（行政管理专业论文）治理视角下的政府与非营利组织合作模式研究.pdf

上海交通大学硕士学位论文 摘要 第 i 页 治理视角下的政府与非营利组织合作机制研究 摘 治理视角下的政府与非营利组织合作机制研究 摘 要要 近年来，在“小政府、大社会”管理理念的指导下，随着政府职 能的转变和市场经济体制的完善， 我国的非营利组织获得了不少发展 空间。而且，作为社会领域的多元治理主体之一，它以其自身特质与 优势，在承接政府转移出来的职能过程中发挥着越来越重要的作用， 非营利组织与政府之间的互动合作对于形成一个良好的治理结构具 有重要意义。然而，在现阶段，相对于国外情况而言，非营利组织对 大多数人来说还是个新鲜事务， 无论是对非营利组织的认识还是其自 身的实践发展都还处在初级阶段。此外，转型期的中国由于主观条件 的限制，国家与社会关系的模糊，政府对非营利组织的控制，非营利 组织自身有效性的缺失，导致政府与非营利组织之间呈现出“强者” 和“弱者”间不对等的合作关系。本文拟从“政府改革”与“全球社 团革命”出发，系统分析非营利组织的发展动因、发展历史和发展必 要性等问题； 进而从理论层面上为非营利组织参与公共治理寻找理论 支撑。 同时， 通过对非营利组织的分类及对不同类型非营利组织功能、 特性的分析，在结合西方政府与非营利组织的合作经验的基础上，为 构建我国政府与非营利组织的合作机制提供可供参考的建议。 关键词：关键词：治理，政府，非营利组织，合作机制 上海交通大学硕士学位论文 摘要 第 ii 页 the study on the government and non-profit oganization cooperation model from a governance perspective abstract in recent years, with “efficient administration and mass society” being the leading governance conception, the governmental functions transferred and marketing economy system developed, while the non-profit organization gets its chance to develop. moreover, being one of the multi-management sectors, non-profit organization with its special advantages takes over more and more functions transferred by the government, and the mutual cooperation between nonprofit organizations and government has the signification for forming a good governance structure. however, non-profit organization is fresh to most chinese people in the present period that neither is it recognized, nor it is highly developed practically. moreover, in changing china, as a result of some subjective and objective conditions, the classification of the relations between the society and the government is illegible; and government controls most of the non-profit organizations, to non-profit organizations themselves “their own validity is absent” all cause the unequal relation between the strong government and the weak society. this paper is about the research on non-profit organization on the base of the “government innovation” and “world wide corporative revolution”. it analyzes systematically the motive force factor, as well as its function and its developing background, history and necessity. next is to get to the theoretical stand the non-profit