（工商管理专业论文）大连市国税局税收征管流程再造研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 业务流程再造是2 0 世纪8 0 年代初起源于美国的一种新的企业管理理论，政府部门 通过引进这个新的理论，进行了政府管理改革的实践，并取得了显著的成效。税务部门 作为政府的重要组成机构，担负着为国家筹集财政收入的重要职能。随着现代信息技术 在税收征管领域的应用逐步成熟，对改变传统的税收征管体制提出了现实的需求。流程 再造理论以其先进的管理思想和方法为税收征管流程再造提供了理论依据和科学指南。 本文在简要介绍业务流程再造理论的基础上，对当前大连市国税局税收征管中存在 的主要问题进行了分析，提出了如何进行税收征管业务重组和流程优化的具体方案设 想，期望通过流程再造把传统税收职能型管理改造为现代税收流程型管理，把传统层级 状的税务组织机构改造成扁平化的税务组织机构，旨在解决当前税收征收管理工作中很 多难以解决的实际问题，切实提高税务工作绩效。本文主要从绪论、大连市国税局税收 征管流程现状分析、税收征管流程再造的基本思路，具体方案以及税收征管流程再造的 个案效果等几个方面逐步进行论述的。 本文共分五个部分： 第一部分是绪论，主要介绍了选题背景意义，大连市国税局改革过程，业务流程再 造理论综述及本文的创新之处。 第二部分大连市国税局税收征管流程现状分析，着重梳理了当前税收征管中存在的 主要问题，并对下一步进行税收征管流程再造的必要性进行了分析。 第三部分结合目前税收工作对税收征管业务流程再造进行初步构想，包括流程再造 的内涵与目标，税收征管流程再造的总体框架。 第四部分实施税收征管流程再造的具体方案设想及有效运行的保障。 第五部分进行税收征管流程再造的预期成效分析。 本文主要采用调查法、观察法、经验总结法、案例法、比较研究法、文献资料法等 研究方法。 关键词：税收征管；流程再造；征管改革 大连市国税局税收征管流程再造研究 t h er e s e a r c ho na d m i n i s t r a t i o no ft a xc o l l e c t i o np r o c e s sr e e n g i n e e r i n g f o rd a l i a nm u n i c i p a lb u r e a uo fs t a t et a x a t i o n a b s t r a c t t h et h e o r yo fb u s i n e s sp r o c e s sr e e n g i n e e r i n gd e r i v e so fa m e r i c ai nt h ee a r l yo f19 8 0 sa s t h en e we n t e r p r i s em a n a g e m e n t w i t ht h i sn e wt h e o r yt h eu sg o v e r n m e n tt r i e dt od ot h e r e f o r mf o rg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ，a n da c h i e v e dr e m a r k a b l e p e r f o r m a n c e t h e t a x d e p a r t m e n t ，a st h ev i t a lg o v e r n m e n td e p a r t m e n t , f u n c t i o i l sw i t ht h et a xc o l l e c t i o nf o r t h ef i s c a l r e v e n u e a l o n gw i t ht h em a t u r i t yf o rt h em o d e mi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yi nt h et a xc o l l e c t i o n f i e l d t h er e f o n nf o rt h et r a d i t i o n a lt a x a t i o ns y s t e mn e e d st ob ec o n s i d e r e d w i t hi t sa d v a n c e d m a n a g e m e n ti d e a sa n dm e t h o d s ，t h et h e o r yf o rp r o c e s sr e e n g i n e e r i n gp r o v i d e st h e o r yb a s e a n ds c i e n t i f i cg u i d e l i n e sf o rt h ea d m i n i s t r a t i o no ft a xc o l l e c t i o n o nt h eb a s eo ft h ei n t r o d u c t i o nf o rt h et h e o r yo fb u s i