（工商管理专业论文）对部门预算执行的绩效审计研究.pdf

thesis submitted in partial fulfillment of the requirements for the masters degree in business administration research on the departmental budget performance auditing candidate : ma lingling major : business administration supervisor : prof. gong pu huazhong university of science & technology wuhan 430074, p.r.china september, 2012 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体， 均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密， 在 年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 i 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 摘摘 要要 根据宪法和审计法的规定，部门预算执行审计是审计机关的基本职责， 是国家审计的永恒主题。准确把握中央决策部署的重点、围绕各项改革措施的重点 和方向开展部门预算执行的绩效审计是实现深化财政、行政管理体制等重点领域和 关键环节改革和推动完善公共财政和政府预算体系的重要实施手段。审计通过及时 揭示和反映财政政策执行和预算执行的效果、预算单位的预算管理状况、行政不作 为、乱作为等现象，深入挖掘影响经济长期健康发展的体制性、结构性矛盾，对建 立和完善现代公共财政制度具有重大的意义。 本文首先从部门预算编制制度的发展历程谈起，对部门预算执行的绩效审计的 相关概念和特点进行了介绍，总结了政府绩效审计的几种模式、部门预算执行的绩 效审计取得的成绩和存在的问题。其次，针对上述对部门预算执行绩效审计的分析， 从审计计划、审计实施、审计报告和整改三个阶段介绍部门预算执行绩效审计的操 作流程，具体包括：审计目标定位、审计对象选择、审计内容、审计组织方式和审 计技术方法五个方面的操作流程。 在前面理论研究的基础上，对 w 审计机关开展部门预算执行绩效审计情况进行 案例分析。w 审计机关开展部门预算执绩效审计的现状是我国部门预算执行绩效审 计的一个缩影。本文详细阐述了 w 审计机关部门预算执行绩效审计的操作流程；以 对两个项目进行对比分析的方式介绍部门预算执行绩效审计的具体实施情况。本文 的论述希望能给其他部门预算执行审计方面的研究起到抛砖引玉的作用。 关键词：关键词：部门预算 执行审计 绩效审计 ii 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 abstract according to the authority conferred by the prc constitution and audit law of the prc, departmental budget performance auditing is the audit offices basic accountability. its the eternal theme of government audit. focusing on the decisions of the central and direction of the reform measures, implementing the departmental budget performance auditing which is the main means of improving financial, administration management system in key areas and key links, is also the realization of promoting the improvement of the public finance and government budget system. by timely revealing implementation effect of the financial budget policy, the situation of budget management and reflecting administrative omission phenomenon, wrong administrative means, audit institutions dig deep into effects of