究就更为基础和现实，也更符合中国国情。 从2 0 世纪8 0 年代开始，以改革开放为背景，随着家庭联产承包责任制的推 行和“政社合一 的人民公社体制的解体，在中国广大农村地区，以“民主选举、 民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治悄然兴起。在接下来的 2 0 多年的时间里，村民自治这一最广泛的农村基层民主形式，逐渐发展壮大。 有学者评价其对中国农村乃至整个国家的政治发展和经济社会的全面进步所具 有的深刻意义，并不逊于以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改 革。正因为如此，在学界，人们将村民自治称为一场“静悄悄的革命，“它像春 风化雨影响着中国乡村的每一个角落，从根本上改变着农民的生活、行为、关系、 思想和观念，可以说，对村民自治活动给以较高的评价并不为过。 1 从根本上说，村民自治形式的产生是人民群众的伟大创造成果。作为村民自 治组织的载体村民委员会，缘起于2 0 世纪8 0 年代初农村地区普遍出现的组 织“真空 。其具体原因是：由于家庭联产承包责任制的实行，“三级所有、队为 基础的人民公社体制失去了其存在的组织形态和经济基础而逐渐解体。因此， 2 0 世纪8 0 年代初，许多地方的农村地区出现了一定程度的无序和混乱状况。以 前由人民公社承担的一些经济、社会职能，如集体资产的管理、人民调解、社会 治安、农业生产基础设施建设与维护等陷入无人组织无人管理的混乱状态。1 9 8 0 年，为解决当时农村改革后村级治理的无序和混乱局面，广西壮族自治区宜山、 罗城两县的村民自发建立了村民委员会组织。农民自发成立的村民委员会组织因 其在化解当时村级治理的无序混乱局面方面显示出了一定的有效性，而引起了当 赵秀玲：村民自治通论，中国社会科学出版社2 0 0 4 年版，第1 页 1 地政府乃至中央政府的高度重视。1 9 8 2 年宪法修订时，村民委员会就被明确写 入宪法：宪法第1 1 1 条规定“村民委员会是基层群众性自治组织。1 9 8 3 年1 0 月1 2 日，中共中央和国务院发出了关于实行政社分开建立乡政府的通知，标 志着国家正式废除了人民公社体制，开始建立乡政府。而此时，填补人民公社撤 销后留下的组织和权力“真空 就成为了农村基层政权建设工作的重心。1 9 8 6 年中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知中明确指出，要 搞好村( 居) 民委员会建设。在这一背景下，各地加快了设立村委会的步伐，重建 乡村组织。到1 9 8 7 年中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) 颁布之前， 中国大陆除个别省份以外，绝大多数农村地区普遍设立了村民委员会。 正如历史是人创造的一样，村民自治的产生也是人民群众的伟大创造。但是， 马克思又说：“人民自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并 不是在他们自己所选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承 下来的条件下创造。 2 同样，一项制度设计和它的实际运作也是在特定的制度环 境和条件下展开的。既有的历史和现实条件，不仅影响着制度的实施形式，更影 响着它的实施效果。中国的村民自治制度，作为一项新的制度安排，其在农村地 区的推行也必然会受到一些既定条件的束缚和影响。徐勇教授在分析村民自治发 展进程中总体效果尚不尽如人意时，将其重要的原因归结为村民自治的“外部行 政环境所面临的压力较大，村民自治在各种政府任务的紧约束下运行。一3 行 政运作中的“压力型体制也在一定程度上影响着村民自治的实践与发展。