n e s sp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ，t h i s p a p e ra n a l y z e st h ep r o b l e m si nt h et a xc o l l e c t i o nf o rd a l i a nm u n i c i p a lb u r e a uo fs t a t e t a x a t i o n i tp u t sf o r w a r dt h ei d e a sh o wt or e s t r u c t u r et h eb u s i n e s so ft h et a xc o l l e c t i o na n d p r o c e s so p t i m i z a t i o n b yt h ep r o c e s sr e e n g i n e e r i n gt h et r a d i t i o n a lf u n c t i o n a lm a n a g e m e n to f t a xc o l l e c t i o ne x p e c t st ob et r a n s f o r m e dt o t h em o d e mp r o c e s sm a n a g e m e n t , a n dt h e t r a d i t i o n a lh i e r a r c h yo ft a x a t i o no r g a n i z a t i o n sc o u l d b ec h a n g e di n t of l a tt a xo r g a n i z a t i o n t h a tw i l lh e l pr e s o l v em a n yc u r r e n tp r o b l e m sa n di m p r o v et h ew o r kp e r f o r m a n c e n l i sp a p e r m a i n l yd e s c r i b e sf r o mt h ei n t r o d u c t i o n ，t h es t a ：t u sf o rt h ea d m i n i s t r a t i o no ft a xc o l l e c t i o nf o r d a l i a nm u n i c i p a lb u r e a uo fs t a t et a x a t i o n ，t h eb a s i ci d e ao ft a xc o l l e c t i o na n dt h ee f f e c to f p r o c e s s - m a k i n gc a s e 1 1 1 ep a p e rh a v ef i v ep a r t s ： m f i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o n , m a i n l yd e s c r i b e st h eb a c k g r o u n d ，t h er e f o r mp r o c e s sf o r d a l i a nm u n i c i p a lb u r e a uo fs t a t et a x a t i o n , b u s i n e s sp r o c e s sr e e n g i n e e r i n gt h e o r ya n dt h e i n n o v a t i o np o i n t t h es e c o n dp a r td e s c r i b e st h es t a t u sf o rt h et a xc o l l e c t i o nf o rd a l i a nm u n i c i p a lb u r e a u o fs t a t et a x a t i o n , a n da n a l y z e st h ec u r r e n tp r o b l e m sa n dt h en e c e s s i t yf o rt h e p r o c e s s r e e n g i n e e r i n gf o r t h et a xc o l l e c t i o n t h et h i r dp a r tp u t sf o r w a r dt h ep r i m a r yi d e af o rt h et a xc o l l e c t i o np r o c e s sr e e n g i n e e r i n g o nt h eb a s i so ft h es t a t u s ，i n c l u d i n gt h en a t u r ea n dt h eo b j e c t i v e ，t h ef r a m e w o r k ，t h ed e t a i l s a n dt h ee f f e c t i