（工商管理专业论文）城乡统筹背景下的城建项目规划与管理.pdf

摘要 城市市政基础设施建设是增强城市承载能力，带动区域经济发展 的重要保障和必要条件。2 0 0 7 年6 月，成都市获批全国统筹城乡综 合配套改革试验区，城乡统筹在给成都市带来发展契机的同时，也要 求成都市城市基础设施建设的步伐更快，建设任务更重。 近三年来，成都市按照“统筹城乡建设、走城乡一体化”的统一 安排，全面推进城市基础设施建设工作，积极探索并实践城市基础设 施项目建设的新方法，通过多渠道筹集基础设施项目的建设资金，城 市基础设施建设成绩显著，城市面貌日新。但就基础设施建设规划与 管理体制上仍存在诸多不足，盲目建设，重复建设的现象屡见不鲜， 造成大量建设资金的浪费。 受欧美金融风暴和“5 1 2 ”汶川大地震等自然灾害的影响，使得 原本已非常紧张的城市基础设施建设资金变得更加紧缺。在这种情况 下，在加紧多渠道吸引城建资金的同时，作为主要投资主体的政府， 应该最大限度利用有限的资金，以重大城建项目为依托，加速城市市 政基础设施配套建设，完善重大城建项目的建设管理体制。因此，探 讨如何在统筹城乡背景下提高城建项目规划与管理水平，为政府决策 和城建项目建设工作提供对策建议和参考，是本文的研究目的和研究 主线。 笔者将研究重点聚焦于政府在城市基础设施建设中的建设规划 和建设管理体制。首先阐述在统筹城乡建设的大背景下，城市基础设 施建设所面临的机遇与挑战。然后分析目前国内市政基础设施建设存 在的普遍问题和管理方法，重点以成都市中心城区道路及附属配套工 程建设为主要研究对象，分析总结出了成都市在城市基础设施建设规 划与管理中的问题与不足。最后结合成都市的具体情况和自身在工作 实践中的一些经验和思考，从城市基础设施建设规划与管理体制提出 有针对性的对策和建议。 关键词：市政建设：建设规划；项目管理 a b s t r a c t c i t ym u n i c i p a ld e v e l o p m e n t o nb a s i ci n 行a s t m c t u r ea r eb o t h i m p o i r t a n tg u a r a n t e ea n dn e c e s s a 拶c o n d i t i o n s t oe n h a n c et h ec 印a c 毋o f c i t i e sa n dt oi m p r o v el o c a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t i nj u n e2 0 0 7 ，c h e n g d u b e c a m et h ec i 够a n dc o u n t r y s i d ed e v e l 叩m e n ts y n m e s i sn e c e s s a r y r e f o r m p i l o ta r e ao fn a t i o n t h i sc a nb e n e f i tc h e n g d uw i t hm o r eo p p o n u n i t yt o d e v e l o p e ， m e a n w h i l ei td e m a n d st oq u i c k e ns p e e da n di n c r e a s em e q u a n t i t yo nd e v e l o p i n gb a s i cm 仔a s t m c t u r e i nr e c e n tm r e ey e a r st h ec i t yh a sb e e nc o m p r e h e n s i v e l yd e v e l o p i n g b a s i di n 矗a s t m c t u r ea n dl o o l ( i n gf o rm en e wm e t h o d st ob u i l db a s i c i n 矗a s t l l j c t u r ep r o j e c ta n de x p e r i e n c i n gt h e ma c t i v e l yw i t hap r i n c i p l eo f “b a l a n c eu r b a na n dr u r a l d e v e l o p m e n t，i n t e g r a t u r b a na n d1 1 j r a l a r e a s c 毋 c a nr a i s e m o n e y缸o u 曲 v a r i e dw a y sw h i c hm a d ea r e m a r k a b l es u c c e s so nd e v e l o p i n gb a s i ci n 矗a s t m 呶l r ea n dg a v et h ec 时a n e wf a c e b u tw i t ht h er e s t r i c t i o no ft h e0 1 dr e g u l a t i o na n dm a n a g e m e n t m e c h a n i s m s ，l a 唱en u m b e r so