（工商管理专业论文）对进一步完善资本项目外汇管理的分析与探讨.pdf

摘要 1 9 9 6 年1 2 月l 目，中国正式接受国际货币基金组织协定第八条 款，实现了人民币经常项目的完全可兑换，同时坚持审慎的资本项目 外汇管理，正式确立了“经常项目可兑换、资本项目维持一定管理” 的管理框架。资本项目外汇管理是在审慎开放适度管理的原则下对国 际收支平衡表中资本和金融账户及其相关的项目所进行的外汇管理， 在现有管理体制和法规框架下基本实现了政策目标，成为抵御外部金 融危机冲击的重要“防线”，对抵御国际资本的冲击、维护外汇资金 跨境合理有序流动以及国际收支平衡有着至关重要的作用。但应看 到，资本项目外汇管理中仍存在一些问题，制约了管理有效性的充分 发挥。随着我国加入世贸组织及改革开放的不断深化，如何调整管理 思路，创新管理模式，探索新的管理方法和手段，进一步完善资本项 目外汇管理以适应新形势的要求，成为外汇管理部门面临的重要课 题，也是本文着力探讨的问题。本文拟从资本项目外汇管理的内容、 现状和特征入手，分析探讨管理中存在的问题及完善管理的措施。 本文第一章从资本项目外汇管理的历史沿革入手，回顾了从计划 经济体制时期到外汇管理体制重大改革再到人民币经常项目完全可 兑换资本项目外汇管理政策的变迁，从资本项目p t ? e 管理的主要内容 和近期政策调整阐述了资本项目外汇管理的现状。第二章从外汇管理 部门在资本项目管理中所处地位、管理的方式、管理的力度、政策导 向等方面分析了资本项目外汇管理的特征，并对其所起作用作简要评 价。第三章着重对资本项目外汇管理中存在的主要问题进行了分析和 探讨。由于现行资本项目外汇管理的方式和手段较为落后，相关管理 部门之间由于信息共享机制和沟通协调机制尚不够完善，未能形成监 管合力，管理的社会成本较高。法规体系不尽合理、外汇监管中的矛 盾显性化等问题的存在制约了管理有效性的充分发挥。同时，对不同 交易主体区别政策的管理模式有违w t o 国民待遇原则，经常项目放 开与资本项目管制并行的外汇管理机制本身也给资本项目外 e 管理 带来了困难。第四章则从外汇管理部门调整管理思路，平等看待和对 待各类市场主体，处理好管理与服务的关系、改进管理方式、创新资 本项目外汇管理模式、完善法规、完善资本项目统计监测机制、填补 资本项目与经常项目间的管理空白、完善外汇监管体系、逐步建立资 本项目间接调控机制等方面提出完善措施。第五章通过对民营企业曲 线上市境外融资的典型案例分析进一步阐述文中观点。 关键词：资本项目外汇管理完善管理措施 a b s t r a c t c h i n ae x e r c i s e s f o r e i g ne x c h a n g ea d m i n i s t r a t i o n o f c a p i t a l a c c o u n t a c c o r d i n gt ot h em a i nc l a s s i f i c a t i o no ft h eb a l a n c eo fp a y m e n t t h es t a t e a d m i n i s t r a t i o no ff o r e i g ne x c h a n g ea s s u m e st h er e s p o n s i b i l i t yo ft h e a d m i n i s t r a t i o na n ds u p e r v i s i o no fi n t e r n a t i o n a lc a p i t a lt r a n s a c t i o n sa n d t h ec r o s s b o r d e rc a p i t a lm o v e m e n t s i n19 9 6o nd e c e m b e r1 ，c h i n a f o r m a l l yl i f t e da l lt h er e m a i n i n gc u r r e n ta c c o u n tr e s t r i c t i o n sa n db e c a m e a i la r t i c l e8m e m b e ro ft h ei m f t h ep a y m e n ti nt r a n s f e ro ff o r e i g n e x c h a n g ef o ri n t e r n a t i o n a l t r a n s a c t i o n su n d e rc u r r e n ta c c o u n tw a sn o l o n g e rs u b j e c t e dt oa n yr e s t r i c t i o n b u tt h er e l a t i v e l ys t r i c tr e s t r i c t i o no n c a p i t a la c c o u n tt r a n s a c t i o n si ss t i l lr e m a i n e d u n d e rt h i sa d m i n i s t r a t i o nf r a m e w o r k ，t