（工商管理专业论文）大连海关加工贸易监管流程优化研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 2 0 多年来中国加工贸易从无到有，逐步发展壮大，随着经济全球化的步伐加快， 中国海关作为加工贸易主要监管部门之一，摆在面前的任务就是如何与日新月异的加工 贸易形势相接轨，即运用现代管理理念加快加工贸易现代海关管理的改革与完善，促进 加工贸易的发展及转型升级，保障其健康快速运行。流程再造理论作为国际上流行的管 理理论，在指导海关加工贸易监管改革实践方面具有重要的意义。论文研究的主旨就是 如何利用流程再造理论来指导海关加工贸易监管作业流程的优化，以实现严密监管与高 效运作的海关监管目标，提高通关效率，为加工企业提供便利，找准“把关”与“服务”的 临界点，更好地实践海关“十六字”工作方针。 论文首先简要回顾中国加工贸易的发展历程及海关监管模式的演变，对大连海关加 工贸易监管模式及其存在的问题和弊端进行了深入地分析，提出改革现行加工贸易监管 作业流程的必要性：然后从理论和实践两方面论证流程再造理论对于海关加工贸易监管 改革的适应性和针对性，以及海关实施流程优化的可行性；最后，全面设计大连海关加 工贸易监管流程优化方案，具体包括：加工贸易监管作业流程优化的目标、原则、步骤 和内容以及实施优化的保障。 关键词：海关监管；加工贸易；流程优化 大连海关加工贸易监管流程优化研究 r e s e a r c ho fb u s i n e s sp r o c e s s0 p m 吆i n go fd al i a n c u s t o m ss u p e r v i s i o no np r o c e s s i n gt ra d e a b s t r a c t n 圮p r o c e s s i n gt r a d e h a sb e e ne x p a n d i n gr a p i d l yo v e rt h el a s t2 0y e a r s a sg l o b a l i z a t i o n o fe c o n o m yd e v e l o p sf a s t , t h em a i nt a s kf o rt h ec u s t o m s ，a so n eo ft h ea d m i n i s t r a t i n g d e p a r t m e n t s i sh o wt oa d a p ti t s e l ft ot h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h ep r o c e s s i n gt r a d 1 1 l e t h e o r yo fb u s i n e s sp r o c e s sr e e n g i n e e r i n gi s o n eo ft h el a t e s ti n t e r n a t i o n a lm a n a g e m e n t t h e o r i e sa n dh a sg r e a tm e a n m gi ng u i d i n gt h er e f o r mo fc u s t o m ss u p e r v i s i o no np r o c e s s i n g t r a d e n et h e o r yo ft h i st h e s i si st oo p t i m i z ep r o c e s sr e e n g i n e e r i n g t or e a l i z et h eo b j e c t i v e o fs t r i c t n e s ss u p e r v i s i o na n de f f i c i e n to p e r a t i o n , t oo f f e rc o n v e n i e n c ef o r t h ee o m p e n y ，a n ds o t h a tt of i n dt h eb a l a n c ep o i n ta n df u l f i l lt h eg o v e r n m e n tp o l i c y f i r s t l y ，t h e t h e w sr e v i e w st h e m s t o r yo fp r o c e s s i n g t r a d ei nc h i n aa n dt h e t r a n s f o r m a t i o no ft h em o d eo fc u s t o m ss u p e r v i s i o n ，a n d a n a l y z e st h ep r o b l e m sa n d d i s a d v a n t a g e sw h i c he x i s ti nt h ec u r r e n tm o d e ，a n dp r o p o s et h en e c e s s i t yo fr e f o r m i n gt h e c u r r e