（公共管理专业论文）我国城市供水的困境及其解决对策研究——以岳阳市为例.pdf

硕士学位论文 摘要 摘要 城市供水产业发展与人民生活密切相关，是完善城市功能的一个 重要组成部分。由于城市供水集资源稀缺性、自然垄断性和公用事业 性于一体，我国一直对城市供水实行严格的管制。随着社会发展，特 别是市场经济地位的全面确定，我国城市供水已经难以适应新形势的 需要，出现了许多问题。因此认真研究我国城市供水目前的困境，分 析问题产生的原因，通过科学合理设置政府管制架构和政策措施，实 现城市供水事业协调发展，保障城市经济和社会发展的需要，已经成 为摆在我们面前的重大课题。 本文尝试从准公共产品供给的角度来分析城市供水目前的困境， 并提出解决问题的合理化建议。首先，从公共产品的理论视角出发， 在合理界定政府提供公共产品范围的基础上，论述了供水作为准公共 产品的特性及水作为政府供给的准公共产品的发展过程；然后，以岳 阳市城市供水现状为案例，介绍了城市供水的主体、分析了我国城市 供水现状及主要问题；由此，分别从城市供水企业产权不清、供水法 律法规有待完善、供水管理机构混乱三个方面探究了我国城市供水出 现困境的原因所在。最后，分别从法律建设、政府政策措施、政府监 管及城市供水特许经营等方面提出了解决问题的基本途径。 关键词城市供水，公共产品，市场化，特许经营 硕十学位论文 a b s t r a c t a bs t r a c t t h ed e v e l o p m e n to fu r b a nw a t e rs u p p l yi n d u s t r y , w h i c hi sc l o s er e l a t e d w i t hp e o p l e sl i f e ，i sa ni m p o r t a n tp a r to fi m p r o v i n gu r b a nf u n c t i o n s i n c et h e u r b a nw a t e rs u p p l yg a t h e r sr e s o u r c es c a r c i t y , n a t u r a lm o n o p o l i z a t i o na n d p u b l i ce n t r e p r e n e u r s h i pi nab o d y , o u rc o u n t r yh a si m p l e m e n t e ds t r i c tc o n t r o l o nu r b a nw a t e rs u p p l y w i t ht h ed e v e l o p m e n to fo u rs o c i e t y , e s p e c i a l l yf o r t h ec o m p r e h e n s i v ee s t a b l i s h m e n to fm a r k e te c o n o m y , u r b a nw a t e rs u p p l yi n o u rc o u n t r yh a s n tb e e na b l et om e e tt h ed e m a n do fn e ws i t u a t i o n ，w h i c h f i n a l l yi n v o l v e si nm a n yp r o b l e m s t h e r e f o r e ，i th a sb e e nap e n d i n gi s s u ei n f r o n to fu st oe a r n e s t l ys t u d yt h ep r e s e n td i f f i c u l t i e si nt h eu r b a n w a t e rs u p p l y o fo u rc o u n t r y , a n a l y z ec a u s e s ，r e a l i z eh a r m o n yd e v e l o p m e n to fu r b a nw a t e r s u p p l yp r o g r a ma n dm e e tt h en e e do fu r b a ne c o n o m ya n ds o c i a ld e v e l o p m e n t b ye s t a b l i s h i n gs c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o ns t r u c t u r ea s w e l la sp o l i c ym e a s u r e s t h i sp a p e ra t t e m p t st oa n a l y z et h ep l i g h to fc u r r e n tu r b a nw a t e rs u p p l y a tt h ep o i n to fq u a s i - p u b l i cp r o d u c t ss u p p l ya sw e l la sm a k er