fm o n e yw a s t e db yt h eb l i n d n e s sb u i l d i n g a n dr e b u i l d i n g s u f - f e r e d9 1 0 b a le c o n o m i cr e c e s s i o na n ds o m en a t u r a ld i s a s t e rs u c ha s t h e 5 1 2 w e n c h u a ne a r t h q u a k e ，t h es i t u a t i o ng o t 矗o mb a dt ow o r s ef o r c i t yt or a i s em o n e yt od e v e l o p eb a s i ci n f r a s t m c t u r et h e r e f o r e ，a st h em a i n b o d y ，t h eg o v e n 姗e n ts h o u l dg e t t h e b e s to u to fl i m i t e dm o n e y ， c o m s u m m a t ed e v e l o p e m e n to nb a s i ca 1 1 0 c a t i o ni n f r a s t m c t u r ea n dp e r f e c t t h em a n a g e m e n tm e c h a n i s mf o rb i gp r o j e c tb u i l d i n gb a s e d ，a b s o r bm o n e y t h r o u g h m o r ew a y ss i m u l t a n e o u s ly t h e r e f o r e ，t h es t u d yo nh o wt o a d v a n c e r e g u l a t i o n a n d m a n a g e m e n t l e v e lo n p r o j e c tt oa d v i s e g o v e m m e mf o rm a k i n gd e c i s i o n a n dc o n s u l ti nc i t ya n dc o u n t l 了s i d e d e v e l o p m e n ts y n t h e s i sb a c k g r o u n db e c a m et h ep u 叩o s ea n dm a i nr o u t e 士o rr e s e a c hi nt h i sa r t l g l e a u 也o rp 躐se m p h a s e so 稳姹s e a e h i n g 镪er e g 醢l 缴i o 稳强dm a 娃略e 礅e 嫩 m e c h a n i s m si n c i t ym u n i c i p a ld e v e l o p m e n t o n b a s i c i 爨疗a s t l 强e t 毽，最f s 专，a 嚏i e l e d e s e r i b e dm e 印p o 攫u 芏l i 够a n dc h a l l e 簸g e g o v e m m e n tw i l lf a c ew i t h s e n d ，i tt a k e sc h e n g d ua sao b j e c t ，a n a l y s e s i 费鼹衢e i e 热c y 魏甜嬲do 搬e r 羚l 幽e de s 攮b l i s 妇。成b u i l 琏i 趱gp 删e 髓 c o m p 跚e dw i t ho t h e rc i t yt h e nc o n c l u d ew i t hs o m ep r o b l e m s 1 a s t ，a u t h o r b r i 遐s 如。憾s m ea d v i e e w i 盘p e 囊i 越爨c e 蠹o m h e r 镪。毽曲t 熬d e x p e r i e n c ec o m b i n e dw i t hr e a ls i t u a t i o ni nc h e n g d u k e y w o r d s ：l 瓣狴珏i e i p 建ld e v e l o p l 魏e 魏量r e 鬈髅l 建垃o n p r o j e c tm a n a g e m e n t 2 西南财经大学工商管理硕士( m b a ) 毕业报告( 学位论文) 原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的毕业报告( 学位论文) ，是本人独立进 行调查和研究工作所取得的成果。毕业报告( 学位论文) 中除正文对 于直接引用的文字、数据或事实资料已经加以注释外，本毕业报告( 学 位论文) 不包含他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含他人为 获得西南财经大学或其他教育机构等的学位证书而使用过的材料。对 本毕业报告( 学位论文) 做出重要贡献的单位、团体、企业和个人， 均已在文中以明确方式表明。