organization participates public governance. meanwhile, through the classification of the npo and the analysis on its function and character, combining with the experience of cooperation between government and npo from the west, we try to provide some useful advice on how to establish a cooperative mechanism domestically. keywords: governance, government, non-profit organization, cooperation mechanism 上海交通大学硕士学位论文 摘要 第 i 页 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体， 均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：张 吟 日期： 年 月 日 上海交通大学硕士学位论文 摘要 第 i 页 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：张 吟 指导教师签名：彭 勃 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学硕士学位论文 第一章 引言 第 1 页 第一章第一章 引言引言 非营利组织与政府的关系可以被认为是国家与社会关系在公共事务治理层 面上的一个缩影。政府作为公共权力的载体，长久以来在公共事务治理领域中扮 演着主要角色， 而非营利组织则在它诞生后的大部分时间里， 一直处于暗淡之中， 徘徊于社会的边缘。但正如美国霍布金斯大学的萨拉蒙教授所认为的：如果说代 议制政府是 18 世纪的伟大社会发明，官僚政治是 19 世纪的伟大发明，那么可以 说，有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了 20 世纪最伟大的 社会创新。 1.1 研究背景研究背景 在封建专制时代，政府曾被视为公共事务治理的惟一负责人。随着资产阶级 的政治精英们登上政府公共权力之巅，他们将启蒙运动“自由、民主、平等”的 思想口号转化成了制度背景后，曾经一度威风张扬的“专制独霸型”政府治理模 式受到了普遍唾弃显然，政府的专制独霸束缚了自由市场的手脚。市场的解 缚必然也必须要求一个“有限政府”的治理模式。苏格兰启蒙思想家亚当斯密 的“看不见的手”几乎解除了独霸型政府的全副武装，只留给了政府极为有限的 “打更、守夜”的权力。政府所表现出的“最小国家”治理使得市场相对于政府 取得了暂时的优势地位。亚当斯密的自由主义经济理论和自由主义经济政策， 推动了资本主义经济 100 多年的发展。 然而此种“市场优势”的公共治理模式却暗伏危机。“弱政府、强市场”的 治理格局无力应对“市场夫灵”所带来的经济困境，于是 19291933 年的世界 性经济大萧条引发了西方经济学的一场重大变革。人们认识到，市场调节不是万 能的，需要动用政府这只“看得见的手”来处理劳资纠纷、环境污染、国民经济 宏观调控、实现充分就业等市场无法解决的问题。著名的英国经济学家约翰梅 纳德凯恩斯背离了传统的经济理论，以他的国家干预主义取代了亚当斯密的 经济自由主义。以他为代表的“政府干预论”学者重塑了西方国家公共事务的治 理架构，政府重新介入到了诸多公共事务治理领域。“从摇篮到坟墓，都有行政 权在作用”。 “强势政府”又一次带着历史的尘埃卷土重来，只不过此时的“强 势政府”早己经过了“自由市场”和“宪政理念”的洗礼。 从 80 年代初开始，“强势政府”伴随着“新公共管理”运动在全球政府改 革的潮流中重新实现了自身从“划桨”向“掌舵”的转变。虽然新公共管理的核 心是打破公共部门与私人部门在管理理念上的截然分界， 但它引起的不简单是一 上海交通大学硕士学位论文 第一章 引言 第 2 页 种管理手段的变革，同时也是对整个公共管理部门格局的重新认识，它由公共行 政学对组织内部的关注转向外部， 开始探讨实现公共部门有效管理中不同的实施 主体， 各自的定位、 分工和各自适当的角色， 它反映了整个公共管理格局的变化。 换言之， 有更多的对公共事务管理的职能将从政府权威部门转移到其他社会公共 部门甚至私营部门，不同部门的权力相互依赖，彼此形成“伙伴关系”，在一种 持续的、互动的过程中达成公共秩序，增进公共利益。 90 年代以来，非政府、非营利的社会组织蓬勃兴起。在西方国家，非营利 组织已经成为政府提供公共服务的长期合作伙伴， 在世界备国乃至国际社会的各 个领域里发挥着日益重要的作用。萨拉蒙教授认为，当前各国正置身于一场全球 性的“社团革命”之中。伴随着各国公民社会的日益壮大，沉寂多年的公民社会 理论重新复苏，并展开对国家与社会关系的更加深入、更加全面的思考。