（工商管理专业论文）对镇江财政预算管理新模式的探索和研究.pdf

摘要 本文以江苏省镇江市财政预算管理改革为中心，通过对财政预算管理理论的 阐述，对传统镇江财政预算管理模式的介绍和评价，对镇江市财政预算管理改革 的必要性和可行性进行了分析，提出了建立以现代管理理论为基础，以提高管理 效率为中心，实现地方财政预算“编制、执行、监督”行政管理权力相分离的镇 江财政预算管理新模式。依照“公开透明、完整统一、科学规范、廉洁高效”的 原则，借鉴西方国家财政预算管理的新理念，利用部门预算、综合预算、国库集 中支付制度及政府采购等新型预算管理方法，从组织结构、计划编制、计划执行、 执行监督等方面，为镇江市财政预算管理模式改革设定方案，为建立起一套编制 有标准、执行有约束、绩效有监督的现代预算管理模式进行探索和研究。 关键词：财政预算管理模式 a b s t r a c t t h ea r t i c l ef o c u s e so nt h er e f o r mo ff i n a n c i a lb u d g e ta n d m a n a g e m e n t i ne i t yo f z h e n j i a n g ，j i a n g s up r o v i n c e t h r o u g hi n t r o d u c i n g a n d e v a l u a t i n gz h e n j i a n g s t r a d i t i o nm o d e lo ff i n a n c i a lb u d g e ta n dm a n a g e m e n t ，a n a l y z i n gt h en e c e s s i t ya n d p o s s i b i l i t yo fz h e n j i a n g sf i n a n c i a lb u d g e ta n dm a n a g e m e n tr e f o r m ，t h ea u t h o rp u t f o r w a r dan e w p a t t e r no f l a t e m o d e lf i n a n c i a lb u d g e ta n dm a n a g e m e n to nt h eb a s i so f m o d e r n m a n a g e m e n tt h e o r y , w h i c hw i l lc o n t r i b u t et oi m p r o v et h ee f f i c i e n c ya n dc a n b r i n ga b o u tt h ed i v i s i o no fa d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n s ，t h a ti s ，t h ed i v i s i o no f “e s t a b l i s h m e n t ，e x e c u t i o n ，s u p e r v i s i o n ”b yu s i n g t h en e wt h e o r yo fw e s t e r n c o u n t r i e s f i n a n c i a l m a n a g e m e n t f o rr e f e r e n c ea n d t a k i n ga d v a n t a g e o fs o m e l a t e - m o d e l w a y s o ff i n a n c i a l b u d g e t a n d m a n a g e m e n t - - - - d e p a r t m e n tb u d g e t , c o m p r e h e n s i v eb u d g e ta n dm a n a g e m e n t ，c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n t ，e t c ，t h ea u t h o r m a k es o m ev a l u a b l es t u d yo f s e t t i n gu p an e ws y s t e mm o d e r nf i n a n c i a lb u d g e ta n d m a n a g e m e n tf o rz h e n j i a n g sf i n a n c i a lb u d g e ta n dm a n a g e m e n t t h ea u t h o rm e n t i o n s t h a tt h en e w s y s t e ms h o u l d b ei na c c o r d a n c ew i t hs u c hp r i n c i p l e s 器“o p e na n dd e a r s c i e n t i f i ca n ds t a n d a r d h o n e s ta n dt l i g h l y - e f f i