structural, institutional contradiction in long-term economic developing continuously and healthily. it has great significance to the establishment and perfection of modern public financial system. firstly this paper introduced the developing process of the departmental budget system and made a brief introduction to the concepts and characteristics of departmental budget performance auditing. it summarized several government performance auditing patterns, achievements the departmental budget performance auditing has made and problems it has to overcome. secondly, on the basis of above analysis results, the author pointed out that the operation process of the departmental budget performance auditing from audit planning stage, implementation phase, audit reporting and rectification stage. it specifically includes the operation process of audit objective, audit object, audit content, audit methods and audit techniques. based on the former theory, the author analyzed the department budget performance auditing case carried out by w auditing bureau. the present situation of the department budget performance auditing in w auditing bureau is the typical of the whole. the paper elaborated w auditing bureaus operation process of the department budget performance auditing in detail and introduced its enforcement of the department budget performance auditing in w auditing bureau by means of a comparative analysis on two projects. after the dissertation of this paper, wish it can offer a reference to other departmental budget performance auditing researches. keywords： departmental budget implementation auditing performance auditing iii 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 目目 录录 摘摘 要要 . i abstract . ii 1 绪论绪论 1.1 选题背景、目的及研究意义 . (1) 1.2 国内外部门预算执行的绩效审计发展概况 . (3) 1.3 本文的研究内容和研究方法 . (6) 2 部门预算执行的绩部门预算执行的绩效审计理论基础效审计理论基础 2.1 部门预算执行的绩效审计相关概念 . (9) 2.2 部门预算执行的绩效审计多样化模式 . (12) 2.3 部门预算执行的绩效审计效果 . (16) 3 部门预算执行的绩效审计操作规范部门预算执行的绩效审计操作规范 3.1 部门预算执行的绩效审计目标选择 . (24) 3.2 部门预算执行的绩效审计实施过程 . (26) 3.3 部门预算执行的绩效审计结论及反馈 . (30) 4 w 审计机关部门预算执行的绩效审计实例分析审计机关部门预算执行的绩效审计实例分析 4.1 w 审计机关部门预算执行的绩效审计模式 . (36) 4.2 w 审计机关部门预算执行的绩效审计实施概况 . (40) 4.3 w 审计机关部门预算执行的绩效审计操作流程 . (46) 结束语结束语 . (52) 致致 谢谢 . (53) 参考文献参考文献. (54) 1 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 1 绪论绪论 1.1 选题背景、目的及研究意义选题背景、目的及研究意义 1.1.1 选题背景、目的选题背景、目的 审计署 2008 年至 2012 年审计工作发展规划中提出要全面推进绩效审计， 坚持预算执行审计与决算审签相结合，财政财务收支真实、合法审计与绩效审计相 结合。