（社会保障专业论文）增能视角下城市低保福利依赖问题探析.pdf

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据的分析，试图阐释当前存在的低保福利依赖问题，揭示我国城市低保制度和 低保救助对象的基本状况。 本研究通过引入社会工作的增能理论，尝试解释“低保福利依赖 产生的 原因，并提出相应的解决办法和政策建议，以期对我国最低生活保障制度的发 展和完善做出贡献。 本次研究还有许多局限和不足之处，相关研究还有待日后继续努力。 关键词：城市居民最低生活保障制度；福利依赖；增能 a b s t r a c t a b s t r a c t i m p o v e r i s h e dp r o b l e mh a sal o n gh i s t o r y , a n di th a sb e e nd i s t u r b i n ga l lt h ew o r l df o r a l o n g t i m e a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i a le c o n o m y , i m p o v e r i s h e dp r o b l e mo fc i t yw i t h s o m en e wc h a r a c t e r i s t i c se m e r g e dg r a d u a l l yi no u rc o u n t r y u n d e rt h i sb a c k g r o u n d ， u r b a nr e s i d e n t sm i n i m u ml i v i n gg u a r a n t e es y s t e mw a se s t a b l i s h e da tt h eh i s t o r i c m o m e n t f r o mt h e no n ，t h eu r b a nr e s i d e n t sm i n i m u ml i v i n gg u a r a n t e es y s t e m b e c a m et h em o s ti m p o r t a n tc o n t e n to fs o c i a la s s i s t a n c ep o l i c y t h i ss y s t e mi sa n i m p o r t a n ti n s t u t i o nr e l a t i n gt ot h en a t i o n a le c o n o m ya n dt h ep e o p l e sl i v e l i h o o d i t e n s u r e dt h ep e o p l e sb a s i cl i v i n gs t a n d a r de f f e c t i v e l y t h ep e o p l ew i l ln e v e rp l u n g e i n t op o v e r t yg u l f t h es y s t e mh a sm a d er e m a r k a b l ea c h i e v e m e n ts i n c ei tw a s e s t a b l i s h e d ，b u ta l s ob r o u g h ts o m ea r g u m e n t s o n eo ft h e s ea r g u m e n t si sw h e t h e rt h e m i n i m u ml i v i n gg u a r a n t e es y s t e mi nc h i n ah a sp r o d u c e dw e l f a r ed e p e n d e n c e ，j u s t l i k et h ew e l f a r es t a t e si nt h ew e s t ，a n dt h e r eh a v en oc o m m o nc o g n i t i o na b o u tt h i s q u e s t i o n t h i sr e s e a r c hc e n t e r so nt h ew e l f a r ed e p e n d e n c ep r o b l e m t h ew e s tc o u n t r i e sh a v e a c q u i r e dp l e n t i f u l a