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市级科协财政项目支出绩效评价研究 以南京市科协项目支出为例 研究生：李天舒导师：戚啸艳东南大学 摘要 进入2 1 世纪，世界各国政府和学术界都有一个共识，就是如何有效使用资源， 也就是说，作为一级政府要使他们的民众更具有生产力且幸福地生活，他们必须 尽可能明智地使用有限的资源，有效的绩效评价是实现这个目标的关键。 美国等西方发达国家已经在2 0 世纪2 0 、3 0 年代即对公共财政支出情况进行 了绩效评价的研究，8 0 多年的实践证明，开展绩效评价是解决公共财政支出低效 问题的有效途径。我国学者在2 0 世纪末期，对公共财政支出绩效评价从理论上进 行了探索，在实践上也进行了尝试，都取得了良好的效果。国内外理论研究和实 践运用都证明了，开展公共财政支出绩效评价，对加强我国的公共资金管理、提 高资金的使用效率和效能都具有重要的现实意义和深远的历史意义。 市级科协部门是一个地市级城市中参照国家公务员制度管理的群众团体，主 要职责是开展科学技术普及活动、传播科学思想、弘扬科学精神、倡导科学方法、 提高社会公众的科学素养。其业务受省级科协的指导，其经费主要来自市级财政， 其效益主要体现在社会中。为更好地加强市级科协财政资金的管理，提高财政资 金的使用效率，本文在总结国内外项目支出绩效评价理论和实践的基础上，结合 市级科协财政项目支出的总体情况，通过规范和实证的研究方法，以南京市科协 科普画廊建设项目为例，运用系统分析和硬评价与软评价相结合的方法，提出构 建市级科协财政项目支出绩效评价体系的思路。同时，采用定量分析与定性分析 相结合的方法，在公众评判法的基础上，运用专家观点进行综合评分，建立了市 级科协财政项目支出绩效评价体系。在此基础上，从加强法律法规制度建设、在 财政项目支出中引入权责发生制会计制度、绩效评价的运用必须选择合理的评价 标准或比较依据、合理选择指标权重、注意指标数据的采集和开展财政项目支出 的绩效审计等六个方面提出完善市级科协财政项目支出绩效评价的建议。 关键词：科协；财政项目；绩效评价 t h er e s e a r c ha b o u tt h ee v a l u a t i o no fp u b l i c e x p e n d i t u r ef o rm u n i c i p a lb o r o u g h a s s o c i a t i o n o fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y t a k i n gt h ep u b l i ce x p e n d i t u r ef o r t h ea s s o c i a t i o no fs c i e n c e a n dt e c h n o l o g yo f n a n ji n gf o re x a m p l e g r a d u a t e ：l it i a n s h u s u p e r v i s o r ：q ix i a o y a n s o u t h e a s tu n i v e r s i t y a b s t r a c t e n t e r i n gt h e21 豇c e n t u r y ，g o v e r n m e n t so ft h ew o r l da n da c a d e m i cc i r c l e sr e a c ha c o n s e n s u st h a tw es h o u l du s er e s o u r c e se f f i c i e n t l y i na n o t h e rw o r d ，g o v e r n m e n t s s h o u l dw i s e l yu s el i m i t e dr e s o u r c e st om a k et h e i rp e o p l em o r ep r o d u c t i v ea n dl i v e h a p p i l y e f f e c t i v ee v a l u a t i o ni st h ek e ym o v e t oa c h i e v et h eg o a l m a n yd e v e l o p e dw e s t e r nc o u n t r i e s ，i n c l u d i n gt h eu n i t e ds t a t e so fa m e r i c a ，h a v e a l r e a d ym a d eas t u d yo f t h ee v a l u a t i o no f t h ep u b l i ce x p e n d i t u r ei nt h e1 9 2 0 sa n d1 9 3 0 s o v e rt h e8 0y e a r s r e s e a r c hp r o v e st h a tt h ee v a l u a t i o no ft h ep u b l i ce x p e n d i t u r ei sa n e f f e c t i v es