e a s o n a b l e s u g g e s t i o n st ot h ep r o b l e m f i r s to fa l l ，f e a t u r e so fw a t e rs u p p l ya sas o r to f q u a s i p u b l i cp r o d u c t sa n dd e v e l o p m e n tp r o c e s s o fw a t e ra sak i n d o f q u a s i - p u b l i cp r o d u c t sp r o v i d e db yg o v e r n m e n ti sd i s c u s s e di nt h ep a p e r , w i t h t h ep e r s p e c t i v eo fp u b l i cp r o d u c t st h e o r y , o nt h ef o u n d a t i o no fr e a s o n a b l e d e f i n i t i o no ft h es c o p eo fp u b l i cp r o d u c t sp r o v i d e db yt h eg o v e r n m e n t s e c o n d l y , t a k i n gu r b a nw a t e rs u p p l ys i t u a t i o no fy u e y a n gc i t ya sac a s e ， i n t r o d u c e sm a i np a r t so fu r b a nw a t e rs u p p l y , a n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o n a n dm a i np r o b l e m si n v o l v e do fu r b a nw a t e rs u p p l yi no u rc o u n t r y , a c c o r d i n g t ow h i c h ，c o n c l u d e st h ec a u s e so fc h i n au r b a nw a t e rs u p p l yp l i g h ti m m e r s e d i n b ya m b i g u o u sp r o p e r t yr i g h t s o fu r b a nw a t e r s u p p l ye n t e r p r i s e s ， h a l f - d e v e l o p e dw a t e rs u p p l yl a w s ，c h a o s o fw a t e rs u p p l ym a n a g e m e n t a g e n c i e s f i n a l l y , b a s i cw a y so fs o l v i n gt h ep r o b l e mi sp r o p o s e ds e p a r a t e d f r o ml a wf o r m u l a t i o n ，g o v e r n m e n tp o l i c ya n ds u p e r v i s i o n ，u r b a nw a t e r s u p p l yf r a n c h i s ee t c k e yw o r d s u r b a nw a t e r s u p p l y ；p u b l i cg o o d s ；m a r k e t - o r i e n t e d ；f r a n c h i s e i l 硕十学位论文 图表目录 表2 - 1 表3 一l 表3 2 表3 - ：3 表4 1 图3 - 1 图3 2 图3 - 3 图表目录 水、空气、土地、燃料、食品的特性7 岳阳市自来水公司水费欠费、投入工程款及其他补贴资金明细表1 7 中国城市各类用水价格调整情况1 9 中国自来水产业投入与生产能力情况2 0 城市供水涉及管理机构3 0 中国城市各类用水价格调整情况1 9 中国自来水产业投资与生产能力增长情况2 l 中国自来水产业投资与g d p 的弹性j 2 1 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包 含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共 同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签日期： 关于学位论文使用授权说明 月l 日 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论 文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文； 学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者签 新签哗嗍学月l 日 硕士学位论文 第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 如果说水是生命之源，那么城市供水就是城市的命脉，是保障人民生活、发 展生产建设不可缺少的物质基础，是完善城市功能的一个重要组成部分。