按哈贝 马斯的分析，日益扩张的行政权力由于对西方社会价值领域的侵入而造成了“生 活世界的行政殖民化” 1。而解决由此而产生的“合法性危机”的途径就是其提 出的“交往行为理论” 2。这一理论在某种程度上能够进一步为各国公共事务治 理结构的调适与转型提供补充性的思维路径。这就是：全面开放公并事务的治理 边界，政府以对话、商谈、合作的方式，以真诚、正确、合理的态度建立与非营 利组织、企业以及各种跨国集团的伙伴关系。政府与非营利组织在公共事务治理 领域既不是排斥异己的垄断者，又不是事不关己的局外人，而是真诚的合作者。 1.2 选题意义选题意义 随着治理主体的多元化和人民需求的复杂化， 非营利组织在社会发展中扮演 着越来越重要的作用。非营利组织的公益性、志愿性、非营利性以及灵活性决定 了其在公共治理的参与过程中往往比政府更具低成本、高效率和灵活多变的优 势。当然，正如政府和市场都有可能存在失灵的情况，非营利组织也有其内在的 局限性：从形成基础来看，非营利组织往往关注于某一特殊领域的问题和利益， 这是其形成和发展的主要动力。 但也正因此， 其视野是相对狭隘的， 往往对整体、 全局性的问题缺乏敏感，难以在不同利益之间进行有效协调。从发展基础来看， 由于资金来源有限，非营利组织资源动员能力相对政府和市场来说还比较弱小。 因此，在处理某些问题的时候，非营利组织很可能会有力不从心的感觉。从构成 基础来看，非营利组织判断、决策与行动能力都要受到个人的知识水平、理性结 构、个人素质等条件的制约，存在着非营利组织行政化、官僚化的可能，同样也 会存在滥用权利的可能。 近年来，在“小政府、大社会”管理理念的指导下，随着政府职能的转变和 1 德哈贝马斯： 合法化危机 ，刘北成等译，上海人民出版社，2000 年，第 83 页。 2 德哈贝马斯： 交往行动理论第二卷，洪佩郁等译，重庆出版社，1996 年，第 506 页。 上海交通大学硕士学位论文 第一章 引言 第 3 页 市场经济体制的完善，我国的非营利组织获得了不少发展空间。而且，作为社会 领域的多元治理主体之一，它以其自身特质与优势，在承接政府转移出来的职能 过程中发挥着越来越重要的作用， 非营利组织与政府之间的互动合作对于形成一 个良好的治理结构具有重要意义。然而，在现阶段，相对于国外情况而言，非营 利组织对大多数人来说还是个新鲜事务， 无论是对非营利组织的认识还是其自身 的实践发展都还处在初级阶段。此外，转型期的中国由于主观条件的限制，国家 与社会关系的模糊，政府对非营利组织的控制，非营利组织自身有效性的缺失， 导致政府与非营利组织之间呈现出“强者”和“弱者”间不对等的合作关系。这 就需要在政府、市场和非政府组织之间建立起一种互相取长补短的平衡关系，在 承认各种非政府公共部门相对独立性的前提下， 通过建立其与政府间的制度化合 作机制，来共同推动公共服务更有效、更优质的供给。 中国的非政府组织已初具规模， 这为中国在公共服务供给中的政府与非政府 组织合作下了基础。但是由于中国正处于转型时期，影响非政府组织与政府合作 关系建立与发展的众多不确定因素依然存在，因此，如果只是一味盲目照抄西方 的合作模式，第一，在操作上不一定具有可行性；第二，也会影响到供给合作的 有效性。目前国内学术界在对公共服务民间组织供给的研究中，比较多的还是停 留在可行性、优势、及体制障碍方面的研究，而很少将政府与民间组织联系起来 研究两者间的合作模式。本文正是希望针对国内此领域的研究的空白展开研究， 将合作模式的研究置于特定的制度和文化背景下， 通过对各类社会功能类型组织 与政府的具体合作模式进行制度分析， 来剖析承包模式的制度设计和内在机制对 服务供给有效性的影响过程， 寻找中国背景下影响政府与非营利组织合作有效性 的主要原因，存在的潜在问题及可能的解决方式。相信本文对于我国进一步开展 和深入与民间组织的合作关系， 完善与民间组织的合作机制具有理论上的前瞻性 指导作用和实践上的借鉴作用。 1.3 研究方法研究方法 目前， 对于公共服务供给中的民间组织与政府合作模式的研究大多主要针对 于实际运用层面，缺乏对理论的系统分析。本文按照概念基础理论分析实践 应用这一基本的范式，运用了理论与实际相结合、规范研究与实证研究相呼应及 中外国情相比较的方法展开研究。 文中注重对模式的制度设计和内在机制进行分 析，希望通过分析能在理论与实践之间架起一座桥梁，以求通过分析寻找出实际 运用中出现各种问题的制度机制性根源，并力图寻找出最佳的解决方法。本文的 第二章将对多元治理背景下的非营利组织参与公共治理的理论依据， 非营利组织 的概念、特征、分类等基本问题进行阐述；第三章将在第二章分类的基础上对西 方民间组织与政府的合作模式进行分析；第四章将以具体的合作模式为分析单 上海交通大学硕士学位论文 第一章 引言 第 4 页 位，对中国目前的合作情况做具体分析；第五章是对全文进行的总结。 上海交通大学硕士学位论文 第二章 非营利组织概述 第 5 页 第二章第二章 多元治理结构中的非营利组织多元治理结构中的非营利组织 传统政府治理中的一个误区是忽视公共服务提供和公共服务生产之间的区 别，进而错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，它自然放弃了服务提供 者的角色。