o l u t i o nt ot h ep r o b l e mi t si n e f f i c i e n c y a tt h ee n do ft h e2 0 伽c e n t u r y , o u r s c h o l a r sg o to v e rt h ef o o t l i g h t st h r o u g he x p l o r a t i o ni nt h e o r ya n dp u t t i n gt h e o r yi n t o p r a c t i c e t h et h e o r ya n dp r a c t i c ef r o mb o t hh o m ea n da b r o a dp r o v e st h a tt h ee v a l u a t i o n o fp u b l i ce x p e n d i t u r eh a sr e a l i s t i ca n dp r o f o u n dm e a n i n gt os t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n t o f p u b l i cp u r s ea n di n c r e a s et h eu s a g er a t i o na n de f f i c i e n c y m u n i c i p a lb o r o u g ha s s o c i a t i o no fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yi sac o m m o n a l i t yw h i c h r e f e r r i n g t ot h e m a n a g e r i a lm a n a g e m e n to f n a t i o n a l p u b l i c s e r v a n t i t sm a i n r e s p o n s i b i l i t yi st op o p u l a r i z i n gs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y , s p r e a d i n gs c i e n t i f i ct h i n k i n g ， c u l t i v a t i n g s c i e n t i f i c s p i r i t ，a d v o c a t i n g s c i e n t i f i cm e t h o da n di n c r e a s et h ep u b l i c s c i e n t i f i ca t t a i n m e n t t h ea s s o c i a t i o n sb u s i n e s si su n d e rt h ed i r e c t i o no fp r o v i n c i a l a s s o c i a t i o n i t sf u n d sm a i n l yc o m ef r o mt h em u n i c i p a lf i n a n c ea n di t si n f l u e n c ei s l a r g e l yr e f l e c t e di nt h es o c i e t y i no r d e rt os t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n to ft h em u n i c i p a l a s s o c i a t i o n sp u r s ea n di n c r e a s ei t su s a g er a t i o ，t h i st e x tt r i e st oc o n s t r u c tt h ee v a l u a t i o n s y s t e mo ns u m m a r i z i n gi t st h e o r ya n dp r a c t i c ef r o mb o t hh o m ea n da b r o a d ，c o m b i n gt h e m u n i c i p a l a s s o c i a t i o n s g e n e r a ls i t u a t i o n ，a d o p t i n g t h er e s e a r c h a p p r o a c h o f s t a n d a r d i z i n ga n dc o n f i r m i n g ，t a k i n gt h en a n ji n ga s s o c i a t i o no fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y f o re x a m p l ea n da p p l y i n gt h em e t h o d so fs y s t e m a n a l y s i sa n dc o m b i