v eo p e r a t i o no fs e c u r i t yf o r t h et a xc o l l e c t i o np r o c e s sr e e n g i n e e r i n g t h ef o u r t hp u t sf o r w a r dt h ed e t a i l sf o rt h ei m p l e m e n to ft h et a xc o l l e c t i o np r o c e s s r e e n g i n e e r i n ga n dt h eg u a r a n t e ef o r t h ev a l i do p e r a t i o n t h ef i f u lp a nm a k e st h er e s u l ta n a l y s i sw i t ht h ee x a m p l eo ft a xc o l l e c t i o np r o c e s s l i 大连理工大学专业学位硕士学位论文 r e e n g l n e e r m g t h er e s e a r c ha p p r o a c h e si nt h i sp a p e ri n c l u d ei n v e s t i g a t i o n ，o b s e r v a t i o na n de x p e r i e n c e ， c a s e s ，c o m p a r a t i v er e s e a r c h , t h er e s e a r c hm e t h o d so fl i t e r a t u r ee t c k e yw o r d s ：t a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t ；p r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ；c o l l e c t i o n a n dm a n a g e m e n tr e f o r m i i i 大连市国税局税收征管流程再造研究 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题 作者签名： 导师签名： 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文题目：太蔓壹国毯屋毯监挺篁流猩要造珏究 作者鲐蝉! 拳：帆吐让月悭日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1绪论 1 1选题背景及意义 美国著名法学家弗兰克林说过，人的一生有两件事是不可避免的，一是死亡，一是 纳税。可见税收是贯穿人的生活始终的一件事情。而税务部门的职责就是征收税款，其 担负着为国家筹集财政收入的重要任务。近年来，大连国税税收收入不断增加，全线飘 红。2 0 0 8 年，大连国税税收收入总量和增量都创下了历史新高，实现国税税收收入2 4 5 1 亿元，同比增长2 1 1 ，增收4 2 6 亿元。其中，实现地方级收入6 3 5 亿元，同比增长 2 4 1 ，增收1 2 3 亿元。在2 0 0 8 年全球经济危机的背景下，这一成绩得到了大连市政 府的首肯。然而在税收收入大幅增长的同时我们应该看到，税收增速较以前年度有所回 落。这一方面是由于经济危机的影响，另一方面是大连国税税收征收管理体制中早己存 在但至今仍未彻底解决的信息不透明、征管成本高、管理层级过多、部门间协调运转不 畅等问题造成的，这严重阻碍了其为国聚财的步伐。 近年来，为保证地方级收入稳定较快增长，大连市国税局根据国家税务总局的要求， 积极探索了税收征收管理体制改革的新思路和新方法，以信息技术建设为依托大胆进行 尝试。比如，税收征管模式的征收、管理、稽查三分离和两分离的实践，金税工程一期、 二期的上马，e t a i s 2 0 的正式运行等等，这些方法和手段在一些方面确实取得了显著的 成效。但是，这些改革仍然是以传统的税务职能为导向进行的，是岗位和职责在各个职 能部门之间的重新分配和不断调整。“税收征管业务流程被人为地分割在各个职能部门 中，形成了一个个信息相对封闭的孤立流程，同时存在大量不必要的管理层级各自为政， 难以真正解决为纳税人服务的问题，难以化解兼顾征管和分权制约的矛盾，难以解决信 息化管理与降低成本的问题 【l 】。因此，进一步优化税收征管模式、提高税收征管效率 迫在眉睫，而全面实施由传统的职能导向型向现代的流程导向型根本转变的税收征管流 程再造就成为了大连市国税局深化税收体制改革的理性选择和必然趋势。 税收征管流程再造作为一种管理体制的变革，在寻求创新的突破时需要科学理论的 指导，流程再造理论作为国际先进的管理理论，在指导税收征管流程再造的理论和实践 方面具有强大的生命力和广阔前景。 1 2 大连市国税局征管改革过程 1 9 9 4 年新税制实施，同年9 月3 0 日国、地税分设，1 9 9 5 年1 月1 日起大连市国家 税务局正式挂牌办公。从此，拉开了新时期征管改革的序幕。