因本毕业报告( 学位论文) 引起的知识 产权纠纷概由本人负责，并承担由此引起的法律后果。 本毕业报告( 学位论文) 成果归西南财经大学所有。 特此声明 毕业报告( 学位论文) 作者签名：田嗑馥 2 0 0 8 年12 月3 日v v vt ll ，j h 第一章导论弟一早哥化 第一节研究背景 2 0 0 7 年6 月7 日，成都被国务院正式批准为全国统筹城乡综合 配套改革试验区，这既是党和政府对成都市近几年统筹城乡发展工作 实践的充分肯定，也是中央在区域协调发展总体战略中赋予成都市光 荣而艰巨的历史任务，对于推进科学发展、全面建设小康社会、加快 构建和谐成都具有重大而深远的意义。 随后成都市委市政府下发了关于推进统筹城乡综合配套改革试 验区建设的意见，提出要用“全域成都的理念实施城乡统筹。 “全域成都”的提出，旨在将成都1 2 4 万平方公里的区域作为一个 统一的整体，统筹推进各种资源要素的聚集利用，合理划分区域功能 和产业布局，实现整体的协调发展和共同繁荣，这必然要求成都要形 成新的发展布局，从而奠定统筹城乡发展的空间基础。这种布局有别 于产业布局、城市发展布局等，是涵盖产业发展、城市发展、生态格 局等方面的综合性布局。 “全域成都”的规划理念也进一步体现在促进城乡基础设施一体 化、产业发展布局一体化、资源要素市场一体化和制度管理一体化的 若干规划上。成都市制定了城乡区域经济、社会、生态以及空间发展 规划，统筹安排城乡区域道路、供水、污水、环卫、电力、电讯等基 础设施和医疗、文化、科技、体育等公共服务设施，同时抓好农村新 型社区空间布局规划、现代农业产业布局规划、现代农村基础设施和 公共服务设施规划等专项规划的制定和完善工作，并严格按照规划实施。 自2 0 0 5 年以来，成都市逐步形成了十余城镇体系规划、城市总 体规划、近期建设规划、重大专项规划、控制性详细规划以及新农村 锄综合配套改革试验区就足国家选择少部分有条件的地区着眼于经济、政治、文化和社会体制开展综合配 套改革试验，通过试点地区的先试先行、带动示范作用，推进体制创新和机制创新，探索新的改革动力， 促进经济社会又好又快发展，最终实现在全国建立完善的社会主义市场经济体制、全面建设小康社会的宏 伟目标。 。按成都市规划局关于“全域成都”规划的思考和笨本想法，具体初步构想为：形成一个中心城、十四个新 城、三百零六个镇、约六百个中心村、约三千个聚居点的五级城市结构；轨道交通和高速公路将到达新城、 快速路将到达各重点镇；龙门山、龙泉山将打造为旅游发展带。改变过去以行政区划为主，而是以功能区 划为主，突 l ；发挥市场资源配置的作用。 锄城乡统筹就是要在城市范闱内把“城”与“乡”综合起来统筹考虑，就是要让占全市绝大多数人口的乡村 居民享受到与市民一样的保障和服务。 1 建设规划为主要内容的城乡综合规划体系，初步实现了全市城乡规划 的满覆盖。成都市城乡规划编制及研究的主要成果有成都市社会主 义新农村建设布局规划、成都市物流规划、2 0 0 7 年成都市电网 规划、成都市医疗卫生资源布局规划( 2 5 2 0 2 0 ) 、成都市城乡 体系规划研究、成都市发展走廊控制规划研究等，这些成果为成 都市推展统筹城乡发展、统筹区域发展和快速城市化的战略目标提供 了支撑和依据。 试验区建设的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚 持以邓小平理论和“三个代表静重要思想为指导，认真贯彻党的十七 大精神，全面落实科学发展观，坚持统筹城乡发展的基本方略，以体 翩机制创新为动力，大力推进新型工业化、城镇化、农业现代化，形 成城乡经济社会发展一体化新格局，开创科学发展、社会和谐的新局 面，率先实现全面建成小康社会和现代化的目标。 、 试验区建设的主要目标是：力争到2 0 1 7 年，“三个集中取得 显著成效，经济社会实现跨越发展，城乡居民收入差距明显缩小，城 乡经济社会发展一体化的体制机制初步形成。通过坚持不懈地努力， 巩固成都西南地区科技中心、商贸中心、金融中心和交通枢纽、通信 枢纽的战略地位；把成都建设成为我国重要的高新技术产业基地、现 代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地；确保成都成为中西 部地区刨业环境最优、入居环境最佳、综合竞争力最强的现代特大中 心城市。 试验区建设的基本思路为：坚持“全域成都”理念，全面提升城 乡一体化水平；统筹推进“三个集中”，加快推进新型工业化、新型 城镇化和农业现代化；充分发挥市场配置资源的基础性作用，深入推 进市场化改革；加强规范化服务型政府建设，构建统筹城乡发展的体 制机制；稳步推进基层民主政治建设，发挥人民群众在试验区建设中 的主体作用。 试验区建没重点推进八个方面的重要改革和制度创新：推进规划 管理体制改革；探索耕地保护和土地集约利用的新机制；健全城乡金 融服务体系；探索农民向城镇转移的办法和途径；创新统筹城乡的管 理体制机制；健全城乡一体的就业和社会保障体系；推动城乡基本公 国三拿集巾跫指r 在羹锈嚣家宏鬣调控政策稳枣殇撬裁掺动下，工遂翔篾孛发襞区集孛；按照依法、叁愿、毒 偿原贝，土地向适度娥模经营集中；在产蝗凝集和城镇建设推动下，农民向城镇集中。 2 共服务均等化：建立促进城乡生态文明建设的体制机制。 