（管理科学与工程专业论文）基于代建制的城市公益性房屋拆迁项目管理模式研究.pdf

武汉科技大学硕士学位论文第1 页 摘要 为不断深化我国的现代化程度、提高城市化率，须大力推进城市化进程。城市化进程 是一个不断进行城市扩张和再建设的过程，为调整和完善城市功能，需要对不符合城市规 划的建筑进行拆除或搬迁，于是就产生了“城市房屋拆迁 的概念。近年来，随着城市化 进程的不断推进，中国城市房屋拆迁进入了快速发展阶段。全国各地掀起了大规模的1 日城 改造和城市扩张运动，拆迁规模不断加大，涉及面越来越广。城市房屋拆迁尤其是城市公 益性房屋拆迁是我国城市化加速发展中突显出来的社会现象，由此产生的利益冲突也变成 了一个重大的公共管理问题。 本文在对代建制项目管理理论进行分析的基础上，运用文献调研与实践调研相结合的 方法，对城市公益性房屋拆迁项目代建制管理问题进行探讨。首先，通过对相关文献进行 调研，分析了城市公益性房屋拆迁实行代建制的必要性和可行性，阐述了在城市公益性房 屋拆迁项目代建制管理模式中，政府部门及项目管理公司需要承担的风险，并针对性的提 出了风险管理的方法。其次，结合深圳市城市公益性房屋拆迁的实践，依据代建制项目管 理的主要应用模型，创造性的研究给出了城市公益性房屋拆迁项目代建制管理的理论框 架。然后，文章以深圳市城市公益性房屋拆迁模式为例，分析了深圳市现行的城市公益性 房屋拆迁模式的优劣势，大胆预测了其向代建制方向发展的趋势。文章最后在总结全文的 基础上，对下一步研究提出展望。 关键词：城市公益性房屋拆迁项目管理代建制 第1 i 页 武汉科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t t oc o n t i n u et od e e p e nt h el e v e lo fc h i n e s em o d e r n i z a t i o na n dr a i s et h eu r b a n i z a t i o nr a t e i tl sn e c e s s a r yt ov i g o r o u s l yp r o m o t et h e p r o c e s so fu r b a n i z a t i o n t h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o ni s a no n g o i n gu r b a ne x p a n s i o na n dr e b u i l d i n g p r o c e s s t om o d i f ya n di m p r o v et h eu r b a n f u n c t i o n s ，i t se s s e n t i a lt or e m o v ea n dr e l o c a t et h eb u i l d i n g st h a td on o tm e e tt h en e e d so fu r b a i l p l a n n i n g t h e r e f o r e ，t h ec o n c e p to f “t h eu r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o n i sp u tf o r w a r d i nr e c e n t y e a r s ，w i t ht h er a p i dp r o g r e s so fu r b a n i z a t i o n ，c h i n e s eu r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o nh a se n t e r e da n e ws t a g e ，i nw h i c h l a r g e - s c a l em o v e m e n t so f o l du r b a nr e c o n s t r u c t i o na n dc i t ye x p a n s i o nh a v e b e e ne m e r g e da l lo v e rt h ec o u n t r y ，d e m o l i t i o ns c a l ea n di n v o l v e m e n th a v eb e e n e n l a r g e d t h e u r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o ne s p e c i a l l yt h ep u b l i cw e l f a r eu r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o ni sas o c i a l p h e n o m e n o nw h i c hi sc a u s e db yt h ea c c e l e r a t e dd e v e l o p m e n to fc h i n e s eu r b a n i z a t i o n t h e i n t e r e s tc o n f l i c tr e s u l t i n gf r o mi th a sb e c o