在此基础上， 审计署“十二五”审计工作发展规划进一步提出要深化预算 执行审计，努力实现“十二五”期间，审计工作推动深化改革和完善国家治理方面 迈上新台阶。部门预算执行审计是审计机关依据宪法和审计法履行审计职 责的一项基础工作。准确把握中央决策部署的重点、围绕各项改革措施的重点和方 向深化部门预算执行审计是实现深化财政、行政管理体制等重点领域和关键环节改 革和推动完善公共财政和政府预算体系的重要实施手段。审计通过及时揭示和反映 财政政策执行和预算执行的效果、预算单位的预算管理状况、行政不作为、乱作为 等现象，深入挖掘影响经济长期健康发展的体制性、结构性矛盾，对服务国家治理、 建设法治政府和服务型政府具有重大的意义。 因此，在分析国家治理视角下的审计职能定位时，表明部门预算执行审计要促 进实现国家良治，必须紧跟国家发展的新任务、新要求，不断地追求更深层次、更 高层面发挥“预防、揭露、抵御”功能的新途径。部门预算执行审计要以构建财政 审计大格局为主题，从注重查处真实性、合法性向真实性、合法性、效益性并重转 变，从财政财务收支审计向关注责任履行情况的绩效审计转变，从查处微观问题向 宏观综合分析转变，监督各部门预算执行情况，推动预算体制完善，优化财政收支 结构，最大限度的发挥财政资金作用，化解财政风险，力促建立更加完善的公共财 政体制。 本文拟在国家治理的视角下探讨部门预算执行的绩效审计，试图解决以下几个 问题：国家治理视角下如何深化对部门预算执行绩效审计的内涵、作用的理解？现 阶段部门预算执行的绩效审计存在哪些问题以及如何应对？如何规范部门预算执行 2 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 的绩效审计操作流程？如何从体制机制上确保审计成果最大程度地发挥作用？ 1.1.2 研究意义研究意义 1）理论意义 面对新形势、新任务和新要求，审计系统从上到下都在号召审计人员围绕国家 审计服务国家治理大力开展理论研究，解决审计在服务和改善国家治理中存在的问 题和困难。关于国家审计与国家治理方面的理论研究刚刚起步，广泛意义上的理论 型研究居多，针对各种不同审计类别的应用型研究较少。审计理论研究要面向实务， 与实际工作中急切需要解决的问题相结合，对审计实践才有较强的指导意义。希望 本文在部门预算执行的绩效审计方面的理念、思路、技术方法、组织形式等观点能 在促进相关审计理论研究方面起到抛砖引玉的作用。 2）现实意义 国家经济社会的新形势、新变迁导致国家在不断调整治理的战略意图、理念、 目标、方式和重点。刘家义（2011）审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出 “国家审计是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免 疫系统 ”的重要论断。部门预算执行审计发展十几年来，是国家审计的重要组成部 分，其在完善政府财政运行机制、推动政府绩效提升方面功不可没。国家治理的发 展需求推动部门预算执行审计不断发展，而部门预算执行审计以“摸清家底、揭露 问题、规范管理、促进改革、制约权力、提高效益”为目标，在促进国家财政政策 落实、提高财政资金使用效率、保障政府部门活动有效性等方面发挥着监督、问责 等建设性作用。 部门预算执行审计服务国家治理的能力取决于审计质量，但其服务国家治理的 程度取决于审计项目成果的转化情况。审计查处揭露问题的最终目的是促进制度完 善，服务国家经济社会发展。只有不断改善部门预算执行审计工作，提高审计效力， 才能更好地促进完善国家治理。 3）对本单位的意义 本人所在的单位是隶属于地方政府的审计机关，在文中简称“w 审计机关” 。部 门预算执行审计是每年年初审计项目计划中必有项目，这不仅仅是对同级地方政府 3 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 预算执行和其他财政财务收支情况审计的延伸审计。如果说同级地方政府预算执行 和其他财政财务收支情况审计像一个人的灵魂，那么部门预算执行审计就像是一个 人的血肉，这样得出的审计结果报告才鲜活、有说服力。同时，每年都有很多地方 政府行政、事业单位部门负责人的经济责任审计项目，部门预算执行审计是评价领 导干部履职尽责情况的基础内容。