n ts u p e r v i s i o nm o d e ；s e c o n d l y ，t h et h e s i sd e m o n s t r a t e st h ep e r t i n e n c ea n dt h e a p p l i c a b i l i t yo ft h et h e o r yo fp r o c e s sr e e n g i n e e r i n gt o w a r d st h ec u s t o m ss u p e r v i s i o nf r o m t w ow a y so ft h et h e o r ya n dp r a c t i c e ；a tl a s t ，c o m p r e h e n s i v ed e s i g n sb u s i n e s sp r o c e s s r e e n g i n e e d n gw o r ko fc u s t o m ss u p e r v i s i o no np r o c e s s i n gt r a d e ，i n c l u d i n gc o n f i r m i n gt h e o b j e c ta n dp r i n c i p l e s ，d e s i g n i n gs t e p s o ft h e p r o c e s s ，t h a ti s ，d i a g n o s i n gb u s i n e s s p r o c e s s - r e e n g i n e e r i n gn e wp r o c e s s - r e e n g i n e e r i n go r g a n i z a t i o n - e v a l u a t i n gt h en e wp r o c e s s a n ds o o n k e yw o r d s ：c u s t o m ss u p e r v i s i o n ；p r o c e s s i n gt r a d e ；b u s i n e s sp r o c e s so p t i m i z i n g 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：) 委叁日期：型巫1 21 堑 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论 文版权使用规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学 位论文的复印件和电子版，允许论文被查m 和借阅。本人授权大连理工大 学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名) 望垒 导师签名：至墨二生 三二i 年堡月二! 日 大连理工大学专业学位硕士学位论文 引言 ( 1 ) 研究背景及意义 在经济全球化的背景下，随着国际分工的深化及跨国公司贸易投资一体化战略的转 变，加工贸易这一特殊贸易形式，为发展中国家在更大范围、更广领域内参与国际分工、 融入跨国公司的全球生产体系提供了机会。时至今日，加工贸易已经涉及中国大部分产 业，为促进出口、增加国内就业、带动产业技术进步与升级发挥了重要作用，在国民经 济与对外贸易中占据了半壁江山。党的十六大提出坚持走新型工业化道路，十六届三中 全会进一步明确，继续发展加工贸易，着力吸引跨国公司把更高技术水平、更大增值含 量的加工制造环节和研发机构转移到中国，引导加工贸易转型升级。中国政府对发展加 工贸易的高度重视，解决了长期困扰加工贸易发展的“定位”问题，为加工贸易发展明确 了思路和方向，提供了政策支持。： 中国对外贸易的快速发展，在为海关的发展带来了机遇的同时，也使海关管理面1 临 新的挑战与压力。传统的海关管理在理念、机制乃至管理制度上，已经难以适应中国开 放经济和贸易发展的要求。2 0 0 3 年，海关总署在现代海关第二步发展战略规划中明确提 出“至u 2 0 1 0 年，全面实现现代海关制度建设的第二步发展目标，基本建立起与全面建设 小康社会相适应，与完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系相 配套，与国际海关通行规则相衔接，严密监管与高效运作相结合的现代海关制度，把中 国海关建成科学、文明、高效、廉洁的中国特色社会主义海关”这标志着中国海关已经 进入了一个全面发展的新时期。 论文将回顾中国加工贸易发展和海关加工贸易监管模式的演变，剖析当前海关加工 贸易监管过程中存在的问题，探讨如何利用流程再造理论指导海关加工贸易监管改革实 践，从根本上解决加工贸易快速发展和海关监管效率低下的矛盾。 论文的研究具有现实意义，具体表现在：有利于提高海关加工贸易监管的实际能力， 缓解海关监管资源有限的压力；有利于促进加工贸易的转型升级和健康发展，为国民经 济的建设做出更大贡献。 ( 2 ) 提出问题 回顾中国加工贸易发展的特殊历史进程，加工贸易企业遍地开花，商品包罗万象、 准入门槛低、政策不完善、企业守法意识参差不齐、监管资源有限等“先天不足”问题客 观存在，加工贸易的快速发展与海关相对有限的监管资源是加工贸易监管改革亟需解决 的一对主要矛盾，也是海关改革的重点和难点。 