m ea m a j o rp u b l i cm a n a g e m e n ti s s u e t h et h e s i sb a s e do nt h ea n a l y s i so fc o n s t r u c t i o na g e n ts y s t e m ，t a k i n gc o m b i n a t i o n r e s e a r c hm e t h o d so fl i t e r a t u r er e s e a r c ha n dc a s es t u d y , d i s c u s s e dt h ei s s u eo fc o n s t r u c t i o n a g e n ts y s t e mm a n a g e m e n to ft h ep u b l i cw e l f a r eu r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o n f i r s to fa l l ，w i t h r e s e a r c h i n gt h ea v a i l a b l el i t e r a t u r em a t e r i a l ，e x p l a i n st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo ft h ep u b l i c w e l f a r eu r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o ni m p l e m e n t a t i o no fc o n s t r u c t i o na g e n ts y s t e m ，a n a l y s e st h e r i s ko fg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa n dp r o j e c tm a n a g e m e n t c o m p a n yf o rt h ep u b l i cw e l f a r eu r b a n h o u s i n gd e m o l i t i o ni m p l e m e n t a t i o no fc o n s t r u c t i o n a g e n ts y s t e m i nt h e o r y , ar i s k m a n a g e m e n ta p p r o a c hi sp r o p o s e da sw e l l t h e n , a c c o r d i n gt op r a c t i c e so fp u b l i cw e l f a r eu r b a n h o u s i n gd e m o l i t i o ni ns h e n z h e n ，a n dt w oa p p l i c a t i o nm o d e l so fc o n s t r u c t i o na g e n ts y s t e m ，t h e r e s e a r c hp u t sf o r w a r dt h ef r a m e w o r kd e s i g no ft h ep u b l i cw e l f a r eu r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o n i m p l e m e n t a t i o no fc o n s t r u c t i o na g e n ts y s t e m n e x tu s i n gs h e n z h e nm o d e lo fp u b l i cw e l f a r e u r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o na sa n e x a m p l e ，t h et h e s i sa n a l y z e st h ea d v a n t a g e sa n dt h e d i s a d v a n t a g e so ft h ee x i s t i n gm o d eo fp u b l i ch o u s i n gd e m o l i t i o ni ns h e n z h e n ，b o l d l yp u t s f o r w a r dt h et r e n do fi t sd i r e c t i o nt ot h ec o n s t r u c t i o na g e n ts y s t e m f i n a l l y , an u m b e ro fi s s u e s a n df u t u r ed i r e c t i o n sa r es u m m a r i z e di nt h ef i n a ls e c t i o n so ft h i sp a p e r k e yw o r d ：p u b l i cw e l f a r eh o u s i n gu r b a nd e m o l i t i o n p r o j e c tm a n a g e m e n t c o n s t r u c t i o n a g e n ts y s t e m 武汉科技大学 研究生学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研 究所取得的成果。