h e c a p i t a l a c c o u n t f o r e i g n e x c h a n g ea d m i n i s t r a t i o nh e ! p sp r e 、e n t t h ei n t e r n a t i o n a l “h o tm o n e y ” f r o mf l o w i n gi na n dd e f e n dt h ed o m e s t i ce c o n o m ya n df i n a n c es y s t e m o u to ft h ei m p a c to fi n t e r n a t i o n a la n dr e g i o n a lf i n a n c i a lc r i s i s a n di ta l s o p l a y sac r u c i a lr o l ei nm a i n t a i n i n gt h es t a b i l i t yo ff o r e i g ne x c h a n g er a t e a n dt h es t r o n gb a l a n c eo fp a y m e n tp o s i t i o n b u tt h e r es t i l le x i s t ss o m e d i f f i c u l t i e sa n dp r o b l e m si no u rp r a c t i c eo ft h ec a p i t a la c c o u n tf o r e i g n e x c h a n g ea d m i n i s t r a t i o n w i t hc h i n a se n t r yt ow t o a n dt h ed e e p e n i n g o fo i i i r e f o r ma n do p e n i n gp o l i c y , t h e c a p i t a la c c o u n tf o r e i g ne x c h a n g e a d m i n i s t r a t i o ni s c h a l l e n g e dg r e a t l y t h ea d j u s t m e n to fo u rw a yo f t h i n k i n g ，t h ee x p l o r a t i o no fn e wa d m i n i s t r a t i o ns t y l ea n dt h ea p p l i c a t i o n o fn e wm e t h o d sa r et h ek e yt oo b t a i nb e r e re f f e c ta n da c h i e v et h et a r g e t s o ft h ea d m i n i s t r a t i o n t h i st h e s i s i n v e s t i g a t e st h ec o n t e n t s ，p r e s e n t c o n d i t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c so ft h ec a p i t a la c c o u n tf o r e i g ne x c h a n g e a d m i n i s t r a t i o n a n di ta l s oa n a l y s e st h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n dd e f a u l t s a n dd i s p l a y so ft h em e t h o d s c h a p t e ro n ec o m m e n c e sw i t ht h ec h a n g e sa n d s h i f t so ft h ep o l i c i e s d u r i n gt h ed i f f e r e n tt i m e sf r o mt b ep e r i o do ft h ep l a n n e de c o n o m ys y s t e m t i l ln o w t h e ne x p a t i a t e st h ep r e s e n tc o n d i t i o nw i t ht h ec o n t e n t so ft h e c a p i t a la c c o u n tf o r e i g ne x c h a n g ea d m i n i s t r a t i o na n dt h ea d j u s t e dp o l i c i e s i nr e c e n ty e a r s c h a p t e rt w oi s m a i n l ya b o u tt h ed e s c r i p t i o no ft h e c h a r a c t e r i s