关于 压力型体制，荣敬本等人在其著作从压力型体制向民主合作体制的转变县 乡两级政治体制改革中指出，压力型体制，指的是一级政治组织( 县、乡) 为了 实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和 物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，各级政治组织( 以党委 和政府为核心) 把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责 令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由 于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“票否决制( 即一旦某 项任务没达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励) 。各 2 马克思恩格斯选集第一卷，人民出版社，1 9 9 5 年第2 版，第5 8 5 页。 3 参见徐勇：村民自治、政府任务及税费改革一对村民自治外部行政环境的总体性思考， 中国农村经济，2 0 0 1 年第1 1 期。 2 级组织实际上是在这种评价体系下运行的。 从村民自治这一基层民主的产生过程中我们可以看出，村民自治是广大农民 群众在生活中为解决实践中遇到的实际问题而创造出来的、适用于农村地区的民 主管理形式，是真正的发端于“草根刀的民主。但除了发源地广西壮族自治 区宜山、罗城两县的村民所采取的民主管理方式，之后的建立村委会、实行村民 自治则是在国家行政力量的推动下完成的，因此，其它地区的村民自治实际上是 一种外部“嵌入式民主。而在国家行政力量推动村民自治发展的过程中，又形 成了对其自上而下的权力约束机制。具体而言，这一约束机制包含两方面内容： 首先是国家行政即政府系统对村民自治的制约，实践中表现为基层乡镇政府与村 委会之间关系的互动上。众所周知，行政系统实行科层制，行政命令由上至下层 层下达，可以想象，基层乡镇政府是接受行政命令最多、需要完成的任务也最多 的一层政府组织。而新中国建立后，国家推行的是以工业化为主导，以农业为基 础的赶超型发展战略。为了推动以赶超欧美为目标的工业化，国家需要从农村和 农业汲取资源，以支持城市和工业的发展。国家从农村和农业汲取资源的直接表 现就是在农村地区收取税费，这一任务的执行者就是基层乡镇政府，而基层乡镇 政府要完成这些目标，出于节省财力和地域限制等现实因素考虑，当然要加强对 村委会的控制，使其沦为自己的“一条腿，协助其完成在广阔农村地区的税费 收取工作。其次，由于中国特殊的政党执政体制，党在农村地区的领导角色不容 忽视，中华人民共和国村民委员会组织法中规定“中国共产党在农村中发挥 核心领导作用，但党依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使 民主权力 ，这种领导体现在村民自治过程种就表现为村党支部委员会与村委会 的领导和被领导关系，但各种法律对如何领导、领导的内容和范围都没有明确说 明，按照规定，村委会成员是由村民自己选举出来的，对村民负责，因此现实种 的村党支部委员会与村委会之间能够和谐相处的并不多，学界将其称为“两委矛 盾 。 随着中国经济的发展、综合国力的提高，进入2 l 世纪以来，中央在整体经 济发展政策上做出重大调整：从过去主张从农村和农业汲取资源，转为“以城带 乡、以工补农，“工业反哺农业、统筹城乡发展 ，提倡“多予少取放活一的方 针政策。具体表现为在解决“三农问题一方面提出了两大重要举措：一是从推行 3 农村税费改革直至免除沿袭了两千多年的农业税，二是提出建设社会主义新农 村，加大对“三农的投入力度。