对于那些属于政府“天职”的公共服务，政府应该是一个安排者，决 定什么应该通过集体去做，为谁去做，做到什么程度或水平，怎样付费等问题。 至于服务的生产和提供，完全可以各种形式交给私营部门或非营利组织来完成。 对于频频出现的“非营利组织”、 “非政府组织”、 “民间组织”、 “第三部门”、 “市民社会”、“社会团体”、“中介组织”等术语理论界并没有给出一个权威 的概念界定，国内外学者对这些术语的理解也不尽相同。因此，笔者在此有必要 做一些简单的阐述，以避免可能产生的理解偏差。 2.1 治理理论兴起的历史背景治理理论兴起的历史背景 治理理论是20世纪70年代以来世界范围内公共领域深刻变革和公共行政学 科发展的产物。作为一种崭新理论，到 20 世纪 90 年代基本形成。治理理论的兴 起既有社会发展客观需要的现实因素， 也有杜会科学发展内在规律作用的理论因 素。具体而言，可以从以下四个方面理解： 一、20 世纪 70 年代以来各国政府普遍面临的管理危机是治理理论产生的深 刻社会根源。政府管理危机主要表现在两个方面： 第一，政府职能面临着巨大挑战。第二次世界大战后，在西方国家，由于福 利国家的过度发展，政府被视为“超级保姆” ，职能扩张、机构臃肿、服务低劣、 效率低下、财政困难遍布各国，社会分裂和文化分裂同时出现，公民无法对公共 管理过程实施有效的监督， 政府难以预测自己的行为后果， 日益陷入了财政危机、 信任危机和管理危机三重危机并发境地。 与此同时， 在一些第三世界发展中国家， 随着全球化、区域一体化的逐步深入，传统主权观念受到冲击，一些国家的政府 纷纷垮台。对此，联合国相关工作机构、其他国际组织和国际社会的和平力量， 以推动这些国家建立良好治理为目的，要求这些国家进行必要的改革，其中包括 引入自由主义的市场经济体制，推进与之相适应的社会政治结构的改革，如政治 合法性、发展社会组织和提高行政效率等。这两股改革潮流的发展，经过 70 年 代的重新界定政府与市场的关系、80 年代的科层组织运行机制改革，到 90 年代 逐渐汇集成了一股重新探索国家和社会公共事务管理模式的巨大浪潮。可以说， 这一时期，在管理理念和改革实践两个层面上，各国的公共部门管理改革均表现 出了相当大的共性，这就是以治理和善治为指导，掀起了轰轰烈烈的政府改革和 上海交通大学硕士学位论文 第二章 非营利组织概述 第 6 页 公共管理部门再造运动。 第二， 政府的组织结构面临着巨大的挑战。 众所周知， 从近代以来， 以家庭、 非正式群体和小村落占支配地位为特征的农业社会，让渡给了以大规模的、正式 的、复杂的政治组织和经济组织占支配地位为特征的工业社会和现代社会。伴随 着工业化和现代化的进程，整个社会变成了一个高度组织化的社会。特别是在第 二次世界大战以后，随着国家干预和福利国家的兴起，政府的职能日益扩张，政 府的规模不断扩大，政府的权力日益膨胀，官僚组织几乎渗透到社会的每一个角 落。虽然政府在推动经济社会发展、政治和经济变革、解决和管理社会问题、促 进人类生话质量的提高等方面都起到不可缺少的作用。但是，从另一方面来看， 官僚体制在其发展的过程中也表现很多的负面效应。传统上，宫僚体制是指那种 具有层级节制、合理化的权责结构、人员依才能任职、人员以竟争方式选任、厉 行法治的政府制度。但随着政府组织日益官僚化，其有效性逐渐减弱，而走向了 它的反面，政府越来越成为无能的、腐败的、无效率的、不负责任的代名词。从 理论上看，官僚体制本身的确存在着其不可克服的矛盾，这些矛盾主要表现为： 官僚体系的封闭性与民主社会的开放性之间的矛盾； 政府权力的强化与社会创造 力弱化之间的矛盾；政府权力的膨胀与其控制力减弱之间的矛盾；规则的普遍性 与问题的特殊性之间的矛盾； 权力机构的非人性化与入民群众对人性化管理需求 之间的矛盾；专业化分工与部门协调之间的矛盾；政府行为的非竞争性与市场条 件下竟争性加剧之间的矛盾。由于这些矛盾的大量存在，导致了政府管理缺乏灵 活性和回应性，忽视民众需求，缺乏活力和责任感，权力被滥用，政治合法性降 低等等。 官僚体制本身存在的内在矛盾在缺乏相应的外部制约的情况下， 其弊端和负 面影响逐渐扩大。 从整个世界范围内来看， 随着官僚体制固有的弊端的日渐突出， 致使政府在很大程度上不仅不能成为推动发展的积极力量和变革的主导力量， 而 且越来越成为发展和变革的阻力。自 1980 年以后，由于全球经济趋向衰退，政 府税收锐减，政府可用资源减少。与时同时，政府面临着来自各方面越来越大的 压力和越宋越强烈的要求。诸如提高公共服务质量，增加公共物品数量等。政府 自身存在的问题与社会对政府要求的日益增多形成明显的反差。 各国政府遭到普 遍的抨击。面对这种困境，西方政府在 20 世纪 80 年代之前均进行了不同程度的 政府改革，但始终效果不佳。自 80 年代特别是 90 年代以来，西方各国以新管理 主义理论为指导，倡导建立“企业型政府” ，开始了大规模的政府再造运动。 二、全球公共问题的凸现，促进了全球公共治理的兴起，成为治理理论兴起 的重要国际社会根源。 冷战结束后，国际政治经济格局发生了巨大而深刻的变化，特别是伴随着全 球化进程的不断发展， 出现了大量的全球性问题。 