由于城 市供水具有这种资源稀缺性质，我国一直对城市供水实行非常严格的管制：供水 设施设备由政府投资兴建，供水生产经营由政府行政指令，人员物资由政府直接 控制。我国实行改革开放后，社会经济由计划体制转向市场体制，城市供水管制 也进行了改革，供水行业以“自主经营，自负盈亏”为目标，逐步向企业化经营 转换。但随着社会发展及我国加入w t o ，城市供水现状难以适应新形势的需要， 出现大量问题：投资主体单一，供水企业亏损严重；政企关系不能真币理顺，政 府对企业进行直接行政干预；城市供水维持垂直垄断一体化经营，造成自然垄断 权力的不合理延伸；价格形成机制和监管约束机构管束不健全，导致价格管制难 以发挥刺激效率提高的作用。政府管制架构如何改革，才能实现城市供水事业协 调发展，保障城市经济和社会发展的需要，已经成为摆在我们面前的重大课题。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究成果 公共选择学派的奠基者詹姆斯布坎南( j a m e sm b u c h a n a n ) 把公共产品定义 为，“任何由集体或社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或劳 务”。他提出按是否同时具有非排他性和非竞争性，可将公共产品分为纯公共产 品与准公共产品；准公共产品又可以分为两类。准公共品i ：俱乐部类公共产品， 它是指在消费上具有可排他性和非竞争性的公共产品，如戏院、公共俱乐部、收 费公路、图书馆、夜总会等，由于这类公共产品的享用者可以看成是具有相同偏 好的消费者组成的一个俱乐部，所以布坎南将这类公共产品称为俱乐部类公共产 品( c l u bg o o d s ) 。准公共产品i 还可分为两类：一类是自然垄断型的公共产品。 如交通运输、能源工业、通信业、自来水等，其特点是有很强的规模经济性；另 一类是优效品( m e r i tg o o d s ) 。受布坎南的影响，不少学者把城市供水归到准公 共产品、自然垄断产品来研究，如1 9 9 2 年日本经济学家植草益在其专著微观规 制经济学中对自然垄断产业进行了经济学分析，认为“经济性规制就是指在自 j a m e smb u c h a n a n a f ie c o n o m i ct h e o r yo fc l u b s e c o n o m i c sp r e s s ， 1 9 6 5 3 2 硕十学位论文第一章绪论 然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止发生资源配置低下和利用者的公平 利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价 格、服务的数量和质量、投资、财务会计等行为加以规制”。 第二次世界大战以后，城市供水政府规制理论占绝对统治地位，当时具有代 表性的理论观点是：由于市场机制不完善及存在自然垄断、外部性等市场失灵，政 府应对自来水进行规制，规制的目的是在确保资源配置效率情况下，保证公共利 益不受损害，自来水的供应主要由政府承担。自从2 0 世纪7 0 年代以来，城市供 水政府规制理论同趋衰落，城市供水民营化理论兴起，许多的经济学家对此进行 了深入的研究，他们的研究主要集中在以下二个方面：一是城市供水为什么要实行 民营化改革：二是供水如何进行民营化改革。诺贝尔经济学家斯蒂格勒认为：政府 对供水企业进行规制并没有降低收费标准，也没有解决价格歧视问题，对利润的 提高也没有显著影响固。经济学家雷本特认为供水企业国有化实质就是政府建立自 己的公营企业生产并出售自然垄断行业的产品，这将产生x 一无效率性 。英国经 济学家克博主张对供水企业进行大面积私有化，通过产权变更的方式来摆脱政府 垄断经营的低效性锄。西方民营化的先驱和主要倡导者萨瓦斯把城市供水民营化的 方式归纳为两大类：是委托授权，通常通过合同承包、特许、补贴、法律授权等 形式来实现；二是政府淡出，即供水企业逐渐被私营部门取代。美国国家政策咨 询机构国家科学院在其历时两年的专题研究报告水务私有化：问题和经验评 估( 2 0 0 2 ) ) ) 中认为：能从私有化中获益最大的模式是保留公用设施产权仍为国有， 将公用设施的运行承包给私人公司，即外包运营权模式。g e n t r y ，b s 认为城市 供水应该，建立在吸引私人投资的同时保护公众利益的水务市场结构 。 1 2 2 国内研究现状 学者尹莉分析了我国城市供水企业的市场结构、市场体制、经济绩效。指出 我国城市供水产业存在规模偏小，进入和退出壁垒过高，技术落后，经营低效和 低利润率等弊病，因此必须进行改革，改革的思路之一就是实行产权多元化，鼓 励民间资本参与城市供水企业的建设和运营。