经历了改革、实践、发展 的历程，大致经历了以下三个发展阶段： 大连市国税局税收征管流程再造研究 1 2 1 新的征管模式构建阶段 第一阶段，时间为1 9 9 5 - 1 9 9 6 年。 全国税收发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标纲要提出税收建设的主要任务 就是建立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查” 的新的征管模式，建局初级阶段，实际也是新的征管模式建立的初级阶段，围绕着如何 建立新的征管模式这一主题开展工作。 ( 1 ) 坚持以组织收入为中心。税收的基本职能就是组织收入，组织收入是税务机关 的首要任务，是衡量税收工作成就的重要指标。因此建局之初，就把组织收入列入中心 工作、各项工作之首，做到计划层层分解、落实到位，市局每月召开一次计划收入汇报 分析协调会，发现问题及时解决；要求各项工作必须始终围绕组织收入这一中心工作进 行，并实行一票否决权，就是说在年终评比工作中如果税收计划没有完成，不得评比先 进单位。 ( 2 ) 实行征管、稽查内分离。国税挂牌成立之初，征管机构设置以经济性质和属地 原则相结合的管理方式，各基层局内部机构实行征管与稽查相分离。中山、西岗、沙河 口各设一、二分局，各区一分局按经济性质管辖市属以上企业，各区二分局按属地原则 管辖区属以下企业。 ( 3 ) 变专管员“管户”为“管事 ，实行征管模式的转换。为了解决征管滞后、管 理粗放问题，依据国家税务总局征管改革方案，在充分调查研究的基础上，制定了大 连市国税局征管改革实施方案；按照稳中求进的原则，对原有的征管模式进行了重大 调整。这也是历史性的突破，取消了延续多年的专管员管户制度，变专人“管户 为专 岗“管事，除个体、贸易市场和农村乡镇企业税收保留专管员外，其他企业的税收征 管全部取消专管员，充实稽查和征收系列。 ( 4 ) 建立税收办税大厅，实现了集中缴纳、优化服务。办税服务大厅的建立是税收 征管改革的重要标志之一。它的建立是在税收征管环节上实现由“管户 向“管事”转 变，把税收工作的重心转移到征管和基层上来，它将纳税人“走进一家门办完所有事 的“一条龙”服务的梦想变为现实。因为它从税务登记、纳税申报、税收征收开始，到 发票供应、发票管理、税政咨询以及办理其他税收事宜，充分体现出税收为经济服务、 征税人为纳税人服务的思想，使纳税人的纳税意识得到加强、征纳双方的法律地位关系 得到体现。它表明了税收管理由“封闭式”的传统管理方式，向“公开式 的现代化管 理方式迈进。截止1 9 9 6 年末，全局建立起规模功能齐全，办税方便的办税服务大厅4 0 个，设窗口2 1 0 个，征收点1 3 5 个。 ( 5 ) 税务稽查体系初步建立。首先，建立了市局、分局两级稽查组织体系，市局有 稽查大队、分局设立稽查科；其次，市局加强了稽查力量，抽调骨干充实稽查队伍，使 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 稽查人员达到4 2 ；再次，改革税收稽查规程，建立选案、实地稽查、审理三个相互分 离的分工制约管理机制，实行查处分开。 ( 6 ) 计算机征管全面普及，加快了征管现代化的进程。建立以计算机网络为依据的 税收征管流程，是新的征管模式的重要组成部分。初步建立了以市局信息中心为轴心、 与各基层局相连接的计算机局域网及市有关部门的联网，对税务登记、申报征收、票证 管理，计会统等实现了微机管理。新的计算机网络打破了原来征收、征管、票证、稽查 等各自为战的局面，实现了信息共享，减少了办税环节，简化了工作程序，节省了人力， 提高了办税效率，极大的方便了纳税人办税。 ( 7 ) 税务代理平稳起步。大连市是全国1 0 个税务代理工作试点省市之一，从健全税 收代理功能出发，积极推进税务代理事业的发展，成立了税务代理管理服务中心、税务 师审批委员会，制定了大连市税务代理管理暂行办法、大连市税务师资格审核认 定标准，规范了税务代理人的权利和义务。截止1 9 9 6 年末，已批准3 9 家中介机构从 事税务代理业务，2 7 0 0 户纳税人接受了税务代理服务。 1 2 2 深化征管改革阶段 第二阶段，时间为1 9 9 7 - 1 9 9 9 年。 如果说第一阶段是构建新的征管模式或者是打基础阶段，那么这一阶段是在总结过 去、针对征管工作中存在问题有的放矢地解决问题的过程，是巩固、深化和提高的过程。 在这个阶段中针对存在的问题主要采取了以下几点措施： ( 1 ) 实行属地化管理的新税收管理模式。实行属地化管理主要解决三个方面的问题： 一是漏征漏管户的问题。长期以来特别是在市内四区各局之间，由于管理体制方面的原 因，很多企业进行了工商登记但不进行纳税登记，有的进行了税务登记但又长期不进行 纳税申报，造成大量的漏征漏管户；二是相互拉管户拉税源问题。由于财政体制的原因， 各级地方政府为了本地区的财政利益，采取各种不良手段通过税务部门特别是最基层税 务部门，相互拉管户拉税源，不但违反政策规定而且相互间造成不必要的矛盾；三是疏 于管理、淡化责任的问题。实行属地化管理，主要采取了三项具体措施：第一，市局征 收处设立税务登记中心。在市内四区、开发区、保税区、度假区、高新技术园区范围内 实行统一的税务登记制度。