c i e n t c o n c e r n e dw i t ht h eo r g a n i z e d s y s t e m ，t h ee x e c u t i o no fp l a n n i n g ，t h ep e r f o r m a n c eo fp l a n n i n ga n dt h es u p e r v i s i o n o f p e r f o r m i n g ，e r e t h ea u t h o rc o n c l u d e s t h a tt h en e ws y s t e mo ff i n a n c i a lb u d g e ta n d m a n a g e m e n t m u s tb ee s t a b l i s h e dw i t h s t a n d a r d ， e x e c u t e dw i t h r e s t r i e t i o n ， s u p e r v i s e d w i t he f f e c t k e y w o r d s ：f i n a n c i a lb u d g e t ，m a n a g e m e n t ，m o d e l 声明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在 本学位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发 表或公布过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学 历而使用过的材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均 己在论文中作了明确的说明。 研究生签名：旌如 如毕年凋名日 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅 或上网公布本学位论文的全部或部分内容，可以向有关部门或机构送 交并授权其保存、借阅或上网公布本学位论文的全部或部分内容。对 于保密论文，按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名：整丝少够年明日 颐士论文对镇江财政预算管理新横式的探索和研究 引言 管理是人类生活中最常见、最普遍和最重要的活动。管理是在特定的环境下， 对组织所拥有的资源进行有效的计划、组织、领导和控制，以便达成既定组织目 标的过程。管理是保证作业活动，实现组织目标的手段。可以说，任何组织，小 至企业，大至国家，都需要管理。管理的重要性伴随着组织规模的扩大和作业活 动的复杂而愈加明显。在当今，先进的管理和先进的科学技术一起构成推动现代 社会经济发展的“两个车轮”，科学技术越先进，对管理的要求也就越高。 谈到管理，人们往往以为涉及的只是以赢利为目标的企业单位。而事实上， 任何组织都有其特定的组织目标，都有其一定的资源调配和利用问题，因此，也 就有了管理问题。管理普遍适用于任何营利性组织和非营利性组织。 “财政”亦称“国家财政”，是国家为了实现其职能需要，依靠国家政府的 政治权力，参与社会产品的分配和再分配的活动。财政一词源于拉丁文“f i n i s ”， 原指结算支付款项；在1 6 世纪，法国则用法文“f i n a n c e ”专指公共收入和理财 活动。财政代表国家以政权行使者和资产所有者两种身份参与对社会产品或国民 收入的分配，实现对社会现有人力、物力、财力等资源的结构与流向的调整与选 择，弥补因市场调节的不足和缺陷，对社会产品分配的合理性、及时性、科学性 进行反映、制约和督促，提供满足政府活动和公共需要的公共产品和公共服务。 因此财政是政府这个非营利组织的主要职能之一，是政府通过行政权力，实现对 社会资源，主要是剩余产品资源分配、调控、监督职能进行的一系列管理活动的 组成。 “预算”( b u d g e t ) 在管理学中，是管理计划职能的一个形态分类。预算是 用数字表示预期结构的一份报表，可以称之为“数字化”的计划，这种数字形式 有助于更准确地执行计划，预算可以用财务术语或其他计量单位来表示。它的主 要作用就是帮助组织的高层和各级主管人员从数字的角度，更全面、细致地了解 组织的管理活动的规模、重点和预期成果。同时预算也是一种管理控制方法，管 理者以预算为基础，对组织资源进行分配，协调和指挥组织的活动，并在适当的 时间将组织的活动结果和预算进行比较，若发生偏差即时采取纠正措施，以保证 组织能在预算的限度内去完成计划，预算可使组织的成员明确自己及本部门的任 务和权责，更好地发挥作用，从战略和全局的角度保障组织计划顺利实施。 硕士论文对镶江财政预算蕾理新横式的探索和研究 在政治体制结构中，国家正是使用预算这一管理手段实现其财政职能的。作 为国家政治体制的重要组成部分，财政预算与一个国家政府职能活动和公众生活 密切相关。国家财政通过预算提供公共产品的过程是一个公共选择的过程。与私 人产品不同，公共产品具有非排他性和非竞争性。公共产品的非排他性，使消费 者即使不付费，也可以享受公共产品带来的利益：公共产品的非竞争性，使消费 者自己享受公共产品带来的利益的同时不妨碍他人享受。