t i c sa n d s y n o p s i s e v a l u a t i o no ft h ec a p i t a la c c o h n tf o r e i g n e x c h a n g ea d m i n i s t r a t i o n c h a p t e rt h r e ea n a l y z e sm a i np r o b l e m sr e l a t e dt o t h ei n e f f i c i e n tw a y sa n dm e a n so ft h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i o n s t y l e ，t h e l a c ko fe f f e c t i v ei n f o r m a t i o ns h a r i n gm e c h a n i s ma n dc o m m u n i c a t i n g m e c h a n i s ma m o n gt h er e l a t e da d m i n i s t r a t i o ns e c t i o n s ，t h eu n r e a s o n a b l e l a w sa n dr e g u l a t i o n ss y s t e m ，t h ep o l i c i e sa g a i n s tt h ew t o t h en a t i o n a l t r e a t m e n tp r i n c i p l e ，e t c c h a p t e rf o u ri n v e s t i g a t e sm e t h o d sa n dw a y st o b e a e rt h ec a p i t a la c c o u n tf o r e i g ne x c h a n g ea d m i n i s t r a t i o n t h el a s tp a r ti s a na n a l y s i so fat y p i c a lc a s et os u p p o r tt h ev i e w sm e n t i o n e d k e yw o r d s ：c a p i t a la c c o u n t ，f o r e i g ne x c h a n g ea d m i n i s t r a t i o n ， 2 刖蟊 资本项目外汇管理是指对国际收支平衡表中资本和金融账户及 其相关的项目所进行的外汇管理，是在汇兑环节对跨境资本交易进行 的管制1 。1 9 9 4 年中国外汇管理体制进行了重大改革：人民币汇率并 轨，实行了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度； 实行银行结售汇体制，建立了全国统一的银行间外汇市场。1 9 9 6 年 1 2 月1 日，中国正式接受国际货币基金组织协定第八条款，取消了 所有经常项目汇兑限制，对与经常性国际交易有关的对外支付和转移 不再实行汇兑限制，实现了人民币经常项目的完全可兑换。与此同时， 坚持对资本项目的审慎管理，对资本项下资金跨境流出入及交易本身 仍然实施较为严格的管制，“经常项目可兑换、资本项目维持一定管 理”的外汇管理框架正式确立。 在这一管理框架下，资本项目外汇管理成为抵御外部金融危机冲 击的重要“防线”，对抵御国际资本的冲击、维护外汇资金跨境合理 有序流动以及国际收支平衡有着至关重要的作用。但应看到，资本项 目外汇管理中仍存在一些问题，制约了管理有效性的充分发挥。随着 我国加入世贸组织及改革开放的不断深化，如何调整管理思路，创新 管理模式，探索新的管理方法和手段，进一步完善资本项目外汇管理 以适应新形势的要求，成为外汇管理部门面临的重要课题，也是本文 着力探讨的问题。本文拟从资本项目外汇管理的内容、现状和特征入 手，分析探讨管理中存在的问题及完善管理的措施。 在探讨资本项目外汇管理之前，应明确跨境资本交易的主要内 容。国际货币基金组织对跨境资本交易有两种分类，即借鉴经合组织 的分类和国际收支平衡表中的分类。我国的资本项目外汇管理是按国 际收支平衡表的分类进行的。国际收支平衡表中资本与金融项目具体 国家外汇管理局、国际货币基金组织：资本账户可兑换与国际资本漉动培训研讨会材料汇编，2 0 0 1 1 _ l 分为资本账户和金融账户2 。 资本账户，即狭义的资本项目，分为资本转移以及非生产性非金 融资产的收买和放弃。前者包括债务减免、移民的转移支付等；后者 包括各种无形资产如注册的单位名称、租赁合同等。 金融账户包括直接投资、证券投资、其他投资等。其中：直接投 资是指一经济体居民对另一经济体居民企业以获得持久性利益为目 的的投资，包括外国和港澳台地区在我国内地以及我国内地在外国、 港澳台地区的投资；证券投资指外国、港澳台地区购买我国内地在境 外发行的或在境内发行的以外币计价的股票、债券等有价证券，以及 我国内地购买外国、港澳台地区发行的有价证券等：其他投资指直接 投资和证券投资以外的投资，包括贸易信贷( 指我国出口商对国外进 口商提供的延期收款额或预收货款，以及我国进口商支付的预付货款 或延期付款) 、贷款( 指我国金融机构以贷款和拆放等形式导致的对外 资产增减，以及我国境内机构从境外借入的各类贷款) 、货币及存款 ( 指我国境内金融机构存放境外资金和库存外汇现金的变化，以及海 外私人存款、银行短期资金及向国外出口商和私人借款等短期资金变 动) 等。 