进一步规范了税务登记制度，同时又方便了纳税人。第二， 市内四区每个区只设一个征收分局。取消了过去设立两个国税局，一分局负责市属以上 企业税收管理，二分局负责区属以下企业税收管理。设立一个征收局实行属地化管理， 即凡在本区范围内的企业税收实行统一管理。第三，市局成立直属分局。为了保证对税 源大户的税收有所管理，由市直属分局集中统一管理。第四，对纳税户进行核实确认。 对全市1 4 个征收分局3 0 3 1 7 户内资企业、6 3 7 0 户外资企业和5 9 9 7 9 户个体户进行统计 核实，重新确定各征收分局管户工作。第五，认真进行清理漏征漏管户问题。按照国家 大连市国税局税收征管流程再造研究 税务总局统一部署，会同地税局，联合工商局、财政局、银行等九部门，成立了以主管 市长为组长的“大连市清查漏征漏管户工作领导小组”。通过发动群众举报、邮电部门 传递、街道居委会参与，经过逐街逐巷“拉网、细致清查，取得了很大成绩，共查出 “两漏”户1 1 5 6 6 户，查补税款1 0 9 3 万元。 ( 2 ) 建立市一级稽查体制。为了强化税收稽查重中之重的地位，首先从体制上入手， 实行查管彻底分离，建立市一级稽查管理新机制。市局成立稽查局( 对内称处) ，负责 全市的税收稽查指导、培训、协调工作。同时成立了五个直属稽查局，实行区域化税收 稽查工作，这样就使税收稽查工作在组织上和人力上得到了保证。统一税务稽查工作底 稿，建立完善十余项稽查工作制度，使税务稽查工作走向更加专业化、规范化的发展道 路。 ( 3 ) 全面实行纳税人自行申报纳税制度。在1 9 9 6 年取消街以上企业专管员的基础 上，对个体、集贸市场及农村乡镇企业也取消了固定管户的专管员。在纳税人中全面实 行了自行申报纳税制度。 ( 4 ) 进一步加大了农村税务所征管改革力度。在农村乡镇，按照集中征收、方便纳 税人的原则，设立了1 1 2 个申报纳税服务厅和征收点，部分税收业务纳入计算机管理， 实现了税务所申报纳税计算机征收与手工操作相结合的管理方式。 ( 5 ) 加大了税务稽查力度，打击了“偷、逃、抗、骗 税的不法行为。首先，开展 了税收专项检查。1 9 9 8 年，先后开展了税收专项( 行业) 检查：电力行业税收检查、石 油化工企业税收检查、铁路企业税收检查等，共查补税款2 1 9 5 万元。通过专项检查， 基本做到了为堵塞政策与管理方面的漏洞，强化税收管理，摸清情况，找准原因，确保 完成全年税收任务的预期目的。其次，对发票进行清理检查。1 9 9 9 年，按照国家税务总 局的要求，我们进行了历时三个月的发票清理检查工作，重点检查1 4 7 8 6 户纳税人，其 中3 2 9 2 户有问题，占重点检查户的2 2 3 ；处罚2 4 9 8 户，占有问题户的7 5 9 ；发票 违章11 9 1 3 8 份，其中普通发票6 4 0 9 7 份，增值税专用发票5 5 0 4 1 份；补税罚款4 8 6 5 6 万元有力打击了利用各种发票进行违法犯罪的活动。再次，加大税务违法举报案件查处 工作。1 9 9 8 、1 9 9 9 两年，全市共受理税务违法举报案件1 0 3 7 件，结案8 4 9 件，查处案 件补税、课征滞纳金、罚款共计2 8 2 5 1 万元。 1 2 3 科技加管理阶段 第三阶段，2 0 0 0 年至今。 2 l 世纪是信息技术、知识经济时代。进入2 0 0 0 年后，国家税务总局不失时机的提 出了税收管理要加快信息化建设步伐，提高科技含量，向科技管理要税收。对此，大连 市国家税务局围绕“科技加管理 这篇大文章，开展了一场有声有色、扎扎实实、富有 成效的工作。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 ( 1 ) 不断深化人事制度改革，为科技加管理在组织上给予保证。为建立起一套充满 活力、适应信息化税收管理需要的干部管理机制，2 0 0 1 年上半年，通过民主推荐、笔试、 面试、中层干部测评和领导干部打分的办法，在符合条件的1 5 8 人中，公开选拔了1 0 名正处级和1 5 名副处级领导干部，使中层领导干部更加年轻化、知识化、专业化。同 时，打破地域和城乡界限，对5 3 名中层干部进行了大范围的交流轮换，交流面占中层 干部总数的4 6 5 ，完成我局干部管理史上一次规模最大的调整，创造了“公开、公正、 平等、竞争、择优”的用人环境，激发了干部积极进取和争创意识。 ( 2 ) 加大信息化建设步伐，提高税收科技含量。首先，加大硬件投入。我局目前信 息系统主要设备如中、小型计算机、服务器及微机约2 0 0 0 台。其次，加大系统软件的 开发与使用。应用系统有：c t a i s 税收征管系统、金税工程系统、公文处理系统、出口 退税系统、反避税系统、用于系统外使用的网络报税系统、正在开发用于系统内部使用 的内联网系统和面向社会的互联网系统。再次，建立了局域网络。我局已建立由税务所 到基层分局、基层分局到市局两级网络，从而使信息化建设迈上了一个新的台阶。 ( 3 ) 金税工程二期正式运行良好，已取得初步成效。金税工程建设是增值税乃至新 税制的生命线。自2 0 0 1 年1 月1 日金税工程二期正式运行以来，在国家税务总局的正 确领导下，经全市国税干部上下齐心协力，克服困难，全面完成了金税工程建设任务。 