受非排他性和非竞争性 的特质的影响，市场机制无法从制度上保证公共产品的有效供给，要让每个公共 产品的受益者分担一部分供给成本，需要政府通过征税加以解决。公共产品的供 给就进入了政治程序，也就是进入了公共选择过程。在政治程序中，征税也只是 解决了公共产品供给融资问题，但并不能从制度上保证公共产品的有效供给。这 就需要建立一种揭示和协调公共产品偏好的有效机制，通过科学的决策机制和民 主程序，以及严格而有效的民主监督，保证政府提供满足公共需要的公共产品。 规范、透明的预算管理制度正是保证公共产品有效供给最重要的制度安排，它提 供了一个人们向政府表达偏好并借以监督和制约政府行为的最佳渠道，为保证政 府行为与决策真正对广大民众和纳税人负责，提供了一个有效机制。因此，建立 民主、高效的财政预算管理机制，提供满足政府活动和公众需要的公共产品和公 共服务，既是国家财政最基本的任务，也是国家政治文明的本质要求。 作者毕业于苏州大学财经学院财政系，在镇江市财政局工作9 年，一直从 事全市财政预算执行情况分析和全市财政收支预算编制管理工作，2 0 0 1 年进入 南京理工大学经济管理学院攻读工商管理硕士学位。通过工作实践，以及m b a 现 代管理理论的系统学习，作者深切感受到脱胎于计划经济管理体制下的传统财政 特别是地方财政管理体制，已不能适应市场经济体制下政府施政与管理的需要， 不能适应中央提出的构建公共财政管理框架的需要，已对政府财政的健康发展产 生瓶颈制约作用，本文就是要通过对财政预算管理理论的阐述，结合现代管理理 论对镇江财政预算管理现状及传统预算管理模式进行效率评价，对财政预算管理 体制改革的必要性和可行性进行分析，对构建镇江市新型财政管理模式进行探索 和研究，希望能够对改革提出一些有益的见解，提供具有参考价值的意见。 2 硕士论文对镇江财政预算瞥理新横式的探素和研究 l 财政预算管理概述 1 1 财政预算管理基本概念 财政预算管理是在预算编制及预算执行全过程中各项计划、制度、业务工作 的总称。一般地讲，财政预算即是政府的财政收支计划，它是以收支览表的形 式表现的、具有法律地位的文件，是财政实现计划管理的工具。预算收入反映着 政府支配财力的来源和规模；预算支出反映政府财力分配使用方向和构成；预算 收支的对比反映着政府财力平衡状况。这样，就可以根据预算有计划地组织收入 和合理安排支出，保证国民经济和社会发展的资金需要。所以财政预算是国家或 地方政府有计划筹集和分配资金的工具。 可见，对财政预算概念的分析可概括为两方面：一方面从分配关系看，财政 预算是政府有计划地分配和再分配集中性财政资金的重要工具和法律性文件，它 从财力上保证地方政府职能作用的实现；另一方面从管理形式看，财政预算是政 府的基本财政计划，它集中了政府统一分配的主要财力，在财政分配中占主体地 位。同时，它对国家或地区经济和社会发展计划的顺利实现有重要促进作用。 1 2 财政预算的基本特征 财政预算是建立在生产资料所有制基础上的，政府以社会管理者和生产资料 所有者的双重身份，对本区域内国民收入进行有计划的分配和再分配。它体现了 “取之于民，用之于民”的分配关系。其基本特征是： 一是预算的完整性。预算的完整性是指财政预算应包括本区域内的全部财政 预算收支，反映全部财政预算资金活动。 二是预算的预测性。预算的预测性是指财政预算收入的取得，预算支出的安 排，都只是一种事先的计划，都建立在事先测算的基础上。 三是预算的统一性。预算的统一性是指国家或地区政府都只有一个统一的财 政预算，并按照一定的程序和标准来编制。 四是预算的法律性。预算的法律性是指财政预算的过程及其结果( 预算正式 文件) 都必须按照法律规定的程序进行，以法律加以保证。 1 3 财政预算管理的意义 财政预算管理是对地区经济进行宏观调控和综合管理的一个重要手段，对于 砸士论文对镶江财政强算理撕挂式韵探素和研究 强化经济管理，提高财政管理水平具有重要的意义。财政预算管理是政府对预算 资金的筹集、分配、使用及整个预算工作所进行的计划、组织、领导、调节、控 制和监督的一系列管理活动。它是政府委派下设的财政职能管理部门的一项综合 管理工作，它贯穿预算编制、执行、监督的全过程。 就一个地方政府而言，本地区财政预算，从编制到执行、监督的整个过程， 都要优先考虑保证经济建设和事业发展的资金需要。为此，为了保证地方区域内 各级财政预算都能按照统一的要求进行编制，在预算执行中保证收入按政策、支 出按预算、追加按程序，合理、节约、有效地使用资金，保持年终收支平衡并略 有结余，圆满实现地方预算的各项任务，促进地方经济协调发展，就必须加强预 算管理体系建设。 1 4 财政预算管理的任务 财政预算管理的任务是为实现预算管理目标，围绕预算管理的内容而开展的 各项管理工作。 一是合理计划政府财政资金的运行。一级政府的财政预算作为财政收支计 划，从形式上看是计划表格安排，从内容e 看实际是一个时期内地方政府可用财 政资源的计划收支指标的确定。合理规划预算资金就是从形式和内容上，根据国 家或地区的方针政策、经济运行的状况以及分配的模式，合理确定计划收支的度 量和形式。 二是组织财政资金的分配和运用。组织预算资金的分配和运用是财政预算管 理的核心任务，它要根据确定的预算收支计划，与有关职能部门配合，积极完成 收入任务，以保证资金的有效供给。