2 王国刚主编：资本账户开放与中国会融改革，礼会科学文献出版社，2 0 0 3 2 第一章资本项目外汇管理历史沿革与现状 一、资本项目外汇管理历史沿革 ( 一) 1 9 7 8 年以前 我国实行的是计划经济体制，对5 t f f e 实行统收统支管理制度，外 汇完全由国家掌握，个人虽然有外汇存款，但使用范围很小。在传统 的计划经济体制下，我国企业的出口创汇能力有限，而对新技术设备 和高质量产品的需求需要大量用汇，外汇作为短缺产品，实行严格管 制。国家甚至把银行的外汇存款也作为储备或作为国家支配的资源使 用。当外汇资源紧张或短缺的时候，往往通过削减项目和控制进口来 实现。在国际经济活动中的外汇管制，主要表现在贸易和结算以及各 种使用和支出上的限制审批和数量控制。基本上不借外债，也不接受 外国投资。 ( 二) 1 9 7 9 年改革开放至1 9 9 4 年夕l f e 体制改革 为积极鼓励出口和企业g i j ： e ，除了对出口实施鼓励政策外，还对 外汇收入进行分成或留成制度，允许企业拥有一定的外汇使用权，同 时，积极运用国际资源，适当借入国外债务，但主要是以致府贷款和 国际组织贷款为主，而且由国家统借统还，但基本控制在我们出口创 汇的能力范围之内。从这个时候，开始接受和吸引外资到中国来投资。 由此，逐渐建立了一些新的外汇管理制度，外汇管制开始有所调整。 比如，外资企业对外借款不需要批准，只要报外汇局备案就可以。企 业境外投资的利润，可以全额留成5 年。上个世纪9 0 年代以前，无 论是利用外资还是借款以及企业外汇留成等，其规模都很小，原因在 于我们的出口创汇能力不高，利用外资的规模也有限。进入9 0 年代 以后，规模逐渐扩大，外汇管制也因此在制度上开始调整。 ( 三) 1 9 9 4 年至今 1 9 9 4 年中国外汇管理体制进行了重大改革：人民币汇率并轨， 实行了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度；实行 银行结售汇体制，建立了全国统一的银行间外汇市场。汇率并轨以后， 考虑到汇率并轨的风险，实行了强制结汇制度，非外资企业必须结汇 或把境外应该调回的权益调回境内结汇。实现了人民币经常项目有条 件可兑换，中资企业持有效凭证可直接到银行购汇对外支付贸易及贸 易从属费用。1 9 9 6 年，把外商投资企业也纳入银行结售汇体系。1 9 9 6 年1 2 月1 日，中国正式接受国际货币基金组织协定第八条款，取消 了所有经常项目汇兑限制，对与经常性国际交易有关的对外支付和转 移不再实行汇兑限制，即对经常项下的用汇不再实施数量和制度限 制，实现了人民币经常项目的完全可兑换。同时，对资本项下资金跨 境流出入及交易本身仍然实施较为严格的管制，正式确立了“经常项 目可兑换、资本项目维持一定管理”的外汇管理框架。 根据经济发展阶段和风险控制能力，对国际资本流动区别对待、 分类管理。一是对外国直接投资实行鼓励政策：对外商直接投资只进 行真实性审核；从早期鼓励外商投资加工制造业，发展到积极引导外 商投资高新技术产业和基础设施行业；根据对世界贸易组织的承诺， 开始逐步允许外商投资金融、保险、证券等专业服务行业；2 0 0 2 年 以来，鼓励外商以并购方式参与国有企业的改组、改造。二是对外债 实行一定限制，逐渐实现全口径管理：对短期外债实行余额管理，对 中长期外债实行计划指标管理；限制对外借债主体，除外商投资企业 在注册资本与投资总额的差额内可自行对外借债外，其他境内中资机 构原则上要通过符合条件的金融机构对外借债，并须事前获得有关部 门的批准；外资银行对外借款和三个月以内的短期贸易融资也被纳入 外债统计。三是谨慎开放证券投资，防范国际资本流动冲击：允许外 国投资者投资中国境内发行的b 股和在境外发行的h 股、n 股等外 币股票及外币债券，只允许境外合格机构投资者投资境内人民币标价 的股票和债券等。 二、资本项目外汇管理现状 我国目前的资本管理是按照国际收支平衡表的主要分类项目进 行的。从管制形式上看，资本项目管理主要方式是交易限制( 包括 对交易主体和交易行为的限制) ，即对跨境资本交易行为本身进行管 制，主要由国家计划部门和行业主管部门负责实施；二是汇兑限制， 即在汇兑环节对跨境资本交易进行管制，由外汇管理部门对资本项目 交易相关的跨境资金汇入、汇出以及外汇和人民币的兑换进行管制。 因此，与资本交易相关的外汇管制在具体实施中主要体现在两个层 面：一是对本外币兑换的管制，二是对资本跨境流动的管制。当资本 项目不可兑换的时候，通常在这两个方面实施限制。由此可见，资本 项目外汇管理主要是对资本项目下本外币兑换和跨境资金转移的管 理，管理对象即为汇兑环节的本外币兑换及通过外汇账户发生的资本 项目外汇收支活动。 ( ) 目前资本项目的外汇管理的主要内容 根据外汇体制改革的总体部署和长远目标，目前资本项目外汇管 理的基本原则是，在取消经常项目汇兑限制的同时，完善资本项目外 汇管理，逐步创造条件，有序地推进人民币在资本项目下可兑换。