大连海关加工贸易监管流程优化研究 当前和今后一段时间，海关保税监管的总体要求是：大力推动海关保税加工和保税 物流监管制度改革创新，健全加工贸易监管制度，加强与各地区、各部门的协调配和， 建立完整的工作程序和标准，采用高新技术手段，实施风险式的海关保税监管，实现有 效监管和高效运作的有机统一，为中国积极承接高新技术产业转移，提高开放型经济水 平。增强国际竞争力发挥更大作用。 海关加工贸易监管流程改革问题，首当其冲是解决加工贸易的快速发展和海关监管 资源有限、监管效率低下的有效途径。 ( 3 ) 论文研究思路和方法 论文选择大连海关现行海关加工贸易监管模式存在的问题和弊端作为分析问题的 切入点，按照提出问题分析问题解决问题的思路。阐述大连海关借鉴业务流程再造 理论实施加工贸易监管作业流程优化的必要性及可行性，通过优化构建新的海关加工贸 易监管作业流程解决海关监管资源有限和实际监管质量不高的问题。 论文在研究方法上，遵循马克思主义实事求是的基本原则，采用定量与定性分析相 结合以及理论与实践相结合的方法进行研究并得出结论。 论文框架如图1 1 示； 图1 i 论文框架 f 逸1 1f r a m eo ft h e s i s 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 大连海关加工贸易监管现状 1 1 加工贸易发展现状 ( 1 ) 加工贸易发展历史回顾 1 9 7 8 年8 月，广东省珠海县香洲毛纺厂签订了第一份毛纺品来料加工协议，揭开了 中国加工贸易波澜壮阔的序幕。此后近3 0 年，我国加工贸易得到了长足的发展。笔者试 图从加工贸易发展的不同阶段，历史地看待加工贸易发展进程的演变。 探索和起步阶段。改革开放初期，中国经济发展水平较低，资金、技术、原材 料甚至熟练劳动力都十分紧缺，对世界市场所知甚少，而国内市场相对封闭，对进口实 行严格限制。吸引外资、发展外向型经济的条件较差。生产力和经济发展水平决定了“三 来一补”是加工贸易的主要方式。主要依靠广东、福建等毗邻港澳台的地区，利用港澳 台资金及侨资开展“三来一补”贸易，即来料、来件、来样加工和补偿贸易。这一段时期， 国际知名企业、大公司对到中国投资都持观望态度。当时的产品主要局限于纺织品、鞋 类等轻工产品，加工贸易增值水平不高，企业分布非常零散，发展势头也不快。在此期 间，加工贸易市场基本在外，赚取的主要是工缴费0 1 。这一时期是加工贸易的成长期， 国家以鼓励性政策为主，海关监管主要通过手册备案和核销等手工作业为主，辅以适当 的下厂核查，监管模式比较单一。 升温和发展阶段。以亚洲“四小龙”向中国转移劳动密集型产业为直接动力，进 料加工逐渐取代来料加工成为中国加工贸易发展的主要形式，从1 9 8 7 年到1 9 9 8 年，加工 贸易占进出口的份额从2 3 2 上升n 5 3 5 。加工贸易发展逐渐体现出利用外资、市场、 解决就业等优势甜头，各地政府开始纷纷鼓励发展加工贸易。加工贸易对区位的要求逐 渐显现，体现了中国劳动力成本的比较优势，促进了中国东南沿海地区加工贸易的快速 发展。由于这一时期相应管理措旌尚不到位，经济体制转轨过程中还存在一定的漏洞， 加工贸易渠道走私比较严重，对国内产业和市场造成了巨大冲击。针对这些问题，国务 院很快采取了措施，对加工贸易进行了规范，如实行银行保证金台账制度、对加工贸易 按企业和商品实行分类管理、进行出口加工区试点等等，特别是1 9 9 8 年开展了一场声势 浩大的反走私斗争，严厉打击了特殊法人走私改革了缉私体制，大规模走私得到了有 效遏制，由于强化了监管，加工贸易朝着健康的方向稳步发展。 这一时期加工贸易的突出特点是：深加工结转发展速度加快，出口加工区试点稳步 推开，东南沿海地区因其优越的地理位置率先受益。这一时期是加工贸易的快速发展期， 受国家宏观政策影响，海关对加工贸易的管理重点在于克服伴随加工贸易出现的负面影 响，打击“三假”，采取了防伪印油、防伪标签等打假措施，同时加工贸易计算机管理有 一3 一 大连海关加工贸易监管流程优化研究 序开展，1 9 9 9 年实现全国加工贸易计算机数据联网传输，进一步遏止了横行多年的“三 假”走私违规现象。 规模和焦聚化阶段。以经济全球化为背景，加工贸易发展成为跨国公司全球套 利的生存方式。通过跨国公司在全球范围内生产链条的重新配置，中国加工贸易在产业、 技术不断升级的情况下，成为以跨国公司经营活动为特征的经济全球化的一个有机组成 部分，参与到更大范围内的国际分工体系中去，加工贸易对国民经济的贡献更为显著， 特别是在亚洲金融危机之后，我w g d p 连续两年走低，但加工贸易对g d p 增长的贡献率一 直为正。2 0 0 4 年，加工贸易进出口金额历史性地达到5 4 9 7 亿美元，占全国进出口总值的 4 8 9 6 。同时，加工贸易发展过程中也出现了一些不足和局限性，如地区发展不平衡、产 业结构不尽合理、自主发展能力不够强，土地滥占开发等等，国务院2 0 0 3 年开始对开发 区进行清理整顿，2 0 0 3 年底，针对完善和优化加工贸易产业结构，推动加工贸易落地生 根，党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的 决定明确指出：“继续发展加工贸易，着力吸引跨国公司把更高技术水平、更大增值 含量的加工制造环节和研发机构转移到我国，引导加工贸易转型升级啪。”