目前，随着城市快速发展，成都市中心城人口增加迅速，中心城 区现状建成区面积2 8 3 平方公里己经不能满足城市发展的需要，三环 路至绕城范罔的土地开发已迫在眉睫；实施“1 1 7 ”规划区的土地开 发，是实现城乡统筹的重要载体，完善中心城区内基础设施配套工程 建设势在必行。 建设规划按照推进成都试验区建设总体部署，根据成都市城市基 础设施控制性详细规划，统筹考虑土地开发、路网交通规划、工业集 中区发展、新居1 程建设、城中村建设、农村新型社区建设等冈素制订。 综上，结台笔者的工作实际，奉文选题城乡统筹背最下的城建 项目规划与管理对成都市在统筹城乡建设的大背景下城市市政基础 设施建设的规划与管理进行分析和研究，希望能将理论与工作实践相 结合，研究、探索出城建项同建设规划与管理的新思路和新模式。 第二节研究目的与意义 2 0 0 8 年紧紧围绕市委、市政府关于建设成都市统筹城乡建设试 验区的战略部署，在“全域成都”规划理念和“一区两带六走廊”发 展规划的指导下，突出重点，为重点发展区域、重点产业和重大产业 化项目发展谋划基础设施承载走廊。 “一区两带” “六走廊” “城乡统筹”既为成都市的城市发展、建设提供了机遇，同时， 也为统筹城乡发展的城市基础设施建设规划与管理提出了挑战。如何 在这一巨大的机遇而前，更好的利用围家实施西部大开发战略和积极 财政政策，全面落实“资源节约、环境友好”的可持续发展理念及“以 人为本、注重民生”的和谐社会建议要求，进一步统筹城乡基础建设 发展，巩固和增强成都在中西部地区的综合交通枢纽地位，发挥好建 设行业在全市经济社会发展中的先导性、基础性产业和服务性行业的 作用，是我们应该思考并研究的问题。 如何在坚持统筹城乡、“四位一体”发展战略和“全域成都 的 发展理念下，以构建新型城乡形态为目标，加快城乡基础设施建设， 进一步提升城市形象、拓展发展空闻、优化入居环境，不断增强城市 的产业承载力、区域发展带动力、综合竞争力和可持续发展力，这些 都要求我们的城市建设者站在更高的层面上统筹考虑城市建设项臣 的规划和管理，为成都作为成都平原经济区和成渝经济区的重要极核 奠定基础。 近年来，为了适应国际国内经济形势的需要，我国中央和地方各 级政府采取了积极的财政政策来加强城市基础设施建设。资料显示， 我国建设行业总产值近几年一直保持在年均2 万亿左右的水平，政府 投资保持年均4 0 0 0 亿的水平。特别是2 0 0 ? 年，成都市获批全国统筹 城乡综合配套改革试验区后，城乡统筹的发展契机要求我市城市基础 设施建设更要加快步伐以适应社会经济发展的需要。然而随着全球性 的经济衰退和“5 1 2 汶川大地震等自然灾害的影响，使得我市原本 己非常吃紧的城市基础设施建设资金变得更加紧缺。基于这一固益突 出的矛盾，政府如何用好每一分钱，如何在城市基础设施建设中突出 重点，加强建设项匿的管理，越来越受到人们的关心。 本课题所探讨的就是作为城市基础设施项目投资主体的政府在 整个市政基础设簏项鹭规划、建设过程中的管理问题，对科学、合理、 有效地利用有限的城建资金，切实提高资金使用效益具有重要的现实 意义。 第三节研究思路与研究内容 未来五年，是推进成都综合配套改革试验区建设的重要五年。市 委、市政府对成都试验区十年建设发展进行了总体部署和战略谋划： 我市将着力构建1 2 4 万平方公里的现代化都市区，大力实施“三个 集中”，推进市域经济、政治、文化、社会一体发展，力争到2 0 1 7 年，率先在全省实现现代化和城乡一体化，把成都建设成为现代城市 和现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的现代化大都市。 围绕着这一总体部署和战略谋划，成都市确定了统筹城乡发展的 重大建设项目，提出按照“全域成都 的发展需要，打破圈层分割格 局，启动“环形+ 放射”的城市群快速通道建设的思路。即按城市道 路的标准配套，将二圈层与中心城区联结为城市化的都市区。 重大城建项目对于国家综合配套改革试验区建设、推进“三个集 中”，实现城乡同繁荣共发展的目标具有至关重要的作用。 从基本建设程序来看，一项基础设施工程从规划、建设到竣工移 交使用须经过可行性研究、项目立项、方案设计、初步设计、施工图 设计、施工建设、竣工验收及移交使用等多个阶段和环节，它们相互 衔接、不能超越。从表面上看，工程项目的管理重点主要在施工招投 标阶段，实质上，整个项目的成功与否在项目的前期规划决策上已经 开始体现，工程的建设管理也贯穿于项目建设的始终。 结合成都市城建项目建设的工作实际和发展规划，本文将采用定 性分析的研究方法，基于城乡统筹背景下的成都市城建项目的建设现 状与政府政策导向，在理论联系实际的基础上，具体研究和分析成都 市中心城区市政基础设施及配套设施的建设规划和建设管理，深入分 析我市城建项目的规划、管理体制，针对重点难点问题，研究提出建 设规划和建设管理的新思路、新办法，为城市建设工作者在适应社会 经济发展和国家宏观调控的背景下统筹城市基础设施建设提供帮助。 