在 上述总原则下，目前对于资本项目外汇进行严格管理并执行三个共同 原则3 ：一是除国务院另有规定外，资本项目外汇收入均需调回境内： 二是境内机构( 包括外商投资企业) 的资本项目下外汇收入均应在银 行开立外汇专用账户，外商投资项下外汇资本金结汇可持相应材料直 接到外汇局授权的外汇指定银行办理，其他资本项下外汇收入经外汇 管理部门批准后才能卖给外汇指定银行；三是除外汇指定银行部分项 目外，资本项目下的购汇和对外支付，均需经过外汇管理部门的核准， 持核准件方可在银行办理售付汇。具体内容是： l 、对金融市场准入的管理 主要包括对外国投资者进入内地金融市场和内地投资者进入境 3 王雅范、管涛、温建东：走向人民币可兑换：中国渐进主义的实践，经济科学 f 版社，2 0 0 2 5 外金融市场的准入限制。流入方面：外国投资者可以在境内购买b 股和中国境外上市和发行的外币股票和外币债券，境外合格机构投资 者可投资境内人民币标价的证券等。流出方面：对居民到境外购买、 出售和发行资本和货币市场工具有限制。 2 、对外借贷款( 包括对外担保) 的管理 流入方面：对外债实行计划管理，中资金融机构和中资企业借用 1 年期以上的中长期外债需纳入国家利用外资计划。1 年期以内( 含 1 年) 的短期外债由国家外汇管理局管理，国家外汇管理局分别给有 关省市金融机构或企业下达余额控制指标。有短贷指标的机构可以在 余额范围内借用短期国际商业贷款，期限不超过年，可以在余额范 围内周转使用。境内中资机构中长期国际商业贷款、项目融资借款、 飞机融资租赁借款和发行境外债券需经外汇管理部门借款资格审核。 境内中资机构举借中长期国际商业贷款则须经国家发展和改革委员 会批准；境内中资机构举借短期国际商业贷款则实行余额管理，余额 由国家外汇管理局核定。对外商投资企业筹借长短期外债已放开，但 外商投资企业举借的中长期外债累计发生额和短期外债余额之和需 控制在经批准的项目总投资和注册资本之间的差额以内。差额以内， 外商投资企业可自主举债。外商投资企业借用萤际商业贷款不需事先 批准。所有的境内机构( 包括外商投资企业) 借用外债后，均需及时 到外汇局定期或者逐笔办理外债登记。实行逐笔登记的外债，其还本 付息都需经外汇局核准( 银行除外) 。境内机构( 财政部代表国家在 境外发行债券除外) 在境外发行中长期债券经国家发展和改革委员会 审核并会签国家外汇管理局后报国务院审批。在境外发行短期债券由 国家外汇管理局经审批，其中设定滚动发行的，由国家外汇管理局会 同国家发展和改革委员会审核。地方政府不得对外举债。境内机构发 行商业票据由国家外汇管理局审批，并占用其短贷指标。已上市的外 资股公司对外发行可转换债券，按境内机构对外发债的审批程序办 理。 流出方面：境内金融机构经批准后，才可以遵照外汇资产负债比 例管理规定对外放贷，而境内工商企业不可以对外放贷，境内机构偿 还外债本息均需得到外汇周的核准。 对外担保属于或有债务，其管理参照外债管理，仅限于经批准有 权经营对外担保业务的金融机构( 不含外资金融机构) 和具有代位清 偿债务能力的非金融企业法人可以提供。除经国务院批准为使用外国 政府贷款或者国际金融组织贷款进行转贷外，国家机关和事业单位不 得对外出具担保。除财政部出具担保和外汇指定银行出具非融资项下 对外担保外，境内机构出具对外担保需经外汇局逐笔审批。对外担保 也须向外汇局登记，对外担保履约时需经外汇局核准。 3 、对直接投资( 包括不动产投资) 的管理 流入方面：为鼓励外商直接投资，对外商在华直接投资主要是产 业政策上的指导，限制不多，对外商投资企业资本项目下的外汇收支 活动采取以下的管理办法：( 1 ) 实行外商投资企业； l f f e 登记制度，进 行登记管理，外商投资企业外方投资资本金可以开立# i v e 账户保留外 汇，为筹建外商投资企业外方投资资本金可以开立外汇账户保留外 汇，外资非法人合作企业( 合作项目) 可开立投资专项账户保留外汇； ( 2 ) 对中外合作经营企业外方先行收回投资、外商投资企业依法停 业清算、减资、股权转让等进行真实性审核，所得资金经批准后可以 从其外汇账户中汇出或者购汇汇出：( 3 ) 允许外商投资企业用人民币 利润、企业清算、股权转让、先行回收投资、减资等所得货币资金进 。行再投资，享受外汇出资待遇；( 4 ) 为进行监督和管理，对外商投资 企业实行外汇登记和年检制度。 “流出方面：对资本输出进i 亍严格管理。目前负责境外投资项目审 批的主管部门是国家发展和改革委员会和商务部及其授权部门，国家 外汇管理局是境外投资的外汇管理机关，核心内容包括：( 1 ) 境内机 构迸行境外投资，需购汇及汇出外汇的，须事先报所辖地外汇局进行 。投资外汇资金来源审查；全部以实物投资的项目、援外项目和经国务 院批准的战略性投资项目免除该项审查；( 2 ) 境外投资项目获得国家 境外投资主管部门批准后，境内投资者应到外汇管理部门办理境外投 资外汇登记和投资外汇资金购汇汇出核准手续；( 3 ) 境内投资者应按 时将境外投资企业有关情况( 含境外企业的财务报表) 报外汇局备案； ( 4 ) 境外投资企业重大资本变更( 如增资、再投资、中方转让股权、 中方收购外方股权等) 的审查或核准；( 5 ) 国家对境外投资实行联合 年检制度，境内投资者应按时参加境外投资联合年检。 