国家审计是国家治理的工具，国家治理的公众参 与度越高，政府和公众对审计工作质量、成效的要求就越来越高。部门预算执行审 计既要紧紧围绕政府中心工作，促进财政资金支出结构优化，又要体现公众关注的 热点、焦点，促进财政资金安全、科学和高效使用。由于每年地方人民政府要将审 计机关提出的上一年度的预算执行情况和其他财政收支情况审计工作报告向本级人 民代表大会做汇报，因此，部门预算执行审计在时间安排上都集中在上半年。任务 重、时间紧与审计人员人力有限的矛盾一直存在，这对打造“精品工程”是一个极 大的挑战。怎样常审常新，怎样围绕中心、服务大局，成为横亘在所有审计人员面 前的一座大山。深化部门预算执行审计、进一步深入开展绩效审计已经刻不容缓。 1.2 国内外国内外部门预算执行部门预算执行的绩效的绩效审计发展概况审计发展概况 随着我国政府审计事业的发展，开展政府绩效审计的呼声越来越强烈。目前， 审计署已经将全面开展绩效审计纳入审计工作发展规划中。但目前，我国的政府绩 效审计多在专项资金、重大投资项目等审计项目中有所涉及，部门预算执行的绩效 审计工作尚处于起步阶段。 1.2.1 国国外外政府政府绩效审计绩效审计发展概况发展概况 国外政府审计主要分为财务审计和政府绩效审计两大部分，绩效审计已经成为 当前政府审计的主流。美国、英国、澳大利亚、加拿大等国家的政府绩效审计起步 很早，取得了丰硕的成果，对世界其他国家的绩效审计产生了重大的影响作用。通 过阅读相关资料，国外政府绩效审计研究可以概括为以下几个方面的内容： 第一，国外政府绩效审计的演变过程。二战以后，许多西方国家的国家审计都 开始从传统的财务审计向现代效益审计方面发展。钟刚, 谢赤, 周黛（2009）介绍说 1986 年最高审计机关国际组织（简称 intosal）第十二届大会发表的关于绩效审 4 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 计、公营企业审计和审计质量的总声明中对政府绩效审计定位为：对公营部门管 理资源的经济性、效率性和效果性所作的评价与监督。在此基础上各国根据自身特 点和不同需求形成各有侧重点的政府绩效审计模式，如至今流行的美国的项目评估、 澳大利亚的绩效审计等。美国政府问责办公室（原美国审计总署）从 20 世纪 70 年 代至今，从事的财政财务收支审计比例已下降至不到 10%，而经济性、效率性和效 果性审计比例则占到了 90%。美国1994 政府绩效与结果法案为政府绩效管理提 供了法律依据。美国政府审计准则自颁布后经过五次修订，目前其内容已涵盖财务 审计准则和绩效审计准则两大部分。政府审计是完善国家治理，推进民主法治的关 键。王会金（2010）对国外政府绩效审计进行了评析，文中提到加拿大 1999 年颁布 的效益审计指南成为绩效审计与常规审计结合的典型经验；加拿大绩效审计名 为综合审计，其在每年审计项目计划中约占 40%；政府绩效评估是一种国际化的政 府改革潮流。尹秀兰（2012）在英国绩效审计在促进政府管理中的作用中全面介绍 了英国绩效审计的经验和作用。英国绩效审计名为货币价值审计，它综合利用各种 社会资源、行业资源，充分运用各类信息宣传平台，以提高政府公共资金使用效益 为核心全方位开展绩效审计，已成为促进政府绩效管理不可缺少的重要组成部分。 第二，关于国外政府绩效审计的审计内容、方法研究。barzelay m.（1997）将 绩效审计按内容不同划分为七种类型，即效率性审计、风险评估审计、绩效管理审 计、绩效信息情况审计、实务评价审计和一般管理评价审计。pollitt（2003）利用研 究调查的方法得出结论，绩效审计技术和方法中文件分析法和访谈法应用最多，调 查法和案例分析法次之，经济分析法和统计分析法则较少用到。张进（2004）介绍 澳大利亚绩效审计一般不评价政策本身的合理性，而是检查并报告政策执行的经济 性、效率性。cavalluzzo k. s.& christopher d. ittner（2004）利用美国政府责任总署 （government accountability office）调查得出的数据构建了一个描述影响绩效测量 的因素、绩效测量系统开发和系统测量结果三者之间关系的假设概念模型。他们通 过研究认为绩效的可测量性和可计量性程度越高，绩效信息就能得到更大程度的使 用，组织因素和技术问题对绩效测量系统的开发、实施和使用发挥着重要的影响作 用。杨秋林（2005）通过对美、澳、瑞等国政府绩效审计的特性进行研究后，认为 5 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 三国在绩效审计中以成果为导向，充分运用分析技术，如采访、观察、调查分析等 方法，在财务审计中注重运用分析性复核、抽样等技术，再运用比较分析、成本-效 益分析、统计的定性和定量分析等技术综合评价政府行为的合理性。 第三，关于政府绩效审计作用的研究。