国家宏观政策的调整，必然会对农村和农业的 发展产生深远的影响，进而影响这一实行了近3 0 年的基层民主治理形式。农业 税的取消使得基层乡镇政府与村委会的互动空间环境变得宽松，“压力型体制 得以缓解，乡镇政府不必再为完成任务，尤其是税费收取任务，而加紧对村委会 的控制，同样，村委会也不必再为想方设法完成乡镇政府指派的任务而疲于唯上， 疏于自身及村庄的管理。 2 0 0 5 年，中共十六届五中全会提出了推进“社会主义新农村建设 的重要 方针，着力于改善农村生产生活条件，提高农民生活质量，促使农村整体面貌出 现较大改观，逐步把农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、 管理民主”的社会主义新农村。社会主义新农村建设的2 0 字方针中，其中一条 就是“管理民主 。“管理民主一就涉及到村民自治。所以，中央关于社会主义新 农村建设的一个重要提法，就是“加强农村基层民主政治建设，完善建设社会主 义新农村的乡村治理”。中央在宏观政策上的重视为村民自治的发展提供了良好 的外部条件。 此外，当前农村地区大量农民外出务工，虽然这一现象使得村民自治的参与 程度和效果大打折扣，但也应当看到，一旦这些外出务工的农民返回乡村后，他 们在外出务工期间所学到的经验、技术等都将积极推动村民自治的发展。有调查 显示，返乡的农民工为发展当地经济考虑，参政热情比较高，积极参与村委会成 员的选举。 基于上述3 个主要背景( 取消农业税、国家政策的重视、返乡农民工的作用) ， 新时期下的村民自治该如何发展? 是被动地按部就班，根据现实变动，自身也做 一微调，还是积极寻找更好的发展形式? 本文拟对此做一简单的探讨，并用例证 加以说明。 4 二研究现状与文献综述 如果从1 9 8 0 年广西壮族自治区宜州和罗城的第一个村民委员会诞生开始算 起，村民自治这一农村地区的基层民主形式已存在了近3 0 年；如果从1 9 8 7 年中 华人民共和国村民委员会组织法( 试行) 颁布算起，村民自治作为一项国家法律 确定的制度，也已经2 0 多年了。2 0 多年来，村民自治的制度体系已基本确立； 村民自治也已日益深入到农村地区各个角落，被广大农民群众接受并实践着。 2 0 多年来，村民自治实践不仅取得了巨大的成就，也产生了一些问题，并引 起人们的广泛关注和深入思考。正因为如此，有关村民自治的争论也一直伴随着 村民自治的实践进程。在本节中，将从以下2 个角度对目前的研究做一简单的归 纳：即该不该推行村民自治和如何推动村民自治的发展。 ( 一) 、关于该不该实行村民自治的争论 在村民自治这一形式出现之初，学术界对如何评价其地位与作用、未来发展 前景、村民自治是否真是中国民主政治发展的希望所在等问题，存在着不同的看 法，在本文中借鉴其它学者的说法，将这些观点归纳为三类：推进论、怀疑论和 否定论。4 推进论的代表著作包括：中国基层政权研究会中国农村村民自治研究课题组 的三个年度研究报告5 、徐勇教授的中国农村村民自治6 、白钢教授的关于 改进村民自治的立法问题的研究报告7 等。这些著作分别对村民自治的各项制 度做了历史的、全面的考察，研究了存在的问题，并提出了大量的政策建议，其 中的三个年度报告更是直接推动了村民自治实践的发展。这些研究所提供的大量 情况使人们对村民自治有了了解，也成为研究进一步展开的基础。在这些作者的 文章中，都对村民自治的地位、作用给予了高度的肯定和评价，认为村民自治体 全志辉：村民自治的研究格局，政治学研究，2 0 0 0 年第3 期。 于建嵘：岳村政治一转型期中国乡村政治结构的变迁，商务印书馆2 0 0 1 年版，第1 2 1 3 页。 