4 、对资本项目外汇收入汇回及结汇的管理 资本项目所有的外汇收入未经批准，都必须调回境内，而不得存 放境外。资本项目下的外汇收入可以开立专用账户，保留外汇。除外 商投资企业外汇资本金结汇已授权银行办理以外，境外借款及发行外 币债券、b 股、境外上市外资股和红筹股项下境外募集资金未经外汇 管理部门批准必须调回，不得滞留境外，经外汇管理部门核准后结汇。 5 、对居民在境内进行本外币转换的管理 目前实行实需交易原则，即需要提供有关证明以证实其有真实的 经常项目交易和经批准的资本项目交易背景才可以购付汇，如无交易 背景，境内外机构和个人都不能自由进行本外币之间的转换。 ( 二) 近期资本项目外汇管理政策调整 为了适应市场经济体制改革的新要求和对外开放的新形势，遵照 “立足宏观，与时俱进；认识市场，因势利导；疏堵并举，提高效率； 完善制度，转变方法”的外汇管理方向和思路，国家4 t - ，e 管理当局不 断调整管理政策和管理方式，出台了一系列政策调整措施，简化和取 消了部分事前审批，取消了部分购汇限制，加大了对银行的授权。 1 、进行外商投资项下资本金结汇管理方式改革，对外商投资项 下资本金结汇授权银行直接办理。 主要内容是：将原来外商投资项下资本金结汇由外汇局逐笔审 批、银行凭外汇局核准件办理的做法，改为经外汇局授权的# t - ，c 指定 银行直接审核办理。也就是说，对经外汇局核定最高限额的外商投资 企业资本金账户内的外汇资金，授权银行在权限范围内履行审核、统 计监测和报备责任，外汇局通过被授权银行对外商投资项下资本金结 汇实旌间接监管。资本金结汇管理方式的改革，简化了外商投资企业 的报批程序，便利了企业资金运作，减少了经营成本。同时，这项政 策的出台也有助于提高银行管理意识，强化银行的代管责任，提高外 商投资项下资本金结汇的监管效率。 2 、改革国内外汇贷款管理方式。 主要内容是：改债务人逐笔登记为债权人集中登记；# t t e 局授权 银行开立外汇贷款专用账户；正常还本付息由银行直接审核。这项改 革受到了银行和企业的欢迎。实行国内外汇贷款债权人集中登记和银 行自行审核还贷，在方便了企业的同时，也使银行受益不少，银行在 办理国内外汇贷款时掌握了自主权和主动性，增强了法规和监管意 识，降低了经营风险。 3 、取消资本项下部分购汇限制。 亚洲金融危机期间，资本项目外汇管理出台了一系列临时性的购 汇限制措旋。随着国内经济形势的健康发展以及国际经济环境的转 变，这些购汇限制措施己逐步取消或放宽，主要包括：取消对购汇偿 还逾期国内外汇贷款的限制；放宽对购汇提前偿还国内外汇贷款、外 债转贷款及外债的限制；放宽对购汇进行境外投资的限制。 4 、调整和完善境外投资外汇管理政策，积极支持境内企业“走 出去”。 主要内容包括：是进步放宽了境外投资购汇限制。针对形势 发展的需要，经过深入研究和论证，国家外汇管理局进一步放宽了境 外投资的购汇限制，国家战略性境外投资项目( 经国务院批准) 、援 外项目和境外带料加工项目可以购汇投资，其他项目以自有外汇为主 进行投资。二是为更好地贯彻落实“走出去”发展战略。为从外汇管 理上支持境外投资，选取浙江、江苏、上海、山东、广东、福建六个 省、市进行境外投资# f - ：7 e 管理试点，由各省、市分局对境外投资项下 的购汇进行管理，在限额内，允许企业购汇境外投资。三是加强对境 外投资的事后管理与监控，通过境外投资联合年检，既可以对境外投 资项下的资本流出数量( 即实际投资情况) 进行统计监测，又可以对境 外投资资本存量进行统计监测。 5 、积极支持企业进行债务结构调整。 为方便企业自主选择时机进行债务结构调整，改善银行资产质 量，取消对购汇提前偿还国内外汇贷款、外债及外债转贷款的限制。 特别是对企业提前偿还外债的政策调整，有效促进了企业债务结构的 调整，节约了借款成本，降低了偿债风险。在外汇局系统的指导和协 助下，不少债务人提前还贷，并取得了很好的经济效益。尤其是国 有和国有控股企业外债风险管理及结构调整指导意见的出台和实 施，极大地鼓励了国有大中型企业优化债务结构，鼓励措施主要包括 支持企业通过“借低还高”调整外债结构：鼓励利用国内外汇贷款置 换高成本外债；利用目前市场利率较低时机，允许具各条件的国有大 中型企业通过债券市场，适当发行外币债券和人民币债券用以调整企 业的债务结构等。这些措施有利于企业债务结构的调整，降低企业的 经营成本，并促进国内外汇资源的充分利用。 6 、健全外资外汇登记制度，加强外商投资企业验资工作的真实 性审核。 进一步加强和改进外汇收支管理，健全外资外汇登记制度，加强 对外商投资企业验资和外资流入登记管理。登记制度要求注册会计师 在为外商投资企业出具验资报告前，应向当地外汇局询证，外汇局根 据审计档案和进口报关单联网查询系统进行核对，并进行真实流入情 况的登记。在未收n ； t - 汇局反馈意见或者外汇局反馈为违法或虚假 时，注册会计师不得出具验资报告。外方以现汇出资的，注册会计师 向外汇局询证前，先向银行询证。新的登记制度有利于摸清外商直接 投资的底数，掌握资金真实流入情况，防止虚假验资，有利于提高利 用外资水平和质量。 7 、取消多项行政审批项目。 