在支出上按计划执行，严格管理程序，按管 理目标需要设计组织结构，配备人员，运行组织，实现密切配合，协调行动，有 效支出。 三是协调和控制财政资金有效运行。在财政预算收支计划确定以后，是否与 现实经济生活一致，需要在时间中加以检验。而社会经济生活的运行是一个复杂 的系统工程，有多种因素相互作用，需要通过管理，组织内、外部各有关职能部 门进行协调控制，使预算资金运行与经济运行基本一致，充分发挥资金使用效果。 四是搜集整理预算信息，能够为领导决策和以后年度预算提供依据。 1 5 财政预算管理的特点 4 硕士论文对镇江财政搏算f 理新模式的探索和研究 财政预算管理是一项涉及面广、影响面宽和综合性、政策性很强的工作，是 财政管理的中心环节，是国民经济管理的重要组成部分。它是一种集中性和综合 性的管理，具有两个突出的特点，一是消息灵通、反映灵敏的特点。掌握和运用 这个特点，可以通过预算收支活动，从宏观和微观两个方面反映国民经济发展的 情况和存在的问题，促进问题及时解决，不致久拖成疾、影响全局。二是在调节 方面，具有干预有效的特点。由于这一特点，财政预算管理在区域生产、流通、 分配、消费中，发挥杠杆调节作用。 1 6 财政预算管理的目标 财政预算管理工作是围绕预算的编制、执行、监督三个主要环节的一系列管 理活动。预算管理的目标，就是要求各级政府的财政管理职能部门，在预算资金 的筹集、分配和使用过程中，按照客观经济规律办事，认真贯彻国家及地方政府 的方针政策，执行国家及地方的法律法规，努力开源节流、增收节支，充分发挥 财政资金使用效能，搞好财政资金的综合平衡，保证预算的正确编制和顺利执行， 圆满完成预算收支任务，不断提高预算管理水平，正确发挥财政预算在国民收入 分配再分配中的作用，促进国民经济的综合平衡和健康发展。具体的目标是： 一是加强对重大方针政策的研究，搞好宏观决策和指导，使各级财政职能管 理部门在编制、执行、监督预算和组织、指导预算业务活动中，发挥应有的作用， 保证预算的正确编制和顺利执行。 二是在管理方法上，要从单纯依靠行政手段转到同时应用行政、经济和法律 手段上来，特别是要运用和发挥经济杠杆的作用，使各级财政职能部门正确处理 预算活动中所体现的各种经济关系，兼顾国家、生产经营主体和个人三者之间的 利益，合理取得预算收入，并正确、及时、足额地缴入国库。同时，使政府的财 政资金得到合理安排、及时供应、节约有效地使用。 三是努力运用预算这一经济管理杠杆，提高经济效益，为加快国家及地区经 济发展创造良好的社会经济环境。 四是从本区域的实际出发，不断研究新情况，发现新问题，更新观念，寻求 解决问题的先路子，努力掌握预算分配规律和科学的管理方法。 由此可见，财政预算管理的目标，实际是使国家和地区政府委托下属财政管 理职能部门，科学运用预算管理的方法，使本地区政府财政资金在一定时期内实 硬士论文 对镇江财政璜算理新横式的探索和研究 现收支平衡，并在平衡中，实现高效管理活动，达到政府资金支出效益的有效体 现，有效实现政府各项职能。 6 硕士论文对镇江财政预算t 理新模式的探索和研究 2 镇江市财政现状及传统预算管理模式效率评价 镇江市地处江苏省西南部，长江下游南岸，长江三角洲腹地，是江苏省十三 个省辖市之一，东邻经济发达的沪、杭、苏，西邻江苏省会南京，上地面积3 8 3 4 平方公里，其中城市面积8 0 平方公里，城市人口2 8 0 万人，是一座较为典型的 中等城市。镇江市财政局，是镇江市政府下属具体实施镇江市区域内财政管理的 职能部门。 2 1 镇江市财政概况及面临问题 2 1 1 财政收入稳步发展，财政实力急剧增长 镇江市地处长三角经济圈，隶属江苏省苏南经济版块，几年来经济发展迅速， 1 9 9 4 年至2 0 0 3 年年均g d p 增长速度超过了1 5 ，g d p 总量增长了3 8 倍。社会 经济的稳定发展为地方政府带来了稳定的财政收入来源，特别是在1 9 9 4 年国家 改革财政管理模式后，中央正式与地方实行以“分权、分税、分征”为基本原则 的分税制财政模式，改变了原计划经济体制下中央与地方的分配关系，地方财政 有了固定税收项目，收入有了稳定来源，地方财政职能得到有效加强，镇江财政 的收支步入了一个急剧膨胀的发展时期。 2 1 1 1 财政收入规模大幅度提高 分税制改革以后，财政管理模式打消了计划经济时期“包干制”下各级地方 政府超收的顾虑，充分调动了各地当家理财的积极性，伴随着经济的高速发展， 在体制和经济的双重刺激下，镇江市财政收入连年高速增长，1 9 9 2 至2 0 0 3 年， 全市全口径财政收入由6 5 0 8 4 万元增长到7 3 9 1 8 2 万元，年均递增2 4 7 2 ( 表 2 1 ) 。 2 1 1 2 地方财政收入的比重明显提高 1 9 9 3 2 0 0 2 年，镇江市全口径财政收入中，上划中央收入( 增值税7 5 部分 和消费税，2 0 0 2 年起还包括所得税的5 0 ) 由1 9 9 3 年的6 1 9 6 3 万元增加到2 0 0 2 年的2 7 2 5 7 6 万元，年均增长率为1 7 8 9 ；同期，地方财政收入( 含增值税2 5 部分及基金收入) 则由4 8 8 2 1 万元增加到2 9 5 4 7 3 万元，年均增幅为2 2 1 5 ，高 于上划中央收入平均增幅近一个百分点。