5 参见中国基层政权建设研究会中国农村村民自治制度研究课题组：中国农村村民委员会换 届选举制度，中国社会出版社，1 9 9 4 年版：中国农村村民代表会议制度，中国社会出版 社，1 9 9 5 年版：中国农村村民委员会法律制度，中国社会出版社，1 9 9 6 年版。 6 徐勇： 中国农村村民自治，华中师范大学出版社，1 9 9 7 年版。 7 白钢：关于改进村民自治的立法问题的研究报告，中国社会科学院公共政策研究中心工 作论文9 7 1 1 0 3 。 5 现了民主法治精神，是现阶段我国农村地区民主政治建设的起点和突破口。徐勇 教授在他的文章中指出“由于中国8 0 左右的人口在农村，农村的稳定与发展， 是整个经济发展和社会稳定的基础，村民自治这一制度化的乡村社会政治秩序具 有特别的历史使命，将影响中国社会现代化的历史进程 8 。还有学者认为，村 民自治的实践使中国农村“进入了法治性民主政治建设的新时期 9 ，村民自治 是? 初级阶段社会主义民主政治建设的起点和突破口之一一m ；对其发展前景， 也表现出高度的乐观，认为“中国农村村民自治和基层民主的广泛实践必将成为 中国民主的大学校，为中国民主的全面推进造就基本的条件和坚实的基础小1 ，有 的学者甚至认为，村民自治将会推动乡级乃至县级的行政首长直接选举。1 2 怀疑论的代表学者是党国英研究员。他在村民自治是乡村民主政治的起点 吗? 和中国乡村民主政治能走多远两篇文章中，对村民自治之于中国乡村 民主发展的意义持怀疑态度。他承认村民自治是“史无前例的事件一，但同时又 很小心谨慎，认为“很多人士对中国乡村民主政治发展估计乐观，而对民主政治 发展的种种制约条件估计不足力，“村民自治不是民主政治的起点，而只是一场发 展后果尚难以预料的乡村政治动员令，因此，应以现代国家行政分权思想替代自 治的理念。 1 3 党国英研究员主张将社会体制的下线延伸到村4 ，实行“乡治、村 政、社有。临 否定论的代表学者是沈延生。1 9 9 8 年中华人民共和国村民委员会组织法 修订颁布之时，沈延生就在战略与管理上发表了5 万字的长篇论文村 政的兴衰与重建。该文章在作了长篇的历史回顾和文献分析之后，从理论和实 践两方面对村民自治进行了全面否定。他断言“村民自治作为一种基层群众性 8 徐勇： 中国农村村民自治，华中师范大学出版社，1 9 9 7 年版，第3 1 l 页。 9 中国基层政权建设研究会中国农村村民自治制度研究课题组：中国农村村民委员会换届选 举制度，中国社会出版社，1 9 9 4 年版，第1 1 0 页。 1 0 中国基层政权建设研究会中国农村村民自治制度研究课题组： 中国农村村民委员会换届选 举制度，中 国社会出版社，1 9 9 4 年版，第1 1 0 页。 王仲田：中国农村的村民自治和基层民主发展荆门职业技术学院学报，1 9 9 9 年第l 期。 1 2 彭宗超： 直接选举制的历史发展模式比较，经济社会体制比较，1 9 9 8 年第6 期。 1 3 党国英：中国乡村民主政治能走多远，中国国情国力，1 9 9 3 年第3 期：i ：村民自治是 乡村民主政治的起点吗? ，战略与管理，1 9 9 9 年第1 期：。 “参见王沪宁：当代中国村落家族文化一对中国社会现代化的一项探索，上海人民出版社 1 9 9 1 年版，第2 7 4 页。 1 5 参见沈延生：村政的兴衰与重建，战略与管理，1 9 9 8 年第6 期。 6 自治，无论是在马克思主义经典著作中，还是在政治学理论中，均找不到它的 理论源头，“是一种理论上的怪胎”，“唯一倡导者是彭真 ，“只是民政部门前途 未卜的一块自留地，而且必将导致“新形势下的绅治 。1 6 2 0 0 3 年，沈延生又发 表了一篇评述村民自治及村民自治研究的长文，对自己先前的观点作了一些修 正，表示“对特定背景下理论提出者的良苦用心也要有同情的理解伸，但还是 希望“尽快抛弃群众性自治的理论怪胎。