第二章城建项目规划与管理概述 第一节城市市政基础设施工程 一、城市市政基础设施工程的定义 本文中所研究的城市建设项目主要指城市市政基础设施工程 ( c i t ym u n i c i p a l i n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t s ) ，又称市政工程 ( m u n i c i p a le n g i n e e r i n g ) ，一般是指城市道路、桥梁( 含隧道) 、 地铁( 含轻轨) 、给排水、燃气、电力、通讯、园林绿化、城市防洪、 照明、交通设施等工程，是保障城市正常运转和经济发展的基本条件， 是增强城市承载能力、带动区域发展的重要保障和物质基础。 二、城市市政基础设施普遍问题 城市市政基础设施是社会生产力的构成要素之一，它是由一定的 质和量构成一定的比例组合在社会生产力中的。但必须指出，在不同 的时期或者同一时期不同类型的城市社会生产力对城市市政基础设 施的适应性要求和发展有不同的要求。社会生产力发生了变化，自然 对市政基础设施提出了更高的要求；市政基础设施的水平提高了，自 然能更好地为社会生产力( 包括城市生活) 的发展服务。但是，我国 城市基础设施建设长期滞后，城建资金常年严重不足，造成这些原因 的主要因素有客观的，也有主观的。客观上，我国尚处于社会主义初 级阶段，社会生产力相对低下，国家没有足够的财力投入到城市基础 设施的建设中去；主观上，人们对市政基础设施在社会化大生产中的 地位和作用认识不足。 以城市道路系统建设为例，我国城市规划长期按照计划经济模式 运作，1 9 5 0 年代受前苏联城市规划理论的影响，城市道路系统的建 设具有密度低、干道间距大的特点，属于低速交通系统。自1 9 8 0 年 代起，我国经济发展出现了持续、高速增长的良好势头，经济增长释 放了长期被抑制的交通需求，城市交通设施的供应能力无法满足曰益 增长的交通需求，使我国城市交通出现了黧趋严重的矛蜃与闻题。近 十几年城市交通设施开始以较快的速度增长，大城市的人均的道路面 积达到s 1 0 蜉。但与国外城市相比差距依然很嘎显，铡妇人口密度 较高的东京，其人均道路面积也达到了1 0 3h r ，而纽约和旧金山更 是高达2 5 群以上。我国城市道路交通在改革开放以后很长一段时闻 都无法适应社会经济的发展，无法适应城市发展的需要，制约了城市 的高效率运转。 以目前国内城市为例，主要存在以下几个普遍性的问题。 l 。城建资金投入不足 以城市道路系统建设为例，我国城市交通的突出矛盾是城市交通 设施与城市交通行为之间的供需失衡，根本原因在于城市交遥设施、 城市道路的建设资金投入不足。按世界各国的般做法，政府把对道 路的投资大约控制在国民经济生产总值的2 篱左右，美国王9 8 8 年对道 路的投资总额大约为6 9 0 亿美元，约占同年国民经济生产总值的 王。溅，基本鱼王9 6 2 年开始对道路的投资一直控制在国民经济生产总 值的2 以上。联合国社会发展部在总结许多国家经验的基础上，建 议经济发展中国家对城市基础设施豁投入应控制在国民经济生产总 值的3 5 。若按我国以往几年投资比重折算，城市道路建设资金 投入仅占l 篱2 蓠。 由于我国城市道路交通是市政建设，属于城市基础设施，应由城 市财政解决。近几年，虽然我国城市道路建设有了较大的发展，但由 于过去欠账太多，加之对城市道路交通建设在国明经济发展中的地 位、作焉认识不足等原因，遴未能徽到交通设施建设“薪账不再欠， 旧账逐年还”的良性发展。城市道路设施的结构、容量不能适应城市 交通需求的迅速增长，以至于大城市的交通问题臣益突怒。 城市道路交通投资的严重短缺使城市交通效率下降，虽然城市交 通不壹接创造财富，但城市活动直接受到城市交通的制约与影响。 2 规划决策失误 以城市交通建设为侧，城市交通建设是一项系统工程，既要研究 城市整体发展与城市交通发展的协调性，又要研究城市交通需求与城 市设施供应的平衡，还要考虑建设资金投入与效益的关系。长期以来， 我国对现代交通的特点认识不足，对建立综合的、层次分明的交通习 题缺乏理解，对冒益增长的交通需求准备不足，缺少科学的、系统的 交通战略规划，使城市交通设施供应与城市交通需求的矛盾曰趋严 重。 长期以来，我国城市始终没有处理好城市发展与道路建设的关 系。近几年来，为了适应城市形态的扩展，我国城市道路建设主要集 中在城市外围和新区，对城市旧区的道路改造投入相对较少，城市中 心区的道路面积率一直维持在低水平状态，愿大量的房地产开发项旦 又过分的集中在城市的旧区，面对园益严重的城市交通问题，有限的 城市建设资金又常常用于拓宽于道、建设立交桥、开辟外环路，忽视 了城市次干道和支路的建设，造成了城市道路系统的结构性失衡，城 市干道系统缺少低等级道路的配套与支持，城市交通过度集中在有限 的城市干道上，导致车辆运行不畅。建设重点和建设次序的决策偏差 和城市交通的多头管理无法避免城市交通规划建设中的随意性、畜冒 性和短期性建设行为。 3 。各专项基础设施建设之间缺乏协调 城市基础设施子系统是交通运输网络、区域供水、天然气利用、 电力设施和信息基础设施等共同构成的，从不同区域性基础设施之间 相互关系来看，各种基础设施作为独立系统部门己形成各自的网络。 但是，由于部f ? 之间的各自为政，忽略了系统要素之间的相互依存、 相互作用的关系，必然破坏了基础设施子系统的协调性、整体性。各 项基础设施各自为政，分散建设造成土地的浪费，建设杂乱无章。例 如，与城市道路建设密切相关的电力、通讯、给水、排水、煤气等部 门，由于隶属系统不同，各自的建设计划与城市道路建设计划也不能 统一，以至于城市道路在建设过程中，不能和各种地下管线的建设同 步，使得道路建好后，今天挖开修电力管线，明天又挖开埋煤气管线， 造成城市道路的多次开挖，重复建设，严重影响了城市的交通，也造 成了城建资金的浪费。 