n ds u b s t a n t i a l p r o d u c t i o n a b o u tt h er e s e a r c ho fw e l f a r e d e p e n d e n c e t h i sr e s e a r c hb a s e do nb e f o r er e s e a r c h e s ， a n di tw i l lh a v ec e r t a i n t h e o r e t i c a la n dr e a l i s t i cm e a n i n go np e r f e c t i n gt h et h e o r yo fs o c i a lw e l f a r ea n d a c c e l e r a t i n gt h es o c i e t yd e v e l o p t h er e s e a r c hu s e st h eq u a n t i t a t i v ei n v e s t i g a t i o n m e t h o dt oa n a l y z et h ei n v e s t i g a t i o nd a t aw h i c hi sa b o u tt h em i n i m u ml i v i n g g u a r a n t e es y s t e mf r o mt h eb u r e a uo fc i v i la d m i n i s t r a t i o n t h ei n v e s t i g a t i o nw a s d o n ei nb e i j i n gc i t y , z h o n g s h a nc i t y , c h a o y a n gc i t y , t i a n s h u ic i t ya n dc h o n g q i n g c i t yi n2 0 0 7 a c c o r d i n gt ot h ea n a l y s i sa b o u tt h ei n v e s t i g a t i o n ，t h i sr e s e a r c ht r i e st o c l a r i f yt h ed o m e s t i ca r g u m e n t a t i o no nw e l f a r ed e p e n d e n c ea n db r i n go u tr e a s o n a b l e p o l i c ys u g g e s t i o n st h r o u g hr e v e a l i n gt h eb a s i cl i v i n gs t a t eo ft h eb e n e f i c i a r i e sf r o m l l a b s t r a c t t h em i n i m u ml i v i n gg u a r a n t e es y s t e mi nc h i n a w i t ht h ei n t r o d u c t i o no fe m p o w e r m e n tt h e o r y , t h er e s e a r c ht r i e st oe x p l a i nt h e r e a s o no fw e l f a r ed e p e n d e n c e ，a n dp r o p o s et h es o l u t i o nw a y ih o p et h i sr e s e a r c hw i l l c o n t r i b u t et ot h ed e v e l o p m e n ta n dc o n s u m m a t i o no ft h em i n i m u ml i v i n gg u a r a n t e e s y s t e mi nc h i n a t h e r eh a v em u c hl i m i t a t i o na n ds h o r t a g ei nt h i sr e s e a r c h t h er e l a t i v er e s e a r c h e s n e e dt ob ec o n t i n u e di nf u t u r e k e yw o r d ：u r b a nr e s i d e n t sm i n i m u ml i v i n gg u a r a n t e es y s t e m ： w e l f a r ed e p e n d e n c e ； e m p o w e r m e n tt h e o r y i i i 目录 目录 第一章引言。