张进（2004）详细介绍了澳大利亚绩效 审计的成功经验，他指出澳大利亚联邦审计署开展绩效审计的作用主要是：一为议 会服务，检查并评估政府对公共资源的使用效率与管理质量，努力实现价值增值； 二是为政府当局服务，提升并改进公共管理水平，即促使当局更经济有效地使用公 共资源；三是面向被审计单位，协助其执行政策并提出更为有效的管理使用资源的 建议。leeuw f. l.（1996）在 leeuw f. l.（1992）政策理论、知识应用和评估的研究 基础上对绩效审计和新公共管理的关系进行了探讨，他在文章中提出绩效审计要改 进政府绩效面临三大挑战，包括提升绩效审计方法的措施、假设性理论的影响和组 织学习理论的作用。hepworth n. p.（1995）探讨了公共服务管理发展的新环境下， 私有化和市场检验对绩效审计的影响作用。 1.2.2 国内部门预算国内部门预算执行执行审计审计发展概况发展概况 新中国国家审计机关在 1983 年才相继建立。何小聪（2009）对预算执行审计的 发展历程做了回顾。文中提到 1985 年国务院发布的关于审计工作的暂行规定第 十三条是建国后第一次通过行政立法，把预算执行审计规范为对财政计划执行结果 的审计。1994 年通过的中华人民共和国审计法第一次以国家立法的形式，确定 了预算执行审计的独立概念。 赵君（2012）认为部门预算执行审计是国家审计机关的永恒主题和财政审计的 重要组成部分，如何在新形势下深化部门预算执行审计成为政府审计领域研究与探 讨的重点。他从部门预算的本质出发提出深化部门预算执行审计要拓展审计范畴、 强化预算编制审计、探索绩效审计、审查配套体制改革和关注法规体制缺陷。张立 新（2011）指出我国预算会计功能不完整、政府的综合报告制度欠缺和政府财政预 算以及预算执行结果公开的范围仍然有限。张界新（2010）通过对部门预算执行审 计现状及趋势进行研究后，提出要重视绩效审计结果的价值应用。文中强调绩效审 计工作的价值不是最后提出几条审计建议，而是将审计结果用于完善“异体问责” 6 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 制度，改进未来决策。 2011 年新修订的国家审计准则第一百六十三条规定：审计机关应当建立审计整 改检查机制， 督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改。 黄步龙 （2012） 通过分析我国财政改革方面面临的问题和预算执行审计对完善财政管理的重要意 义，提出预算执行审计服务于经济发展方式转变和经济结构调整的思路和实现机制， 即围绕构建公共财政框架、围绕建设和谐社会、围绕提高财政管理水平，加强对审 计工作、审计项目的管理，创新审计技术方法，提升审计成果。 通过文献综述发现，目前国内外对于在常规审计中全面开展绩效审计已经取得 一致认同。我国绩效审计起步较晚，在实践中面临很多困难和问题要解决。部门预 算执行审计在我国发展较为成熟，相对而言，将其与绩效审计相结合也具有可操作 性。 1.3 本文的研究内容和研究方法本文的研究内容和研究方法 1.3.1 本文的研究内容本文的研究内容 本文旨在站在国家治理的角度谋划部门预算执行审计，围绕国家治理的目标和 任务深化部门预算执行审计。具体来讲，就是要紧紧把握财政资金流程这条主线， 以开展绩效审计深化部门预算执行审计，对审计工作中发现的普遍性、体制性、倾 向性问题进行剖析，从“审什么、怎么审、怎么评、报什么、怎么改”等几个方面 积极探索部门预算执行审计的突破点，探索、研究如何提高审计质量，提升审计建 议的宏观性、建设性和可操作性、加大审计整改问责的力度。 一是探讨审什么，即审计内容和重点，如对重大资金、重要政府投融资行为进 行追踪。二是探讨怎么审，即审计方法。以方法手段创新缓解审计力量不足的矛盾， 扩大预算执行审计覆盖面。如创新审计信息技术手段，以金审工程为依托，大力推 进联网审计，扩大部门预算执行审计的范围，全面监控政府财政资金配置情况和重 要领域、重大项目的资金投入使用情况。三是探讨报什么，即审计成果的载体，如 除了按法律要求报送审计报告、审计决定书之外，还可以以调研报告、要情专报、 理论文章、信息宣传等形式反映经济社会运行方面的新情况，为政府决策提供参考 7 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 依据。四是探讨怎么评，这就牵涉到如何构建和完善部门预算执行绩效审计评价体 系。五是探讨怎么改，即审计整改落实。在审计实践中，由于审计机关权责有限， 往往导致被审计单位对审计发现问题及提出建议的整改落实工作流于形式。本课题 拟结合部门预算执行审计发现的突出问题，研究如何改善审计问责绩效，提高部门 预算执行审计项目成果的利用程度，从而提升服务国家治理的能力，如立足加强审 计整改，在健全责任追究制度和纠错改正制度的基础上，构建审计结果跟踪检查机 制、审计整改情况公开制度等。