4 基础设施建设内部缺乏协调 就某一项基础设施建设而言，基本形成体系比较完备，覆盖城乡 的网络，但由于各级行政地域以及各部门之间的分割，其建设在不同 行政单元、不同部门之间往往缺乏协调，造成恶性竞争、效益低下， 资源、网络难以形成系统性，容易产生无效投资和重复建设现象，严 重影响基础设施投资的回报，降低城市的整体效益。 5 基础设施规划与建设协调 以城市道路的规划与建设为例，城市道路的规划是经过很多专家 在做了大量的科研、调研、论证的基础上，由政府组织有关部门审查 后编制的，它的科学性、合理性是较高的，因此在实施中必须严格执 行。按我国现行管理体制，城市道路规划的实施是城市计划和城市建 设部门负责，这就产生了规划如何与计划、建设协调的问题。因规划： 计划、建设是项目平行的部门，即政府组织系统中的三个同层次的子 系统，其间缺乏行政或法律上相互协调或制约的规范，在道路建设中 的责权分家，造成建设与规划脱节。在一些城市不按规划进行建设， 布局混乱，道路功能不清，以交通功能为主的干道两侧建设了大量的 大型公共建筑，结果交通干道成了商业街，既影响交通又影响了服务。 第二节城市市政基础设施建设规划 城市市政基础设施工程规划涵盖面较广，主要包含了城市交通工 程规划、城市给水工程规划、城市排水工程规划、城市供电工程规划、 城市燃气工程规划、城市供热工程规划、城市通信工程规划、城市环 境卫生工程规划、城市防灾工程规划、城市工程管线综合规划、城市 用地竖向工程规划共计1 l 项专项规划。 这些规划在城市基础设施建设中并不是简单的机械相加，而是由 许多部门组成的有机综合体，在城市基础设施内部，各类城市基础设 施之间都存在着相互依存、相互制约和互为因果的关系。例如，城市 道路系统是联系各项工程设施的纽带，是城市给水、+ 排水、供电、燃 气、供热、通信等工程管线敷设的载体。城市的大部分的工程管线敷 设于城市的道路下面，部分工程管线沿道路上空架设。城市道路的坡 向、坡度、标高将直接影响重力流方式的城市工程管线的敷设，因此， 需要与有关工程设施统筹考虑，相互协调。此外，城市道路的路幅宽 度、横断面形式等除了满足交通需要外，还需满足保证各种管线间一 定空间距离的要求，由于道路空间内集中了城市的主要工程管线，如 防止高压电、低压电干扰，重力管和压力管见得卫生距离，煤气管与 其他管线的安全距离等防灾安全距离等要求。 城市基础设簏建设规划，是保证城市基础设施合理配置与科学布 局、经济有效地指导城市建设的必要手段。城市基础设施的建设项目 规划，是根据性质、入口及城市经济和社会发展的要求，制定城市基 础设施的建设方针、政策；根据城市规划中的城市总体规划、城市详 细规划、城市的道路交通规划等专项规划，编制城市基础设施建设项 目的年度及中长期建设规划，着力深化和编制近期建设规划、重大专 项规划，徽到先规划寿建设。同时对区域性基础设施建设中的各项基 础设施在建设上同步规划，同时建设，避免对道路的重复开挖、重复 建设，在市政基础设施建设中遵循“统一规划、统筹安排、同步建设、 综合治理”的原则。 第三节建设项目管理 一、建设项目管理 建设项目管理是指在建设项目的旋工周期内，用系统工程的理 论、观点和方法，进行有效的规划、决策、组织、协调、控制等系统 的、科学的管理活动，从而按项目既定的质量要求、控制工期、投资 总额、资源限制和环境条件，圆满地实现建设项目目标。 建设项冒管理的职能有： 1 决策职能； 2 计划职能； 3 组织职能； 4 协调职能； 5 控制职能。 二、工程实施阶段业主的项目管理 工程实施阶段业主( 即投资方) 的项目管理是建设项目管理的一 个组成部分。根据我国的基本建设程序，建设项目建设程序分为六个 阶段，即项目建议书阶段、可行性研究阶段、设计阶段、建设准备阶 段、建设实施阶段和竣工验收阶段。如果说建设项目管理是指“在建 设项目的生命周期内，用系统工程的理论、观点和方法，进行有效的 规划、决策、组织、协调、控制等系统性的、科学的管理活动，从而 按项目既定的质量要求、动用时间、投资总额、资源限制和环境条件， 圆满地实现建设目标”，工程实施阶段业主的项目管理( 以下简称项目 管理) 则可描述为：在工程的实施阶段，业主的项目部和项目管理人 员，按照工程建设的有关法律、法规、技术规范的要求，根据己签订 的工程承包合同、工程监理合同、其他合同及合同性文件，调动各方 面的综合资源，对项目工程从开工至竣工的工程质量、进度、投资及 其他方面的目标进行全面控制的管理过程。 同时，城市基础设施建设又不同于一般概念的基础设施建设，其 规划也不仅仅等同于各部门专业规划的简单合并。城市基础设施建设 必须符合城市空间结构规划、符合可持续发展要求的、需要跨行政界 限、跨部门进行协调的基础设施建设。 第四节城市市政基础设施建设规划与管理办法 城市市政基础设施建设是城市规划的重要内容之一。其规划不仅 仅等同于各部门专业规划的简单合并。城市市政基础设施是指影响城 镇空间结构的、符合可持续发展要求的、需要跨行政界限、跨部门进 行协调的市政工程。 一、制定城市基础设施战略规划和发展规划 城市基础设施一般分为几个层次，首先是战略规划，其次是发展 规划，再就是五年计划与年度计划。