1 第一节研究背景1 第二节研究问题与研究框架一2 1 2 1 具体研究问题2 1 2 2 研究框架4 第三节研究方法5 第四节研究目的和研究意义一6 1 4 1 研究目的6 1 4 2 研究的理论与现实意义7 本章小结8 第二章文献回顾9 第一节中国城市居民最低生活保障制度的相关研究9 2 1 1 城市居民最低生活保障制度的建立和发展9 2 1 2 关于我国城市居民最低生活保障制度的研究11 第二节国内外关于福利依赖问题的研究1 6 2 2 i 福利依赖的概念界定1 6 2 2 2 国外关于福利依赖问题的研究。1 6 2 2 3 国内关于福利依赖问题的研究1 9 第三节增能理论2 2 2 3 1 增能的定义2 2 2 3 2 增能理论产生的思想政治基础。2 4 本章小结2 6 第三章我国城市居民最低生活保障制度的现状2 7 i v 目录 第一节城市低保对象的现状2 7 第二节城市低保制度的现状2 9 本章小结3 3 第四章城市低保制度中“福利依赖 问题的现状3 4 第一节低保福利依赖的心理表现3 4 第二节低保福利依赖的行为表现3 5 本章小结。3 8 第五章低保福利依赖的原因与对策分析3 9 第一节低保福利依赖的原因分析3 9 5 i i 导致低保福利依赖的主观原因。3 9 5 1 2 导致低保福利依赖的客观原因4 0 第二节低保福利依赖的对策分析4 2 5 2 1 个人层面的增能。4 2 5 2 2 人际关系层面的增能4 2 5 2 3 社会政治层面的增能。4 3 5 2 4 相关政策建议。4 4 本章小结4 6 结论4 7 参考文献4 9 致谢5 2 个人简历5 3 v 第一章引言 第一章引言 本章的第一节将简要介绍中国城市贫困问题的出现以及城市居民最低 生活保障制度的建立，简要分析本研究的社会经济背景。第二节将提出本文 的研究问题和研究框架，这是本章的重点所在。第三节将介绍本文的研究方 法。第四节将提出本文的研究目的和研究意义。 第一节研究背景 贫困问题是一个全球性的、长期性的、复杂性的问题。如果从英国学者布 什和郎特里算起，关于贫困问题的研究迄今已有1 0 0 多年的历史了，许多学者 和研究人员都对贫困问题进行过研究。当前，贫困问题已被联合国确定为社会 发展问题三大主题之首。 自从工业化时代以来，城市贫困问题就一直困扰着世界各国。世界银行提 出将每天消费1 美元作为世界性绝对贫困标准，然而目前3 0 多亿城市人口中1 0 亿多居住在“贫民窟”的窘困之中，世界贫困现象日益严重，城市贫困人口逐 年攀升，成为一个严峻的社会问题。1 中国是世界上最大的发展中国家，由于经济社会发展落后，贫困问题一直 是一个难以治理的顽疾和严重的社会问题。在我国，以往的贫困问题主要发生 在农村地区，因而，我国以往贫困问题研究的重心也集中在农村，无论是在数 量上还是在程度上，城市贫困都未引起足够的重视。然而，自2 0 世纪9 0 年代 以来，中国开始了经济体制转轨和社会结构转型，遍及城镇的突发性、大规模 的下岗和失业成为中国社会的巨大挑战，日趋严重的城市贫困成为困扰社会、 经济发展的主要问题之一。面对日益凸显的城市贫困问题，中国政府陆续出台 了一些政策，比如最低工资保障制度、“两个确保 政策、失业保险制度等等。 但是这些政策由于各种原因未能有效发挥其预防作用。因此，2 0 世纪9 0 年代以 来，实际上陷于生活困难的城市居民不断增加，传统的社会救助制度已经不能 陈雯，何雨从”安全网”到”可持续”；城市贫困群体透视以南京低保家庭为例城市化期刊2 0 0 8 ( 4 ) 1 第一章引言 适应新的形势，难以有效解决我国城市中大量出现的贫困问题，必须进行制度 改革，以编制“最后的安全网。在此背景下，城市居民最低生活保障制度应运 而生。 1 9 9 3 年6 月，上海市最先建立了“城市居民最低生活保障线制度 。2 十六年 来，我国城市居民最低生活保障制度对保护城市贫弱群体与构建和谐社会发挥 了巨大的作用。但是由于制度运行时间不长，经验不多，不论在制度设计上还 是在制度运行中都存在不少薄弱环节，难以达到为社会兜底的作用。尤其是关 于城市低保制度是否会导致福利依赖的争论，自我国城市低保制度建立之日起 就从未停止过，直到现在广大学者仍未达成共识，更没有提出切实有效的解决 办法。 在一些福利发达国家，对福利依赖问题的研究已经取得大量成果。我国目前 处在社会福利制度的建立和发展阶段，关注社会福利救助甚于关注福利依赖。 