与此同时，地方财政收入占全口径财政 收入的比重也由1 9 9 3 年4 4 0 7 逐年上升到2 0 0 2 年的5 2 0 2 ，提高了近8 个百 7 硕士论文对镇江财建i l 算蕾理新模式的探索和研究 分点。 表2 11 9 9 2 年至2 0 0 3 年镇江市预算内财政收入总量增长变化情况 年度 收入总量( 亿元)增幅( ) 1 9 9 2 年6 5 1 9 9 3 年l l - 0 87 0 4 6 1 9 9 4 芷1 3 1 2 1 8 4 1 1 9 9 5 篮1 5 2 31 6 0 8 1 9 9 6 盈1 7 8 21 7 1 9 9 7 年2 0 31 3 9 2 1 9 9 8 焦2 3 0 61 3 6 1 9 9 9 仨 2 5 2 79 5 8 2 0 0 0 正3 2 4 l2 8 2 5 2 0 0 1 年4 0 8 l 2 5 9 2 2 0 0 2 年5 6 83 9 2 2 0 0 3 芷7 3 9 23 0 1 4 ( 资料来源：镇江市财政决算资料) 2 1 i 3 预算内财力显著增强 实行分税制财政体制后，地方财政收入的高速增长为镇江政府可用财力资金 的稳步增强奠定了可靠基础。从实施分税制财政管理体制前6 年、后9 年镇江市 的财力状况来看，前6 年，全市可用财力年均增幅为7 9 7 ，而分税制实施后9 年的年均增幅为1 7 7 7 ，平均增幅比分税制前翻了一番多。至2 0 0 3 年镇江全市 可用财力仅预算内部分就已达到3 0 9 8 亿元，财政供养人口人均可用预算内财力 达到3 3 6 1 2 元每人每年，其中：市级财政直接可控预算内财力达到1 0 7 6 亿元， 市级财政供养人口人均预算内可用财力达到5 3 2 8 7 鼻，元。再加上几乎相同规模 的预算外非税收入财力，镇江市财政实力在6 0 亿元左右( 其中：市级财政在2 0 亿左右) ，全市年人均财政收入2 1 5 0 元，在江苏虽属中等水平，但在全国同等规 模城市中财政实力已属上游。 硕士论文对镇江财政馕算t 理i i 机式的探索和研究 2 1 2 收支矛盾突出，财政支出效益不高 改革开放后，镇江市财政实力、财力规模实现了快速增长，与此同时财政支 出规模也急剧膨胀。1 9 9 4 年至2 0 0 2 年镇江市全市财政支出由7 9 0 9 9 万元，上升 到3 4 5 7 2 3 万元，年均增长2 0 2 5 ，增长了4 3 7 倍，从财政收支预算执行情况 看，镇江财政几年来一直处于入不敷出、勉强度日的境地。2 0 0 3 年镇江市级财 政支出中用于保持政府运转、供养行政事业人员工资的经常性支出比重达到9 0 ， 仍属于典型的吃饭财政，对社会公共事业的保障，对社会经济事业发展的支持力 度始终不够，同时财政在进行国民收入再分配时明显存在“越位”和“缺位”现 象，应该走向市场的部门或领域仍由财政包揽，而应由政府提供的公共产品支出， 却明显投入不足。 在社会事业发展方面，文化、教育、科技发展领域财政投入严重不足，截至 2 0 0 3 年末镇江市部分地区中、小学教师工资仍有拖欠现象，乡、村一级的教师 工资仅可达到国家标准，基础设施投入更是严重匮乏；在政府运转方面，财政虽 全力保障，但由于支出结构不优，目前仅能维持日常开支，同时预算外资金管理 的乏力，又造成部门、单位之间财政分配的严重不平衡，政府各行政事业单位中， 支出最高的单位每年人均办公费用达到5 万元，最少仅为5 0 0 0 元，差距近1 0 倍； 城市公共设施建设方面，在保运转的前提下，镇江市财政可投入的用于城市基础 设施建设的经费很少，且占整个财政支出的比重逐年递减，政府为建设需要被迫 举债或出售国有资源投入，严重影响了可持续发展；社会保障支出方面，由于资 金周转困难，一些保障支出被迫经常需向银行借贷，政府保障能力低，弱势群体 的保障标准迟迟未能得到提高，社会稳定受到极大影响；同时，由于投资失误， 由政府或其他经济实体借贷的银行或个人资金形成的债务，由于其资金使用性质 均由政府承担，截至目前镇江财政的各项显性和或有债务余额已达到4 0 亿元左 右，高额的债务负担使财政资金周转异常困难，国库经常出现资金短缺，财政运 行的潜在风险非常高。 在需要和可能严重对立的情况下，财政支出的增长幅度远高于财政收入和可 用财力增长，镇江政府财政收支平衡的难度异常突出，近几年虽经努力始终保持 了财政收支平衡，但也仅仅停留在帐面平衡，隐性的财政赤字始终存在。财政收 支需求的不平衡，严重影响了政府财政支出效益，政府职能因此受到极大削弱( 图 9 硕士论文对镇江财政馕算瞥理撕模式的探索和研究 2 1 ) 。 圈2 11 9 9 8 年至2 0 0 3 年镇江市可用财力、地方财政一般预算收入、地方财政 一般预算支出增幅对比情况( 资料来源t 镇江市财政决算资料) 2 1 3 两个并存，突显财政预算管理模式改革的重要性 从财政经济运行状况看，镇江市财政明显存在两个并存。 第一是收入的有限性与支出的无限性的矛盾长期并存。我国正处于社会主义 初级阶段，处于计划经济体制向市场经济体制转轨时期，生产力发展水平不高， 镇江虽处于经济发达地区，财政收入规模和地方财力水平有了飞跃式发展，但总 体财政实力与发达国家相比依然处于较低水平，远未达到实现供需平衡的要求。 