除了文中已经注明引用的内容或属合作研究共同完成的 工作外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名：三墨至墨 日期： 研究生学位论文版权使用授权声明 本论文的研究成果归武汉科技大学所有，其研究内容不得以其它单位 的名义发表。本人完全了解武汉科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向有关部门( 按照武汉科技大学关于研究生学位论文收录 工作的规定执行) 送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅， 同意学校将本论文的全部或部分内容编入学校认可的国家相关数据库进行 检索和对外服务。 论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 妄 武汉科技大学硕士学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 研究背景与选题意义 改革开放以来，中国城市建设的速度之快、力度之强、规模之大，是世人所罕见的。 国家统计局公布的数据显示，中国城市化已进入加速发展期，城市化率已由1 9 9 3 年的2 8 提高到2 0 0 5 年的4 3 。到2 0 5 0 年前后，将提高到7 0 以上。城市房屋拆迁是我国城市 化加速发展中突显出来的社会现象，由此产生的利益冲突也变成了一个重大的公共管理问 题。在国际上，一个国家城市化的程度与速度是衡量其现代化程度的重要指标。经济学家 斯蒂格利茨提出，中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并产生最重的经济利益瞳1 。 要提高中国的城市化率，就必须大力推进城市化进程。自九十年代以来，大规模城市扩张、 旧城改造以及开发区建设，使房屋拆迁成为必然。而城市开发过程中的拆迁工作包括拆迁、 补偿与安置三个方面，它是城市开发的重要准备工作之一，关系到城市开发的经济效益、 社会效益和生态环境效益。随着城市化进程的加快和城市改造力度的加大，中国城市房屋 拆迁进入了快速发展阶段。例如深圳为了2 0 1 1 年第2 6 届大运会，掀起了大规模市政配套、 轨道交通等基础设施的建设和旧区改造的新一轮高潮，2 0 0 5 年以来深圳市年平均拆迁量 从几十万平方米增加到最高年征地房屋拆迁量约1 0 0 万平方米口】。城市房屋拆迁数量急剧 增加，由此引发的拆迁矛盾纠纷也不断增多，这一彰显政府关爱的“民心工程 ，变成了 某些地方官员以赢利为目的并强制执行的“扰民工程”，或借以捞取升迁资本的“政绩工 程 ，由此引发的利益冲突呈现愈演愈烈的趋势，因拆迁引导的群体性上访急剧上升，给 社会的稳定带来了很大的影响。 因此本论文旨在透视我国公益性房屋拆迁项目管理的现状和问题，分析公益性房屋拆 迁项目管理模式与代建制思想的切合点，从而明晰了将代建制思想引入公益性房屋拆迁项 目管理中的可行性，为改进我国公益性房屋拆迁项目管理提供参考，探讨已接近成熟的项 目管理模式代建制完善我国公益性房屋拆迁项目管理，为化解城市房屋拆迁矛盾纠纷 提供管理模式方面的参考。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内外对代建制的研究现状 ( 1 ) 代建制的概念 国外并没有“代建制的提法，对于政府投资项目的建设管理制度，西方发达国家和 地区通常是以“政府采购制度或“公共财政制度的提法出现。 代建制项目管理方式，由中国地方自发成长，目前尚在起步阶段，学术界、各地方政 府部门中，对代建制的内涵理解角度仍不尽相同，目前大致有以下几种理解： 代建制是指通过设立专业的建设代理机构，代理建设单位负责有关工程项目建设 的前期和实施阶段的工作。其工作性质为工程建设管理和咨询，其单位性质是企业，其盈 利模式是收取代理费、咨询费及从节约的投资中提成，并承担相应的管理、咨询风险，不 第2 页武汉科技大学硕士学位论文 承担具体的工程风险n 1 ；代建制指政府投资项目经过规定的程序，委托专业的工程管 理公司对项目的建设进行组织和管理。代建制按照“建管分开和“专业化管理”的原则， f 业主进行项目管理瞄1 ；代建制是将有条件的财政资金投资项目交给专业项目管理公 。d 建设，实行交钥匙工程m 1 ；认为代建制即具有独立法人资格的专业项目管理公司代 理业主行使业主的项目管理任务的一种制度形式口1 。 以上研究成果从各个方面对代建制进行了理解与分析，这为推进我国的政府投资制度 改革，推行“代建制”奠定了一定的理论基础，同时也指出了代建制项目在实际运行过程 中存在的问题，而这些问题的主要来源是代建制自身以及相关配套制度的不完善，具体包 活如何选择合理的代建人、政府如何有效的对项目进行监管等，并针对不同的问题，提出 厂相应的建议，但对代建制的实践缺乏系统地分析。 ( 2 ) 代建制的理论基础 代建制作为一种新型的政府投资项目的建设管理模式，其产生和推行与项目管理理 论、委托代理理论和项目治理理论有关。 