诸如日益严峻的全球环境恶化、 人口问题、南北发展差距问题、国际恐怖活动和毒品犯罪、艾滋病问题、难民问 上海交通大学硕士学位论文 第二章 非营利组织概述 第 7 页 题、全球金融体制危机等。面对如此大量严峻的全球公共问题，任何一个国家既 不可能置身其外，也不可能独自解决。因为全球公共问题的最大特征在于它的共 同性与不可分割性。何况在很多情况下，国内问题与全球问题已经难以明确划分 开来。因此，在全球范围内利用各种政府的和非政府的国际组织和社团、正式的 和非正式的国际条约和规制、组织的或个人的力量，促进全球公共事务解决、实 现全球公共治理，就显得十分必要而紧迫。而这己经远远超出了传统的以处理国 家政府间关系为主要内容的国际政治和国际关系理论范畴， 而进入了全球政治阶 段。作为公共治理的重要组成部分，全球治理的兴起正是这一客观现实发展的产 物。正如全球治理委员会所说的那样：在全球层面，治理事务过去主要被视为处 理政府间的关系，而现在必须这样理解，它也包括非政府组织、公民运动、跨国 公司和全球资本市场。 3 三、全球性的公民结社运动以及在经济社会发展中所显示的日益重要的作 用，对传统的公共行政或政府行政管理范畴提出了严峻挑战。随着市场经济的迅 速发展，推动了社会进步，社会开始出现大幅的深层分工与整合，公民有了更多 的学习闲暇和自由支配的时间，公民有了更多参与公共事务的愿望。大批代表经 济与政治利益的社会组织开始快速成长， 成为治理网络管理体系中不可缺少的因 素，它为网络管理的全面运作提供了动力基础和体制化支持。由于经济全球一体 化的影响，各国的经济具有更大的不稳定性和不可预测性，单靠政府或单靠市场 都不能解决日益增长的社会问题。 治理理论的提出正是在二者之间寻找一种适度 的平衡。与此同时，非营利组织的兴起也为寻找这种平衡提供了平台。 四、70 年代以来经济学对政治、政府问题的拓展性研究是公共治理产生的 理论背景。经济学理论以经济学研究方法对传统政治学主题，如国家理论、投票 规则、利益集团、政党、官僚制等，进行了深入的研究，揭示了官僚制政府组织 的诸多弊病及其内在成因，分析了政府失灵的制度性根源。经济学对官僚制组织 的研究以普遍的经济人假设为前提，运用成本收益比较方法分析官僚行为，强调 公共部门中的竞争和对官僚的有效激励制度。这己突破了传统政府理论研究框 架，开拓了公共行政理论研究的新途径。有观点认为，公共治理是新制度经济学 和管理主义两种不同理论的联姻。 西方学者之所以主张用公共治理替代传统的政府行政管理， 是因为他们充分 认识到，在社会资源的配置中，既存在市场失灵，又存在政府失灵。市场失灵指 的是，仅运用市场的手段，无法达到经济学中的帕雷托最优。市场在限制垄断、 提供公共物品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态等方面，存在 着内在的局限性，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅 依靠政府的层层计划和行政命令等手段，也于法达到资源配置的最优化。最终不 3 瑞典英卡尔松、圭什兰法尔主编： 天涯成比邻全球治理委员会的报告 ，第二页。赵仲强、 李正凌译，中国对外翻译出版公司 1995 年，第一版。 上海交通大学硕士学位论文 第二章 非营利组织概述 第 8 页 能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于既存在市场失灵，也存在政 府失灵，愈来愈多的人热衷于通过内涵丰富、形式多样的不同治理机制对付市场 和政府的双重失灵问题。应该说，有效的公共治理机制是以公民社会的日益壮大 为基础的。公民社会是国家和市场之间（或之外）的所有民间组织或民间关系的 总和，其组成要素是各种非国家或非政府性的公民组织或社团，它的突出特征是 非宫方性、独立性、自愿性。随着公民社会组织的发展壮大，它们在社会管理中 的自主治理作用日益重要。虽然公民社会的自主治理既不能代替国家，也不可能 代替市场，但作为对国家和市场手段的补充，它或是独立承担起社会的某些管理 职能，或是与政府机构合作，共同行使某些社会管理职能，特别是在一些市场失 灵和政府失败的某些领域， 社会自主治理越来越发挥着自己独特的无以替代的作 用。可以说，公共治理理论既是对福利经济学关于市场失灵论的超越，也是对公 共选择理论关于政府失败论的超越。 公共治理是在各相关学科对政府理论研究发 展到一定阶段上互相渗透、相互融合、综合发展的产物。90 年代以后，政治学、 法学、行政学、社会学、国际政治都开始谈论治理问题，以弥补政府与市场之不 足。 正是在各国政府改革运动、 全球公共治理和全球公民结社运动三股潮流的推 动下，形成了崭新的公共治理理论。 2.2 治理的基本内涵及主要特征治理的基本内涵及主要特征 英语中的治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导 和操纵。