n gt h eh a r d e v a l u a t i o na n ds o f te v a l u a t i o n m e a nw h i l e ，t h i st e x tc o n s t r u c t st h em u n i c i p a lt h r o u g h q u a n t i t a t i v ea n a l y s i sa n dq u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n dg i v eo v e r a l le v a l u a t i o nf r o mb o t ht h e e x p e r t s p e r s p e c t i v ea n dt h em a s s e s p e r s p e c t i v e o nt h e s es o l i dg r o u n d s ，t h i st e x tt a b l e s ap r o p o s a lt oc o m p l e t et h es y s t e mo fe v a l u a t i o no fp u b l i ce x p e n d i t u r ef o rm u n i c i p a l b o r o u g ha s s o c i a t i o no fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yo ns i xa s p e c t s ，w h i c ha l et h el a wa s p e c t ， a c c o u n t i n gs y s t e m ，e v a l u a t i o nc r i t e r i o n ，i n d e xw e i g h t i n ga n da u d i t i n g k e yw o r d s ：a s s o c i a t i o no fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y ；p u b l i ce x p e n d i t u r e ； e v a l u a t i o n i i i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的 学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人 电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论 文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包 括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 ：j 口盥一，匀 ， 东南大学硕士学位论文第一章绪论 第一章绪论 党的十七大报告提出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设， 完善公共财政体系”。这是党中央贯彻落实科学发展观，统筹经济社会发展、构建 和谐社会的重要举措。长期以来，各级党委、政府对科协事业的发展都非常重视。 随着g d p 的增长，财政资金对科协的投入不断增加，科协事业的发展也不断地提高 了公众的科学素养，取得了良好的社会效益。但从资金的管理来看，对科协项目支 出存在监督不力、资金使用存在效率偏低等问题，仍然有待于进一步解决。 1 1 研究背景与动机 随着社会主义市场经济日趋完善，公共财政部门预算改革的成效正在逐步凸 显。但是，公共财政部门预算的编制质量如何? 部门决算同年初预算的差异程度有 多大? 却很少有人对此进行深入探讨。同时，公共财政部门预算特别是项目支出预 算尚没有建立起科学有效的绩效考评、追踪问效机制。在具体编制过程中，由于公 共财政项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，在资金的使用上难以分清轻重缓 急。对预算单位来说，由于项目资金是财政无偿拨款的，只要有项目，即使浪费很 大，仍然比没有项目要显得有政绩，所以任何一个单位都不可避免地存在着追求预 算最大化的倾向，总要找出各种理由、编出一大堆支出项目来获得最多的财政资金。 结果，财政支出继续呈刚性增长，收支紧张的状况没能从根本上得以改观，公共支 出效率低下的问题仍然没有得到根本解决，导致在公共财政预算项目资金的拨付 上，出现了大量“领导项目、“人情”项目、“洒香水”项目1 。 西方国家早在上个世纪二三十年代就开始了政府公共支出绩效评价的探索与 实践，据联合国统计，2 0 世纪9 0 年代以来，政府绩效评价在加拿大、丹麦、芬兰、 挪威、新西兰、荷兰、澳大利亚等国都得到了广泛应用。实践证明，虽然西方国 家绩效评价实施时间不长，但在提高政府管理效率、提升公共支出质量、赢得社 会公众信任等方面取得了明显效果。我国在理论研究方面，先后经历了空白、起 步与发展的阶段，虽说目前的研究也不是很充分，应用与实践也不多，但财政支 出绩效评价的理论研究对财政支出改革和公共财政体系的建立都起到了积极的推 动作用。 