项目管理理论 项目管理是在一个确定的时间范围内，为了完成一个既定的目标，并通过特殊形式的 临时性组织运行机制，通过有效的计划、组织、领导与控制，充分利用既定有限资源的一 种系统管理方法。其目的是对从投资决策开始到项目结束的全过程进行计划、组织、协调、 控制，以实现项目特定目标的管理方法体系。项目管理的对象是项目，即一系列的临时性 任务，其目的是运用科学的项目管理技术实现预定的目标。 项目管理的理论经过了多年的发展，目前主要以美国项目管理协会( p m i ) 编写的 p m b o k 描述的最为全面，p m b o k 将项目管理分为五个过程( 启动过程、计划编制过 程、执行过程、控制过程、收尾过程) 和九大知识领域( 项目综合管理、项目范围管理、 项目时间管理、项目成本管理、项目质量管理、项目人力资源管理、项目沟通管理、项目 风险管理、项目采购管理) 哺1 。 委托代理理论 经济学上的委托代理与法学上的“代理 不是同一概念，它泛指任何一种涉及不对称 信息的交易，交易中有信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托人呻1 。委托代理理 论是企业契约理论中的一个非常重要的组成部分，发展至今已有4 0 多年的历史。其创始 人包括威尔森( 1 9 6 9 ) 、斯宾塞和泽克海森( 1 9 7 7 ) 、罗斯( 1 9 7 3 ) 、莫罩斯( 1 9 7 4 、1 9 7 5 、 1 9 7 6 ) 、霍姆斯特姆( 1 9 7 9 、1 9 8 2 ) 、格罗斯曼和哈特( 1 9 8 3 ) 等。在现代经济学中，委 托代理关系被视为一种契约。在这种契约下，一个或一些人( 委托人) 授权另一个人( 代 理人) ，为他们的利益而从事某些活动，其中包括了授予代理人某些决策权利。 一个契约关系可以分为对称信息和不对称信息两种。在对称信息条件下，委托代理双 方没有可隐瞒的信息，委托人可以顺利地观察到代理人的所有行为并根据实际情况对代理 人进行奖罚。在这种情况下，帕累托最优是可以很容易实现的。然而，在一般情况下，委 托代理双方的信息是非对称的，同时他们之间的具体利益也存在差异。作为委托人，当然 武汉科技大学硕士学位论文第3 页 期望其所拥有的资本能获取最大利润；而作为代理人，他更关心的不是委托人的资本能否 实现最大利润，而是自己的利益是否得到满足，比如报酬、职位、地位、生活质量等。因 此，委托代理双方所追求的利益都是自身利益的最大化。 项目治理理论 所谓项目治理是一种制度框架，体现了项目参与各方和其他利益相关者之间权、责、 利关系的制度安排，在这种制度框架安排下完成一个完整的项目交易n0 | 。项目契约是一 个包含人力资本和非人力资本的契约，具有不完备性和不等价性等特点。项目契约组织中 治理问题产生的根源是代理问题与合约的不完全性n 。与其起源相对应，项目治理制度 安排是为了连接并规范不同利益主体之间的责、权、利关系，主旨是恰当地处理不同利益 主体之间的监督、激励、风险分配等问题，这是项目治理功能的本质性内容。项目治理模 式包括内部治理和外部治理两大部分。内部治理就是体现投资主体与其他工程项目直接利 益群体之间的内部决策过程和各利益相关者参与项目治理的方法和途径，外部治理则是以 项目其他利益相关者所构成的外部市场环境来约束工程项目直接利益主体n 引。政府投资 项目治理结构主要有： a 行政代理下的内部治理结构。我国传统政府投资项目管理模式实质上是一种由政府 部门内部委托代理关系形成的“业主行政代理模式 ：即国家把政府投资项目公有产权的 控制权给各级行政机构，由政府化的代理人充当项目业主n 引。其主要制度安排是：投资 决策权和项目管理权高度集中在政府；项目一经决策，控制权和剩余索取权实际在项目使 用单位；资金通过计划或财政部门统一安排使用；项目管理采用内部委托方式进行。这种 项目治理模式使得各级政府既当运动员又当裁判员，在项目的实施和监督方面都介入，但 往往两方面都管理不好。 b 市场代理模式下的外部治理结构。由于政府作为投资人需要委托各级政府机构的委 托代理关系依托于行政授权，极易产生业主买方垄断市场结构，在信息不对称条件下，“道 德风险”问题严重，不能实现帕累托最优。引入“代建制 ，通过严格的招投标，由专业 化、社会化的项目管理公司代替政府内部相关机构行使代理人职责，是一种政府投资项目 管理的市场代理模式。在“代建制 中，政府与代建人是合同关系，政府选择具有相应资 质的项目管理公司作为项目建设期间的法人，政府只能通过合同约束代建人，而非行政权 力。此时项目的决策控制权和决策经营权分离，由此构成了政府投资项目代建制下的新的 委托代理关系。 ( 3 ) 项目管理模式的选择 我国国内对于如何选择项目管理模式的研究不多。国外对于如何选择项目管理模式则 有深入的研究。 c h r i s t o p h e rm g o r d o n ( 1 9 9 4 年) 研究表明，选择项目管理模式应考虑三个方面的 因素：一是项目因素，包括时间限制、灵活性限制、设计与施工交互的要求和融资方案等； 二是业主因素，包括业主的管理经验、业主的专业能力、业主的管理人员和风险态度等； 三是市场因素，包括是否能获得合适的承包商、市场状况等n 钔。 