长期以来它与统治(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家的 公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自20世纪90年代以来，西方政治 学和经济学家赋予governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的 经典意义，而且其涵义也与government 相去甚远。它不再在英语世界使用，并 且开始在欧洲各主要语言中流行；不再只局限于政治学领域，而被广泛作用于社 会经济领域。 1989 年，治理一词首先出现在世界银行提出对非洲地区的研究报告治理 与发展中。1995 年，全球治理委员会发表的我们的全球伙伴关系的研究 报告对治理的内涵进行了阐述： 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理的诸 多方式的总和。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持 续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意 或以符合其利益的非正式的制度安排。 4在此之后，许多国际组织和机构开始在 其各种报告和文件中频频使用它，政治学、经济学和管理学等学科纷纷引入治理 4 全球治理委员会：我们的全球伙伴关系(our global neighborhood)，牛津大学出版社，1995年，第 23页。 上海交通大学硕士学位论文 第二章 非营利组织概述 第 9 页 概念，赋予了治理以丰富的含义。概括起来，它大致包含如下几层含义： 作为最小国家的管理活动的治理。它指的是国家削减公共开支，以最小的 成本取得最大的效益。作为公司管理的治理。指的是指导、控制和监督企业运 行的组织体制。作为新公共管理的治理。指的是将市场的激励机制和私人部门 的管理手段引入政府的公共服务。作为善治的治理。指的是强调效率、法治、 责任的公共服务体系。作为社会控制体系的治理。指的是政府与民间、公 共部间与私人部门之间的合作与互动。 6作为自组织网络的管理。指的是建立在 信任和互利基础上的社会协调网络。 5 由于治理代表一种新的管理模式， 即多元主体对社会公共事务的共同参与管 理模式，治理主要具有以下几个特征： 1治理的主体。传统行政的主体主要是指政府，而治理的主体即可以是指 政府，也可以是指其他各种类型的团体和组织，比如市场组织、非政府组织等。 从治理的概念来看，政府也不是国家唯一的权力中心，各种公共和私人的机构只 要权力合法，就都可能成为在各个不同领域和不同层面的权力中心。尽管政府现 在仍然是治理的主体，但是随着社会经济的发展、政治民主化的推进、教育文化 水平的提高、各种公民社会组织的发展和壮大、国家与社会关系的调适、其他各 种治理主体在各自所作用的领域范围发挥着越来越大的作用， 而且甚至是政府所 无法替代的。非政府组织作为多元权威治理主体的一元，在提供公共服务和解决 社会公共问题方面理应发挥其不可或缺的作用。比如，在德国，每 10 个住院病 人护理日中的 4 个以及几乎所有运动设施；在法国，1/3 的儿童日护理以及 55% 的居民护理；在美国，半数以上的医院床位以及 1/2 的大学；在日本，70%以上 的大学；在英国，20%以上的初中和高中教育；在意大利，40%以上的居民护理 措施；在瑞典，40%的新建或翻修的居民房屋等。 6再比如，中国的“自然之友” 等环保组织对原始森林， 长江源等的保护， 中国青少年基金会开展的 “希望工程” 对失学儿童的救助和“保护母亲河”等活动。非政府组织所从事的这些项目，大 部分是政府和其它公共组织甚至私人组织所不愿做、不宜做、做不好的事情。因 此，从某种意义上来说，非政府组织的发展是对政府能力的有效补充，同时也是 社会发展、民主发展的必然。 2治理的方式。传统行政是政府运用政治权威，通过发号施令，制定政策 和实施政策，对社会公共事务进行自上而下的单一向度的管理。它的基本特征是 以行政、法律为强制手段，以国家政权为后盾，对社会进行强力控制。而治理的 手段与方式因治理主体的多元化和治理客体的广泛性而呈现出多样化。 它除了行 政、法律等手段之外，可以采取合作、协商、伙伴关系等多种方式。可以说，它 5 俞可平， 治理与善治 ，社会科学文献出版社，2000 年，第 8696 页。 6 美莱斯特 萨拉蒙著： 公民社会部门 ， 何增科编， 公民社会与第三部门 ， 社会科学文献出版社， 2000 年，第 260 页。 上海交通大学硕士学位论文 第二章 非营利组织概述 第 10 页 既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则， 也包括人们同意或认为符合其利益 的各种非正式的制度安排；它既包括政治法律的，也包括经济市场的，还包括社 会的、 文化的手段和方式。 在治理关系中， 没有哪个机构， 无论其为公有或私营， 能够拥有足够的知识和资源来独自解决所有的问题， 这就要求参与公共事务治理 的各主体之间互相对话和沟通， 互相交换信息和资源， 以达到治理的目的。 因此， 治理本质是在共同目标和共同价值的引导下， 多元权威主体在互相信任和共同规 范基础上对公共事务进行的上下互动的合作管理。 