武汉大学的杨卫国认为“全额投资 “植革益微观规制经济学朱绍文等译中国发磋版 i ：，1 9 9 2 年2 2 e o r g ej s t i g l e w h a tc a nr e g u l a t o r sr e g u l a t e j o u l f l a lo fl a wa n de c o n o m i c s 1 9 6 2 。9 ( 1 0 ) ：i 1 6 9 l e i b e n t e i n n a t u r a lm o n o p o l yr e g u l a ti o n c a m b r i d g eu n i x e l s i t yp r e s s 1 9 9 8 1 5 2 3 j c a b e l c u r r e n ti s s u e s i ni n d u s t r i a le c o n o m i c s t h e 、l a c m ill a np r e s s 2 0 0 0 1 6 2 1 s s a v a s p r i v a t i z a t i o na n dp u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s c h a t h a mh o u s ep u b li s h e r s s e v e nb r i d g e s p r e s s 。2 0 0 2 1 2 5 一1 4 7 e n t r y b s a n dl f e r n a n d e z 1 9 9 8 “e v o l v i n gp u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ：g e n e r a lt h e m e sa n d e x a m p l e sf r o mt h eu r b a nw a t e rs e c t o r ”i n0 e c d g l o b a l i z a t i o na n dt h ee n v i r o n m e n t ：p e r s p e c t i r e s f r o mo e c da n dd y n a m i cn o n m e m b e re c o n o m i e s p a r i s ：o e c d p p 9 9 1 2 5 o 尹莉中国自来水行业的产业组织分析河北经贸大学学报，2 0 0 4 ( 2 ) ：3 5 - 3 8 2 硕十学位论文第一章绪论 建设并负责运营的城市供水和污水处理长期以来使政府背上沉重的财政包袱。城 市水业的市场化改革能够有效地解决这问题。水业市场化改革就是要在水业中 引入市场机制，建立发挥资源配置最佳用途的激励机制，通过竞争提高效率。 学 者陈旭主张政府与私营企业合作经营公用事业，所有权控制在政府手里，政府仅 将使用权转让、交易并进入市场，通过租赁或授予特许权创造一种竞争环境，企 业通过竞争取得特许经营权，二者建立伙伴关系。张青论述了民间资本参与城市 水业竞争的方式 ，王俊豪、周小梅讨论了供水企业产权多元化改革所引起的政府 对城市供水企业监管内容和方式的变化，四川大学刘世庆探讨了城市供水产业引 入市场机制的问题，提出我国城市供水产业竞争化改革的特殊性和方式选择，通 过实行“特许经营权 引入竞争，通过入股、合资等方式实行产权多元化改革。 河海大学的周春应认为自来水产业具有自然垄断性、存在明显的规模经济效益， 但是“政府垄断经营 的体制导致了效率低下和社会福利的损失。管理改革的基 本思路包括：开放城市供水领域产权，允许非国有资产进入，以形成较强的所有者 约束和有效的公司治理结构；通过获耿特许经营权，引入市场竞争，提高供水企业 市场反应的敏感性；政府应转换职能，通过特许投标代替进入管制，加强对供水企 业的社会管制和价格水平管制 。刘立菁认为政企分离是城市供水产业政府管理体 制改革的关键。杨红军认为城市供水企业的经营目标就是要优质、安全、高效地 供水并提供优良的相关服务，以合理的价格满足人民不断增长的用水需求，为国民 经济的不断发展提供重要的物质保证，同时还要实现对水资源的保护，确保城市的 可持续发展。 1 3 研究的思路和方法 1 3 1 研究思路 基于我国正处在市场经济的全面推进期，公用事业市场化己成为大势所趋， 国家建设部、国家环保局等部门相继出台了一系列推进城市供水产业化、市场化 的文件，城市供水改革已成为政府及城市供水行业必须面对的现实问题。本文首 先进行文献研究，以理论分析为手段，提出供水作为准公共产品的特性；接着以 岳阳市自来水公司为切入点，运用案例分析的方法，详细讨论城市供水企业发展 回杨卫国城市水业市场化改革与政府职能转换中国农村水利水电，2 0 0 7 。4 圆陈旭我国城市供水管理体制的“官督商办”改革研究经济体制改革，2 0 0 3 ( 4 ) ：1 9 2 3 囝张青民问资本参与为城市竞争注入活力经济师，2 0 0 4 ( 8 ) ：7 4 7 8 王俊豪，周小梅中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策北京：经济管理出版社，2 0 0 4 ，0 4 - 0 7 固刘世庆加入w t o 与城市供水产业竞争化改革改革，2 0 0 2 ( 4 ) ：2 7 3 0 周春应论自来水产业的管理改革河海人学学报，第7 卷第3 期2 0 0 5 ，9 o 刘赢菁我国城市供水产业管理体制改革研究城市。