多项资本项目外汇管理方面的行政审批被国务院列入取消目录， 主要包括：国内外汇贷款专用账户的开立、变更和撤销的审批；证券 公司在境内外资银行b 股保证金账户的开立、变更和撤销的审批； 境内中资机构中长期外债融资条件的审批；境内中资机构融资租赁金 融条件的审批；对外发债市场时机的选择和融资条件的审批；境内中 资金融机构海外分支机构大额融资的审批；项目融资金融条件的审 批；境内机构境外投资外汇风险审查；境外投资利润汇回保证金的审 批。 第二章资本项目外汇管理特征及评价 一、对资本项目外汇管理的特征分析 ( 一) 资本项目管理涉及多个管理部门，外汇管理部门处于资本 项目管理的下游部门。 资本项目管理是一项系统工程，涉及到国家发改委、商务部、证 监会、人民银行、外汇局等多个管理部门。证券交易的主管部门是证 监会；外债的主管部门是发改委、外汇局，其中政府贷款的主管部门 是财政部；直接投资的主管部门是发改委和商务部；非居民在境内购 买房地产涉及到建设部；货币市场工具的交易和银行境外购买债券、 衍生产品等的业务资格审批由人民银行负责。从交易和汇兑的管理分 工看，上述管理部i j 主要对资本交易实施管理，是资本项目管理的上 游部门；而外汇管理部门则主要对汇兑环节实施管理，负责汇兑的真 实性审核、对对外担保的审批及短期外债进行管理等，处于资本项目 管理的下游部门。 ( 二) 资本项目外汇管理以直接禁止、行政审批、数量控制等直 接管理为主。 资本项目管理是对资本交易的事前、事中、事后进行全程管理， 在管理环节上，事前控制主要是审批、登记、核准、业务资格审查、 风险审查等；事中管理主要是对真实性、合规性以及账户和汇兑进行 管理；事后管理主要包括备案、统计监测和分析等。管理手段则以直 接禁止、行政审批、数量控制等直接管理为主，而非建立在价格基础 上的间接管理。对外债管理的行政手段尤为明显。目前，除了外资企 业外债和进出口项下对外贸易融资，其余所有外债都要经过审批。中 资机构中长期外债主要由国家发改委负责审批，借用国际商业贷款首 先需具备一定条件；借用中长期国际商业贷款应当列入国家利用外资 计划；外汇管理部门对境内机构借用国际商业贷款的成本进行审查： 未经批准，境内机构不得将国际商业贷款存放境外、在境外直接支付 或者转换成人民币使用；开立外汇帐户及还本付息须经核准；事后要 报送有关报表和贷款使用情况。主权外债则主要由财政部负责。一笔 外债从下至上层层报批，从上到下层层批转，审批部门多、环节多、 耗时长、效率低。外资企业外债管理虽然采用差额控制、总量管理的 模式，但外债管理量化指标不尽科学，外资企业审批管理部门的行政 意图起了主导作用。 ( 三) 从管理力度上看，资本项目外汇管理“明紧实松”。 虽然目前在名义上保持了对资本项目较为严格的管理，但实际上 大部分子项目已有相当的放松。对照国际货币基金组织确定的资本项 下4 3 个交易项目，完全可兑换和基本可兑换( 经登记或核准) 的有 1 2 项，占2 8 ；有限制的有1 6 项，占3 7 ；暂时禁止的有1 5 项， 占3 5 。在国际收支资本项目的2 8 个子项目中，管制较严的项目为 5 项，占1 8 ，主要是对外直接投资项下流出、居民对外股本证券投 资、居民对外发行债券、居民在境外购买债券和居民借用外债；管制 较松的项目共1 1 个，占3 9 ，主要是外商在华直接投资、居民在境 外发行股票、居民对外借款的还本、贸易信贷流入等；基本没有管制 的( 包括尚未有管制规定的) 1 2 项，占4 3 ，主要是外商在华直接 投资流出、非居民股本证券投资( b 股) 的流出入、现钞流入管理等。 从流量分析看，管制较严的项目的资本流量占资本总流量的1 8 ， 管制较松的占7 1 ，基本没有管制的占1 l 。4 ( 四) 对开放风险度不同的子项目区别管理。 资本项目外汇管理的一个显著特征是对开放风险度较大的子项 目( 如证券投资、对外借贷款) 实行较为严格的管制，对风险度较小 的子项目( 如外商直接投资) 则实行相对宽松的管理。这种对高风险 资本项目交易的管制要严于低风险的资本项目交易的管制的管理模 式在期限结构上表现出“宽长严短”的特点。即对于期限较长且不 易随机流动的直接投资的管制要宽于对期限较短、容易对国际收支造 1 中国人民银行网，h t t p ：w w wp b c g o vc r l 成较大冲击的证券投资的管制对于长期借款的管制要宽于对短期借 款的管制。对长期资本流动管制较松，对短期资本流动管制较严的管 理模式是基于资本项目外汇管理的重点在于防范短期资本的无序流 动。这种管理对我国在亚洲金融危机期间抵御短期投机资本的冲击、 防范金融危机的传染维护金融稳定发挥了一定的积极作用。 ( 五) 对资本跨境流出的管制要严于流入。 长期以来，我国的利用外资政策直是鼓励外资流入，限制外汇 流出。鼓励外商来华直接投资，限制国内企业到境外投资；鼓励外债 流入，限制国内金融机构向境外提供债权，不允许非金融企业对外发 放贷款；鼓励非居民向我国居民提供资本项下捐赠和转移，限制居民 向非居民提供资本项下捐赠和转移等。 ( 六) 对资本交易的管制要严于对汇兑的管制。 目前对资本项目的管制主要集中在交易的管制，对汇兑的管制主 要一是国内外汇贷款不准结汇；二是除国家战略性对外投资项目、境 外带料加工装配项目和援外项目外，其他项目境外投资以自有外汇为 主。其它资本项下的结售汇，只要经批准或核准都可以做。