1 7 此外，其他有关批评村民自治 的声音也不绝于耳，但概括说来主要有三种观点：一是认为村民自治不合乎想象 中的“正胎 标准而将其视为“怪胎一；二是认为村民自治只是个别领导人和个 别部门的异想天开，只是因为外国人的重视才“时来运转 ；三是认为村民自治 是国家外部嵌入乡村的，没有社会根基。总的来讲，就是认为村民自治难以找到 理论根源和历史依据，只是个别部门和领导人的一厢情愿，缺乏历史的必然性和 合理性。协 马克思主义理论告诉我们，凡事要辨证分析，一分为二地看待问题，同时要 关注矛盾的主要方面。诚然，村民自治的发展过程并不尽如人意，实践中也存在 很多问题，但我们不能因此而对其全盘否定，甚至主张对其取缔。对村民自治存 在疑问，提出问题，实际上能更好地促进人们思考如何解决问题。实践是检验真 理的唯一标准，纯粹理论上的争论要以实践的结果为评判标准。经过这近3 0 年 的发展，村民自治确实取得了很大成就，当然，问题在所难免，只是我们关注的 重点应在如何改进这些问题，而不是将精力放在要不要实行村民自治的争论上。 ( 二) 、如何推进村民自治及其涉及的各项制度的研究 对某一学术问题的研究是一个不断累积和发展的过程，既有的研究成果是我 们开展新研究的重要资源。回顾村民自治这近3 0 年的发展历程，我们会发现对 其研究经历了一个从“冷一到“热 的过程。2 0 世纪8 0 年代村民自治推行之初， 学术界并没有给予其足够的注意和重视，当时专门研究村民自治的学者不过寥寥 数人，理论发展严重滞后。曾有一说法，中国有九亿多农民，研究村民自治的学 1 6 沈延生：村政的兴衰与重建，战略与管理，1 9 9 8 年第6 期。 1 7 沈延生：关于村民自治及村民自治研究的述评，当代中国研究，2 0 0 3 年第2 期。 埔关于对其它批评村民自治的意见的归纳，在这里借鉴黄辉祥在 村民自治的生长：国家建 构与社会发育一文中的提法。 7 者却不到九个人。1 9 直至1 9 9 8 年中华人民共和国村民委员会组织法修订颁行 后，村民自治这一“静悄悄的革命才引起一些学者和机构的关注，有人将这一 过程想象地描述为“蜂拥而至的研究者( 或许有些人还很难说是村民自治的研究 者) 像发现了一座学术富矿一样，急不可耐地投入到了这场掘金大潮中。 这种研究热潮持续到今天，村民自治已成为当下中国问题研究的重要课题，研究 成果日益丰硕，这其中就有相当大一部分内容涉及到村民自治过程中的各项制 度，包括海选制、两票制、村民议事制度、解决“两委关系的交叉任职制度等。 较早关于村民自治的研究，是由主管村民自治工作的国家民政部推动的。 1 9 9 2 年，在民政部基层政权与社区建设司的直接领导下，中国基层政权建设研 究会组建了中国农村村民自治制度研究课题组，以王振耀、汤晋苏等人为课题组 核心成员，开展对村民自治制度的一系列研究。经过调查研究，该课题组的研究 成果集中表现为三份研究报告：中国农村村民委员会换届选举制度，研究了村 委会换届选举的具体程序，把选举工作划分为建立选举机构、进行选举动员与选 民登记、确定选举方式、候选人的产生、投票选举等几个阶段，报告还谈到村委 会选举的历史进程以及竞选、村民参与、罢免与补选等选举问题；中国农村村 民代表会议制度，描述了村民代表会议制度的产生、发展历程，着重分析了村 民代表会议制度的组织制度结构、运行程序及规则，并在此基础上提出完善村民 代表会议制度的立法建议和政策建议；中国农村村民委员会法律制度则重点 研究了从中央到省、地、县、村各级组织中的一系列有关村民委员会的法律、法 规和规章制度。 其它学者的研究中，徐勇教授在中国农村村民自治一书中运用政治学的 分析方法和个案研究方法对中国农村村民自治作了全景式的勾勒，研究了村民自 治的制度框架和运作机制，具体分析了村民自治的制度体系、组织形式、活动内 容、运作模式、内在机制与相关因素、难题与对策、发展趋向与启示等。赵秀玲 编著的村民自治通论也是较早的全面论述村民自治相关内容的书籍。