六是要探讨如何做好审计结果、审计调查结果公告 工作，提高公众关注度，让审计质量接受公众的监督检查；还要做好信息沟通渠道 建设，接受来自不同部门、社会各界人士的反馈意见和建议。 本论文拟分为五章，各章内容安排如下： 第一章，绪论。主要包括：选题背景、目的及研究意义；国内外研究文献综述； 本文的研究内容和研究方法以及创新点。 第二章，通过介绍部门预算执行绩效审计的整体设计框架，主要包括：部门预 算编制制度的发展历程、部门预算执行绩效审计的概念和特点、部门预算执行绩效 审计的模式及取得的成效、目前存在的不足。 第三章，详细地阐述部门预算执行绩效审计的操作流程，主要按三个阶段进行 论述，具体包括下面几个环节：审计目标定位、审计对象选择、审计内容和重点、 审计组织方式和审计技术方法。 第四章，以 w 审计机关开展部门预算执行绩效审计的情况为案例，通过对比分 析的方式，在上述二、三章内容的基础上，做一个实例论证。 1.3.2 本文的研究方法本文的研究方法 本文立足于地方审计机关的角度，从对深化部门预算执行审计的理解入手，以 当前部门预算执行审计工作中面临的问题为出发点，分析论证当前部门预算执行审 计的发展出路和应对策略。主要采取的研究方法如下： 1）文献分析法。广泛地查阅大量国内外相关文献资料，深入了解掌握当前部门 预算执行审计方面的理论成果和最新动态，从而对部门预算执行审计未来的发展方 向有一定程度的认知。 8 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 2）经验总结法。通过与我所在单位相关审计人员进行访谈并结合翻阅档案室部 门预算执行审计方面的相关档案，以获得实践方面的第一手资料，从而了解当前部 门预算执行审计存在的问题和障碍。 3）案例及对比分析法。国家审计机关依法实行公告制度，从依法向社会公布的 审计结果、审计调查结果中可以获取大量预算执行审计的相关数据资料。除此之外， 本课题研究主要用到的数据信息来自于被审计单位的部门预算、部门决算、财务数 据等资料。本课题选用作者本身在审计工作中搜集的大量部门预算执行审计案例， 做理论与实践论证分析。 9 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 2 部门预算执行部门预算执行的绩效的绩效审计审计理论理论基础基础 2.1 部门预算执行部门预算执行的绩效审计的绩效审计相相关关概念概念 各级政府部门是否代表社会公众的根本利益履行部门职责，使用的财政资金是 否取得了合理的效益，这需要政府审计机关对其履行这种公共受托责任的情况做出 客观公正的审计评价。 “用权力制约权力，维护财政法规秩序”的职责就是促使部门 预算执行的绩效审计产生和不断发展的动因。 2.1.1 部门预算部门预算编制制度的发展历程编制制度的发展历程 李顺明，杨清源（2004）在部门预算执行审计中存在的问题及对策中提到 1996 年，我国国家审计署根据审计发现的问题向国务院和人大提出细化预算编制、 实行部门预算的建议。2000 年，我国开始引入部门预算制度，并在中央层面选取了 一些部委作为编制部门预算的试点单位，如教育部、农业部、科技部等；2003 年在 中央层面全面铺开，将编制部门预算的单位范围几乎扩大到国务院下属的 29 个部、 委、办、局。在这个过程中，地方各级政府也在积极推行部门预算制度，如吉林省 2001 年选择了四个省直机关部门进行编制部门预算的改革试点工作、浙江省从 2004 年起全面推行省级部门预算。 从 2002 年起， 中央级行政事业单位必须编制基本支出、 项目支出和政府采购预算。现行的预算编制实行“二上二下”审批流程，如下图 2-1 部门预算编制流程图所示。 部门预算“一个部门一本预算”的概念已经深入人心，经过不断的改进和完善， 全国政府机关已经建立起了一个以预算编制为核心，以国库集中收付和政府采购为 主要执行手段的预算管理模式。就目前部门预算编制情况来讲，一本部门预算至少 附有 20 张统一格式的预算表格，内容涵盖收入、支出、资金来源、政府采购、非税 收入、人员编制、固定资产等方方面面。部门预算编制改变了财政预算管理的粗放 状态，是公共财政制度的重要组成部分，要进一步推进公共财政制度改革就必须深 化对部门预算执行情况的审计。 10 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 一级部门预算单位 财政部门 （一上） 编制 部门 预算 草案 （二上） 修改 部门 预算 草案 （一下） 财政 下达 预算 控制 金额 （二下） 财政 批复 部门 预算 政府部门 人民代表大会 批准 图 2-1 部门预算编制流程图 2.1.2 部门预算执行部门预算执行的绩效的绩效审计审计基本基本概念概念 1994 年的中华人民共和国审计法第十六条从法律上赋予审计机关对本级各 部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和 使用情况，进行审计监督的职责。