尽管我国有一些学者在低保制度的研究过程中，也提及“养懒汉 、“福利依赖 等问题，但整体而言，在我国的社会救助研究方面，尚缺乏对如何防范“福利 依赖”问题的深入研究。 总而言之，在上述背景下产生的中国城市贫困不同于传统意义上的贫困，它 具有新的特点。中国城市居民最低生活保障制度的建立，就是为了解决城市中 的新贫困问题。但是，城市居民最低生活保障制度在运行中产生的“福利依赖” 问题，越来越引起社会各界的广泛关注。本文正是基于此，试图透析产生“福 利依赖”的根本原因，并尝试从一个新的理论视角，探讨解决福利依赖问题的 对策与办法，进而提出改进和完善城市低保制度的对策和建议。 1 2 1 具体研究问题 第二节研究问题与研究框架 本研究以我国2 0 世纪9 0 年代以来经济体制改革和企业改革所带来的城市 贫困为宏观背景。2 0 世纪的最后1 0 年，由于经济体制转轨和企业改革的逐步深 化，在城市中迅速形成了一大批以失业人员、下岗职工和部分被拖欠养老金的 2 郭雪剑三条保障线中国反贫困的理论与实践北京：中国社会出版社，2 0 0 7 1 7 2 2 0 2 2 第一章引言 退休人员为主体的贫困群体。由于救济范围有限、救济标准偏低和救济经费不 足等缺陷，我国传统的社会救济制度无法有效解决这些新的城市贫困问题。因 此，我国的城市居民最低生活保障制度应运而生。城市居民最低生活保障制度 建立以来，对保护城市贫弱群体发挥了巨大的作用。但是，它也存在一些问题 和漏洞，影响其作为最后一条保障线的作用的发挥。 福利依赖就是其中一个较为受社会各界关注的突出问题。事实上，对受助 者可能产生福利依赖的担心自社会保障制度建立之时就已经出现。自英国伊丽 莎白时代颁布济贫法，政府负起对穷人进行救助的责任后，福利依赖便成为一 个挥之不去的问题。在一些福利发达国家，对福利依赖问题的研究已取得大量 成果。而在我国的社会福利研究方面，尚缺乏对如何防范“福利依赖”问题的 深入研究。为了弥补国内研究在这方面的不足，丰富和发展我国的社会福利理 论，本文将研究的重点放在了我国的城市居民最低生活保障制度中出现的“福 利依赖”问题上。 洪大用指出，低保对象虽然生活困难，但是其中相当一部分人具有劳动能 力，然而，他们的就业意愿明显不足；低保对象心态日趋消极，缺乏摆脱贫困 状况的积极心态。3 周昌祥在重庆市一主城区的调查资料显示，到2 0 0 5 年2 月止， 在1 8 1 5 个低保人员中，有7 8 8 人处于就业年龄段，其中有劳动能力的有6 0 9 人， 占9 2 9 ，有就业愿望的为1 3 3 人，占1 6 ；无就业愿望的6 5 5 人，占8 3 。4 蓝 云曦、周昌祥通过对有关部门的低保调查资料进行分析，认为当前我国已经产 生了低保福利依赖，他们指出，第一，享受低保福利一年以上的人占被调查者 的四成，即4 2 2 的人享受时间在1 年以上；1 8 5 9 岁的成年劳动人口中也有 3 7 7 的人享受“低保 时间在1 年以上。第二，半数以上的低保对象主动寻找 工作的积极性不高。调查发现1 8 5 9 岁的“低保 对象中只有3 9 3 的人表示自 己最近一个月主动找过工作，而6 0 7 的人表示没有找过。第三，存在着对低保 福利的依赖心理。在回答“在什么情况下会自愿放弃低保? 时，只有0 7 的人 表示看到比自己更困难的人没有吃“低保 时自愿放弃，6 3 的人表示不可能 放弃“低保”。这些调查资料表明，我国的低保对象中的确存在着“福利依赖 问题。5 3 洪大用当道义变成制度之后式论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向经济社会体制比较， 2 0 0 5 ( 3 ) 4 周吕样防范“福利依赖”的思考经济体制改革，2 0 0 6 ( 6 ) ：1 5 1 5 蓝云曦，周昌祥社会结构变迁中的福利依赖与反福利依赖分析2 0 0 4 ( 8 ) 3 第一章引言 本研究希望借助“增能”理论来解决当前我国城市居民最低生活保障制度 中存在的福利依赖问题。“增能”是社会工作中的一个重要概念，它强调个人对 自己生命的控制权和决定权，倡导个人的主动参与，通过自我实践增强权能， 实现个人生存状况的改善和环境的变迁。以往的社会救助，过多地强调政府的 责任，而忽视了社会救助对象自身的努力。增能理论认为，个人之所以无法实 现自己主要是源于缺乏权能导致无能感的结果，个人因而无法有效地与环境交 流，甚至无法实现自己。因此，社会工作的实施应该透过特定的干预方法与策 略增加案主的权能，改变其内在的自我负面定型，提升他的生活空间与机会， 使政府的外部帮助和个人的内部努力实现有效结合，帮助其尽快摆脱福利依赖， 重返就业市场。 1 2 2 研究框架 本文的研究框架属于探索性与描述性研究。我们知道，西方学者对于福利 依赖问题的研究，自社会保障制度建立之时就已经出现，并且已经取得大量成 果。