提高公共财政的支出绩效，是财政管理始终追求的基本目标之一，也是市场 经济条件下社会资源充分利用的本质要求。西方发达国家的理论研究和实践都证 1 孙红梅，师萍，杨华中国财政科技投入管理中存在的问题及对策 j 长安大学学报( 社会科学 版) 。2 0 0 6 ( 8 ) ：2 4 2 8 l 明了，开展绩效评价是解决公共财政支出项目低效问题的重要途径。 1 2 研究目的与内容 随着我国综合国力的提升，财政项目的支出量和涉及的领域也不断地增加。 与此同时，社会各方面对财政资金的需求也在增加。在部门预算制度已逐步形成 的大趋势下，预算的绩效评价显得越来越重要。建立科学的预算支出绩效管理制 度，既有外在基础，也有内在要求。作为承担全市科普工作的市级科协也是如此， 急需一套科学的预算绩效管理体系，对财政投入的成本和产生的效果进行科学的 衡量和比较。而国内在预算方面的研究大多侧重于如何进行部门预算改革，对于 预算的绩效管理和评价方面的研究很少，进一步的探讨和实践运用更是处于起步 阶段。因此本文的目的是运用公共财政理论，在界定财政支出项目的内容和绩效 评价的目标的基础上，以南京市科学技术协会具体项目为例，初步建立一套市级 科协财政项目支出绩效评价体系和评价方法。 通过市级科协财政项目支出绩效评价体系和评价方法，评价科协财政项目支 出预算资金分配的合法性、合理性和有效性，以提高财务管理水平，节约财政资 金，提高财政资金的使用效率。 1 3 研究方法与步骤 1 、理论与实践相结合 马克思主义认为：理论对实践具有指导作用，实践又为理论的丰富和发展提 供了生动的素材。本文在开展研究过程中，尽量地做到在全面准确地把握公共支 出绩效评价理论内涵的基础上，结合南京市科协财政具体项目支出的绩效评价案 例，阐述绩效评价体系的实际应用，建立评价体系和评价方法。然后在应用情况 的基础上，提出进一步完善财政项目支出绩效评价的想法。 2 、发达国家的实践经验和我国实际情况相结合 西方发达国家的财政支出绩效评价，经历了曲折的发展历程，积累了较为丰 富的实践经验。我国是发展中国家，社会主义市场经济建设正处于转型期，公共 部门改革才刚刚起步，在财政项目支出绩效评价体系建立过程中，我们要做到既 借鉴西方发达国家的成功经验和失败教训，又要结合本地本部门的具体实际，探 索出符合实际本地本部门的财政项目支出绩效评价的模式、方法。 3 、整体规划与循序渐进相结合 由于长期的计划经济，使我国公共财政项目支出一直以来重预算、轻决算； 重立项、轻监督；重过程、轻结果，这也决定了对公共部门的财政项目支出绩效 评价体系的建立也只能是一个循序渐进过程。我们要对本地本部门的财政项目支 2 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 出分门别类地进行归纳统一，对所有的财政项目进行整体的规划，从简到繁、从 易到难，从单一到综合、从条口到块块，在实践中总结出开展财政项目支出绩效 评价的一般规律。 4 、多学科相结合 本文在研究过程中，着重在分析我国财政支出项目的经费管理问题的基础上， 归纳了至今为止国内外相关理论研究成果，总结了国内外财政项目支出绩效评价 实践的经验，分析了现有理论与实践的普适性与存在的问题，以南京市科学技术 协会科普画廊建设项目为例，研究提出了市级科协对财政项目支出进行绩效评价 的体系和评价方法。 研究中综合应用公共管理学、公共财政学、评价理论、计量经济学等理论， 主要采取定量分析与定性分析相结合、公众评判法与专家观点相结合的综合评分 方法。 1 4 文章的结构安排 全文分六章对市级科协财政项目支出绩效评价加以研究，主要内容包括： 第一章：绪论。介绍论文的研究背景与动机，研究目的与内容，研究方法与 步骤，并介绍了本文的内容框架和创新之处，还对有关的概念进行了约定。 第二章：理论回顾。主要介绍一般的绩效评价的产生与发展、绩效评价的基 础理论的理论以及美国、英国等发达国家绩效评价体系和发展历程，着重分析其 对我国建立绩效评价体系的借鉴作用，从中得出我国开展相关工作的启示。 第三章：市级科协财政项目支出绩效评价的现状分析。介绍市级科协承担的 主要职责、市级科协财政项目支出的主要内容和市级科协财政项目支出绩效评价 的现状、存在的问题等。 第四章：市级科协财政项目支出绩效评价体系的构建。从市级科协财政项目 支出绩效评价构建的基本要求、基本原则、基本流程、基本思路和基本方法五个 方面介绍了财政项目支出绩效评价体系构建的方向。 第五章：南京市科协科普画廊建设项目支出绩效评价体系案例分析。以南京 市科协机关的具体项目支出预算执行情况为案例，依照绩效评价的基本理论和基 本方法，建立了具体指标评价体系。 第六章：结论与建议。本章在前面五章的基础上，提出了研究结论和研究不足， 并对完善市级科协财政项目支出绩效评价体系的建设提出了下一步研究的建议。 1 5 论文可能的创新之处 1 、市级科协是市级单位中参照国家公务员制度管理的群众团体，经费的使用 是由本级财政全额拨付，具体的经费使用效果主要是体现在社会效益中，因此存 在着难考核、难监督的问题。本文以南京市科协科普画廊建设项目支出为例，初 步建立了市级科协财政项目支出绩效评价的模式。 2 、以科学发展观为指导，本文综合公共管理学、公共财政学等理论，研究提 出了市级科协财政项目支出绩效评价的体系和评价方法，并对进一步提高市级科 协财政资金的使用效能提出了自己的思考。 