为了应对 亚洲金融危机，在交易主管部门无法及时出台有效限制措施的情况 下，1 9 9 8 年，我国出台了一些加强资本项目汇兑管制的措施。主要 有：所有资本项目外汇支出必须经外汇局批准，应当首先使用自有外 汇资金，不足部分才能购汇；严紧购汇提前还贷；禁止用人民币购汇 偿还逾期自营外汇贷款；禁止购汇用于境外股权和债权投资；禁止购 汇进行外币股票和债券的回购等。这些汇兑管制措施对于维持当时的 外汇收支平衡发挥了一定作用，但也在社会上引起了较大反响。随着 亚洲金融危机影响的减弱和我国外汇收支形势的好转，大部分限制措 施已经取消。 从汇兑管制两方面的内容上看，对本外币兑换的管制较为严格， 而对资本跨境流动的管制相对宽松。资本流出方共计涉及n 1 4 个子项 目，其中存在购汇限制的有5 个项目，即交易主体能汇出自有外汇， 但购汇受到限制或须经批准，这些项目包括境外直接投资、境内投资 者在境外购买股票或在境内购买外资股、境内投资者在境外购买债 券、境内机构对外借款还本等。但是，禁止资本流出的子项目个数为 0 ，即所有的子项目下，只要符合一定的条件均可实现资本的汇出。 ( 七) 对不同交易主体和交易形式在管理的力度上存在差异。 从交易主体看，对外商投资企业的限制宽于中资企业；对金融机 构和政府部门的限制较少，而对境内一般工商企业管制较严。从交易 形式看，对资本流入的限制宽于对流出的限制，对中长期资本流入的 限制宽于对短期资本流入的限制，对境内居民的资本控制严于对非居 民的控制等。具体表现在，具备相应业务资格的境内外汇指定银行可 以在境外购买和出售债券、货币市场工具，非银行金融机构经批准可 以购买和出售，其他机构则不能。经过资格审查，金融机构可以在境 外购买衍生工具( 需进行外汇敞口头寸管理，交易性质限于避险和保 值) ，中资企业从事衍生工具交易需经过严格审批。业务范围中有授 权的金融机构可以向非居民提供金融信贷，非金融企业不可以向非居 民提供金融信贷；银行向外提供非融资项下担保只需定期登记，非银 行金融机构和非金融企业需逐笔审批。财政部对外发债可以直接向国 务院申请，不需外汇局审批。与中资企业相比，外资企业享有较多优 惠。外商投资企业在投资总额和注册资本金差额内可以自主对外举 债；外商投资企业外债项下保值业务不须事前审批只需事后登记。在 境内机构外汇账户管理改革以前，外商投资企业在外汇账户开立和强 制结汇等方面长期享有比中资企业宽松的待遇，中资企业则承担更大 的经营成本和汇兑风险。 二、对资本项目外汇管理作用的评价 在外汇管理体制改革不断深化、外汇管制逐步放松、人民币经常 项目实现完全可兑换的同时，资本项目外汇管理坚持了审慎开放适度 管理的原则，在现有的外汇管理体制和法规框架下基本实现了政策目 标。但由于目前在资本交易中对外债实行计划管理，对外商在华直接 投资和国内企业境外投资实行项目审批，对外资进入a 股市场进行限 制等，因此外汇管理部门必须要在汇兑环节上对这些项目进行审核或 审批，同时必须将混入经常项目的违规违法资本区分出来。进行这些 审核和区分，必然会带来一定的管理成本。虽然资本项目外汇管理付 出了定的成本，但整体而言正面效果远大于负面。资本项目外汇管 理是在现有国际经济环境、国内经济和技术条件下，为促进国际收支 平衡、维护国家经济安全，防范国外金融危机传染的必要手段。 ( 一) 积极为利用外资创造条件，为改善外汇收支状况发挥了积 极作用。 资本项目外汇管理方面的立法为外商来华投资和积极利用外资 提供了法律保护，增强了外资对中国的信心。总体上看，短期资本流 动在我国国际收支活动中所占比重较小，以外商直接投资形式的中长 期资本持续大量流入，利用国外直接投资维持持续、稳定增长态势。 这对促进我国经济增长、增强国际竞争力、增加就业、改善国际收支 平衡状况等发挥了重要作用，对稳定人民币汇率也产生了积极作用。 2 0 0 3 年底，在华外商直接投资企业家数达到4 6 5 2 7 7 家，合同引进外资 达9 4 3 1 亿美元，实际使用外资总额达5 0 1 5 亿美元，相当于同期外债余 额的2 5 9 倍。5 ( 二) 有效地规避了短期资本流动的冲击，防止了外部经济冲击。 鼓励外商直接投资，适度对外借债，限制外国对华证券投资和国 内对外投资的政策导向使我国外资存量保持了较为合理的结构和期 限，外资流入以外商直接投资和中长期资本为主，规避了短期资本流 动冲击。对外借债方面也以中长期外债为主，外债保持了合理的规模 和结构，外债余额及衡量债务安全性的各项指标( 负债率、债务率、 短债率、短期外债与储备的比率等) 均被控制在合理水平线以内，对 外保持了较好的主权信誉。2 0 0 3 年末，外债余额为1 9 3 6 亿美元，其中 中长期外债1 1 6 6 万美元，占外债余额的6 0 ；短期外债7 7 0 亿美元， 占外债余额的4 0 。负债率( r a t i oo fo u t s t a n d i n go fe x t e r n a ld e b t st o g d p ) 为1 3 7 4 ，债务率( r a t i oo fo u t s t a n d i n go fe x t e r n a ld e b t st o f o r e i g ne x c h a n g ei n c o m e ) 为3 9 9 2 ，短期外债与外汇储备的比为 1 9 ，6 均低于国际