为加工贸易发 展指明了方向。 这一阶段加工贸易呈现出动态性的变化：加工贸易由劳动密集型产业向资本和技术 密集型产业转变；以服装、玩具等传统工业产品为主向以高新技术和机电产品为主转变； 由低附加价值的简单加工装配环节向较高附加值的研发、品牌、物流、营销等环节延伸； 企业结构不断优化，内资加工贸易企业数量不断增加，出口比重快速提高。但与此同时， 加工贸易地域差距进一步拉大，表现为沿海地区加工贸易向更深层次发展，企业规模和 投资强度增大，而西北地区和中部地区虽然有所发展。但相对缓慢。 对应政府管理方面，海关监管理念转变，支持服务体系日趋完善，海关联网监管、 通关效率、物流服务环境日趋改善和提升，部分海关为进一步开展加工贸易的深层次监 管，与相关部门、企业、中介公司等建立了平等的协作关系，推动加工贸易转型升级逐 步成为海关工作的主战场。 回顾海关对加工贸易监管模式的演变，不难看出加工贸易政府管理方面的变化：第 一，随着加工贸易在中国对外贸易中地位不断上升，对加工贸易的监管日益受到国务院 的重视；第二，随着加工贸易规模的扩大和业务的日趋复杂，对加工贸易监管的难度也 越来越大；第三，加工贸易监管模式的变化主要贯穿于海关工作方针的调整之中，贯穿 于海关适应国家政策调整推动经济发展过程中：上世纪8 0 年代，海关工作贯彻“促进为 主”方针，对加工贸易的管理，比较重视促进和扶持，9 0 年代中期，海关坚持“依法行政、 一4 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 为国把关”，从1 9 9 5 年实施保证金台帐开始，监管工作更多地重视对加工贸易加以规范。 直到2 0 0 1 年，海关适时提出“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的1 6 字方针， 海关才更多地关注在把好国门的前提下，有效地推动加工贸易转型升级。 ( 2 ) 中国加工贸易发展现状 改革开放以来，加工贸易飞速发展，自1 9 9 6 年起，中国加工贸易连续多年占据外 贸进出口的“半壁江山”嘲，如图2 1 所示。 加工贸易对进出口贸易的影响 图2 1 加工贸易对进出口贸易的影响 f i g 2 1 t h ei n f l u e n c eo f p r o c e s s i n gt r a d et 0f o r e i g nt r a d e 但是中国目前的整体竞争优势仍在传统劳动密集型产品和中低技术产品或工序上， 即主体技术和加工制造档次仍处于低端。2 0 0 6 年加工贸易中外商投资企业占8 4 4 8 ， 国营企业仅占1 0 0 8 ；机电产品和高新技术产品的加工贸易，基本是外商投资企业， 如图2 2 所示。 图2 22 0 0 6 年加工贸易出口总值构成 f 嘻2 2 t h ec o n s t i t u t i o no f g r a n dt o t a lo f e x p o r t si l lp r o c 髂s i n gt r a d ej i l2 0 0 6 大连海关加工贸易监管流程优化研究 这反映了国内企业目前参与全球化的能力仍很薄弱。中国与印度相比，虽然后者对 外开放比我们晚1 2 年，近年来实际使用的外商直接投资只接近我们的十分之一，整体 经济实力有明显差距，但印度近年来通过吸收新技术、海外分包合作以及委托加工制造， 不仅在著名的软件、信息技术咨询、呼叫中心、芯片设计以及未来的金融服务、风险和 行为分析以及药品研发等服务领域为跨国公司提供海外分包业务，从而大大压低了世界 服务业成本；而且在汽车、制药、化学制品以及资本货物等领域正形成国际竞争优势， 并吸引世界大跨国公司寻求规模化进入。因此，如果加工贸易一直停留在简单的加工层 面，将会直接导致出口产品的附加值低，国际竞争力弱。此外，由于外商投资企业在加 工贸易领域的绝对控制力，相当部分加工贸易企业在选择供应商、客户以及制定价格上， 自主权力较小，基本由境外母公司掌握。这不但使得境外转移定价更隐蔽、更易操作， 还直接导致加工贸易增值率不高，企业利润空间降低。在这种情况下，我们不仅应当尽 快把我国加工制造技术整体升级到中等档次，而且应加快形成生产性服务和研发、品牌 优势。为此，要研究制定加工贸易发展的新战略，促进其转型升级“1 1 2 海关加工贸易监管现状 1 2 1 加工贸易监管的历史回顾和现状 加工贸易作为大连关区的一种主要贸易方式，随着经济全球化和区域经济一体化的 发展，海关现行监管模式面临薪的形势，创新加工贸易监管模式，提高海关保税监管能 力，成为海关改革的重点。 1 9 9 8 年，到期合同1 8 ，9 7 6 份，核销率9 9 ，加工贸易内销补税3 7 l 亿元，超额 完成总署下达的2 5 亿元补税任务。 t 9 9 9 年，该关针对加工贸易管理工作中的问题，改革加工贸易管理方式，并在加工 贸易比较集中的开发区海关试点。历史半年的研究、论证并开发相关软件，形成新管理 体制的雏形。