自2 0 0 0 年1 2 月起至2 0 0 2 年4 月，我局已成功的向总局传送了金税工程的各项数据。 目前大连市共有增值税一般纳税人1 8 4 3 0 户，其中暂定户4 3 0 5 户；实际抄录发票存根 联2 3 4 万份，其中正常票2 1 5 万份，作废票1 9 万份，销项税额累计2 7 0 亿元；对1 9 0 万份防伪税控系统开出的增值税专用发票抵扣联进行认证，相符率9 9 9 6 ，在全国金 税工程数据采集的评比中( 除2 0 0 1 年8 月仅差万分之一未获第一名外) ，其余月份在 全国均名列前茅。 ( 4 ) c t a i s 税收征管系统的应用，加快了税收征管信息化建设的步伐。我局于2 0 0 0 年1 1 月开始着手准备全国统一的c t a i s 系统在本局的推广工作。经过几个月的数据准 备、系统设置、初始化、试点运行等一系列前期工作，于2 0 0 1 年6 月在全市正式开始 使用。到目前已取得了较好成绩。 1 3 流程再造理论综述 1 3 1流程再造理论的产生与发展 二十世纪八十年代，美国麻省理工学院计算机教授迈克尔哈默( m i c h a e lh a m m e r ) 和c s ci n d e x 顾问公司总裁詹姆斯钱皮( j a m e sc h a m p y ) 在对众多企业进行实际调研时 发现，有些公司在工作中取得了惊人的业绩，原因是这些公司比较彻底地改变了原有的 工作方法，进一步讲就是他们并没有改变原有的工作业务，只是改变了工作业务原本的 大连市国税局税收征管流程再造研究 “过程”。通过进一步认真细致的调查研究，哈默和钱皮发现追求工作业务原“过程” 彻底性的变革而不是渐进式的改良是这类企业的共同特点。首先要向自己提出问题，不 是“如何把我们的事情做得更好”、“如何把我们所做的事情做得更快和“如何用最 低的成本完成我们现在所做的事情 【2 1 ，而是“为什么我们要做现在做的事情”。围绕 “为什么我们要做现在做的事情”这一话题，哈默和钱皮两位学者进一步开展大范围的 调研，实地接触，走访了很多美国公司。调查的结果显示，公司职员所完成的任务与满 足顾客的需求无关，他们所做的许多事情并非能创造高质量、低价格的和提供出色的服 务，而只是简单地满足本公司组织内部的规定和要求。迈克尔哈默和詹姆斯钱皮通 过长期和大量的调查研究，逐渐分清了企业中哪些活动可以导致成功，哪些不能。最后 形成了一套关于企业如何进行有效彻底改变的理论、方法和步骤。1 9 9 3 年，迈克尔哈 默和詹姆斯钱皮把他们多年的研究成果，以改造企业一再生策略的蓝本为书名出 版了专著。这本书不仅在美国，而且在全世界引起了异常的反响。该书成为美国当时最 畅销的书籍之一，曾连续6 个月被新纽约时报列为非小说类的头号畅销书，并在出 版的1 9 9 3 年被译成1 4 种不同的语言版本向世界传播。目前，全球不仅理论界积极研究 和探讨业务流程再造理论，实业界也已经有很多公司开始进行业务流程再造的尝试。 1 9 9 4 年，c s ci n d e x 顾问公司为编写再造工程实施情况的报告，调查抽取了一个由 6 2 1 家公司组成的企业样本，这些企业囊括北美和欧洲最具实力的企业。调查结果说明， 4 9 7 家美国公司中有6 9 ，1 2 4 家欧洲企业中有7 5 都推行了单项或多项不同的企业再 造项目，其余企业中，也有半数已将业务流程再造排进了企业工作日程。 改造企业一再生策略的蓝本一书问世十几年来，企业再造热潮不断从北美、欧 向亚洲蔓延。九十年代末至今，中国许多企业，如海尔、联想等都进行了企业再造和重 组并取得了很好的效果。 1 3 。2 流程再造的基本原理 业务流程再造( b u s i n e s sp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ，简称b p r ) 是2 0 世纪8 0 年代源于美 国的一种崭新的企业管理理论。1 9 9 0 年，美国麻省理工学院计算机教授迈克尔哈默教 授和c s ci n d e x 首席执行官詹姆斯钱皮在合作的文章再造，不是自动化，而是重新 开始( r e e n g i n e e r i n gw o r k ：d o n ta u t o m a t e ，b u to b l i t e r a t e ) 中首次提出了业务流程再 造这个名词，并将其定义为：“业务流程再造是对企业的业务流程( p r o c e s s ) 作根本性的 ( f u n d a m e n t a l ) 思考和彻底的( r a d i c a l ) 重新设计，在成本、质量、服务和速度等方面获得 明显的改善，从而能更好地适应以顾客( c u s t o m e r ) 、竞争( c o m p e t i t i o n ) 、变化( c h a n g e ) 为 标志的现代企业生存环境【3 】。其中，“根本性 、“彻底性”、“显著性 和“流程 是业务流程再造的四个基本特征。 业务流程再造理论的基本内容可简要概括如下： 一6 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 核心理念：紧紧依托信息技术，重新设计企业原有的业务流程，改变企业传统的职 能导向型转变为现代的流程导向型，从根本上改变企业原来的经营模式和管理手段，大 幅度地提高企业的竞争能力。 