2 0 0 7 3 ：4 5 回杨红军中国城市供水企业市场化的路径及对策广西民族学院学报第2 8 卷第3 期2 0 0 6 ，5 3 硕十学位论文 第一章绪论 的困境及改革的必要性；然后综合分析我国城市供水普遍存在的问题，找出造成 困境的原因；最后，按照客观性、系统性、科学性和可操作性的原则，针对城市 供水行业现状，提出解决我国城市供水困境的建议对策。 1 3 2 研究方法 1 文献法。查阅国内外关于城市供水的理论和规制文献，分析城市供水政府 规制的合理性与不足，以及城市供水管理存在的问题。 2 调查法。对我国大、中、小城市供水发展情况进行调查，对获得相关数据 进行统计分析。 3 案例法。对岳阳市城市供水面临的困境及原因作典型案例分析。 4 比较法。对我国各个地方城市供水改革方向及做法进行比较，获得有益的 经验。 1 4 研究的目的和意义 现在多数研究认为城市供水改革的关键在于在原有框架下引入市场竞争机 制、打破垄断局面。而实际上，在现有制度供给不足的情况下，在自然垄断行业 引入市场竞争机制是个极其复杂的问题。行政垄断主导、多种垄断交织是中国自 然垄断行业管制改革与西方管制改革显著不同的特点，这是由中国政府管制政策 的外在制度条件和制度约束所决定的，看不到这一点，就不能真f 发现中国自然 垄断行业政府管制失效的真正原因。特别是城市供水集资源稀缺性、自然垄断性 和公用事业性于一体，要实现市场化更不能从纯经济学理论来分析研究。本文试 图从公共管理及供水行业特殊性出发，在城市供水政府管制改革上，提出了一些 比较有价值的观点和见解，使得现有研究更加系统化。 4 硕+ 学位论文 第二章城市供水的相关概念 第二章城市供水的相关概念 2 1 合理界定政府提供公共产品的范围 西方经济学家认为，公共产品的本质特征决定了政府提供的必要性。公共产品 具有的非竞争性和非排他性特征，意味着竞争性的市场不可能达到公共产品的帕累 托最优。历史与现实都说明了政府能够提供公共产品，而且是有效的。作为一种公 共机构，政府的主要职能就是组织和执行公共产品的供给。此外，公共供给与政府 追求的目标有关，如提高公民的福利水平或缩小收入差距等。政府作为社会公众和 公共利益的代表，有责任促进公共产品品质的改善和公平分配。这一职能是市场机 制和其他各种类型的非政府组织所不能替代的。政府存在的目的，是为各种不同 利益的实现提供途径，提供一个对这些利益的竞争性要求进行协调的场所，创设和 保护一个开放性的公共领域，提供包括集体安全和各种社会福利在内的多种多样的 公共产品。 但是政府的财力、实力和地位，既可以校正市场，也可以扭曲市场。政府本身 的运转也存在问题，以致影响到政府对公共产品的有效供给，使政府提供公共产品 时存在效率低下的问题。政府的垄断性遏制了竞争。政府各部门具有外部性，影响 了公共产品的提供效率。同时，由于信息不对称、不全面，政府在决策公共产品供 给时有可能脱离实际情况，并且由于政府的垄断性、政治性，使得这种脱离实际状 况变得更加扭曲，而且不易校正。另外，政府的经济目标和政治目标经常相互交叉， 使得目标难以理清，难以保证政府在公共产品供给这个范围内有效运行，而且由于 存在政府运行效益难以核算的问题，政府提供公共产品的效益不易核算。 政府作为公共利益的代表，在公共产品供给中具有责无旁贷的作用，但政府不 可能、也不应该供给所有的公共产品，界定政府供给公共产品的范围十分重要。当 然我们不可能罗列也没有必要开出政府供给的公共产品的清单，但完全有必要提出 政府供给公共产品的范围的原则。政府与市场是配置资源的两种制度选择。在公 共产品和服务等领域政府制度供给是有效率的；而在提供私人产品的竞争领域市场 制度供给是有效率的。实践证明市场不是万能的，同样政府也不是力能的。政府供 给的合理界限应考虑以下因素：经济因素。主要是成本收益比较。就政府本身 而言，如果技术条件允许，即政府在技术上能够提供某种收益，这时如果政府提 供这方面的服务引起的成本与其收益相对称，那么由政府提供这方面的供给就是合 算的；如果政府提供的收益与提供收益所引起的成本不对称，那么由政府提供这方 。罗纳德哈里科斯经济学中的灯塔三联书店， 1 9 9 4 5 硕+ 学位论文第二章城市供水的相关概念 面的服务在经济上就是不合算的。如果政府、社会组织、个人在技术上都能够提供 某方面的服务，且政府能够更经济地提供某项服务，就应该由政府来提供这方面的 服务；但如果由社会组织或个人来提供该项服务能够更经济，那么政府就应该让位 给社会组织或个人。政治因素。如果政府提供的某项服务能够改善一部分人的 处境，而不损害任何人的处境，那么政府就应该尽量提供这方面的服务。但是现实 中，相当多的政府供给使一部分得益，一部分人受损。这就需要考虑社会公平和承 受能力的限度问题。如果在政治上是不公平的并且超社会的承受能力限度，那么政 府的制度供给应该限制在适度范围之内。技术因素。从技术上分析，如果政府 没有能力提供组织收益，或者提供不了充分的组织效益，那么政府供给的扩张就是 没有理由的，其后果必然是政府不仅不能提供组织收益，而且还会引起更多的权力 滥用或误用，从而影响社会的生活质量。