从宏观到中观到微观，从远到近， 也就是常说的“从远处着眼，从近处着手”，使城市基础设憨朝着总 的目标稳步发展。 城市基础设施战略规划主要是研究基础设簏在国民经济中的战 略地位，以及发展城市基础设施的指导思想、战略重点和发展途径， 这就要科学地预测全面发展的基本趋势。战略规划主要是定性，因而 比较抽象，不能代替长远规划，但它是指导性纲领，是制定长远规划 的依据和灵魂。举例来说，城市基础设施算不算生产性建设? 它与经 济建设要不要有合适的比例? 在当前国家财力有限，基础设施欠账又 很多的情况下，怎样确定发展的重点? 加快基础设施建设的途径是什 么? 这些都是带有战略性的问题，这些问题不研究透，具体规划、计 划就更不明确了。 有了战略规划，接着就是要制定城市基础设施发展规划。发展规 划比发展战略要具体些，既要有定性，又要有定量，要有具有发展譬 标和基本措施。城市基础设施发展规划可分为两种，一种叫专业规划， 它是城市总体规划的部分。按专业划分，城市基础设施发展规划还 可以分为更细的详细专业规划，如供水排水规划，城市煤气发展规划， 道路交通规划等等。另一种，城市基础设施建设作为城市发展建设的 的组成部分，按照城市战略发展目标和政府政策导向，城市基础设施 建设规划要制定基本的建设规划，这些规划要符合城市经济、社会的 发展，促进城市的进步。 为了实旄城市基础设旋的发展规划，需要编制中、短期的实施计 划，即通常讲的五年计划和年度计划，主要是定量。这些计划一般包 括：实旄项西( 如重大城建项冒) 、实施条件( 如入力、物力、财力 的安排) 、实施效果和建成时间等。 二、拟定城市基础设施各项法规 制定各项法规和制度是城市基础设施建设管理的又一任务。要根 据国家的发展目标和宪法原则的要求，制定一系列的法律、法规、 规章、制度等，使政策条理化、定型化、规范化，并运用圜家的强制 力，保证其贯彻执行。城市建设部门不是立法机关，没有批准公布法 律的权利，但有责任带政府起草制定一切有关基础设施的法规。有些 法规不是城市建设部门为主起草的，但是与城建部门关系密切，如环 境保护法、水法、基本建设管理办法等，城市建设部门也要参与起草 后，报全国人民代表大会、国务院或省、直辖市、自治区人民政府批 准通过，颁布执行。 ， 城市基础设施各专业，除了要有普通的行政法规外，还要针对专 业特点制定一系列单项行政法规，如城市供水、排水、煤气、供热、 公共交通、道路桥梁、园林绿化、防灾、环境卫生、供电、邮政、电 信等法规。在不与上一级法规抵触的前提下，各城市还要根据自己的 具体情况，制定地方性行政法规。 城市基础设施的技术规范、标准也是法规的组成部分，城市建设 部门要参与或组织拟定。属于国家标准的，由国家城市建设主管部门 参与拟定。部门或地方标准，分别由部门和地方拟定。 法规一经颁布实施，就要做到有法必依，违法必究，必要时要用 行政强制手段。例如基础设施建设中经常遇到拆迁难、乱占乱挖道路、 毁损管线、破坏树木植被、堵塞排洪渠等各种问题，都需要进行行政 干预。否则城市就很难实施有效管理。 三、进行行政管理的组织与协调 任何系统都需要具体地组织才能建立，任何管理任务都需要具体 地组织、指导才能完成。所以组织是行政管理的关键一环。城市基础 设施是一项复杂的社会系统工程，更需要健全组织。组织的好就会有 条不紊，组织不好就会无序混乱。 基础设施牵涉面广，专业多，千头万绪，除了组织以外，还必须 有协调。协调就是改善和调整各部门、各人员和各项建设活动之间的 关系，是各项建设、管理分工合作，密切配合，实现共同目标。这一 点对基础设施主管部门尤为重要。基础设施管理协调包括宏观和微观 的协调，规划与计划的协调，也包括综合与专业以及专业之间的协调。 这些关系如果协调不好，j 无论是外部还是内部，都可能发生“撞车 ， 乱打仗。 例如，对城市道路的规划与计划、建设的协调闯题，最理想的状 况应该是城市城市道路规划完成后，城市道路建设部门根据本市的建 设资金计戈l 、外部条件等因素，按照规划的目标，制定近、远期建设 计划，经各相关部门( 如交管局、城管局、各管线公司) 共同审定后， 按照建设计划，分阶段进行建设，以保证建设项冒的最佳效果。还有 各种下地管线的协调，由于电力、通信、给水、排水、煤气等管线多 埋设予道路人行道下，修一条路，牵涉到七、八种地下管线，在规划 道路时，应同步事先规划好各小三线的建设计划和建设规模、位置， 建设道路时，同步实施各管线建设，所有地下管线一次实施到位，避 免道路的重复开挖建设。 四、组织信息与咨询服务 “ 城市基础设施主管机关是政府的一个职能部门，许多重大经济、 技术问题，必须由各级政府来决策。因此搞好各种咨询服务显得尤为 重要。 我们的社会正处在“信息化”的过程中。城市基础设施是一项巨 大的社会系统工程，要管理好这一复杂的工作，信息工作十分重要。 通过周密的调查研究，建立有效的信息系统，负责搜集、统计、储存、 传播有关的情报资料，这是行政管理现代化的必要前提。信息资料全 面、准确是正确决策的基础。目前，基础设施主管部门都设有相应的 政策研究机构、科研单位，各专业科技情报网、学会、行业协会等也 已普遍成立，这些组织都是提供信息的重要部门，可以充分发挥作用。 建立健全各级城市建设统计机构，确定统计体系和指标，也是获取信 息的一个重要方面。 城市基础设旋专业很多，技术性很强，一项大的基础设施建设投 资有的要上亿元甚至十几亿元，需不需要搞这项工程，经济上、技术 上可不可行，建成后要达至l 什么效果等等，都是需要决策者解决的问 题。