而在支出需求方面，由于经济和社会发展的基础条件较差，基础设施和基础产业 建设、劳动者素质的教育和培养、科技的开发和应用、社会保障制度的建立和完 善，都需要较多的资金投入，特别是在经济体制的转轨时期，为了推进改革，保 持稳定，财政还需提供必要的财力保障。 因此在这一经济发展的特殊时期，对镇江市政府来说财政收支矛盾将长期存 在，财政增长的有限性与支出需求的无限性，将成为镇江财政近2 0 年内的基本 特征。缓解这样的财政收支矛盾必须依靠深化管理体制改革，通过调整优化支出 结构，合理配置财力资源来解决突出矛盾和问题，使财政走出“越位”与“缺位” 1 0 硕士论文对镶江财政援算警理新模式的探索和研究 的误区。 第二是财力高度紧张与严重的铺张浪费并存。一方面，政府财力紧张，另 方面，一些地区和部门在财政资金的使用上，却存在乱支滥用的问题。其主要原 因，一是财政预算安排上资金没有落实到项目，致使财政资金改变了预算用途， 被挪作他用；二是由于没有实现财政预算内外资金统一管理，一些预算外财政资 金成为了单位自有资金，部门和单位可以自由支配，不受财政预算约束：三是财 政资金支出没有科学、统一的标准和定额，致使一些不合理的开支经常发生。要 解决这一问题，从根本上来说必须改革现有预算管理模式，统一管理预算内外资 金，细化预算编制，制定科学的财政资金支出标准和定额。 因此，镇江市财政在发展过程中，出现的财力增长与财政收支平衡程度持续 下降的不合理现象，不单纯是需要与供给之间出现的差异，更大程度上是由于财 政预算管理效率不高造成的，财政在资金分配管理过程中的弊病是致使政府财力 紧迫的主要原因。如何运用有限的财力，实现市场经济下地方财政职能转换，结 合现代管理学理论与思路，建立与本地经济发展相适应的财政预算管理新模式， 按照公共财政方向推进财政改革，充分发挥财政在促进富民强市方面的职能作 用，实现壮大本地区财政实力目标，实现政府财政支出效率最大化，是当前镇江 财政管理者和工作者面临的突出问题。 2 2 传统财政预算管理模式及其效率评价 建国以来，我国财政管理体制进行了多次改革，1 9 4 9 - 1 9 7 9 年实行统收统支； 1 9 8 0 1 9 9 3 年实行财政包干体制；1 9 9 4 年起实行分税制财政体制。总体上讲，这 些改革只是政府间财政关系的调整，传统的思维模式和管理方法还没有从根本上 突破，特别是预算管理模式，从中央到地方，从财政总预算到部门( 单位) 预算， 基本上还是计划经济体制下形成的传统体制，已越来越不适应经济体制发展变化 的要求。 镇江市财政与我国其他城市财政一样，传统财政预算管理脱胎于计划经济时 期，实行以分权式为核心的管理模式。 2 2 1 分权管理的传统管理模式 作为政府的财政管理职能部门，财政部门在政府中是一个综合管理部门，他 具备对政府各个部门( 单位) 财政资金收支实行管理的权力。财政部门通过对财 硕士论文对镶江财政预算蕾理新横式的探索和研究 政资金的预算编制、执行、监督，随着资金的流动按照行政条口从财政局内部逐 步延伸到资金使用部门，形成政府内部一个跨部门的资金管理网络。镇江市财政 局正是使用政府赋予对镇江市市级财政资金实行收支管理的行政权力，构建镇江 市级财政预算管理体系的。 在我国，地方财政预算一般分为收入预算和支出预算两部分。 财政收入预算按级次不同划分为两个层次，一是地方财政收入预算，即对年 度镇江市政府从税收和其他环节中取得的财政收入中的可用资金进行预算；二是 部门( 单位) 财政收入预算，即按照单位预算年度资金需要，对部门( 单位) 年 度各类财政资金收入进行预算。按资金来源不同又划分为两个类别，一是以税收 收入为主体的财政预算内收入；二是以行政性收费收入为主体的财政预算外收 入。 财政支出预算按类别可划分为两个部分，一是基本支出预算，主要是指政府 在施政运行中所需发生的各项经常性支出，基本支出按支出类别不同分为三类， 即人员支出、公用支出、对个人和家庭补助支出。人员支出主要指政府部门( 单 位) 的在职职工和临时聘用人员的各类劳动报酬和为上述人员缴纳的各项社会保 险费用等；公用支出主要反映政府部门( 单位) 购买商品和劳务的支出，包括办 公费、e i j 届i i 费、交通费、差旅费等；对个人和家庭补助支出主要反映政府对个人 和家庭的无偿性补助支出，包括政府部门( 单位) 离退休人员的离退休金、医疗 费、政府对大中小学校学生的助学金支出等。二是项目支出预算，主要是指政府 在体现公共职能时，为地区经济发展、市政建设、科学教育文化卫生、国家机构 建设等支出的专门性的资金，主要体现政府财政资金的保障和政策调节功能。 在传统的预算管理模式下，镇江市财政局作为镇江市政府财政资金管理单 位，下设有与财政预算管理存在直接管理职能关系的专职业务管理处室9 个，分 别是预算处、综合处、基本建设财务管理处、企业财务管理处、科教文财务管理 处、行政政法财务管理处、社会保障财务管理处、外贸经济财务管理处、农业财 务管理处。其中：预算处、综合处分别是对预算内、外财政资金实行统筹预算编 制、执行的综合处室；其余7 个处室，按政府部门划分形式按条v 1 分别管理财政 资金，是实施财政管理的直接业务管理部门。 财政预算管理采取的是分权制管理模式，按照行政权限层层划分管理职责。 