第4 页武汉科技大学 硕士学位论文 k e i t hr m o l e n a a r 和a n t h o n yd s o n g e r ( 1 9 9 8 年) 经过对1 2 2 个案例的分析，得 出选择项目管理模式应考虑四个方面因素：一是项目因素，包括项目范围、进度目标、费 用目标和复杂性；二是业主因素，包括业主管理经验、业主人员数量与素质和业主对设计 的控制；三是市场因素，主要是承包商之间能否形成有效竞争；四是各方关系，包括业主 是否与承包商有长期合作关系等n 5 j 。 s a i - o nc h e u n g 等( 2 0 0 1 年) 构建了工程项目管理模式的评价模型，采用了八个指标 ( 速度、可靠性、灵活性、质量、复杂性、风险分配、竞争性和责任分配) ，利用a h p 法确定其权重，再通过专家打分法得出d b b 模式、d b 模式、c m 模式和p m c 模式等各自的 得分，从而选择项目管理模式n 6 | 。 t a l h a z i m 和r m c c a f f e r ( 2 0 0 0 年) 采用类似方法构建了项目管理模式的评分模型， 并以项目进行了实证分析。但他们所构建的模型过于理想化，所选取的指标不够直观，依 靠专家主观打分，结果也欠缺准确性n 。 ( 4 ) 代建制的现状分析 代建制的提出 政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在中国的经济活动中起着非常重 要的作用，同时由于中国采用了积极的货币政策，固定资产投资规模空前巨大，其中2 0 0 1 年为3 7 2 1 3 亿元，国有经济投资为1 7 6 0 7 亿元，占4 7 ，仅政府投资项目就占6 9 ，达 2 5 4 6 4 2 亿元( 由于对政府投资项目无统计途径，仅以国家预算内资金来反映) n 8 1 。因此， 其支配的资源量相当大，影响面广，也受到了社会的密切关注。但是，随着我国社会主义 市场经济体制的逐步发展和完善，现行的政府投资项目管理模式还是存在不少问题，暴露 出了许多弊端和弱点，如效率低下，资源浪费严重，法制不健全，易滋生腐败现象等等n 训。 中国大陆的政府投资项目代建制管理模式起源于福建省厦门市，从1 9 9 3 年开始，厦 门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对市级财政性投融资社会事业建设项目管 理中“建设、监管、使用多位一体的弊端，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工 程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设 施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项 目实施建设，并不断对这种方法加以完善，逐步发展成为现在的项目代建制度。 2 0 0 1 年7 月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制，制定了厦 门市重点工程建设项目代建管理暂行办法。2 0 0 2 年3 月开始在土建投资总额1 5 0 0 万元 以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度，制订了厦门 市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法。 2 0 0 2 年国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式改革研究。2 0 0 3 年底，国务 院常务会议原则性通过投资体制改革方案，提出推行“代建制 。2 0 0 4 年7 月1 6r ， 国务院关于投资体制改革的决定则以官方文件明确认可了代建制管理模式。 代建制在工程建设管理中的主要应用模式 政府投资项目代建制在工程建设管理中的主要应用模式有工程总承包和工程项目委 武汉科技大学硕士学位论文第5 页 托管理两种。 a 、工程总承包管理模式 建设工程项目总承包，如图1 3 示，是指承包商受投资人或投资主体委托，按合同约 定对建设工程项目的前期投资分析、勘察、设计、采购、施工、试运行( 竣工验收) 等实 行全过程或若干阶段的承包。目前采用较多的工程总承包方式主要有设计建造总承包 模式( d - bd e s i g n b u i l d ) 、设计一采购一施工总承包模式( e p c e n g i n e e r i n g p r o c u r e m e n t c o n s t r u c t i o n ) 和交钥匙总承包模式( t u r nk e y ) 。 合同关系 协调关系 图1 3 工程总承包管理模式 资料来源：乌云娜，牛东晓政府投资建设项目代建制理论与实务北京：电子工业出版社，2 0 0 7 b 、工程项目委托管理模式 工程项目委托管理，如图1 4 示，是指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定， 代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理与服务。当前代建项目中采 用的工程委托管理方式以项目管理服务( p m ) 和项目管理承包( p m c ) 为主。 第6 页武汉科技大学硕士学位论文 协调关系 图1 4 工程项目委托管理模式 资料来源：乌云娜，牛东晓政府投资建设项目代建制理论与实务北京：电子工业出版社，2 0 0 7 c 、其他国家及地区的公共工程项目管理模式 目前，d b b 模式、c m 模式和d b 模式是美国政府投资项目实施采用最多的项目管理模 式。