业务流程再造的基本内涵是：第一，充分依托信息技术，注重信息和人的有机结合， 重新设计业务流程。利用信息技术协调包括分散与集中两类主要矛盾，将串连工作流程 变为并连工作流程模式，尽最大可能实现信息的一次性处理与信息资源共享的使用机 制；第二，建立面向适应流程的扁平化组织结构，压缩管理的层级设置，缩短高层管理 者与员工和顾客的距离，更好地获取意见和需求，以便管理者及时调整经营决策。强调 水平方向的沟通而不是垂直方向的沟通；第三，运行机制以客户为导向，以流程为主， 突出全局最优而不是局部最优；第四，人员岗位按流程设置而不是按职能设置，实行团 队式管理。 1 3 3 实施流程再造应遵循的原则 业务流程再造原则是指那些指导变革方向并保证变革得以顺利进行的原则。很多调 查表明，高达6 0 0 0 - 7 0 的再造项目以失败告终。究其原因，再造未能取得成功主要是 由于企业实施流程再造时未能很好把握并恪守下列原则。 ( 1 ) 以流程为中心的原则 以流程为中心的企业和以职能为中心的企业根本区别在于维系企业的基本结构不 同，而不是企业运营流程的不同。在传统企业中，企业的基本结构是由职责相对单一的 部门组成，比如企业中的财务部、人事部、采购部、销售部、生产部等，由各部门按照 职责而分别完成不同的任务，这些任务构成每一个流程的各个片段。而在一个以流程为 中心的企业中，企业的基本组成单位不是各个部门，而是不同的流程。在以流程为中心 的企业中，每个流程都是由专门的人员来掌控，由各钟专业人员组成的团队负责实施， 流程成为一种切实的观察、控制和调整的程式，而流程自身会更加紧凑。一个企业务必 一直关注它的流程，这样企业才能够与永远不断变化的社会环境的要求相协调。 ( 2 ) 以人为本的团队式管理原则 依据泰勒的科学管理理论，工作岗位是完全按照职能设立的，如果工作更加具体、 更加独立，则完成工作的效率就会更高。在现代企业中创建这种理论，完成任务的基本 组成是人，每一个人只承担一项具体的工作，企业内存在大量互不相关的独立工作流程。 而在面向流程的企业中，很多的具体工作被整合在一起，成为一个完整的流程，用来实 现对客户需要的快速反应和服务品质的高质量。在这样的体系中，流程的工作是个人所 不能单独完成的，更重要的就是依赖于团队的分工合作和相互配合才能完成。 ( 3 ) 以客户为导向的原则 大连市国税局税收征管流程再造研究 以客户为导向，也就是企业在分析流程的成绩时，可以一直站在客户的立场来衡量， 虽然如此做可能会致使企业的另外一部分需求发生冲突。“以客户为导向必须使公司的 所有员工都清晰，企业生存的条件是给客户提供价值，而价值是由流程所创造的。只有 改变为客户创造价值的流程，企业的革新才有意义 4 1 。客户真正需要的是流程的结果， 过程与客户无关，因此，所有流程的再造都必须以客户的需求为衡量标准，以客户为导 向，这是企业再造成功的前提和基础。 ( 4 ) 全局最优原则 流程再造是围绕结果而不是过程。即围绕企业要为顾客提供的最终产品和服务进行 流程的设计和组织，尽量减少无效的中间活动。在工作中作出判断和决策，达到实现工 作过程的自我约束的目的。 ( 5 ) 遵循信息处理规律原则 为了确保业务流程在一个高效的模式下运行，应当从信息源当中进行一次性的捕捉 信息，从而避免重复收集信息，充分提高过程效率。“利用现代信息技术的特点协调分 散与集中的矛盾，把地域上分散的资源当作集中资源对待，将串连工作流程改造为并连 工作流程 【5 1 ，而不必要在开展业务和开展工作流程的所有地方、所有内容上都配置重 复的资源。 1 4 本文创新之处 经济全球化、经济一体化、越来越激列的竞争和数字信息技术的发展，也促进了新 的管理思想不断出现和使用。业务流程再造理论刚一提出，便以其先进性和革命的思想 而彻底的吸引了众多企业的关注，成为全世界所关心的热点。同时，自2 0 世纪7 0 年代， 西方国家的政府和其他的公共组织正经历着一场静悄悄的公共管理革命。流程再造理论 的出现，客观上促进和加速了世界各国国家政府改革的步伐，通过创建面向顾客、服务 公众的创新型组织，实现大力提升政府绩效这一根本目的。 我国的行政管理包括税务管理理论在很大程度上是借鉴了马克斯韦伯的官僚制管 理理论，形成了职能不断强化的科层制组织机构。但随着税制调整、经济的发展和环境 变化，现存的税收征管模式弊端不断体现出来，难以应对时代发展的要求。借鉴、吸收 世界各国的先进管理理论，结合我国税收征管的实际情况，无疑能使我国当前正在进行 的征管改革达到事半功倍的效果。本文的创新之处体现在如下的两个方面： 本文利用流程再造相关理论及其在国税部门运用的相关成功案例，从一名基层税务 人员的角度和眼光出发，结合自身在区局的相关工作经历，对业务流程再造理论在国税 征管中的应用进行了实践性讨论，本着对内有益于整体提高税收征管工作绩效、强化监 督管理机制，对外有利于为纳税人提供更好的税务服务、全面进行税源监控的出发点， 一8 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 针对如何通过流程再造把传统税收职能型管理改造为现代税收流程型管理，把传统层级 状的税务组织机构改造成扁平化的税务组织机构。 