硕士论文 对镰江财政预算瞥理新横式的探素和研究 基本分为4 5 个管理层次，抓总管理部门为预算处、综合处；其次为基本建设、 企业等财政业务处室；3 层为按条口职能划分的与财政管理部门发生财政资金领 拨关系的一级预算管理单位( 如教育局、文化局等) ，或由于政府实施具体建设 项目而设立的相关管理部门( 如某道路建设工程指挥部等) ；4 - 5 层为按照行政 隶属，与一级预算单位存在上下级关系的二级、三级预算单位( 如教育局下属的 镇江市第一中学、文化局下属博物馆、某道路建设工程中土方施工队等) 。 各层次的管理职能是： 预算处按照年度经济发展计划以及各项税源增长预计，制定年度镇江市市级 预算内财政收入计划，按照现行财政体制政策计算当年预算内可用财力，制定收 入分配计划，向各业务处室下达该处室的年度资金收支计划； 业务处室按照一级预算单位提出的本部门年度支出需求，结合预算处下达的 本处室年度可使用资金量，编制下达本条口预算部门( 单位) 年度预算内收支预 算，同时负责本条口资金拨付、资金运行管理； 一级预算单位在取得预算内资金后，向下级单位下拨下级单位需要的资金， 向财政业务管理部门报送资金使用财务报表，接受财政业务部门检查、监督，同 时与财政部门共同管理、监督下级单位财政资金使用； 二级、三级预算单位从一级预算单位取得预算内资金，并使用资金，向上一 级预算单位报送资金使用财务报表，接受上一级预算单位和财政业务部门的检 查、监督。 同时，在财政内部预算内支出还按财政支出类别实行交叉管理，如社会保障 处扎口管理社会保障类资金，行政政法处扎口管理行政类资金，基本建设处扎口 管理各类基本建设资金等，这些财政资金按类别由各业务处室编制收支预算，由 各业务处室进行收支管理。这样，某个政府部门( 单位) ，如其财政资金需求类 别多样，就需与多个财政业务管理部门发生预算编制、执行、监督关系。如日常 人员的社会保障资金需至社会保障处进行预算编制，资金领拨，并接受管理；基 本建设类支出需至基本建设处进行预算编制，资金领拨，并接受管理等。 另外，在经济转轨的情况下，受行政管理、税收体制不健全影响，地方政府 各行政管理部门在实旅行政管理中收入的规费基金收入，成为游离于预算管理之 外的政府性资金，统称预算外资金。预算外资金所有权属政府，使用权属部门， 硕士论文对镇江财政琢算蕾理新横式的探索和研究 在镇江市传统预算管理模式中，由综合处牵头统一管理这部分收入，编制收支预 算计划，由各业务处室按拨付资金、实行资金管理，预算外资金与预算内资金并 行，形成财政预算管理两条腿走路的局面。 分权式的财政预算管理模式，实际是细分权力下的部门集权式管理，实质是 将贯穿预算管理活动的编制、执行、监督三类权力划分至条口，由分立的管理实 体进行独立全面管理，财政预算编制部门仅编制宏观预算，不参与预算执行、监 督过程，财政职能部门被授与的权利大而宽，自成体系，各财政资金使用部门特 别是级次较高的预算部门( 单位) 也具备相当的资金划分、管理权限。 2 2 2 分权式管理模式效率评价 分权制财政预算管理模式，建立在计划经济体制时期按计划分配财政资源的 基础上，在预算编制、执行、监督管理过程中，组织结构、计划制定执行、领导 方式、信息沟通、控制手段等方面都存在计划经济时期，管理体系不全，被动式 管理的影子，集中体现出财政预算管理效率不高。 2 2 2 i 简单、粗放，分散集权的组织结构 传统的分权制金字塔型的管理模式，必然形成高耸的单向直线式的组织结 构，这种组织结构以财政预算资金为管理对象，各职能部门的职能权力基本雷同， 均具备对财政资金预算实行编制、执行、监督的权力( 图2 2 ) 。 这样的组织结构，虽然结构简单，关系明确，但随着政府资金可使用数量的 增加，单向分散、各自为阵、权力分离的组织结构形式，体现出纵向差异大的特 点。组织结构中的纵向差异，是指组织结构中纵向垂直管理层的层级数及层级之 间的差异程度。管理的实践和研究都表明，如果一个组织增加其纵向的管理层级 数，其管理层级之间沟通的困难就增大，层次之间信息传递失真的可能性就增加， 其纵向组织结构之间的差异性就扩大，同时单向式的行政负责模式形成了管理中 的脱节，使决策与执行、控制相互分离，这样的组织结构在组织管理体系趋向复 杂的情况下，极易影响组织管理效率。随着镇江市经济的发展，市级财政的各类 财政性资金已逾2 0 亿，组织结构对管理效率带来的负面影响十分明显。 1 4 硕士论文对镇江财政，i 算蕾理新模式的探索和研究 图2 2 传统单向直线式预算管理组织结构 ( 1 ) 管理核心不明确。在直线式的组织结构中，以编制计划、施行决策为中 心工作的预算处、综合处，虽处于管理层次的顶端，但由于行政权力被下放，同 时使用单向负责的组织形式，使其丧失了在组织结构中的核心地位，导致实际的 预算管理决策脱离实际，收支计划编制范围不全面、不细致，名为预算编制抓总 部门，但事实上只是对各业务主管部门提供的预算进行简单的汇总，根据财力再 做一定调整，由各职能处室按部门预算期资金需求，自主编制单位、部门的预算 内外收支预算，形成了全市财政收支大预算管理与各部门( 单位) 小预算管理之 间的脱节，管预算的不清楚实际执行预算的情况。同时由于决策、执行、监督权 力被分散，各管理层次的管理目标必然形成差异，各级管理层次为本职能部门争 夺资金，直接造成预算的综合平衡难度加大，实现资金支出效益最大化的组织总 体管理目标无法全面实现。 ( 2 ) 多层管理层次。