政府供给的公共产品是公共性程度高的 公共产品，不宜或不应由非政府力量供应的公共产品，非政府力量不愿或无力提 供的外部性大的公共产品，非政府组织无力或虽有能力供应但非竞争性程度较高的 公共产品。并且，政府供给公共产品的实际范围要受政府供给能力的限制，对一 些应由政府提供的公共产品应鼓励非政府组织的参与。简要地说，政府对公共产品 的供给，只能对涉及国家主权、国家发展的公共事务进行管理，从这一层面上提供 公共产品即纯公共产品，是提供维持社会协调发展与可持续发展的基本平台。因此， 政府供给公共产品的边界和范围是：第一，全社会或社会大多数成员所需要的公共 产品，如社会公平、社会秩序、重大公共建设项目。第二，出现市场失灵的公共产 品供给领域，如对营利性企业和非营利性事业组织的公共政策规制。第三，公共产 品同时具有非竞争性和非排他性，并且在一定时空条件下不拥挤，即纯公共产品， 如国防。 2 2 供水作为准公共产品的特性 2 2 1 水的基本特点 1 、必要性。没有水就没有生命、没有环境，人类的一切行为离开水也无从谈 起，因此水是一种不可或缺的资源。水的这种属性是特殊的，但并非是独一无二的， 具有同样特点的产品有：空气、土地、食品和燃料，比较如表2 1 ： 2 、缺乏性。人类可获得水的数量受每年在空气中循环的水的数量限制，地球 上所有的水都来源于降雨，但落在地球上的雨水的数量是有限的，而且这些水不 是都可以使用。由水不均等地分布在时空中，世界大部分地区在一年的某段时间都 面临缺水的问题。 。曾国安试论政府供应公共物品的范围武汉经济管理干部学院学报，2 0 0 2 ，2 6 硕士学位论文 第二章城市供水的相关概念 3 、流动性。水在地球引力作用下从高处向低处流动，如果我们不保存它，它 就流走了。水不同于空气和土地，因为这些产品不用储备，它们是存量，而水一般 来说是流量。当然也有存量的水( 地下含水土层和自然湖) ，但是它们只有被流量 的水补充才可以被可持续利用。相比于流量，水存量是很小的，当然我们可以人工 蓄水，但需要每年蓄水以保证水的可持续利用。水不像石油其存量相对于流量 是很大的。 表2 - 1水、空气、土地、燃料、食品的特性 品 水空气土地燃料食品 劳拦 必要性 + + + 稀缺性 + 0 +o 流动性 + ooo o 不可分割性 + ooo0 体积大 + 0oo 不可替代性 + + 00 公共产品 +o o o 地域限制 + o + 0 o 高移动成本 + ooo o 非均匀市场 + oo 市场失败倾向 + oo00 4 、系统性。水循环从降雨到蒸发是一个复杂的系统，这涉及很多过程包括渗 透、地表水流失、蓄水、渗流、再渗透、水蒸气循环等，但水的特点是只能从上 游向往下游流动，如果你作用于上流，下流通常就会有反映外部性。如果你从 蓄水层将地下水抽干，在循环的下方河里面就水少了。如果在上游排入污物到 一定程度，下游就会受了污染。 5 、体积性。如果我们能像运送燃料和食品样容易地把水从一个地方运向另 一地方从上游到下游或从下游到上游，那么我们就可以把水当作普通经济品， 但是由于水的体积原因( 比重低) ，这样做是不行的。和其它产品相比，水的体积 太大了，按价格m 3 计算，燃料和食品的价格分别为居民和工业用水价格的1 0 0 倍 和农民用水价格的1 0 0 0 倍，这使得水成为特殊的经济品。 6 、不可替代性。一般的经济品都有其替代物，就能源而言，人们可以在石油、 7 硕十学位论文第二章城市供水的相关概念 煤气、煤炭、木材、水电或太阳能中选择。就食品而言，人们可以选面包、通心粉、 稻米或玉米。但水的替代物是什么呢? 雨水、地下水、地表水? 这些都不过是 水的不同形态，水没有替代物。 7 、不可自由交易性。水是人类必须的，但是由于它体积太大难以进行长距离 交易。结果我们只能在它可得的时候和地点使用它，因此水是难以自由大量交易( 瓶 装水除外) 。 8 、可循环使用性。传统上人们一般将自然资源分为可循环使用的自然资源和 不可循环使用的自然资源，两者之间最大的区别在于资源的重新复原使用的速度。 不可循环使用的资源，其重新复原使用的速度很慢或为零。如原油是一种不可循环 使用的资源，它重新复原使用的速度大约为几百万年。可循环使用资源是指在相对 短期之内( 如一年或更短) 能重新复原使用的资源。水资源是典型的可循环使用资 源，它通过较短时间的自然循环以后，重新复原为人类所使用。但是科学家目前的 研究发现，如果一个的地区破坏了水循环的条件( 主要是污染造成的) ，水资源也 可能成为不可循坏使用的资源，这就需要地方政府加强水资源的立法和管制。 2 2 2 城市供水作为准公共产品的特性 虽说水是一种必需品，但由于拥挤点的存在，城市供水必须进行排他性的安排， 以避免由消费者数量增加而减低消费的质量。而且因为产品具有明显的排他性，必 须通过付费，才能购买到产品的消费权，所以城市供水一般被看作准公共产品。笔 者认为作为准公共产品的城市供水特点有如下几点： 1 、公益性。城市供水最大的特征就是它的社会服务的公共性和公益性，它往 往是为社会公众提供基本生活或生产条件的行业，服务对象广，且所提供的产品和 服务往往涉及到一般大众的生存条件和生活质量。城市供水的这一特性，决定经营 者提供产品和服务的状况往往会对社会的稳定和安全造成直接的影响。它的服务对 象是不特定多的人。