3 、本文在具体研究方法上，结合科协工作特点，以公众评判法为依据，引入 专家观点，形成了综合评分的方法。 4 、本文采用以点带面的方法对市级科协财政项目支出绩效评价工作进行了研 究，对资金提供单位考核资金使用部门提供了一种方法论，并对相同或相近性质 的市级机关财政项目绩效评价有一定的借鉴作用。 5 、本文研究了迄今为止的有关财政项目支出绩效评价的理论和实践运用，提 出的评价体系和评价方法符合时代要求，可能对当代财政项目支出绩效评价理论 是一种完善和补充。 1 6 主要概念的约定 1 、公共财政( p u b l i cf i n a n c i a l ) 所谓公共财政，是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动 或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市 场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。公 共财政的本质特征是公共性、非盈利性和法制性，表现为财政收入是凭借公共权 力并来自于公众，财政支出是在公共权力授权下为社会公众提供普遍的平等的公 共产品，公共权力则来自于公众选择。 2 、财政项目支出 财政项目支出是指在一定的时间内，政府在实现其职能，为社会生产或提供 公共产品过程中所发生的，具有非偿还性的人力、物力和财力的耗费，是由本级 财政预算安排的，在基本支出之外的工作项目支出。项目按照其性质分为基本建 设类项目、行政事业类项目和其他类项目。 3 、财政项目支出绩效评价 财政项目支出绩效评价是指按照市场经济管理要求，依据真实性、科学性、 效用性原则，运用科学、规范的绩效评价方法，通过对财政项目支出所取得的效 果进行科学、客观、公正的评价和判断，促使项目资金管理部门和使用单位增强 责任意识，强化绩效观念，提高财政资金使用效率。 4 东南大学硕士学位论文第二章理论回顾 第二章理论回顾 理论是实践的提炼和升华，又指导着实践。从上世纪二、三十年代至今，国 内外专家学者在绩效评价方面的理论研究都取得了一定的成效，并在一些领域开 展了实践。通过回顾总结绩效评价的理论研究和学习借鉴西方发达国家财政项目 支出绩效评价的实践，有利于帮助我国建立符合中国特色社会主义道路的财政项 目支出绩效评价体系。 2 1 公共部门绩效评价理论的产生与发展 工作绩效的研究原来主要应用于工业组织中，其研究主要集中于角色、工具、 组织和职务背景、评估过程以及评估结果等几个方面。在九十年代之前，“工作 绩效 总是作为一个没有任何说明的单个概念被使用着，人们很少去关心工作绩 效的内涵。1 9 9 3 年，c o m p e l l 等人提出一个绩效理论2 ，他们认为绩效不是活动的 结果，而是活动本身，是人们实际做的并且可以观察到的行为，如果要界定绩效 的话，绩效只包括那些与组织目标有关并且可以根据每个人的熟练性( 也就是贡 献水平) 进行测量的行动或者行为。 公共部门的绩效评估起步比工业组织的发展较晚，而且大多局限于对个人的 评估，而对组织的评估始于六十年代的美国，到了七十年代成为高潮，美国的尼 克松政府和英国的撤切尔政府的政府改革体现出对组织绩效的极大迷恋，欧洲国 家也纷纷效仿，以至出现“评估国 的说法3 。而且，随着新的公共行政理念的发 展，绩效的界定和测量工具的改进，对于提高政府的治理能力，提高社会对政府 的信任度，都有着重要的意义。此外，现代信息技术的发展为改进绩效测量提供 了物质基础、行政理念的发展也从根本上决定了绩效评估的设计和实施，例如管 理主义的兴起提高了对政府行为可控性和可测量性的要求。 自二十世纪七十年代到现在，公共行政出现了许多新的理念。新公共管理主 张将价格机制、成本一收益概念引入公共部门，建立公共部门内部以及公共部门 与私营组织之间的竞争机制，效率和顾客导向是其核心；民主行政强调市民社会 的自治性和权力的多中心，追求行政的“公平性 和“民主性一，更多地强调公 民参与，而治理理念的兴起则强调行政行为的透明性和回应性等。虽然，新时期 的行政理论和实践是否形成了一定的典范，还存在着巨大的争议，但各种理念的 变化有着一些共同的趋势：注重回应性、顾客导向、服务导向以及政府行为的透 2c o m p e l l ，j p ，e t at h e o r yo fp e r f o r m a n c e a i ns c h m i t t ，e t ，p e r s o n n e ls e l e c t i o ni no r g a n i z a t i o n s ， j e s s e y b a s sp u b l i s h e r s ，s a nf r a n c i s e c o ，1 9 9 3 ，p 3 5 6 5 3 周志忍公共组织绩效评估英国的实践及其对我们的启示 j 新视野，1 9 9 5 ( 5 ) ：3 8 - 4 1 5 东南大学硕士学位论文第二章理论回顾 明性和可控性等。体现在绩效评估上，综合相关文献，可以认为主要有两个趋势： 1 、由效率转向效能，由财政控制转向行为控制，在技术上体现为a b c 系统的 使用和完善。上个世纪八十年代晚期发展出新的绩效评价概念a b c ( a c t i v i t y b a s e ds y s t e m ，基于行为的成本核算系统) 。