政府与其他权威主体之间以及 其他权威主体相互之间也主要是通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的 目标等方式，实施对公共事务的合作管理。 3治理的客体和目标。治理主体的多元化决定治理客体的广泛性，可以说 凡是现实生产生活中所涉及的事务和活动，无不是治理的对象。但是这种治理对 象的广泛性与以统治模式为特征的大政府时代的政府职能无所不包、 控制着社会 生活方方面面的情形根本不同，在以治理模式为特征的有限政府时代，政府的作 用范围大为缩小，政府不再是无所不包的“全能型政府” 。在整个社会体系中， 按照国家与社会的分离、政府与市场边界的划分、公域与私域的区分、不同治理 主体对应着不同的治理对象或客体， 发挥着各自的作用。 这既是治理理论的特点， 也是治理有效性的根本保证。 在这里体现了社会分工的原则和社会分层治理的理 念。而治理的目标则是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公 民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。 治理因其灵活性、协作性、高效性等优点，可以弥补政府和市场在调控和协 调过程中的某些不足，因此被广泛地运用到公共事务领域，但治理也不可能是万 能的，它也存在着许多局限性，它不能代替国家而享有合法的政治暴力，同样它 也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。针对治理的失效，不 少学者提出了“元治理” 、 “健全的治理” 、 “有效的治理”和“善治”等概念。其 中善治理论影响最大。所谓善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。它的本 质在于政府与公民对公共生活的合作管理， 是政治国家与公民祉会的一种新颖关 系，是两者的最佳状态。对于善治的基本要素构成，我国学者俞可平总结出来了 六个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。善治表示政府与 公民之间的良好合作，因此，善治的实现有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉 认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。而公民的积 极参与和合作程度，取决于公民社会的发展和成熟程度。因此，只有大力培育和 发展公民社会，才能更好地实现善治的目的。 7 7 俞可平， 治理与善治 ，社会科学文献出版社，2000 年，第 811 页。 上海交通大学硕士学位论文 第二章 非营利组织概述 第 11 页 2.3 非营利组织的定义、特征及分类非营利组织的定义、特征及分类 作为一个从西方引进的概念，非营利组织(non-profit organization，缩写 为 npo)本身并不是一个被严格定义的词汇。由于对处于政府与市场之间的制度 空间的关注焦点有所不同， 各国在用词习惯及对非营利组织范围的界定上有所差 异。 如联合国文件中通常使用 “非政府组织” (non-governmental organization， 缩写 ngo)，英国则遵照传统使用“志愿组织”(voluntary organization)，美 国学者萨拉蒙把“非营利部门”看作是有别于“政府”和“营利部门”（企业） 的“第三部门”。在他的许多文章中，“非营利部门”和“第三部门”是可以互 换使用的同一的概念。而柯亨和阿拉托的“国家”、“经济”和“市民社会”则 分别与萨拉蒙的“政府部门”、“营利部门”和“非营利部门”相对应。中国官 方习惯使用“民间组织”和“社会团体”，其他常用的还包括“慈善组织”、 “中 介组织”等等，其内涵宽窄不一。本文不对这些词汇做深入具体的分析，拟采用 萨拉蒙教授的界定，使用非营利组织、民间组织、第三部门这几种提法，指介于 政府组织与市场经济组织之外的非政府组织形态。 萨拉蒙在非营利领域及其存在的原因一书中指出，非营利组织应当具有 六个基本特征： 1. 正规性：非营利组织必须具有合法性，必须经过正式登记注册，具有法 人资格，能够承担民事责任。根据这条准则，那些临时聚集在一起的人群或经常 活动的非正式团体应当被排除在外，尽管他们也有重要的社会功能。 2. 民间性：也称非政府性。非营利组织应当在制度上与国家相分离，从组 织结构上与政府分离。一方面，对组织自身而言，非营利组织不隶属于政府，它 是公民自发组建、独立于政府体系、有自身运作理念和运作机制的社会自治组织 系统，政府不应该直接介入非营利组织的管理和运作过程。另一方面，对组织发 挥社会功能而言，非营利组织不具有政府的行政权力，也不能依靠行政手段发挥 作用，它基于理念，通过志愿参与的机制，形成扎根于社区、权力流动双向或多 向的公民自我管理、自我调节的治理模式。 3. 非营利性：指不以营利为目的，不进行利润分配。这是对组织的根本定 性。所谓“非营利”，指组织的最终目标不是财富积累或者实现利润。