新体制规范了加工贸易审、核、查3 大环节的作业程序，形成了以“要素 监管”为核心的规范化监管体系，通过对进口料件、进货渠道、企业资信状况、加工能 力等诸多监管要素的风险分析来确定加工贸易合同是否备案、如何核查等管理问题，有 效地实现权力的制约和监督，最大程度降低了监管风险，提高了管理水平。全年到期合 同1 8 ，8 1 4 份，核销1 8 ，6 8 6 份，核销率9 9 3 ，加工贸易内销补税5 2 5 亿元。 2 0 0 0 年，全面推广加工贸易新管理模式。从强化审批和核销等监管环节入手，突出 对加工贸易重点企业、重点合同、重点敏感商品的监控。全年核销合同1 0 ，4 3 0 份，加 工核销率9 9 ，核销结案1 0 0 ，加工贸易补税额5 2 9 亿元。 一6 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 0 0 1 年，根据海关总署关于大连海关机构改革方案的批复决定，撤销保税处， 设加工贸易监管处，作为该关加工贸易监管业务的职能部门。 2 0 0 2 年，开发了h 8 8 3 保税业务监控子系统，建立了加工贸易企业数据库，全年备 案加工合同2 4 ，3 5 2 份，同比增长1 0 6 ；进口料件备案金额5 4 6 3 亿美元，同比增长 1 5 1 9 6 ：核销加工合同2 3 ，8 2 4 份，加工贸易内销补税3 7 5 亿元，同比下降1 6 6 。 2 0 0 3 年，加工贸易联网监管试运行。前期完成了大连华录集团和开发区佳能公司两 家企业向电子口岸申请电子帐册联网传输配置及企业、外经贸和海关模拟环节的搭建工 作。经过1 个月的报关测试，当年1 2 月2 6 日，大连华录松下电子信息有限公司申请了 第1 本加工贸易联网监管电子帐册，该关当日即完成了该本帐册的审批工作。全年备案 加工合同2 7 ，6 1 7 份，同比增长1 1 2 ；进口料件备案金额7 0 5 8 亿美元，同比增长2 4 6 ； 核销加工合同2 8 ，9 0 8 份，加工贸易内销补税6 2 3 亿元，同比增长6 6 。 2 0 0 4 年，继续推进加工贸易联网监管改革。年内完成了另外6 家企业的联网监管准 备工作。全年备案加工合同2 9 ，1 8 6 份，同比增长2 3 ；进口料件金额6 7 7 5 亿美元， 同比下降4 9 ；核销加工合同2 6 ，7 8 8 份，加工贸易内销补税3 9 2 亿元。 2 0 0 5 年，大力推进加工贸易和保税监管改革。当年6 月举行了加工贸易联网和便捷 通关推介会，扩大了联网监管试点，年底完成了对占关区6 0 6 8 以上业务量的加工贸 易企业的电子帐册建立。全年备案加工合同3 1 ，1 3 7 份，同比增长7 ；进口料件备案 金额8 7 7 亿美元，同比增长2 7 ；核销合同3 1 ，5 2 5 份，加工贸易内销补税6 3 亿元， 同比增长6 0 州。 截至2 0 0 5 年底，关区共有加工贸易企业2 ，2 8 2 家。 1 2 2 海关监管的主要作用 海关是中国进出关境的监督管理机关，依照海关法及相关法律、行政法规，监管进 出境运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税和其他税费，查缉走 私，并编制海关统计和办理其他海关业务。1 。从海关法对海关的定义中可以看出海 关的最主要的功能是财政功能和监管功能。对于财政功能，海关征收的关税以及其他税 费历来是中国中央财政收入的重要来源，是政府维持运转、实现目标和发挥作用的重要 经济保障。但是在中国加入w t o 之后，海关税收中占总额最大的关税总体水平连年下降， 实际反映在单个商品、某个生产技术门类上的关税额度差异也随之不断下降，利用关税 差异作为政策重要工具的途径实际上已经越来越难以有效发挥作用了。而另一方面，海 关监管却日益得到重视。国家的贸易管制政策，是通过外经贸及国家其他行业主管部门 依据国家贸易管制政策发放各类许可证件，最终由海关依据许可证件对实际进出口货物 合法性的监督管理来实现的。缺少海关监管这一环节，任何对外贸易管制政策都不可能 大连海关加工贸易监管流程优化研究 充分发挥其效力。海关在整个贸易管制体系上处于执行层面，属于技术层面，海关基本 不属于直接的宏观的决策者。但海关的实际监管行为却在相当大的程度上左右加工贸易 的发展状况，甚至反过来会影响到国家的宏观经济和贸易政策。 加工贸易海关监管指海关依照海关法及有关行政法规，对加工贸易企业及其保税进 出口货物进行监督和管理。加工贸易海关监管是国家和法律赋予海关的一项重要职能， 也是海关义不容辞的责任。加工贸易海关监管的基本目标从现代管理者的角度看，监管 行为是一种政府管理行为。管理旨在规范有序和效率。有效监管是海关的一项重要职能， 海关一切工作必须建立在此基础上；高效运作是检验监管有效性的标准之一。加工贸易 海关监管的基本目标就是实现有效监管和高效运作的有机统一，确保保税进口的货物在 境内期间完全处于海关的有效监管之下，企业依法履行保税责任和义务，进口货物百分 之百制成成品出口或依法征税内销，防止加工贸易税收的“跑、冒、滴、漏”，打击加工 贸易渠道走私违法行为，保证国家贸易、产业、税收、财政政策在加工贸易领域得到有 效施行叫，同时，不断适应加工贸易发展新需求，改革创新海关监管模式，提高通关效 率，为加工贸易健康发展创造良好环境。 