决策正确，就会给区域经济发展提供支撑；决策错误，就会给国 家造成重大的经济损失。如何杜绝领导的“拍脑袋 工程，和未经细 致研究的“点菜”项目，这就必须依靠各方面专业人员的努力，在平 时的就做好项目储备工作和建设项目的前期研究。在上项目前，切实 做好项目可行性分析+ ，一从不同的角度，不同的侧面，分析决策内容、 形式、后果、反应，最后提出几个决策方案，供决策者优选。 同时，为了使决策正确无误，还需要对动态变化的信息系统随时 更新，对已作出的方案，依据社会发展的变化进行必要的修正，确保 建设项目的科学性。 第三章成都市中心城区市政道路及配套建设规划与 存在问题分析 城市市政基础设施，是个国家、地区或城市发展的重要物质条 件，其城市设施的完善、功能使用的水平在某种程度上代表了其物质 文明和精神文明发展的阶段。作为中国西南地区重要的“三中心两枢 纽“城市，成都市近三年在市政基础设施建设方面加大了投入，加快 了进度。以基础设施重大项隧为载体，助推城乡一体化进程。 近三年来，围绕建设“新三最 目标，全面提升成都综合服务功 能，打造具有现代特色的特大中心城市，按照“统筹城乡建设、走城 乡一体化”的统一安排，坚持“以人为本、可持续发展”的原则，紧 密结合新区、新屠工程等，以重大基础设施项邑为引领，加快建设， 确保各项目标任务的如期完成，有力推动城乡基础设施建设进一步完 善，为推进城乡建设发震做盘了应有贡献。 2 0 0 5 年2 0 0 6 年，成都市在落实科学发展观、推进城乡一体化 战略总揽下，按照功能定位，围绕市委提出的“新三最 圈标( 加快 建设我国中西部创业环境最优、人居环境最佳、综合竞争力最强的现 代化特大中心城市) ，全面加快城市建设和城镇发展，推进社会主义 新农村建设，走经营城市之路，积极探索并实践城市基础设施项圈建 设的新体制和新模式。按照“政府主导、市场运作、社会参与 的原 则实施经营城市战略，积极搭建投资平台，多渠道筹集基础设施项目 的建设资金，城建固定资产投资持续增长。“十五 期间，全市城建 固定浚产投资额累计达到6 5 2 4 亿元，比“九五”期间累计增长 3 8 4 3 ，其中，2 0 0 6 年，全市累计完成城建固定资产投姿2 王o 。7 4 亿 元。各区( 市) 县城建投资规模也逐年增大，仅2 0 0 7 年就达到6 3 1 8 亿元，保持了连年快速增长。 城市基础设施建设成绩显著，城市面貌目新：城市空间进一步扩 展、城市形象大幅提升、城市功能进一步完善，县城和重点镇建设尽 新月异，大都市格局进一步形成。依据城市发展规划，成都城市建设 进入了快速发展的新阶段。 第一节成都市城市发展规划及建设目标 成都是中国西部的大中心城市，成都的发展对西部、对全国的发 展具有重要的支点作用。成都市目前的城市发展战略是打造成渝经济 区，形成成渝城镇密集区。强化成德绵城市带建设，推动成都平原经 济区发展，加快成都平原经济区一体化进程，形成西部地区重要的增 长极。依据区域发展条件，将资源重点配置给中心城及外围各组团、 县市域中心城和重点镇等发展条件较好的区域，打破区域平均发展状 况，通过资源的优化配置，推动城乡一体化进程。 笔者认为，城市发展战略包括的内容既宏观又全面，而城市建设 发展战略是为实现城市发展战略，着重在城市建设领域提出相应的城 市建设的目标、对策，并在物质空间上相应做出的全局性毒长期性的 谋划和安排。 按照国务院批准的新一轮城市总体规划、根据成都市的资源环境 条件，结合成都全国统筹城乡综合配套改革试验区建设的要求，成都 城市建设近期发展目标主要实现以下任务：以科学发展观为指导，统 筹城乡发展，促进人口和产业进一步集中、发展空间进步集中、资 源利用进一步集约；提高城市综合承载能力，调整城市布局结构，引 导城市向东向南发展，努力构建以中心城为核心、卫星城为纽带、远 郊中等城市为支撑、小城镇为基础的现代城镇体系；建设城市中央商 务区和城市副中心，形成城市功能分区总体合理、基础设施配套完善、 生态建设和环境保护成效显著、城市管理规范有序的现代城市基本框 架，将成都建设成为中国中西部创业环境最优、人居环境最佳、综合 竞争力最强的现代特大中心城市。 2 0 0 7 年6 月，国家确立成都市为全国统筹城乡综合配套改革试 验区，要求各项建设从实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的 要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先 突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的建设体制机制，促进城乡 经济社会协调发展，也为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发 展，发展示范和带动作用。这是国家基于对当前经济社会发展中存在 的深层次矛盾的深刻认识和科学判断而做出的重点撒战略部署，其目 的在于通过试验区的体制机制改革、创新为成都市的基础设施建设的 规划和管理探索出新的道路。 我们可以看出，未来五年，是推进成都综合配套改革试验区建设 的重要五年。市委、市政府对成都试验区十年建设发展进行了总体部 署和战略谋划：将着力构建12 4 万平方公里的现代化都市区，大力 实施“三个集中