此外还 有其它学者也对村民自治做了全面系统的描述，这些著作都为今后对村民自治进 行研究奠定了基础。 随着研究的不断深入，后来的学者逐渐将研究视角深入至村民自治各个环 1 9 徐勇：草根民主的崛起：价值与限度，中国社会科学季刊( 香港) ，2 0 0 0 年夏季号。 8 节。比如金太军、施从美合著的乡村关系与村民自治和徐勇、项继权主编的 论文集村民自治进程中的乡村关系等著作着重探讨了乡村关系( 即基层乡镇 政府与村委会之间的互动关系) 中的诸多问题。景跃进教授在当代中国农村“两 委关系 的微观解析与宏观透视一书中专门对村民自治中的“两委关系”( 即 村党支部委员会与村委会之间的互动关系) 问题进行了深入的探究。 目前对村民自治问题的研究成果可谓汗牛充栋。在这些研究中，多涉及政治 学和社会学领域，其中政治学研究又多从国家政治建设角度入手，是一种自上而 下的分析，社会学研究则多从乡村社会内部发展情况入手，如农村地区的宗族势 力等，是一种自下而上的分析。研究内容包罗万象，包括村民自治制度的本身设 计、制度运行过程中的规则程序、自治过程中出现的问题及解决对策建议等。研 究方法上，以理论分析和个案实证研究为主，通过深入农村地区调查村民自治的 实际运作情况，并对其加以分析。分析方法上，以“国家一社会”的分析框架为 主，这种分析方法强调从国家政权建设角度考虑村民自治的产生、发展、运行以 及在这个过程中出现的问题和解决方法等。基于本人所学专业行政管理的考 虑，行政管理与政治学理论专业较为相近( 最初的行政管理专业是属于政治学下 属的二级学科) ，另外，在平时所接触和读到的一些论文、著作中，我认为从国 家政权建设角度分析村民自治也符合中国的实际情况，所以，本文写作过程就借 鉴和采用这种分析方法，以国家政权建设为切入点，分析村民自治的产生、发展、 所面临的问题及其原因、解决对策等。 9 第一章村民自治产生的背景 列宁曾指出：“在社会科学问题上有一种最可靠的方法，那就是不要 忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生，在发展 过程中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样 的。一纵观2 0 世纪的中国发展历史，现代国家建构始终贯穿其中，甚至可以说， 中国在2 0 世纪的发展是围绕着现代国家建构这个主题而展开的。分析现代国家 建构在不同的历史阶段呈现出来的具体形貌，就构成我们理解村民自治的背景。 第一节秦汉一清时期：“皇权止于县政 按照中国政治制度的发展进程，统治者对乡村社会的治理格局，大致经历了 秦汉清时期、晚清民国时期、人民公社时期和村民自治时期四个历史阶段。 与秦汉清时期相对应的是传统国家，现代中国脱胎于传统中国。这一时期中 国的诸多特性，在一定程度上影响和制约着现代中国的发展。因此，要正确认识 现代中国和中国现代国家建构过程，理解和分析传统中国的乡村政治制度发展过 程是很有必要的。 历史学家一般都认为，中国的传统社会中存在两个层面的控制系统：一是官 方的行政控制系统，由专制王朝垄断国家权力，皇权是该系统的实质内容；一是 非官方的控制系统，即在传统中国的农村社会中，各家族或各地方中威望较高的 一部分人实际上掌握着农村地区中的各种资源，处理农村地区中的各种事情，族 权和绅权便是该控制系统的实质内容。这两个系统分属制度和非制度层面，两者 之间也处于既相互协调合作又相互矛盾冲突的状态，进而形成了一种二元权力结 构。 从官方的行政控制系统来看，地域广阔、交通落后的现实状况以及中央财政 能力的欠缺，限制了该控制系统权力的向下延伸。具体来讲，秦始皇统一中国后， 将之前处于孤立割据状态的各诸侯国联成整体，形成了一个幅员辽阔、人口众多 列宁全集第3 7 卷，人民出版社1 9 8 6 年版，第6 1 页。