1 2 3 海关加工贸易监管层级和职能 总署直属海关隶属海关，三级连成一线，各司其职，有效地保证了加工贸 易政策的畅通无阻。具体职能如表2 1 所示： 表2 1 海关加工贸易监管职能 t a b 2 3t h es u p e r v i s o r yf u n c t i o no f c h i n ac u s t o m si ne r o c e s s i n gt r a d e 大连理工大学专业学位硕士学位论文 ( 1 ) 总署机关的职能 “科学决策、强化管理、服务基层、当好参谋”，是总署各业务职能部门具体开展业 务工作的方针。具体到加工贸易部门，应该做的工作主要有： 科学决策。加工贸易政策是国家各有关部门共同制定的，通过部际联席会议进 行调整，解决新问题。总署是其中一个重要的部门，又是具体执行落实的部门，将新的 政策及时下发全国海关操作执行，同时还要听取各关在执行政策中遇到的问题，向有关 部门反映解决。 强化管理。全国海关是垂直管理体系，总署机关要通过建立有效的信息系统， 对各关执行加工贸易政策的情况进行监督，加强调查研究，规范业务操作规程。 服务基层。对各关请示的问题尽快答复，提高办事效率。对各关普遍存在的业 务上的问题及时解决，如必要的工作装备，派业务专家下各关解决问题等。 当好参谋。总署职能部门要经常向总署各级领导反映加工贸易的进展情况，同 时要将一些新的管理方法介绍到各关，改革管理手段。 ( 2 ) 直属海关加工贸易监管处的职能 直属海关加工贸易监管处在职能与执行分离后，加工贸易监管处主要是强化对关区 的业务处理和业务运行管理功能。具体职能有以下几方面： 综合职能。与加工贸易、保税业务有关的当地政府主管部门、银行、行业协会， 以及有关直属海关和本关各业务部门的协调工作：根据国家有关政策和海关总署有关文 件要求及总关领导指示，指导隶属海关和业务现场加工贸易、保税部门的业务工作；开 展调查研究，及时解决问题；根据总署的有关文件，制定本关区加工贸易、特定区域和 场所业务管理办法的“实施细则”和“业务操作规范”。此外，对各隶属关和业务现场在业 务操作中遇到的疑难问题，统一研究解决或上报总署：组织对加工贸易、保税部门人员 的培训；负责组织对报核员进行相关业务培训及管理；对涉及加工贸易政策规定的疑难 问题进行归纳与反馈，对难以确定加工程度、不符合环保要求、政治上敏感及其他海关 难以监管的合同等，应及时反馈有关部门协商解决，必要时上报总署；对特定区域业务 进行指导，按总署授权办理对保税仓库的审批等业务。 督促检查职能。根据本关制定的业务规范，督促检查本关区隶属关和业务现场 落实执行规章制度的情况，对不符合规定的操作行为，提出纠正意见；建立机动小分队， 不定期深入隶属关和业务现场，对加工贸易的备案、核销等情况，对加工贸易企业、特 定保税区域和场所等的业务运行情况进行定期和不定期的实地督促检查；对隶属关和业 务现场管理加工贸易政策的执法情况、实行保税政策的特定区域和场所的执法情况进行 评估和通报。 一9 一 大连海关加工贸易监管流程优化研究 单耗管理职能。根据总署加工贸易单耗管理办法和有关规定，制定本关单 耗管理实施细则，规范各隶属关的单耗管理方面的操作，制订、审定、报备单耗标准； 负责建立本关区单耗数据库，统一单耗数据库的业务规范，组织各隶属海关单耗数据的 收集、整理工作，按规定维护单耗数据；对隶属关和业务现场配备登记的产品单耗较复 杂及有风险的合同，职能部门应通过网络对这类手册进行集中审核，对符合规定的，由 隶属关核发手册；对不符合规定或有疑问的，提出处理意见，并与有关部门协商解决或 上报总署。 监控职能。对本关区加工贸易、特定保税区域和场所的情况进行统计，以加工 贸易备案、通关、中期核注、核销等数据库为基础，对加工贸易企业、商品、备案、核 销等情况进行动态分析，提出重点企业、重点商品、重点单耗名单等，供隶属海关备案 时掌握；编写工作简报、工作动态等；通过风险布控系统，对加工贸易实施风险管理， 根据各种相对独立信息源，进行风险分析，向隶属海关和业务现场在备案、核查、核销 等环节发出风险警示、提出工作要求，按规定向通关管理部门提出风险布控要求。 ( 3 ) 隶属海关加工贸易管理部门的职能 隶属海关的加工贸易管理部门是执行机构，对加工贸易实施实际监管工作。包括备 案、核查和核销。具体为： 前期备案。企业持凭外经贸主管部门审批核发的加i 贸易业务批准证和合 同。到海关办理登记备案，在中国银行建立台账后，海关核发登记手册，并将有关 保税货物备案数据传至口岸海关，其中有本地进出口，异地进出口，深加工结转进出口 等等； 中期核查。加工贸易企业进出口保税货物进口放行和出口结关后，数据通过网 络核注到电子手册的底账上，完成了中期核注。海关对已进口料件加工生产的企业，在 其生产过程中，下厂核查： 后期核销。企业完成出口后，向海关报核，海关人员通过单耗数据，对出口成 品进行核算，核销进口料件，掌握企业进出库情况，对未能出口部分补征税款，进行核 销结案。 隶属海关加工贸易人员对保税货物的物流监管，是从货物运抵加工企业并卸货物 后，至出口货物装运之前。隶属海关应以职能部门制定的操作细则进行业务运行，对规 定不明确的或出现的新问题，要请示总关职能部门，由总关职能部门统一处理。