而当前在我国的社会保障研究方面，尚缺乏对“福利依赖 问题的深入研 究，更没有提出系统有效的解决对策。笔者希望通过本研究，一方面，揭示低 保福利依赖产生的深层次原因；另一方面，引入社会工作的增能理论，提出解 决低保福利依赖的对策和建议，丰富和发展我国的社会福利理论研究。因此， 本研究的性质是探索性研究。本研究通过使用归纳法对资料进行总结，试图发 现我国城市低保制度当前存在的问题，呈现城市低保对象的生活现状。因此， 本研究也是一个描述性研究。 本文的研究对象是中国城市居民最低生活保障制度中产生的福利依赖问 题。根据增能理论，本文将从客观和主观两个方面来分析导致低保福利依赖产 生的原因。客观原因主要从外部的社会经济环境和制度缺陷着手分析；主观原 因主要从低保对象自身存在的问题着手分析。增能理论强调个人内在主观变化 与外部干预的结合，因此，在探讨低保福利依赖的解决对策时，我们也应当注 重从这两个方面入手。通过对城市低保福利依赖者的内部增能，提升其自身的 知识和技能，帮助其发展个人权能感和自我效能感，重新建立他们对生活的信 心：通过国家的外部干预，改变他们所处的社会经济政治环境，减少社会环境 中阻碍他们再次就业的不利因素，扩大他们的可能性和潜能的范围，使其获得 4 第一章引言 更多控制他们生活的资源和手段。在此基础上，笔者建立了本文的研究框架( 参 见图1 ) 。 导致城市低 保福利依赖 低保福利依 赖解决对策 国家通过制定政 策法规和制度完 善等措施防范福 利依赖 外部 干预 社会 政治 层面 人际 关系 层面 内部 增能 个人 层面 图1 增能视角下低保福利依赖的原因、对策分析框架 第三节研究方法 一、文献研究法 文献研究法是根据一定的研究目的或课题，通过调查文献来获得资料，从 而全面地、正确地了解掌握所要研究问题的一种方法。 本文围绕社会福利制度中存在的“福利依赖 问题展开研究，主要是对贫 困和社会救助领域的相关研究进行回顾、总结和进一步的思考。本文的资料主 要来源于中外相关领域的专家、学者的相关研究和经典著作。笔者系统地搜集 5 第一章引言 和整理了国内外学者对福利依赖问题的研究文献，采用归纳和比较的方法对福 利依赖问题进行分析，并引入社会工作的增能理论，构建了笔者认为较合理的 解决低保福利依赖问题的框架。正是在此基础上，本文开展了进一步的研究。 二、定量研究方法 定量研究是指运用概率、统计原理对社会现象的数量特征、数量关系和事 物发展过程中的数量变化等方面进行的研究。定量研究可以使人们对社会现象 的认识趋向精确化，并从量上对各种社会现象进行分析，以便更加科学地揭示 规律，把握本质，理清关系，预测事物的发展趋势。 定量研究的特点是通过结构化问卷，精确计量被研究对象的有关情况。 本文的定量资料来源于民政部2 0 0 7 年的城市低保对象调查项目。该项目在 国内五个城市进行问卷调查，一共成功收回了1 2 1 0 份有效问卷。笔者利用s p s s 统计软件包，对有效问卷进行统计分析，展现了当前我国城市低保制度的现状， 揭示了当前存在的低保福利依赖的表现形式及其程度，阐明了解决低保福利依 赖问题的重要性和紧迫性。 1 4 1 研究目的 第四节研究目的和研究意义 城市居民最低生活保障制度建立以来，对保护城市贫弱群体发挥了巨大的 作用。但是，它也存在一些制度问题和漏洞，影响其作为最后一条保障线作用 的发挥。福利依赖就是其中较为受社会各界关注的一个突出问题。 在一些福利发达国家，对福利依赖问题的研究已取得大量成果。而在我国 的社会福利研究方面，目前还缺乏对“福利依赖”问题的深入研究。为了弥补 国内研究在这方面的不足，丰富和发展我国的社会福利理论，本文将研究的重 点放在了我国城市低保制度中出现的“福利依赖 问题上。 本文的研究目的主要有两个方面： 第一、揭示城市低保对象的生活现状及其遇到的主要问题。通过对问卷的 分析，本研究试图呈现当前城市低保对象的基本生活状况，发现我国城市低保 制度的不足和缺陷，促使城市低保制度进行改革和完善，更好地发挥其保障城 市贫弱群体的功能。 6 第一章引言 第二，本研究希望借助“增能 理论来解决当前我国城市居民最低生活保 障制度中存在的福利依赖问题。本研究引入社会工作的“增能”理论，从“助 人自助 的角度出发，去探讨解决城市低保对象退保难问题的新思路和新方法， 希望可以使国家的外部帮助和受助者的自我救助实现有效结合，减少“福利依 赖 现象滋生的可能性，提高低保制度运行的效率和公平性。同时，希望可以 丰富我国的社会福利理论，推动我国社会福利理论体系的发展和完善。 1 4 2 研究的理论与现实意义 本研究从社会工作“增能 理论的角度来研究福利依赖问题的解决。