其中，d b 模式在美国公共工程项目的应用起始于2 0 世纪6 0 年代，由陆军工程师兵 团首先采用啪1 ，从2 0 世纪8 0 年代开始逐步得到推广，它有利于减轻业主的管理负担，消 除设计方和施工方之间的争议，在成本、工期和质量控制方面都有良好的效果口。d b 模 式在美国公共工程项目中的推广速度很快。据统计，1 9 9 6 年d b 模式在美国半数以上的州 中得到了采用瞳别。美国d b 学会( d e s i g n - b u i i di n s t i t u t eo f a m e r i c a ，简称d b i a ) 2 0 0 0 年统计表明，仅利用d b 模式运作的污水处理项目总金额就高达3 0 亿美元啪1 。联邦高速公 路管理局( f e d e r a lh i g h - w a ya d m i n i s t r a t i o n ，简称f h w a ) 的调查也显示，美国5 0 个州 中有2 1 个州的交通部采用了阴模式来实施交通项目，从地理位置上看采用d b 模式的地 区基本覆盖了全美国瞳3 1 。 英国的公共工程项目的建设管理模式主要是财产服务代理模式( p s a 模式) 和政府监 督管理下私人资本投资公共设施建设的管理模式( p f i 模式) 。财产服务代理模式是以项 目管理者的身份代表政府对项目进行管理，雇用建筑师、测量师和工程师，实际上是p m 模式。这一模式随着p f i 模式的推广，p s a 模式的应用逐渐减少。p f i 模式的基本思路是 将政府的项目，如道路、电站、医院和学校交由私人融资、建设和运营，按要求将建成的 项目移交给政府。p f i 模式的具体操作方法有三种口4 1 ：自由竞争方式、补贴方式和购买服 务方式。 日本的公共工程项目一般由公团或项目公司作为业主，选择设计单位和承包商，实施 项目建设雎朝。我国香港地区的公共工程建设由工务局承担业主职能，具体实施也主要由工 务局及其公职人员负责，只有在工务局技术力量不足，如进行新机场建设等特大项目建设 时，才委托社会工程咨询机构代行管理，但政府仍负有监督工程咨询机构的责任啪1 。 我国政府投资项目实行代建制现状分析 武汉科技大学硕士学位论文第7 页 代建制作为一种管理制度创新，通过多年来的工程管理实践，已经初见成效，主要体 现在以下几个方面：一是政府投资建设项目实现了专业化的管理，改变了传统模式的指挥 部、基建处等临时机构模式，消除了人员不稳定、技术力量弱、管理经验差、教训多、经 验少等诸多弊端；二是项目投资得到有效控制，投资效益有了进一步的提高。例如实行代 建制的北京市回龙观医院工程，施工图预算时超出概算4 0 0 万元，后经反复研究讨论，最 终在保证工期、保证工程质量的前提下，消化了4 0 0 万元的超出款口7 1 。这种由建设方自行 想办法解决超出款的现象，是以往政府投资工程所无法做到的。三是项目建设管理水平得 到明显提高，针对批准的项目规模和标准，代建单位管理行为极为慎重，初步设计方案按 照可行性报告要求反复调整，工程质量、工期和资金适用完全符合合同要求，建设实施中 临时改动现象基本杜绝。 虽然代建制的施行在相关地区都取得了一定程度的成功，但由于代建制是一个新的探 索，相关的理论研究只停留在定性分析的水平上，缺乏足够成熟的实践经验。代建制虽然 比传统政府投资项目管理模式要优越不少，但还存在代建制的配套制度不健全、不完善， 许多地方的技术经济条件还不能适应代建制的需要等问题，代建制有待进一步完善。 1 2 2 国内外对房屋拆迁的研究现状 ( 1 ) 国外对拆迁问题的研究 当今大部分地区是由土地征用的有关法律来解决城市房屋拆迁问题的。在国际上，各 国政府征地、居民必须搬迁是非常普遍的现象。因城市建设发展的大众需要而征地的情况 下，居民必须为大局做出让步，但是政府必须提出需要征地的足够理由及不低于市场价格 的足够补偿。 美国学者s c u d d e r 和c o l s o n 对拆迁安置进行了理论分析，提出“以压力为基础的拆 迁安置分析刀的观点，认为经历拆迁的人们，无论自愿还是被迫，都会以可以预见的方式 对这一过程做出反应。对于不同文化背景的人们，这一点都适用，部分原因在于拆迁的压 力限制了相关人可能产生的反应的范围。强制性拆迁引起的问题和压力也成为其他类型拆 迁的特征，只是影响程度不同而己渊。国外学者对拆迁中的公众参与问题也给予了足够的 关注，认为参与可以采取以下形式：及时向被影响人群告知拆迁的必要性，及他们享有 哪些权利、资格，有哪些选择方案、适当的程序、问题的投诉及调解机制。被拆迁人与 相关组织协商，寻找适当的安置地点。许多非政府组织非常善于设计拆迁计划，提供可 行的方案，使政府和被拆迁人均可接受。自1 9 9 4 年起，世界银行要求在世行资助的项目 中必须促进公众参与，要求在资金到位前，就做好拆迁安置计划并公之于众晒1 。 关于拆迁贫困化研究，世界银行高级顾问m i c h e a l m c e m e a 认为在由发展导致的拆迁 和重新安置的过程中，贫困化是核心问题。他在相关的文章中指出：历史经验表明，在大 多数情况下，贫困化及社会混乱都有可能转为严酷的现实。 ( 2 )国内对拆迁问题的研究 长期以来，大量有关城市内部迁居问题的实证研究都是以西方城市为基础展开的，直 第8 页武汉科技大学硕士学位论文 到近些年中国在这方面的研究才刚刚起步，但日前国内从工作实际角度进行思考的比较 多，理论性的研究相对较少。