本文在流程再造理论的指导下，立足于当前的税收征管工作现状，探讨了大连市国 税局税收征管流程再造的必要性和可行性，并从税收征管流程再造的作用及目标、原则 和标准、指导思想与方法、总体思路、具体方案等五个方面科学详细地提出了再造的基 本思路，旨在解决当前税收征收管理工作中很多难以解决的实际问题，充分体现了本文 突出实践性的特点，对税务机关的税收征收管理工作具有一定的现实指导意义，这也正 是本文的创新之处。 一9 一 大连市国税局税收征管流程再造研究 2 税收征管流程现状分析 2 1存在的主要问题 新的税收征管模式的实施，变革了税务管理员“一员进厂，各税统管的传统征管 方式，开始形成了征收、管理、稽查三个系列分工合作，相互制约的征管机制。同期， 已经形成了纳税人自主申报纳税管理系统，开始实现了计算机网络化管理，征收和管理 手段发生了实质性的变化，陈旧的征收管理模式有了跨越式的进步，但也仍旧存在一系 列的问题和不足，重点表现在如下的几个方面： 2 ，1 1 征收流程存在的问题 ( 1 ) 组织机构臃肿、层级过多 从大连市国税局到各基层征收局和稽查局，内设职能部门基本相同，机构臃肿，层 级过多，职能重复f 6 1 。基本每项业务都需要层层审批、层层上报，同级职能部门之间各 自为政，相互协调力薄弱，严重影响了工作效率，降低了纳税人满意度。上下层级间呈 直线型沟通，衔接不到位、本位意识强，形成了真正为纳税人解决问题的部门少，而管 理部门多的局面，严重削弱了执法力度。各部门对纳税人多头指对，层层设卡，使纳税 人疲于应付。 ( 2 ) 流程设计缺乏科学性 流程重复 大连市国税局现行税收征管系统完全是按照各环节职能划分并设立各个工作岗位 的，以职能为导向而非以流程为导向的划分形成了税务部门和纳税人之间呈多点接触的 格局。纳税人办理各项相关税收事宜需在各部门间进行，单点对多点，而税务机关各部 门对纳税人则是多头找、多次找，多点对单点。纳税人的基本信息资料在各部门往复、 多次收集。这样的划分使不少工作流程重复，形成了多个岗位的重复劳动，岗位职责也 难以分清，并对纳税人形成了干扰，留下了到税务机关办事难的印象。 流程中有大量的非增值活动存在 以职能为导向，而非以流程为导向，使流程设计时产生一种倾向，在工作内容发生 变化要调整流程时，总是习惯性的不断累加，而不是从全局出发全面审视原有流程，彻 底抛弃旧流程，重新设计新流程，这样大量的没有形成任何价值的重复劳动就不可避免 的产生了，造成很多无意义的工作环节。如：基本每项业务都需要层层上报，但是最了解 情况的往往是基层的办事同志，后续进行审批的各级领导只是起到“二传手 的作用， 并不比基层同志掌握更多的信息，这样就导致了流程的延滞，使层级控制的效果十分不 大连理工大学专业学位硕士学位论文 显著。再比如目前大连市国税局管理目标之一就是一再降低认定一般纳税人资格的标 准，将纳税人逐步全面纳入防伪税控系统管理，力求加快实现税收管理手段现代化，但 审核过程中又层层设防，浪费了大量人力资源。 纸质资料与计算机流程并行，信息化如同虚设 传统手工思路被加入到新的流程，信息技术穿越时空的优势被遥遥无期的纸质资料 传递消磨殆尽，效率在无形中消失。无论是c t a i s ，还是各地自行开发的征管软件，都 是对纸质流程的重复，程序一点也没有减少，反而增加了电脑操作的步骤，没有起到利 用信息化提高办税效率的目的。而且计算机流转是即时的，而纸质资料的流转至少要迟 一天以上，对于只有两三天工作时限的待办事宣，由于要求纸质资料和计算机操作必须 同步，不仅使实际可以使用的时间捉襟见肘，而且违反了建立征管软件信息化的初衷。 ( 3 ) 管理理念极端化 重视为纳税人服务，忽略了对纳税人的日常管理 目前，我市国税系统征收分局的职责范围是征收、管理于一体，其最大的特点是由 专管员“管户变为“管事”，更多的强调为纳税人服务，却忽视了对纳税人的日常管 理。对纳税人的自我纳税意识估计过高。现行征管模式过分强调纳税人自行申报纳税、 自负法律责任，把纳税人偷税等问题的处理全部寄希望于稽查环节，而在申报管理环节 之后没有有效的监控及防范手段。纳税人纳税申报时，申报什么就受理什么，申报多少 就受理多少，基本上收的是自来税。申报征收环节对纳税人申报税额真实准确与否并不 加以审核，导致税源监控管理乏力。窗口服务实际上是登记制而非审核制，在税收征管 基础不实，纳税人的准确信息不为税务机关所掌握的情况下，税务机关由于信息不对称 经常处于不利地位，因此税收基础工作的质量也大打折扣。 重视纳税申报数量，忽视纳税申报质量 现行业务流程中，普遍存在着纳税申报准确率低的现象，在强化了纳税申报以后， 各地的纳税人自觉申报水平大幅度提高，几乎达到了9 8 以上，有的甚至达到1 0 0 。 但是自行申报率高必须以真实申报为前提。有一些纳税人往往是应付了事，使纳税申报 流于形式，零申报、负申报居高不下。而一些单位也是片面追求申报率，对纳税申报审 核把关不严，日常放松了对纳税申报真实性的监督检查。例：庄河市国税局一度申报率 达9 9 ，但申报无税、零申报、负申报达6 0 以上。后经调查，隐瞒收入，进行虚假 申报的占上述企业的8 0 以上。 税源监控机制尚不完善 在计划经济时期“一大二公 的思考指导下，单一化的公有制经济决定了税源管理 的简单化。对企业来说企业纳税