因此， 本研究的意义与社会福利政策和社会福利服务的理论与实践密切相关。 一、理论意义 本研究的理论意义在于：将社会工作的“增能 理论引入到社会政策领域， 丰富了我国的社会福利政策理论。 以往的社会福利理论过多地强调国家在社会救助中的责任，而忽略了社会 救助对象自身的努力。这一方面导致了救助对象的“福利依赖”倾向，另一方 面，也助长了救助对象的无能感。与此不同，增能理论强调个人对自己生命的 控制权和决定权，倡导个人的自主参与，强调通过自我实践增强权能，实现个 人生存状况的改善和环境的变迁。本研究通过引入“增能 理论，重新探讨了 导致我国城市低保制度目前存在“福利依赖问题的原因，并提出了解决低保 “福利依赖 问题的新构想，对丰富和发展我国的社会福利理论有一定的借鉴 和参考意义。 二、现实意义 本研究的现实意义在于： 第一，本研究从社会工作“增能 理论的角度，提出了解决“福利依赖 问题的具体对策建议。“增能 理论强调个人的主动参与，透过自我实践增强 权能。这与传统的强调国家外部帮助的救助方式有很大不同，在一定程度上丰 富和发展了解决我国城市居民最低生活保障制度中长期存在的“福利依赖”问 题的思路和对策建议。 第二，本研究引入社会工作中的个案、小组和社区工作方法来解决城市低 保制度运行中出现的“福利依赖 问题，丰富了我国社会救助服务的工作方式 7 第一章引言 和方法，也有助于我国的社会救助服务同国际接轨。 第三，本研究立足于城市最低生活保障制度在实施中存在的各种问题，对 这些问题进行了归纳和总结，并相应地提出了解决的办法和对策。这在一定程 度上对政府在低保制度的改革和完善方面可以提供一定的借鉴作用。 中国城市低保制度建立以来，对保护城市贫弱群体发挥了巨大的作用。但 是，不论在制度设计上还是在制度运行中都存在不少的问题。因此，有必要对 我国的城市居民最低生活保障制度继续进行研究，并不断地总结归纳，并在此 基础上提出更好的对策建议，不断完善城市低保制度，更好地发挥其作为“最 后安全网 的作用。 本章小结 本文的第一章主要介绍了本项研究的背景、研究问题与研究框架、研究方 法、研究目的，以及研究的理论与现实意义。随着社会经济的发展，我国城市 贫困问题凸显出来，城市居民最低生活保障制度也应运而生。在我国城市低保 制度的运行的过程中，出现了一系列的问题，国内外的广大学者们也针对这些 问题提出了各种各样的建议和对策。但是，对于城市低保制度运行中出现的“福 利依赖”问题，广大学者却仍未能提出系统的、有效的解决对策。 本研究的基本问题为：我国城市居民最低生活保障制度中的“福利依赖 问题是如何产生的，以及应当如何解决。本研究的方法为：文献研究法和定量 研究方法相结合。本研究的目的为：尝试解释我国城市居民最低生活保障制度 中的“福利依赖问题产生的原因，并提出解决“福利依赖问题的具体办法 和对策，以期能够推动我国城市居民最低生活保障制度的完善和发展。 本研究的意义包括两个方面。其理论意义在于：将社会工作的“增能”理 论引入到社会政策领域，丰富了我国的社会救助理论。本研究的现实意义在于： 为我国城市低保制度中存在的“福利依赖”问题的解决进行了新的尝试；丰富 了我国社会救助服务的工作方式和方法；对城市最低生活保障制度在实施中存 在各种问题进行了归纳和总结，并相应地提出了解决的办法和对策。这在一定 程度上对城市低保制度的改革和完善方面可以提供一定的借鉴参考作用。 8 第二章文献同顾 第二章文献回顾 本章为理论回顾和文献检讨部分。根据本文的研究问题和研究目的，本章 的第一节将回顾我国城市居民最低生活保障制度的相关研究：第二节将回顾国 内外关于福利依赖问题的研究；第三节将回顾增能理论，其中包括增能的内涵 及其思想来源。 第一节中国城市居民最低生活保障制度的相关研究 最低生活保障制度是现代国家中得到立法保障的以保障全体公民基本生存 权利为目标的社会救助制度。是当公民在生活中陷入困境时，由国家和社会按 照法定的程序和标准向其提供保证其生存所必需的物质生活需要的社会保障制 度。最低生活保障制度的目的是保障社会成员的最低生活需求，使每个公民在 生活困难时不至于陷入无助的境地，是社会保障体系的最后一道安全网。其本 质是社会成员基本自下而上权利的具体制度体现，也是政府对其人民的最基本 的责任和承诺。6 2 1 1 城市居民最低生活保障制度的建立和发展 中国城市居民最低生活保障制度的发展，从1 9 9 3 年上海市政府首先宣布建 立“最低生活保障制度”以来，大致经历了三个阶段： 第一阶段：创立阶段 2 0 世纪9 0 年代以来，随着我国经济体制转轨和企业改革的逐步深化，在城 市中迅速形成了一大批以失业人员、下岗职工和一部分被拖欠养老金的退休人 员为主体的贫困群体。