周春山研究了广州市人口的迁居及其机制问题。m 1 ，周一星、 冯健等研究中国城市人口的郊区化，实际上也比较宏观地反映了城市人口的迁居问题，并 对其发展机制及对策等做了总结。“1 。柴彦威等则试图从微观层次上研究大连、天津等城市 内部居民的迁居问题，对迁居者的属性、迁居的特征与机制做了探讨口刳。 城市人口的迁居在很多情况下是由于拆迁引起的，虽然对迁居问题的整体研究我国起 步较晚，但早在2 0 世纪5 0 年代我国就有城市房屋拆迁方面的相关政策出台。1 9 5 3 年1 2 月5 日政务院颁发关于国家建设征用土地办法；1 9 5 8 年1 月6 日国务院公布国家征 用土地办法。十一届三中全会后，我国城市建设出现历史性转变，基本建设投资大幅度 增加，涉及房屋拆迁的问题越来越多，各地纷纷开始进行房屋拆迁立法，着重对补偿等问 题进行规定。 进入1 9 9 0 年代以来，中国城市化进程进入了一个新的发展时期。随着城市化进程加 速，城市功能不断提升，旧城改造加快，城市的空间扩展迅速。在城市迅速扩张的过程中， 出于改善居住条件和生活环境的需要，城市居民纷纷从中心城区迁往新城区。日益扩大的 市内迁移流，和从农村迁入城市的庞大迁移流相互作用，形成了转型期的特殊社会形态。 1 9 9 1 年3 月，也就是房屋拆迁从计划经济向市场经济的过渡时期，国务院公布了城市 房屋拆迁管理条例，对城市房屋拆迁的管理体制、审批权限和程序、补偿安置原则、法 律责任等都做出了规定，对维护当事人的合法权益、使房屋拆迁走上法制轨道发挥了重要 作用。 随着市场经济的发展和法制的不断健全，投资主体多元化，原有管理条例中的一 些规定己经不能适应新形势的需要，2 0 0 1 年6 月6 日国务院第4 0 次常务会议通过了新修 改的城市房屋拆迁管理条例，于2 0 0 1 年1 1 月1 日起实施。此次修改明确了可以采取 货币补偿的方式，考虑了土地使用权的因素，提出按市场价格评估，更有利于保护房屋所 有人的合法权益，保证拆迁顺利进行。 城市房屋拆迁过程中，日益增多的拆迁评估、补偿、安置等问题，是形成房屋拆迁纠 纷的主要原因。房屋拆迁评估中出现了一些对被拆迁人不公正、不公平的现象，在被拆迁 人不知情的情况下严重损害了被拆迁人的合法利益，导致一些拆迁纠纷的出现。 通过何种法律救济途径来保护拆迁当事人的合法权益及解决纠纷难题，许多法律工作 者结合工作实际，对许多操作和理论问题进行了不少思考、探讨与研究。城市房屋拆迁当 事人之间的纠纷完全是平等主体之间的民事权益纠纷，当事人之间形成的法律关系是平等 的主体间的民事法律关系，从法的基本原理上讲应属于民法调整，而拆迁纠纷经房屋拆迁 主管部门裁决后打行政诉讼官司与法理不符n 驯。我国的城市房屋拆迁工作，在立法上缺乏 对拆迁性质的划分，拆迁范围未涉及土地使用权等问题，在实际操作中过多考虑了人口因 素，安置房质量差问题也很突出。也有很多学者对城市房屋拆迁中存在的问题、建立长效 化解机制进行研究。 可见，很多学者从房屋评估、补偿安置、法律等方面对拆迁问题进行研究，但在拆迁 武汉科技大学硕士学位论文第9 页 管理模式方面的研究相对较少。本文试图将代建制思想引入公益性拆迁项目管理中，为公 益性拆迁项目提供更加有效、合理的项目管理模式，并建立合适的项目监管体系以保障拆 迁人及被拆迁人的切身利益，更加合理有效的完成每一个公益性拆迁项目。 1 3 研究方法与基本框架 本文试图应用代建制相关理论，运用归纳、比较分析及文献调研与实践调研相结合等 方法，对城市公益性房屋拆迁项目中实行代建制的理论框架等问题进行深入研究。论文在 对城市化、城市公益性房屋拆迁及代建制等相关理论进行分析，并研究其现状的基础上， 提出城市公益性房屋拆迁项目代建制管理的必要性；同时，通过对不同类型的案例进行分 析，得出结论：对政府部门和项目管理公司两大公益性拆迁项目主体而言，城市公益性房 屋拆迁项目代建制管理均有可行性，并设计出公益性房屋拆迁项目实行代建制的理论框 架；但论文也指出城市公益性房屋拆迁项目代建制管理对上述两大主体都存在一定的风 险，针对不同的风险类型，本文分析了其风险管理方法；最后，文章介绍了深圳市现行的 公益性拆迁项目管理模式，用实例进一步论证了城市公益性房屋拆迁项目代建制管理的趋 势；最后，对本文做个总结，提出需要进一步解决的问题。具体流程如图1 5 ： 图1 5 论文基本框架 输1 0 页武汉科技大学硕士学位论文 本论文共分六个部分来对城市公益性房屋拆迁代建制管理模式进行了深入研究。 第一部分为绪论，简明扼要地阐述了本文的研究背景与意义、研究的内容与方法及国 内外研究现状； 第二部分为城市房屋拆迁概述，对城市房屋拆迁及代建制的相关概念进行了描述，并 对代建制的应用现状等相关问题进行了分析； 第三部分为城市公益性房屋拆迁项目代建制管理的可行性分析，分析了城市公益性房 屋拆迁项目代建制管理的必要性及可行性；提出了城市公益性房屋拆迁项目代建制管理的 各方职责；阐述了城市公益性房屋拆迁项目代建制管理的风险及应对。 第四部分为公城市公益性房屋拆迁项目代建制管理的框架设计，是本文的核心部分， 设计了城市公益性房屋拆迁项目代建制管理的模型、实施流程及监管体系，； 第五部分为城市公益性房屋拆迁项目代建制管理的应用案例分析，介绍了深圳市现行 的公益性拆迁项目管理模式。 第六部分为结论，在归纳相关结论的基础上，对提出下一步研究需要解决的问题。 