2006 年修正后的中华人民共和国审计法将“预 算外资金的管理和使用情况”扩大到“其他财政收支情况” 。通俗地讲，所谓部门预 算执行审计，就是审计机关依据法律法规，对政府各部门年度预算执行的真实、合 法和效益情况进行审计监督，即包括对各级财政机关、税务部门、国库、海关、人 民银行和其他部门预算执行情况的审计，也包括对政府性基金和国有资本经营预算 及其执行情况的审计。 部门预算执行的绩效审计中的“绩效”两字，从管理学的角度看，主要是探讨 组织的绩效。部门预算执行的绩效是指部门预算编制投入的人力、物力、财力等公 共财政资源的产出情况，即一个部门履行职能活动的效果。tudor a. t.（2007）在论 述东欧国家面临公共部门绩效审计新挑战时，指出公共权力是人民赋予的，人民作 为授权人有知晓政府公共部门管理使用公共资源情况的权利。正是这种社会公众需 求滋生了政府绩效审计。目前，绩效审计没有统一的概念定义。各个国际组织和国 11 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 家对绩效审计有着不同的名称和定义。glynn j. j.（1993）在定义公共部门的受托责 任时提出制定和执行政策的部门有义务就他们的行为向公众作出说明。从这个角度 上讲，政府绩效审计是指政府审计机关从公众的需求出发对国家公共经济资源管理 情况进行评价和控制，衡量政府活动的效果。绩效审计的目的就是为了促进政府部 门更经济、有效地达到经济管理的目标，提升政府部门的组织绩效。 部门预算执行的绩效审计就是在传统的部门预算执行审计的基础上深入开展绩 效审计，把提高财政资金使用管理的经济性、效率性和效果性作为审计的目标，使 部门预算执行审计提升到一个新的层次。部门预算执行的绩效审计范围既包括纳入 预算管理的财政资金，又包括未纳入预算管理的财政资金，如行政事业性收费、应 当上缴的国有资本经营收益等。上述财政性资金的主要表现形式有：行政事业单位 的经费支出、政府投资和以政府投资为主的建设项目支出、财政预算安排的各种类 型的专项资金使用等。 2.1.3 部门预算执行部门预算执行的绩效审计的绩效审计特点特点 部门预算改革后呈现出几个新特点，即预算细化到单位、收支统一纳入预算、 预算实现零基突破和预算编制时间延长。部门预算执行审计除了原有的审计任务 法定性、审计主体特定性等特点外，更随之出现了新的特点：一是审计范围的广 泛性，各级政府都是由数量众多、层级复杂的部门和单位组成，且因这些部门和 单位承担的职责不同，其预算编制的内容也存在差异；二是审计内容的全面性， 不仅要摸清预算单位资金来源渠道、规模、是否及时足额按规定反映等情况外， 还要对预算支出的真实、合法、效益进行审计；三是审计报告的建设性，在反映 情况、揭示问题的基础上，要促进对被审单位的内控制度完善，规范部门预算编 制和执行。 我国绩效审计不像国外一些国家一样，单独成为一种审计类型。严格意义上讲， 我国的绩效审计是蕴藏于财政财务收支审计之中。部门预算执行的绩效审计与传统 的部门预算执行审计在程序上大体相同，只是在审计目标、审计范围、审计方法上 更加深入、更有侧重点。部门预算执行的绩效审计在预期达到的审计效果上强调解 决三个问题：一是机关经费公平公正分配的问题，表现为定额标准、经费分配等事 12 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 项；二是从源头上预防和治理腐败问题，表现为逐步将各种不同类型的财政资金纳 入财政预算管理的范围、查处财政资金使用过程中出现的违法违纪违规问题；三是 促进建立健全公共财政体制，表现为由问题上升到体制机制方面的原因，提出审计 建议，优化财政资源配置。美国的政府绩效审计已进入全面关注政府责任的阶段， 其最明显的变化标志是 2004 年联邦审计总署更名为政府责任办公室。美国的绩效审 计给我国构建部门预算执行的绩效审计模式带来的启示是：一是完善的法律法规及 审计理论体系是开展部门预算执行绩效审计的依据；二是从法律上赋予绩效审计的 权限，并规定政府绩效审计的类型、审计内容和评价标准；三是制定部门预算执行 绩效审计的流程操作规范，明确责任；四是编写部门预算执行绩效审计指南，将可 用的分析技术方法向全国审计人员进行推广培训。 2.2 部门预算执行部门预算执行的绩效的绩效审计审计多样化多样化模式模式 所谓绩效审计模式是对绩效审计的目标、内容、范围、技术方法等标准化，从 战略上指导审计人员开展绩效审计。审计人员要做好部门预算执行的绩效审计工作， 同样要对其审计模式进行研究。部门预算执行审计作为政府审计的一种类型，其绩 效审计模式应当是建立在政府绩效审计模式研究的基础上。但目前我国绩效审计仍 处在发展阶段，尚不成熟，未形成统一的审计模式。因此，全国至地方各审计机关 在具体操作中各有各的特色模式。 薛芬，郑垂勇（2011）在部门预算执行绩效审计模式中介绍说：最高审计 机关国际组织（intosai）在绩效审计操作指南 （2004）中，提出了结果导向模 式和问题导向模式两种主要的绩效审计模式。