由于传统的社会救济制度自身的脆弱和缺陷，无法适应 新时期城镇社会救助工作的需要，因此，1 9 9 3 年5 月7 日，上海市民政局、财 政局、劳动局、人事局、社会保险局、市总工会联合发布关于本市城镇居民 最低生活保障线的通知，宣布自1 9 9 3 年6 月1 日起在全市范围内实施低保制 6 庸钧：建屯综合的最低生活保障制度中国丰七会学网2 0 0 5 - 6 2 7 h t t p ：w w w s o c i o i o g y c a s s n e t c n p w s t a n g j u n g r w j t a n j u n t 2 0 0 3 i0 0 8 一l18 8 h u n 9 第二章文献同顾 度，标准为月人均1 2 0 元。7 上海市率先建立了城市居民最低生活保障线制度， 拉开了城市社会救助制度改革的序幕，标志着低保制度在中国的诞生。在随后 召开的全国民政会议上，民政部肯定了上海的经验，提出了“对城市社会救济 对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济的改革目标，并决定在东 部沿海地区开展试点工作。到1 9 9 5 年上半年，上海、厦门、青岛、大连、福州、 广州等六个大中城市相继建立了城市居民最低生活保障制度。8 在这一阶段，低 保制度的建立和实施基本上是各地方政府的自发行为。 第二阶段：推广与发展阶段 1 9 9 5 年5 月，民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工 作座谈会，号召将这项制度推向全国。到1 9 9 7 年5 月，全国己有2 0 6 个城市建 立了这项制度，约占全国建制市的1 3 。9 在这一阶段，制度的创建和推行已经成 为中央政府的职能部门民政部的有组织行为。同时，在这一阶段，国务院 对民政部在全国推广建立城市居民最低生活保障制度的做法给予了充分的肯 定。1 9 9 7 年，国务院出台国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度 的通知，明确提出了实施低保制度“三步走 的规划，要求在本世纪末，全国 所有的城市和县治所在镇都要建立低保制度。到1 9 9 9 年国庆前夕，全国有6 6 8 个城市和1 6 3 8 个县政府所在地的县治镇都已经建立了城市居民最低生活保障制 度。1 0 第三阶段：规范和完善阶段 1 9 9 9 年，国务院颁布了城市居民最低生活保障条例，标志着城市居民最 低生活保障制度己经成为我国一项正式的法律制度和长期的基本国策。随着新 世纪的到来，城市低保制度的发展进入了一个快速的发展的阶段。在这一阶段， 城市低保制度主要在经费来源和救助方式两方面进行了改革。城市低保制度创 建初期的低保经费主要由地方财政负担，这就造成越是经济发展水平落后、地 方财政困难的地方政府，面临的城市低保对象越多，承担的低保资金也就越多。 这种经费来源模式使得城市低保制度很难发挥其“保弱”功能。2 0 0 0 年，国务 院做出重要决策，从2 0 0 1 - 2 0 0 3 年，中央财政负担的“低保”经费要连续翻番。 7 郭碍剑三条保障线中国反贫困的理论与实践北京：中国社会f i 版杜2 0 0 7 1 7 2 2 0 2 8 多吉才让中国最低生活保障制度研究与实践北京：人民出版社，2 0 0 1 9 8 1 3 6 9 同上 郭臂剑三条保障线中国反贫困的理论与实践北京：中国社会h i 版社，2 0 0 7 1 7 2 - - 2 0 2 多吉才让中国最低生活保障制度研究与实践北京：人民出版社，2 0 0 1 9 8 1 3 6 l o 第二章文献同顾 1 2 经费来源稳定以后，又开始对救助方式进行改革，城市低保的救助方式重点走 向“配套措施 和“分类救助 。“配套措施 是指为解决低保对象在医疗、子 女教育和住房等问题上所存在的困难而采取的配套政策。“分类救助是指对低 保家庭中的特殊需要成员，如老年人、未成年人、残疾人和重病患者等采取特 殊救助的政策。2 0 0 3 年，民政部发出关于建立城市医疗救助制度有关事项的 通知；2 0 0 4 年，民政部、建设部等联合颁布了城镇最低收入家庭廉租住房 管理办法：同年，民政部与教育部联合发出关于进一步做好城乡特殊困难未 成年人教育救助工作的通知。这一阶段开始，民政部积极与其他相关的政府部 门进行配合，着手探索和建立以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助 制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体 系，争取为城市贫困居民解决更多的实际困难。我国的城市低保制度进入了新 的发展阶段。” 