“不以营 利为目的”的标准，最重要的有两点：不进行剩余利润的分配或分红；不得以任 何形式将组织的资产转变为私人财产。 4. 自治性：非营利组织要能控制自己的活动，有不受外部控制的内部管理 程序。 5. 志愿性：指成员的参加和资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性 的。特别是形成有志愿者组成的董事会和广泛使用志愿工作人员。 上海交通大学硕士学位论文 第二章 非营利组织概述 第 12 页 6. 公益性：即服务于某些公共目的和为公众奉献。 非营利组织的第二和第五个特征使它区别于政府组织， 而第三和第六个特征 使它区别与营利组织。 8 关于非营利组织的分类，涉及的一个最重要的问题是：按什么标准分类？ 实际上这在国际上关于非营利组织的研究中也是一个颇有争议的问题。 目前 国际上较为权威和有代表性的分类是美国约翰-霍普金斯大学在其 cnp 国际比较 研究项目中提出并采用的非营利组织国际分类（iconpo）。 9按照这种分类体系， 世界上所有国家的 npo 都被划分到 12 个大类 26 个小类之中， 其依据的主要标准 包括：活动领域、活动范围、活动方式、活动对象或受益者等。 10 而近年来，随着对非营利组织研究的深入，国内学者也纷纷提出了多种分类 方法。例如，根据民间组织的法定目标，将社会团体分成会员互益型组织、运作 型组织和会员公益型组织三类；根据非营利组织与政府的关系，将其分为官办、 半官办和民办的三种；根据对非营利组织的管理形式，将它们分成有业务主管单 位、无业务主管单位和业务主管单位不明确三类；根据是否实行会员制，将其分 为会员制和非会员制两类；根据其组织结构的松紧程度，将其分为松散型、紧密 型、金字塔型、网络型等；根据其服务对象，将非营利组织分为“公益型”和“互 益型”两类, 等等。 11 清华大学 ngo 研究中心王名教授在考量了民间组织在社会功能上的差异性 后，将民间组织分为了社会协调型组织、公益服务型组织、动员资源型组织和政 策倡导型机构四类。协调关系、化解矛盾推动社会协调、参与社会治理是社会协 调型组织的主要功能；动员资源型组织，是指一些以动员资源为核心功能的民间 组织,包括一些专业的以资金动员和人力动员为主要功能的基金会和社会团体； 公益服务型组织是指一些以公益服务为核心功能的民间组织； 而最后政策倡导型 组织通过积极参与各级相关立法和公共政策的制定过程,以各种努力倡导和影响 政策结果的公益性与普惠性。 12 上述分类，强调了不同类型的民间组织在功能作用上的不同特征。事实上， 在功能作用接近的同一类别的民间组织之间，它们在信息、资源、活动等方面具 有很强的流动性，相互沟通、交流、合作与互动的频度很高；而功能作用相差较 大的不同类别的民间组织之间， 流动性一般较弱， 彼此间缺乏相互的沟通、 交流、 合作与互动。这种现象表明，民间组织是一种功能导向的社会组织。因此，从功 8吴锦良著， 政府改革与第三部门发展 ，中国社会科学出版社，2001 年版，第 111 页。 9英文全称为 the international classification of nonprofit organizations. 10王名，“中国的非政府公共部门”（上） ，载中国行政管理 ，2001 年第五期。 11分别参见王名等， 中国社团改革 ，社会科学文献出版社，2001 年版，第 17 页；王颖等， 社会中间层 中国发展出版社，1993 年版，第 70 页；杭州市民间组织党建研究课题组， 加强民间组织中党的建设工作 思考 ，载组织人事管理研究 ，2003 年第 3 期；万江红、张翠娥， 近十年我国民间组织研究综述 ，载 江汉论坛 ， 2004 年第 8 期； 俞可平等 中国公民社会的兴起与治理的变迁 ， 社会科学文献出版社， 2002 年版，第 45 页。 12王名， 非营利组织的社会功能及其分类 ，载学术月刊 ，2006 年第 9 期。 上海交通大学硕士学位论文 第二章 非营利组织概述 第 13 页 能角度对民间组织进行的分类只是一个框架，在此框架基础上还可深入探讨，从 而为不同功能的民间组织与政府的合作机制研究奠定基础。 对于合作机制这一部 分内容我们将在下一章中进行讨论。 2.4 非营利组织参与治理的优势与局限性非营利组织参与治理的优势与局限性 非营利组织在公共治理中扮演着与政府和企业不同的角色。有理论认为，第 三部门是提供公共物品的私营机构， 这句话事实上表达了非营利组织的两方面特 性：它具有政府部门提供公共物品的功能，同时又以类似私人部门的方式运行。 2.4.1 非营利组织参与治理的的优势非营利组织参与治理的的优势 非营利组织在公共治理领域不仅能够对政府起补充作用， 而且在一定程度上 对有效克服政府和市场双重失灵问题具有独特的优势，具体表现在以下几个方 面： 1非营利组织能将公平和效率两者有机地结合起来。非营利组织不是以企 业的利润最大化为目标， 而是以特定的 “宗旨” 为导向， 这种宗旨是非营利性的， 代表一种理念，往往具有很强的公益色彩，从而使非营利组织成为使命感很强的 组织。而从结构上来看，非政府组织在组织体制及活动