它的产品和服务是社会十分需要的。行业所提供的产品和服务 没有充裕的替代选择，需求弹性很小。“习惯于现代生活的人们，须臾离不开自来 水、电、电话、公共汽车( 地铁) 、火车等产品或服务，其中如自来水、电等几乎不 存在可替代品，或者如公共汽车( 地铁) 、火车等虽有相应的可替代品，但往往因可 替代品在品质、价格等方面差别较大，实际上可替代性仍较小。如铁路客运虽可由 长途汽车、航空、水运等所替代，但每年春运时提高火车票价并不能真正减少火车 乘客的数量。因此，公用行业如发生短缺、质次价高等情形，就会引起社会恐慌、 民怨、民愤，影响安定团结。” 2 、服务的网络特征。城市供水是通过城市供水管网来为市民提供公共服务。 史际春公用行业引入竞争机制与“反垄断法”法学家，2 0 0 2 ，6 硕+ 学位论文第二章城市供水的相关概念 通过这些网络设施，城市供水可以将实物产品传送到客户处。这些网络本身可以说 是稀缺资源。因为在一定的区域内，重复修建网络浪费社会资源，而且修建网络的 土地或载体是有限的。网络服务的这个特性是城市供水的一个基本特性，也是不容 易改变的一个特性，也是形成其他特性的基础。 3 、自然垄断的属性。通常我们所说的自然垄断就是指由于自然条件、技术条 件以及规模经济的要求而无法竞争或不适宜竞争形成的垄断经营。供水行业的这一 属性与网络服务特性是有联系的。古典经济学上的进一步解释是：公用行业的产品、 服务往往要通过有线或无线电、管道、公路、铁道等网络来提供，网络建设耗资费 时巨大，同样的网络难以重复建设以开展平行竞争，因而具有自然垄断特性。关于 自然垄断，传统经济学理论一般是用规模经济原理进行分析，现代经济学理论则倾 向于成本弱增性原理来描述其特征。前者是指在一定的产出范围内，生产函数呈规 模报酬递增状态，企业的规模越大，单位产品的成本就越低，由一个企业大规模生 产要比几个小规模企业同时生产更有效率；后者是指一个企业生产一定数量产品的 总成本，要比两个或者两个以上的企业共同生产同样数量产品的总成本低，这可能 是规模经济的效果，也可能是范围经济的效果。范围经济的特征表现为一个企业生 产多种产品的成本低于多个企业分别生产一种产品的成本。简言之，可以这样洗， 自然垄断是指依其性质只能或只宜“独家经营”的业务或事业。既如此，则不管对 自然垄断作何描述和相应的事业范围大小，结论不外是自然垄断的事业不宜竞争， 否则就是低效、浪费，甚至导致毁灭性后果，竞争者们同归于尽。正是自然垄断的 特性使目前的供水行业“穿上 了“合法垄断”的外衣。 4 、经营者取得独占地位的必然性。由于有了自然垄断的特性，城市供水通常 独占经营，这种独占地位的取得并非是在竞争的过程中因经济力量的不断集中而形 成的，而是由城市供水的经营特性所决定的。在供水行业领域，一旦某一经营者进 入这一行业，则按照市场自身的规律对于规模经济和资源有效配置的要求，其他经 营者便不会选择再度进入这一领域。 这就形成了个别资本( 含国家的资本) 长期发展，终于在该行业内形成最为典型 的独家经营的垄断局面。经营者取得独占地位的必然性决定了自然垄断行业最初进 入者的选择具有极为重要的意义。 5 、地域性。城市供水的地域性特征与它的垄断特征和独占特征联系很紧密。 一个地区的城市供水设施只能为当地服务，从技术和经济上讲，超过一定的区域进 行城市供水服务不经济，从历史形成的角度上讲，城市在兴起的过程中，都有相关 的公用行业伴随成长。因此城市供水的地域特征是非常明显的。同时地域性也是法 律上判定垄断与否的一个基本标准，如果离开了地域性，垄断与非垄断的区分都将 失去其本来的意义。自然垄断首先必须是一种垄断，因而它同样具有地域性的特征。 具体言之，自然垄断必然发生于确定的一定地域之内，要么是在一国范围内独家经 9 硕士学位论文第二章城市供水的相关概念 营，要么是在一国的某一个经济区域( 如一省或一县等) 内独家经营。地域性的特征 告诉我们，当两个地域内的垄断产品一旦超越地界，彼此可以进入对方领域时，竞 争就将代替垄断，原来意义上的垄断也就不再存在了。 6 、消费者或用户的不可选择性。由于在供水行业中，一定市场范围内不存在 具有竞争地位的其他经营者，因而，对消费者和用户来说，他往往不能像对待一般 的经营者那样，可以根据自己的偏好和意愿对经营者进行选择，只能被动地接受独 占经营者提供的产品和服务，由于选择其他经营者的服务不可能或成本过高，所以， 即使经营者提出极为苛刻的条件，消费者往往也必须接受，否则，其需求就可能得 不到满足。因此，在公用行业中，消费者保护问题便显得尤为突出。 7 、受特殊管制的企业。有垄断结构的存在，就有滥用垄断力的可能。为保证 社会稳定，为了保证消费者权益，防止垄断带来的危害，必然就对城市供水进行严 格的管制。管制的内容包括进入管制、价格的管制、产品服务质量的管制等。由于 没有市场机制的作用，一切本来在市场机制中“顺理成章”的事情，到这罩就需要 处处进行人为的干预和设计。同时基于规模经济的考虑，为防止过度竞争对行业造 成的危害，城市供水也通过建立合法垄断制度，防止新的同业者进入，防止可能出 现的过度竞争。 2 3 水作为政府供给的公共产品的发展过程。 人以及人类社会的产生和发展都离不开水，人们从古到今都充分意识到水对维 持生命的重要性，但是如何真正、全面地认识水的价值，以及对水进行有序、有 效的管理却经历了一个漫长的过程。