a b c 技术的发展，提高了行政决策的 可靠性和政府行为的可控性，并以此为基础进行预算和分配。 2 、由控制转向合作，由独立评估转向客户参与，在技术上体现为t o p s 的应 用。t o p s ( t o t a lo r g a n i z a t i o n a lp e r f o r m a n c es y s t e m ) 就是针对“无法在各个 独立的项目和组织之间进行绩效比较 而发展的新的评估系统，它以t q m ( 全面质 量管理) 为基础：重视客户要求、强调过程控制和增加团队工作。并在此基础上 进行了改进：重视参与、沟通、重视来自员工和客户的反馈、完善现有的效率测 量技术、为实现不同的测量比较提供数据分析机制4 。 2 2 绩效评价的基础理论 2 2 1 政府绩效管理理论 政府绩效管理是政府在社会经济管理活动中的结果、业绩、效率。它体现了 政府在行使其功能，实现其意志过程中的管理能力。它包括四个方面的内容，即 政治绩效：在市场经济条件下，政治绩效最经常表现为制度安排和制度创新。经 济绩效表现为在经济持续发展上，国民经济不仅仅是在量上扩张，而且在结构合 理的前提下有质的提升。社会绩效：社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步， 是社会的稳定与发展。文化绩效：主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以 及文化的繁荣与整合。政府绩效管理体系中，经济绩效是主要指标和外在表现， 在整个体系中发挥基础作用。 绩效管理中最重要的是建立衡量的指标体系。常用的指标模式是用具体的概 念来构建的，即将其概括为4 e 标准：经济( e c o n o m i c ) 成本( c o s t ) 标准。这 种衡量只是说明花去了多少钱，或是不是按程序花钱。当然，成本衡量能很好地 体现出预算和实际成本之间的差距。然而，成本本身并不能衡量服务效率和效果。 因而单一使用成本衡量不能满足绩效管理的要求。效率( e f f i c i e n c y ) 生产力 ( p r o d u c t i v i t y ) 标准，效率指为产生特定水平的效益所付出努力的数量，简单 的说就是投入与产出的关系。产出与投入的比率被称为生产力。反过来，投入与 产出的比率被称为效率或单位成本。效率与经济理性同义，它关心的是手段问题， 而且这种手段是以货币方式加以表达与比较的。效率的计量方法有单位产品成本 和服务成本，或者单位成本能提供的产品和服务的数量。最低成本实现最大效益 4n y h a n 。r o n a l d h e b e r t ，p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti nt h ep u b l i cs e c t o r ：c h a l l e n g e sa n do p p o r t u n i t y a ， p u b l i cp r o d u c t i v i t y 矗m a n a g e m e n tr e v i e w ，v 1 8 ，1 9 9 5 6 东南大学硕士学位论文 第二章理论回顾 就是有效率的。效益( e f f e c t i v e n e s s ) 质量( q u a l i t y ) 标准。效益衡量是看情 况是否得到改善，每一项服务都有明确或含糊的指向顾客的目标。这些目标可作 为界定效益衡量的基础。即用来衡量提供服务的影响和质量，看服务是否达到预 期目的，它关心的是目标和结果。效益可分为两类：一是改变现状的程度：二是行 为改变的幅度。公平( e q u i t y ) 。公平标准指的是效果( 如服务的数量或货币化的 收益) 和努力( 如货币成本) 在社会群体中的不同分配，它与法律和社会理性密 切联系。公平作为衡量指标时，关心的是“接受服务的团体和个人是否受到公平 的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受更多的服务 。 2 2 2 系统评价理论 系统评价理论是把评价对象看成一个系统，评价指标，评价权重，评价方法 均应按系统最优的方法进行运作。这里所讲的“系统”，是指评价的对象。比如， 我们所讨论的评价对象是一个政府，那就把这个政府看作一个系统。如果评价一 个单位、工厂、学校、公司或一个地区、行业、部门的综合绩效，则把一个单位、 工厂、学校、公司或地区、行业、部门看作一个系统。系统论认为，世界上的万 事万物，都构成了大大小小的系统，大系统由许多子系统组成，而每个子系统则 由更小的子系统组成。通过对系统之间和系统内部的分析，使得许多纷扰复杂的 问题层次化、简单化，从而达到解决问题的目的。 所谓“系统行为”，是系统对环境的反作用。任何系统都是一个转换机构， 即把一定的输入转换为一定的输出，再进一步的反馈到输入，如此反复运转。这 样，系统的全部活动归结为输入、运行、输出和反馈四个部分。所谓输入，是指 环境对系统的作用，即环境向系统输入物质，能量和信息的过程。如向科学技术 协会输入资金、发展规划。所谓运行，是指系统内部对接受的物质、能力和信息 进行加工、处理或改造，使之转换成新的形式的物质，能量和信息。 所谓输出， 是将系统转换后的物质，能量和信息送出去，向环境进行反输入并作用于环境。 