武汉科技大学硕士学位论文第1 1 页 第2 章城市房屋拆迁概述 2 1 城市化 2 1 1 城市化的产生 “城市化这一术语是在1 5 0 多年前( 约1 8 5 0 年左右) 出现的。当时，西班牙一位 名叫塞尔门的工程师写了一本城市化的理论问题，第一次使用了“城市化 一词，书中区 分了“城市化”和“乡村化 。随着1 8 世纪中叶英国的产业革命，工业化的兴起和发展， 城市化进程迅速加快，关于城市化的研究涉及领域广泛，准确的概念界定众说纷纭，莫衷 一是。 社会学家认为，城市化是一个城市生活方式的发展过程，它意味着人们不断被吸收到 城市中，并被纳入城市的生活组织中去，而且还意味着随城市发展而出现的生活方式的不 断强化。人口学家认为城市生活方式的扩大是人口向城市集中的结果。因此，城市化是人 口向城市集中的过程，这种过程可能有两种方式，一是人口集中场所( 即城市地区) 数量 的增加，二是每个城市地区人口规模的不断增加。在中华人民共和国国家标准城市规划术 语中是这样解释的：城市化是“人类生产和生活方式由农村型向城市型转化的历史过程， 主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断完善的过程”。 2 1 2 城市化的发展 城市化是经济和社会发展的必然结果，是现代化发展水平的综合标志，是世界各国实 现现代化必须经历的历史过程，是推动一个国家或地区的经济社会快速发展的原动力。 ( 1 ) 城市化是人类社会发展的必然趋势 最初的城市诞生于原始社会末期、奴隶社会初期，但城市的出现并不等于城市化的历 史从此开始。2 0 0 年前，全世界城镇人口仅占总人口的3 ，城市还只是个别现象，更谈 不上什么“化 。但随着近代工业革命的开始，城市化也即随之而起了，1 8 0 0 年，英国 城市人口已占到全国总人口的2 6 ，到1 8 5 1 年时，其城市人口的比重超过5 1 ，在人类历 史上首次实现了城市化( 国际上一般采用城市人口与总人口的比重来表示某一国家或区域 的城市化水平) 。随着工业化的迅猛发展，城市化步伐也陡然加快，如表2 1 所示。 表2 1 全世界城市化水平变化表m 1 年份( 年) 1 8 5 01 9 5 01 9 7 01 9 8 02 0 0 02 0 0 3 2 0 1 02 0 2 0 全世界城市5 1 85 7 4 6 42 9 23 7 13 9 64 6 64 8 7 化水平( ) ( 预测)( 预测) 如表2 1 所示，城市化的发展速度超过了人们的预料。据新华社报道美国哥伦比亚大 学地球研究所的科学家目前公布的一项最新报告显示，地球陆地表面积的3 左右被大小 不一的城市占据，全球绝大多数人口未来有可能都将居住在城市里。由此可见，城市化是 全球经济社会发展中一个不以人的意志为转移的历史性趋势。 1 2 页武汉科技大学硕士学位论文 ( 2 ) 城市化是中国历史探寻的抉择 我国的城市化建设起步较晚，其进程也是一波三折，国内对城市化道路的选择也存在 j j 多争议。有专家说，在我国过去2 0 年甚至5 0 年的经济发展过程中，最摇摆不定的政策 j ：怂城市化政策。剐。新中国成立之后的3 0 年里，我国走的是一条重视工业化而轻视城市 f e 的道路，实际上是反对城市化的，特别是反对发展大城市。实践证明城市化和工业化、 _ ， ：化之间有着内在的必然联系：不经过城市化的工业化，只能在农业社会中兜圈子；不 _ 过城市化的现代化，只能是想象中的现代化。由于我国长期以来走了一条“非城市化 的j 二业化道路，从而使得城市化严重滞后于工业化。据统计2 0 0 3 年我国的工业化水平已 ；! d 过5 0 ，而我国城市化水平却严重滞后，根据世界发展报告的统计：2 0 0 0 年世界城市化 p 均水平为4 7 ，高收入国家为7 9 ，中等发达国家为5 0 ，而直到2 0 0 3 年我国的城市化 率仅达4 0 3 5 ，大大滞后于工业化水平嘲1 。城市化滞后使得大量农业人口停留于农村， 不仅加剧了农业、农村、农民问题的严重性，而且从整体上延缓了我国现代化的步伐。加 快城市化进程，是经济发展内在规律的客观要求，是不以人们的意志为转移的。在总结我 国城市化的经验和教训之后，我们要做的就是顺应规律，大力推进城市化进程，而不是去 对抗和阻止它。 ( 3 ) 城市化是实现我国现代化的必由之路 首先，推进城市化进程是解决“三农 问题的根本出路。 没有城市化的发展，我国现代化也不可能真正实现，农业、农村、农民问题也不可能 得到有效的解决。正如有的学者所说，农村之所以穷，农业之所以不能实现现代化，就是 因为农业人口太多。现在，解决“三农问题的关键就是有步骤地将一部分农村人口转移 到城市，促使一部分农民放弃原有的土地，促进农业的规模化和集约化经营。同时，随着 城市化进程的加快，不断增加的城市人口对农副产品的需求也将大幅度上井，这对扩大农 产品市场容量，稳定农产品价格，增强农民从事农业生产的积极性，促进农产品深加工行 业的发展，提高农产品附加值，延长农村产业链，增加农民收入可起到重要作用。总之， 让相当多的农民转变为城镇居民，转变为二、三产业的职工，是改变目前我国“工业化国 家+ 农民社会这一现状的必由之路。 其次，加快城市化进程是解决工业发展的关键。 当前我国工业发展面临的最大难题就是有效需求不足，生产能力大量放空，不但消费 品市场总体呈现供大于求的态势，而且投资品的“买方市场特征也日益明显。要解决上 述问题，必须从调整城乡人口大结构入手，加速人口城市化，促进居民生活