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 2 4 现行海关加工贸易主要监管模式 海关对加工贸易的管理主要采用加工手册管理模式。近些年来，随着加工贸易的飞 速发展，海关也开展了特殊区域监管和大型企业的联网监管等模式的尝试。但是由于中 国加工贸易“漫山放养”、中小型企业居多和企业信用差别较大等特点，后两种监管模式 不能被普遍采用。本文重点讨论如何对游离在特殊监管区域外且不具备联网监管模式的 加工企业进行有效监管。 ( 1 ) 加工贸易审批许可 开展加工贸易，需经外经贸部门行政许可，在合同上盖章审批。海关凭以监管进出 口保税货物，并在上面核注进出口保税货物的情况。随着加工贸易的发展，特别是在8 0 年中期的“大进大出”时期，企业进出口货物数量猛增，合同已无法全面记录进出口料件， 海关也无法清晰地核注进出口保税料件，加之进出口岸增加，于是，海关创造出加工 贸易登记手册，以适应企业经营，更重要的是海关监管的需要，方便了企业，又严密 了监管。从此，将合同转化为海关的作业工具登记手册，就成为海关执行外经 贸主管部门关于保税货物进出口许可政策的一项日常的、大量的、繁琐的、又极其重要 的工作，即“登记备案”作业制度“0 】。由于海关严格按照外贸部门的行政许可进行备案， 因此，保证了所有保税货物进出口的合法性。在这种管理模式下，如果企业在进出口环 节，变更了进出口的保税料件和成品，出现了与向海关登记备案不符的情况，企业就必 须获得外贸部门新的许可，进行变更，否则，海关不予以放行。 ( 2 )登记手册管理 手册有3 项功能：底帐、许可、所有权功能。( 1 ) 、底帐功能。即将外经贸部门 下发的加工贸易业务批准证所列名的进出口的保税货物、单耗、加工期限等记录下 来，并记录加工贸易企业进出口情况，作为海关核销的基础；( 2 ) 、许可功能。即表示国 家允许手册上的货物按保税制度进行管理，不征收税款；( 3 ) 、所有权功能。即明确保税 货物的所有人，未经批准持有登记手册的企业不得成为保税货物的收、发货人。由 于这3 项基本功能，使登记手册成为国家对加工贸易具体政策的载体，同时也是海 关对保税货物实施管理的重要工具。 1 2 5 加工手册管理模式主要作业流程 加工手册海关备案审批流程描述： 企业申报 企业经海关批准可以开展加工贸易业务后，根据与外商签订的来料加工或进料加工 合同的内容，包括：备案进口金额，备案出口金额，出口成品名称、规格型号、商品编 大连海关加工贸易监管流程优化研究 码、数量单位、单价、总价、币制，进口料件名称、规格型号、商品编码、数量单位、 单价、总价、币制，以及每一项成品与所需进口料件的单耗对应关系，填入制式表格后 由预录入公司录入海关h 2 0 0 0 系统。 备案初审 审批关员在接到预录入公司的电子数据后，在h 2 0 0 0 系统中进行初审，审核的重点 包括：加工成品是否属于海关限制类或禁止类商品；备案进出口金额是否存在倒挂现象； 备案进出口商品是否存在商品归类错误；成品备案单耗和损耗是否存在伪报或高报现 象；备案进出口商品数量关系是否平衡。如果审核无误，则在 2 0 0 0 系统中将数据转入 备案复审岗位进行复核：若有问题，则在系统中选择“退单”，由企业修改后重新录入， 按照上述审核内容重新审核。 备案复审 复审岗位与初审岗位审核内容相同，若无问题，则在系统中予以通过，然后打印出 纸制手册，与初审人员在上面共同签字后，再由科长签字，如果备案金额超过4 0 万美元 或者该手册商品属于海关禁止范围，还需由处( 关) 长签字，实行三级审批；若有问题， 则退回初审岗位。 备案审核流程如图2 3 所示： 图2 3 加工手册审批流程 f i g 2 3t h ea p p r o v a lf l o wo f p r o c e s s i n gt r a d em a n u a l 加工手册海关核销流程描述： 企业报核 大连理工大学专业学位硕士学位论文 企业在合同执行完毕后，填写手册核销核算表附在手册里，在海关预录入系统 中申请手册核销。系统自动转入h 2 0 0 0 手册核销核算系统。 接受报核 核销关员在h 2 0 0 0 系统中选择“接受报核，则手册数据转入核销核算环节：若选择“退 单”，则手册电子数据退回预录入系统，此项功能是为防范企业错误报核而设置。 核销核算 加工手册核销的核心环节。关员在核销核算系统中输入申请报核的手册号，则系统 中出现该手册的详细内容，除了备案数据外，还包括实际申报进出口的数据。关员重点 审核是否有金额倒挂现象、时问倒挂现象、进出口数量是否平衡以及是否有剩余料件等。 如果手册数据正常，则转入结案环节：若发现有重大疑点，关员需下厂进行核销。 核销结案 核销结案需要由与核销核算不同的关员来操作，防止产生廉政风险。结案关员在 系统中可以直接选择“手册结案”，也可以重新进行核算后结案。结案后，结案关员同核 销关员需要共同在手册“核销结案“一栏内签字，然后由科长签字，归档。 加工手册核销流程如图2 4 所示：； 图2 4 加工手册海关核销作业流程 f i g 2 4c u s t o m sc a n c e l l a t i o nf l o wo f p r o c e s s i n gm a n u a l 1 2 6 加工手册监管作业流程的弊端 加工手册不仅是企业对海关“税收负债”的法律依据，也是企业保税进出口的通关凭 据“”。