这个环节才是系统的存在目的，系统的效率或对目标的实现程度就反映在输出结 果上。如科学技术协会通过开展科学技术普及活动，提高公众的科学素养，从而 产生社会效益。所谓反馈，是把系统的输出结果对环境的反作用的状况作为新的 信息输入系统中，开始系统新的运转循环。通过反馈作用，使得系统成为开放的、 闭环的回路，能自我调节，达到最佳的平衡。 7 东南大学硕士学位论文 第二章理论回顾 2 2 3 目标一致理论 图2 1 系统的结构 目标一致性理论指的是在评价系统中，应在系统目标、绩效评价指标和评价 目的三者之间取得一致。这是建立有效的绩效评价指标体系的前提条件。三者的 关系如图2 2 ： 目标一致性理论包括三个方面的含义。 ( 1 ) 评价指标与系统总目标的一致性 “系统”行为结果所获得的综合绩效，是“系统 目标所达到的程度。目标 是在决策与计划中所确定的人们期望的东西及其数量值；绩效则是人们经过一系 列的有目的的活动之后对期望所达到的程度。评价一个系统的综合绩效，也就是 评价它的目标的达到程度。 因此，评价指标与系统目标的一致性，是绩效评价的一个基本要求。这种一 致性，主要表现在评价指标的内容是否反映了目标的实质含义。做到了一致性， 不仅能够正确评价系统的绩效，而且能引导系统朝着正确的方向发展。否则，可 能事与愿违，产生不良作用，甚至把系统行为引偏方向。 ( 2 ) 评价指标与评价目的的一致性 评价工作总是有一定的目的性的。毫无疑问，评价指标应当符合评价的目的， 不应当相违背。例如，评价科学技术协会科普画廊建设项目的绩效，如果是为了 提高财政资金的利用效率，那么评价指标的内容就一定要与这个目的一致，否则， 就可能适得其反，使评价工作产生不良作用，违背评价工作的初衷。 ( 3 ) 评价目的与系统目标的一致性 评价指标既要与系统目标相一致，又要与评价目的相一致。但这必须有个前 提条件，那就是评价目的与系统目标必须有良好的一致性，否则，评价指标的设 计就会遇到很大的困难，难以两相适应。比如，科学技术协会的目标包括经济效 益的提高和社会效益的提高，而评价目的却只包含社会效益提高，那么，评价指 标的设计在这个问题上就很难处理，需要有关部门加以确定。 东南大学硕士学位论文第二章理论回顾 图2 2 系统目标、评价指标和评价目的三者之间的关系 2 2 4 硬评价与软评价相结合理论 对任何系统的绩效进行科学的评价，必须进行大量的信息收集、传递、加工 工作，必须有充分的信息作为基础，而且这些信息要能够反映系统绩效的真实情 况。如果说评价结果的科学性主要依赖于评价指标体系是否科学、合理，那么， 评价结果的可靠性、真实性则主要依赖于构成评价指标各参数的所有信息的充分 性和可靠性。 硬评价就是以统计数据为基础，把统计数据作为主要评价信息，按照评价指 标体系建立评价数学模型，借助数学手段和电子计算机求得评价结果，并以数量 表示出来。这种方法，使绩效评价摆脱了个人经验和主观意识的束缚，有较大的 科学性与可靠性。但是，它也存在很大的弱点，即在数据不够充分、不够可靠的 情况下，表面看来，硬评价结果很科学，很精确，实则掩盖了某些真实情况；有 的内容很难用一个确切的数量来表示。无法用数量表示的东西，如果硬要量化， 过分依赖硬评价的优越性，将会走向反面，使评价结果不符合实际。 软评价也称专家评价。它是以专家作为评价信息的来源，利用专家的知识和 经验对系统的综合绩效做出判断和评价，即由评价者给评价指标直接打分或做出 模糊评判。所选择和依靠的专家，需要有较高的知识水平和丰富的实践经验，具 有在大量感性资料和不完整的数据资料中看到事物本质的能力。评价时，需向专 家提供或由专家在调查研究中获取一定的信息，由专家经过自己的分析综合，做 出判断，然后再把参与评价的专家们的意见加以归纳形成评价意见。德尔菲法和 f h w 法等，都可以用于软评价。当评价的数据很不充分、不可靠或者评价指标难以 用数量表示的时候，宜用软评价的方法。 硬评价与软评价结合，能够较好地把两种方法的长处加以综合应用，同时又 能够弥补各自的不足。在数据比较充足的情况下，以硬评价为主，辅以软评价：在 数据比较缺乏的情况下，以软评价为主，辅以硬评价。同时，硬评价中有软化的 东西，软评价中有硬化的东西，这样评价的结果会更加科学、切合实际。 9 东南大学硕士学位论文第二章理论回顾 2 3 绩效评价理论在财政支出中的应用 近代财政支出绩效评价思想萌芽于工业革命完成后所建立的国家审计制度， 主要特点是对公共财政支出的合法性和合规性进行审查。2 0 世纪凯恩斯革命为政 府扩大其职能提供了强大的理论支撑，随着政府职能的逐步扩大，此时的财政支 出绩效评价除了原有的审计内容外，已开始关注对政府财政支出的效率性和效力 性进行审查，同时在有些国家和国际组织开始对具体支出项目绩效的考评实践。 2 0 世纪中后期，全球经济的滞胀和低效率以及全球化竞争加剧，为摆脱政府公共 管理的低效率和财政困境，在全球范围内掀起了一场政府改革的浪潮，这种被称 为新公共管理运动的改革内容主要包括公共服务的市场化改革、政府内部管理改 革以及加强政府公共活动的绩效管理，而强调对财政支出的绩效评价也成为这场 运动的一项重要内容。 财政支出绩效评价改革的内容由过去鉴证式的事后评价，逐步过渡到对整个 财政支出活动全过程的评价，评价的目标也由过去的为公共部门财务工作提供审 计式的鉴证和报告发展到评价公共支出的效率性和效力性，并通过评价发现问题， 为公共部门改进工作提供决策建议和依据。 