bogt h. j. ter.（2001，2003）总结提出 “完全产出型” 、 “结果导向型” 、 “经营导向型”和“模糊型”四种政府绩效审计模 式。杨妍（2006）提出政府绩效审计应引入风险导向审计模式。施青军（2006）详 细论述了结果导向绩效审计模式。但目前国内审计机关一直在探索解决“秋后算账” 的现象，注重从事后审计向事中审计、事前审计转变，充分发挥审计的预防警示作 用。从这个角度上讲，结果为导向的审计模式不适合目前的审计发展需求。漆颖斌 （2011）提出地方预算执行绩效审计应以审计目标为导向构建应用模式。有很多学 13 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 者对政府绩效审计模式进行了研究探索，如中国特色绩效审计模式、多元化绩效审 计模式等。本文重点介绍三种应用较广泛的绩效审计模式：风险导向审计模式、问 题导向审计模式和目标导向审计模式。 2.2.1 风险风险导向的审计模式导向的审计模式 风险导向审计模式注重对风险的识别和评估，其指导思想是将风险意识贯穿于 审计全过程。风险导向审计模式逻辑框架如下图 2-2 所示。 风险评估 被审单位基本情况 内部控制情况 人力资源管理情况 以往接受审计情况 风险识别 管理信息系统风险 管理制度方面风险 资金管理风险 项目管理风险 财务管理风险 风险应对 扩大审计范围 引入多种分析方法 获取充分审计证据 评估社会影响程度 移交、移送相关部门 图 2-2 风险导向审计模式逻辑框架 但政府绩效审计的风险导向审计模式与社会审计的风险导向审计模式有很大的 14 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 区别。政府审计是法定的，被审计单位不能选择审计主体，审计机关也不能因为审 计风险回避被审计单位。社会审计风险一般是指审计人员对重大错报漏报的财务报 表发表不适当意见的风险。政府绩效审计的风险不仅仅局限于此，更重要的是指审 计人员未能及时发现被审单位存在的风险，这种风险可能涉及到政府公信力，其性 质更严重，影响的范围更广泛。 2.2.2 问题问题导向的审计模式导向的审计模式 问题导向模式在英国政府绩效审计中被广泛采用。在问题导向模式下，问题的 真实性、如何理解和解决问题是审计的主要任务。要在部门预算执行审计中开展问 题导向绩效审计，首先就要将部门预算执行审计与绩效审计相结合，分析掌握审计 的切入点；其次，关注审计关键点存在的问题及其确认、分析。问题导向审计模式 逻辑框架如下图 2-3 所示。 从问题出发项目立项 分解问题审计内容 问题确认和分析审计方法 分析问题产生的原因审计评价 解决问题审计建议 图 2-3 问题导向审计模式逻辑框架 问题导向型部门预算执行绩效审计的突出特征有四点：一是关注绩效、能效、 效率等方面存在的突出问题；二是关注重要领域、重大资金、重要部门存在的突出 问题；三是透过问题的表现形式对影响绩效的原因进行分析；四是以揭露问题为手 15 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 段、以解决问题为目的，促进绩效管理水平的提高。开展部门预算执行的绩效审计 要牢牢把握上述四个突出特征，在审计目标重新定位、审计对象科学选择、审计内 容拓展延伸、审计组织方式优化创新和审计技术方法更新升级上求发展、谋出路。 2.2.3 目标目标导向审计模式导向审计模式 目标导向审计模式是指绩效审计以审计目标为出发点，审计内容和重点、审计 方法、审计程序等全程工作都围绕审计目标展开，其逻辑框架如下图 2-4 所示。 审计目标 审计方法 审计内容和重 点 绩效审计评价 经济性 效率性 效果性 部门预算编制 情况 财政资金使用 情况 单位职能履行 情况 其他 政府采购管理 情况 评价标准 评价指标 评价方法 审计报告、决 定书 评估 测量 图 2-4 目标导向审计模式逻辑框架图 目标导向审计模式的特点是审计目标控制整个审计过程，在选择审计内容、重 点和方法时，都以是否能实现既定目标为抉择标准。绩效审计的总体目标为经济性、 效率性和效果性，但具体审计目标以真实性、合法性目标为前提下又各有不同、呈 16 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 现多元化的特点。 2.3 部门预算执行部门预算执行的绩效的绩效审计审计效果效果 2.3.1 部门预算执行部门预算执行的的绩效审计取得的成效绩效审计取得的成效 部门预算执行的绩效审计保障了国家重大决策部署和财政方针政策的贯彻落 实，促进了部门预算管理体制的完善，充分发挥了审计“免疫系统”的功能。我国 国家审计署是全国部门预算执行的绩效审计的领头羊，国家审计署对中央各部门年 度预算执行和其他财政收支情况的审计集中体现了部门预算执行的绩效审计取得的 成效。 根