在企业进出口规模较小、海关业务不能实现电子化管理的历史时期，起到了防范 打击走私、发展加工贸易的作用。但随着形势的发展，目前已难以适应企业国际化大生 产的趋势，日益阻碍加工贸易的快速发展。加工贸易的高科技集约化生产发展趋向对海 关管理的要求越来越高。我国海关近年来采取了一系列加强和规范加工贸易管理的措 施，取得了积极的成果，对规范加工贸易管理，促进加工贸易的健康发展，保护守法经 营，维护经济秩序，扩大出口发挥了十分积极的作用。但是，现行加工贸易以合同为单 元的监管模式，源于并适用计划经济条件下进出口客户固定、料件有库存、单耗关系比 较确定、生产出口周期较长的加工贸易项目。然而，在当前市场经济条件下，以出口为 主导的大型加工贸易企业，特别是高科技、i t 等行业的企业大多实行管理计算机化、 大连海关加工贸易监管流程优化研究 订单网络化、物流全球化、生产零库存化、销售负库存化的经营模式。客户对订单的交 货期要求越来越短。客户下订单时，要求5 至7 天内将货交至国外目的港的情况在电子行 业已经十分普遍。2 至3 天交货期的例子也不足为奇。为了在整个生产过程中构筑一个连 贯的、高效的、快捷的生产体系，企业自身、企业间都在努力创建一套适应这种生产需 要的管理系统和物流系统“”。近几年来，海关传统管理模式的弊端越来越突出，主要表 现在以下两个方面： ( 1 ) 以手册为单元的监管模式不适应企业国际化大生产的要求 严格按合同备案，与企业实际经营脱节。现行加工贸易银行保证金台帐制度， 企业必须签订进口合同和相对应的出口合同，并凭之到外经贸主管部门办理审批、向海 关申领手册、在银行开设台帐。但现在加工贸易企业紧跟全球市场变化和客户需求。开 展规模化、集团化的生产，其产品面向的不是境外一个固定客户，而是全球市场。许多 情况下，在其进口料件、开展生产时，尚无确切的销售客户，更谈何出口合同。如：大 连某花边生产企业，其加工的成品花边不能在一年之内全部出口，只能在数年内依据国 际市场的变化陆续出口。难以给海关提供对口合同，手册也难以在一年规定时限内核销。 部分企业为开展加工贸易，只得按我们的管理模式签订一些虚拟的进出口合同，造成大 量的手册变更和展期。 手册限制过死。企业出口的成品必须与手册的备案成品规格完全一致。任何不 一致都必须申请手册变更，经过一系列的行政审批，如同办理一本新手册，耗时费力。 据统计，2 0 0 0 年全国海关备案手册约8 0 万份，变更合同约1 0 0 万份，已经超过备案手册 数量。企业如果来不及变更，造成实际出口规格与手册备案规格不符，出口申报不实。 如：大连某从级资信企业出口橡胶轮胎时因订单紧急，未及时向海关变更手册，被查 获申报不实。监管过死的手册已经阻碍了企业国际化大生产的要求。 纸质手册妨碍了企业正常通关。由于一份手册对应一份合同，因此一个企业同 时在周转的手册往往有几十份，甚至几百、上千份，这些手册散落在各地的货代公司、 口岸或邮途中，每批货物的进出要调配好手册，到底是哪份手册的货很难全部搞清楚。 手册调度周转是一项大的工程，手册遗失、手册错登，不仅企业经常会遇到始料不及的 问题、造成经济损失，也极大地增加了海关的工作难度。在我们跨入网络时代的今天， 占国家进出口半壁江山的加工贸易的监管，仍建立在这一本本纸制手册的基础上，比较 原始落后。 企业手册进出口数量难以平衡。现行的监管模式，手册的分散性与企业的大工 业化生产中间存在矛盾：不同手册进口的原料，企业进行工业化的集中加工生产，再将 大连理工大学专业学位硕士学位论文 成品分散在不同的手册报关出口。难以作到每本手册都严格按照海关h 2 0 0 0 系统备案的 数量要求进出口，经常出现某些手册成品出口折合的原料数量超过原料进口数量的情 况，这些手册如果被海关核销，则另外的手册必然没有足够的原料出口，造成实际库存 保税物料与手册剩余数难以相符，企业的手册将无法正常核销。企业不得不把大量的精 力投入在这种“数字游戏”中，必须在加工期限一年内，在保证正常生产出口的同时，平 衡几十乃至上百本手册中各种不同规格商品的进出口数量，保证及时核销和料件数量进 出平衡。 ( 2 )以手册为单元的监管模式影响到海关的监管效率 海关管理被动。贸易过程的不可预知性，导致企业很难提供确定的进出口合同； 市场价格的波动，促使企业从保证利润出发作备料生产；市场需求变化，导致订单经常 性变更。加工贸易合同审批备案，这种违背市场规律的做法，使得企业不得不用虚拟的 合同应付海关。海关对一份缺乏真实性的合同，投入大量的精力去审批，企业花大量的 时间去办审批手续，这种被动的管理局面与科学、客观、高效的管理要求相距甚远。据 统计，法国负责监管加工贸易的海关管理人员有2 万多人“”：但在中国从事加工贸易专 项监管的关员仅3 , 0 0 0 - 4 ，0 0 0 人，在机构和人力资源配置上仍然存在极为严重的问题。 反观业务量，2 0 0 6 年，全国海关开展加工贸易经营企业7 6 ，1 5 2 个，同比增长1 3 1 ，其 中电子账册企业2 ，9 9 4 个，同比增长3 0 9 。全国备案纸质手册合同4 0 7 ，1 4 2 份，同 比减少3 6 ，备案金额3 ，7 9 4 ，8 8 6 2 万美元，同比增长1 0 。我国的, h i 贸易总体规 模和