2 4 西方发达国家财政项目支出绩效评价的实践 从国外财政支出绩效评价的实践看，目前有许多国家都在研究和采用这种公 共支出管理方法。其中不仅有发达国家，也有许多发展中国家，还有许多国际组 织和公共政策研究机构在进行这方面的研究和实践工作。其中，国际组织和政策 研究机构主要关注于一个具体项目的绩效评价过程的研究。从目前各国的实践看， 较为成熟的主要有美国、英国、澳大利亚等国。 2 4 1 美国财政项目支出绩效评价实践 美国的绩效评价实践开始于1 9 7 9 年美国国家管理和预算办公室制定的关于 行政部门管理改革和绩效评价工作。该文件规定，联邦政府所有的行政部门和机 构都必须对其公共活动的过程和实施结果进行效益评价，目的是提高政府的公共 行政效能，优化公共支出的使用效益。里根政府执政期间，在自由经济思想的影 响下，对公共支出绩效评价的实践更是在全国范围内被推广，评价的范围也由原 先的公共支出领域扩展到几乎所有的公共政策领域。但由于各种原因，这种大范 围的实施绩效评价在美国并没有带来政府公共活动效力多大的提高。为了改变这 一状况，1 9 9 2 年克林顿执政后，开始了大规模的政府机构改革，并在1 9 9 3 年美国 第1 0 3 届国会上颁布了政府绩效与结果法案( 又被称为g p r a ) 。 1 0 东南大学硕士学位论文 第二章理论回顾 从具体的实施看，美国的绩效评价在组织实施上涉及到美国国家会计总署、 总统预算和管理办公室以及各政府职能部门。国家会计总署的职责是代表国会对 各部门进行年度绩效考评，接受国会委托对部门、计划、项目和各项专项工作的 绩效进行评价，授权各职能部门内部的评价办公室对本部门的绩效进行评价。总 统预算和管理办公室的职能是协调总统对预算的编制进行监督并对各部门的计 划、政策及工作的有效性进行评价，目的在于保证重点支出项目，各部门在每个 预算年度的前5 个月要向预算和管理办公室上报年度计划，办公室将根据上交的 春季绩效评价报告对各部门的年度计划进行评价并决定对预算是否进行调整。联 邦政府各部门的责任是负责向国会提交本部门的战略规划和年度计划。 在评价的实施方式上，g p r a 要求各职能部门首先要制定本部门的长期战略规 划和年度计划，其中长期战略计划必须每3 年修订一次。虽然目前美国所进行的 绩效评价对象还没有包括财政支出的各个方面。但就具体部门或项目评价的内容 来说确是非常广泛的，包括过程评价、经济效益评价和综合影响评价。 2 4 2 英国财政项目支出绩效评价实践 英国财政支出绩效评价的实践始于1 9 7 9 年撒切尔夫人所推行的政府改革计 划。在这场改革计划中，较有名的是1 9 8 2 年所颁布的财务管理新举措，该举 措要求政府各部门应树立浓厚的“绩效意识 。1 9 8 3 年这种绩效评价思想第一次 在卫生与社会保障部被投入实践，第一次提出了较为系统的绩效评价方案，这一 方案有1 4 0 个绩效评价指标。1 9 8 5 年英国政府又宣布，公共部门的所有政策议案 只要涉及到资金问题都必须向议会提交提案的目标及实现目标需要投入的成本， 并在议案实施后提交实施的结果评价报告。实际上到2 0 世纪8 0 年代末，英国的 这种实践还只是出于绩效评价的探索阶段，英国真正建立较为规范和完善的绩效 评价制度还是2 0 世纪9 0 年代布莱尔首相执政时期的事。在布莱尔执政初期就提 出建立现代化政府，并颁布了所谓的现代化政府白皮书，目标是建立高质量、 高效率的以公共服务享用者为中心的公共服务体系。 在绩效评价具体的组织实施上，政府授权于公共服务和公共支出办公室( p s x ) 具体指导和监督实施。实际上真正进行绩效评价的机构还是各部门自己，但为了 避免部门的内部操纵以保证评价资料的准确性，p s x 要对各部门的评价结果进行监 督和检查。 从评价的对象看，与美国不同，英国所进行的绩效评价包括对中央政府各部 门的评价、对地方政府的评价、对基层单位的评价以及对具体项目的评价。在评 价的内容上，主要包括：对支出项目立项决策的评价；对支出项目技术方案的效 果评价；对支出项目的经济性和有效性进行评价；对支出项目的社会影响效果进 东南大学硕士学位论文第二章理论回顾 行评价。 相对于美国而言，英国的财政项目支出绩效评价的结果得到了更充分的应用5 。 2 5 我国财政项目支出绩效评价的理论研究与实践 前已述及，我国对公共财政绩效评价的研究尚停留在理论研究的初级阶段， 应用和实践较少，还没有形成系统性、普及性的成果。 2 5 1 财政项目支出绩效评价的理论研究 茆英娥对地方政府财政应用科技项目专项支出绩效评价指标体系进行了研 究。作者以经济性、效率性和有效性为原则，以应用科技支出的项目( 计划) 实 施过程、项目( 计划) 实施结果及项目( 计划) 对经济社会的持续影响等项目( 计 划) 活动过程的主要阶段特征为构建评价体系的路径，从实用性与操作性角度出 发，采用定性与定量相结合的方法来设计绩效评价的指标6 。 于爱晶对国际上财政支出绩效管理进行了比较性的研究。作者从绩效管理的 发展过程、主要法规、实施主体、实施对象、主要依据、主要成果等六个方面， 对美国、英国、澳大利亚、新西兰、加拿大等五个国家的财政支出绩效管理情况 进行了比较，提出了国外开展绩效管理的经验对我国实施财政支出绩效管理的启 一 不o 赵迎春、