尤其是把水作为公共产品来看待，是在进入农 业文明特别是工业革命和城市化进程加快以后才被广泛重视的。如何高效、公正地 分享生活生产必需水是一个全球至今都未能解决的难题。原始社会时期生产力低 下，人类没有改变自然的能力。人们逐水草而居，靠渔猎、采集和游牧为生，对自 然界的水只能趋利避害，消极适应。进入奴隶社会和封建社会后，随着铁器工具和 生产力的发展，人们在江河两岸发展农业，建设村庄和城镇，遂产生了防洪、排涝、 灌溉、航运和城镇供水的需要，从而丌创和发展了水利事业。由于当时文明程度太 低，人们抵御洪水等自然灾害的能力非常弱，组织这些重大而艰巨的工程只能依靠 国家集中全国的资源和人力来进行。卡尔魏特夫因此得出“治水社会 主要起源 于干旱半干旱地区的结论。马克思也对此进行了论述：“在东方由于文明程度太低， 幅员辽阔，不能产生自愿的联合，所以就需要中央集权的政府来干预，因此亚洲的 一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。”从某种意义上说， 正是由于人类对公共产品的需求，才导致了政府的产生。不论是从公共产品的特点 的角度，还是从历史发展过程中的生产力水平状况出发，为了满足社会需求和公共 l o 硕士学位论文 第二章城市供水的相关概念 安全的要求，政府提供公共产品具有了必要性。 我国历代有为的统治者都把兴修水利作为治国安邦的大计。传说早在公元前 2 l 世纪，大禹主持治水，一直为后人所崇敬。中国先后建成一些相当规模的水利 工程，如四川的都江堰、关中的郑国渠、沟通长江与珠江水系的灵渠、隋朝建成的 大运河、元代开通的京杭运河等等，对政治、经济、文化的发展产生了深远影响。 相关法规、技术规范已经出现，如唐水部式、宋河防通议等。可见，从古 至今，水都是中华民族真正意义上的命脉。历史表明，一个强大的中央集权帝国， 绝对离不开对水的控制。总之，在前工业社会时代，人类生产力低下，经济活动量 小，对水资源的需求量不大，水污染也不严重，尚未出现水资源短缺的矛盾。在这 种人与自然和谐相处的时期，官府也没有供水管理的必要。人们也几乎意识不到水 的稀缺性，认为水是大自然无偿提供给人类的，认为水资源是取之不尽、用之不竭 的。因此水的供给主要采用人们自我解决的方式，比如打井、从江河、山泉等取水， 水成为免费获取的物品或仅仅支付极其低廉的价格。 工业革命以后，人类生产力空前提高，工农业生产的迅速发展，人口加速繁衍， 城市化进程的加快，对淡水资源的需求量日益增多。水资源不仅短缺，而且水环 境的污染问题越来越严重。到2 0 世纪6 0 年代，发达国家出现水环境污染，水资源 供应渐趋紧张。随着生产力水平的发展，人类对水的认识逐渐深入。人们认识到水 不仅作为一种人类生存不可缺少的物质，而且是一种不可替代和有限的资源，水资 源的使用不能完全处于无干涉的随意状态，应该置于政府的干预之下，即政府在 水的分配和供给中有必要发挥作用。水在城市化过程中是一种最基本也是最重要的 公共产品，政府在供给时应依法管理，高效率地满足人民日益增长的需求，同时注 重排水的重要性，加强水环境的保护和治理。 在计划经济时代，供水在人们眼中是典型的“大锅水 或“社会福利水 。一 般实行的是公益性或政策性低偿供水政策，人们的生产和生活用水是无偿的或廉价 的。随着市场经济的确立，供水开始被作为一种有偿服务行为。虽然在市场经济体 制下，社会资源主要通过市场机制束配置，但是，解决水资源的供求矛盾不能完全 靠市场，政府的干预与调控是不可缺少的。因为，第一，水是人类的生命之源，从 经济和社会可持续发展的角度来看，政府必须对水资源的供给和利用实行干预与控 制。第二，水资源是一种国家所有的自然资源，同时又是一种短缺资源，对水资源 的供给如果完全靠市场来调节，就会使经营者凭借垄断价格获得超额利润，却并不 一定反映水的供应条件的改善和供应质量的提高，同时还会导致经济秩序的混乱和 社会的不稳定。因此，供水问题是离不开政府调控的。于是为了改善生存环境，人 们改革传统的水资源管理体制，制定水资源的管理措施，把水资源的开发与利用作 为一项长远的战略项目来考虑。 硕十学位论文 第三章岳田i 市供水面临的困境 第三章岳阳市供水面临的困境 3 1 岳阳市城市供水现状 3 1 1 岳阳市供水企业现状 岳阳市自来水公司是一家集自来水生产、销售、供水设计、施工和相关产业 配套经营的国有中型二类公共事业型供水企业。公司始建于1 9 6 0 年，经过4 0 多 年的发展，现j 爿j 有资产总额2 7 亿元，在岗职工7 3 8 人，离退休职工7 6 人。下辖 二座水厂、管道安装、管网维护、营销收费、中心调度、水质检定等部门，日供 水设计能力4 0 万立方米，现同供水量达2 0 万立方米，供水区域覆盖全城7 0 万居 民，可满足1 2 0 万城市人口的用水需求，城市供水主干管线长约5 0 0 公里，立户 水表达到1 3 万余户。公司市政给水工程设计、管道安装、水质监测、水表检定等 工作获得了省级专业资质，供水水质综合合格率、管网压力合格率、抢修及时率 均达到或超过国家行业标准。2 0 0 7 年度公司供水总量6 8 8 2 万立方米，售水总量 5 0 5 0 力立方米，年总收入1 0 9 9 4 力元。 但