随着社会经济的快速发展，按行政管理级次划分的预算 管理层次越来越多，高耸的单向直线式组织体系，造成管理程序过度冗杂，组织 硕士论文对镇江财政，i 算蕾理新横式的探索和研究 结构的纵向复杂化程度高，指令和信息沟通渠道长，信息失真的可能性大增，沟 通协调管理困难，管理人员多增加管理成本。我国预算年度采用公历年制，但预 算草案要经各级人民代表大会审批后才能作为法律文件正式生效。因此年度地区 政收支预算的下达一般应该在当地本年人代会结束后，即1 月末下达至各预算单 位，这样预算执行单位才可按预算执行完整的年度收支计划，体现预算计划的时 效性，但由于管理层次多，基层预算单位往往在5 、6 月份方能接受层层下达的 年度支出预算，这意味着有一段时间内基层预算单位预算执行没有法律依据，出 现预算执行中的“法律真空期”，在制度上为随意改变预算提供了机会，助长了 非理性支出的冲动，而且也在一定程度上削弱了预算作为法律性文件的严肃性。 同时，在预算执行过程中一些急需支出的突发性政府支出，往往由于层层审批不 能及时到位，延误了政府职能的有效执行。按财政资金类别进行财政业务管理部 门的交叉管理，也经常使一个财政资金使用部门( 单位) 对口多个财政业务部门， 管理职能相互重叠，办事程序人为复杂化，部门( 单位) 无所适从，造成管理效 率下降。 ( 3 ) 管理的分散集权，易形成本位主义，使管理整体性受到影响。在直线制 管理模式下预算管理权力被分散下放至部门，财政职能部门、各级预算单位因此 均集中掌握了一定预算编制、执行、监督权力，易受权力支配形成自身的利益格 局，形成各级小财政，截留预算资金，改变资金用途现象的频繁出现也就不足为 奇。一些预算资金在经过各级管理层次的层层克扣，至需要开支时已所剩无几， 财政支出效率受到了极大影响。 ( 4 ) 管理人员精力有限，管理粗放。行政管理单位普遍采用的是分岗工作制， 在直线式的管理模式下，财政职能处室的工作人员也分条口负责，一个工作人员 往往负责数十家政府部门( 单位) 的财政预算编制、执行、监督，数千财政供养 人员的日常支出，无法实施细致有效管理，直接导致管理效率的降低。 2 2 2 2 缺乏科学性、整体性的决策计划体系 镇江市财政局传统的预算计划编制模式，建立在分权式管理和直线式组织结 构基础上。财政资金收支预算计划的编制是按部门、按功能交叉进行的，政府各 部门、各类项目的收支预算，按功能由财政部门内设职能机构和具有预算分配权 力的主管部门归口编制，即在财政部门编制整体资金预算的同时，各预算部门( 单 1 6 硕士论文对镰江财政预算蕾毫新横式的探索和研究 位) 也又按不同的职能机构编制不同的资金预算，如各部门基本建设预算基本由 建设局负责编制，技术改造资金由经贸委负责，科研经费预算由科技局负责，绝 大部分的行政单位的工资和经费预算由政府机关事务管理局负责。 ( 1 ) 分散、片面的决策模式。分散集权制管理模式，按部门、单位和经费性 质交叉进行的计划编制方法，使财政内部预算编制职能分工，既有按经费性质又 有按部门分工设立的，从而在财政内部存在同一性质或同一部门经费由不同部门 分配管理的现象，同时资金使用部门又掌握着一定资金计划编制权力，这种分配 计划管理方式，实际造成组织决策的分散。各职能机构分散编制收支计划，使政 府的收支决策计划职能很大程度上被部门所取代，形成政府职能部门化，计划安 排没有体现各个管理层次责权利关系，预算编制不能完整地体现政府总体的决策 计划意图，预算失去了法律约束和严肃性，也削弱了财政对一个预算单位的经费 整体使用情况的监督和控制。 传统的预算编制和管理范围仅限于预算内资金，各项预算外资金、政府性基 金等，基本由部门和单位自主安排收支，实际造成预算内外资金“两张皮”，预 算编制形成内外分离的“双预算”体系，既编制预算内收支预算，又编制预算外 收支计划。而在实际操作中，预算内收支预算，与预算外收支计划有机结合又不 够，预算内外资金统筹安排使用的程度较差，造成预算外资金规模庞大，财政难 以实旌有效监督控制，出现了许多列收列支，冲击正常预算收支安排等不良现象， 甚至滋生了大量腐败行为，部门问苦乐不均也由此形成，财政预算的公平性未得 到体现。 ( 2 ) “基数加增长”的传统计划编制方式。传统的预算编制方法采用的是“基 数加增长”的预算分配方式。在收入预算方面强调收入增长与国内生产总值增长 相适应，主要根据认为确定的税收指标确定收入预算，税收收入对国内生产总值 的弹性表现“钝化”，削弱了依法治税的严肃性，造成收入严重流失或虚收，收 入预算与实际执行差距较大。 在支出预算方面，往往是以上年度实际支出数为基础，并考虑下年国民经济 和社会发展计划、财政收入状况和影响支出的各种因素，对不同的支出确定一个 增长比例，进而确定其预算。这种预算编制方法虽然简便，但往往不能客观反映 各预算部门和单位的现实需求，而且“基数”常常成为常数，实际上出现了只能 硕士论文对镰江财政璜算瞥理新横式的探童和研究 增不能减的不正常现象。多年运用基数法，预算套预算，使本年度核定的支出指 标与实际情况差距较大，一方面固化了财政资金在部门之间的分配格局，确认了 不合理支出的“合理性”，造成并延续了部门之间分配不公；另方面使一些支 出项目的规模超常扩张，造成财政资源的大量浪费，而另一些需要政府大力扶持 的支出项目却经费不足，加剧了资源供求矛盾，制约了经济结构和社会事业发展 布局的调整。镇江市一