2 1 2 关于我国城市居民最低生活保障制度的研究 关于城市居民最低生活保障制度，国内学者已经有过很多研究。纵观国内 学者对城市低保制度的研究，主要包括以下几个方面： 2 1 2 1 城市居民最低生活保障制度的对象界定 一般来说，社会救助对象的确定首先采用定量的方法，即用严格的最低生 活标准为基本限制条件。其次，对于生活在最低生活标准以下的救助对象，再 根据不同群体的能力和需要，分门别类地制定不同的政策措施。 在我国国内，关于低保对象的划分，主要存在以下几种观点： 唐钧以有无工作单位为标准，将我国城市居民最低生活保障制度的救助对 象分为两大类：一类是无工作单位的对象，这部分对象约占城市贫困家庭的1 3 。 另一类是有工作单位的对象，这部分对象占城市贫困家庭的8 7 。1 4 与唐钧的划分方法相类似，乐章、陈璇、风笑天以是否具有劳动能力为标 准将低保对象分为两类：一类是缺乏劳动能力的救助对象；另一类是有劳动力 但缺乏工作机会的救助对象，主要是失业和下岗人员中未能再就业的低收入家 1 2 袁嫣城市最低生活保障制度的现状、问题与对策当代经济2 0 0 7 ( 7 ) 1 3 多吉才让中围最低生活保障制度研究与实践北京：人民f l i 版杜2 0 0 1 9 8 1 3 6 1 4 唐钧最后的安全网中国城市居民最低生活保障制度的框架中图杜会科学，1 9 9 8 ( 1 ) 1 1 第二章文献同顾 庭，以及停产、半停产企业中的低收入职工家庭。1 6 李俊、李华明认为，最低生活保障对象应该包括所有生活在贫困线以下的 人，既包括那些无依无靠的老、弱、病、残、孤者，又包括那些失去工作机会、 中断收入来源的人，因为作为政府来说，应充分考虑政策的普遍性和公平性， 不论是谁，只要生活贫困，收入低于法定的最低生活保障线，就应当得到社会 的救济。1 6 刘旭东认为最低生活保障的对象不应界定在个人收入上，而应当界定在家 庭平均收入上，原因有三：一是家庭是社会物质生活的最基本单位，绝大多数 人生活在家庭之中；二是以家庭平均收入为依据，可以避免因个人特点不同而 产生的不公平；三是以家庭平均收入为依据，可以使社会救济资金真正用在确 实需要救济的人身上。1 7 2 1 2 2 关于城市居民最低生活保障的保障标准 联合国提出的划分贫困与富裕的标准为，恩格尔系数大于5 9 为绝对贫困； 5 0 , - - , 5 9 为勉强度日；4 0 - - 5 0 为小康水平；3 0 , - - - 4 0 为富裕；3 0 以下为最富 裕。在地区范围内划分最低生活保障线，需要以全地区的恩格尔系数为基准划 分贫困线，家庭恩格尔系数与全地区贫困线相比，决定是否获得社会救济。美 国、日本、台湾等国家和地区，其最低社会生活保障标准按个人中位月收入的 1 3 确定。我国一些城市以绝对额划分最低生活保障线，依据实际收入指数、 货币购买力指数与实有社会救济基金存量与增量，进行科学测定。埔 唐钧提出了“综合法”的研究方案。该方案包括三个步骤。第一步是用生 活形态法来确定中国不同社会、经济发展水平地区的贫困家庭的生活形态，以 此找出符合这些生活形态的贫困群体；第二步分析一般市民和贫困户的收入和 消费，求出生活必需品的清单，再用市场物价来较为客观地求得最低生活保障 线( 包括生存线、温饱线和脱贫线) ：第三步将贫困线与社会平均( 中位) 收入挂 钩，同时求出贫困家庭的恩格尔系数。1 9 洪大用则将我国城市居民最低生活保障标准的测算程序具体地划分为八个 1 5 乐章陈璇，风笑天城市居民最低生活保障制度研究述评浙江学刊，2 0 0 0 ( 3 ) 1 6 李峻，李华明我国城市贫困化与城市居民的最低生活保障制度广州市经济管理干部学院学报，2 0 0 2 ( 3 ) 1 7 刘旭东关于建移我国城镇最低生活保障制度的思考沈阳师范学院学报，1 9 9 7 ( 4 ) 1 8 林毓铭城市居民最低生活保障线制度研究社会学研究，1 9 9 8 ( 4 ) 1 9 唐均确定中国城镇贫困线方法的探讨社会学研究，1 9 9 7 ( 2 ) ：6 0 7 1 1 2 第二章文献同顾 步骤：第一步，选择中国营养学会所推荐的低等或中等能量摄入标准( 每人每天 1 8 0 0 千卡或2 4 0 0 千卡) ；第二步，在目标城市实施科学的抽样调查，掌握中低 收入人口的实际食物消费结构与数量，制定达到低能量或中等能量摄入标准的 平均食物清单；第三步，利用调查中所获得的相关食物平均价格，计算达到低 能量或中等能量摄入标准的食物费用，这个费用就是食物贫困线；第四步，结 合上述第二步的调查数据，采用“马丁法”计算非食物支出的合理标准，即非 食物贫困线：第五步，将食物贫困线与非食物贫困线相加，得出居民最低生活 保障标准，这实际上是一个标准人的最低生活保障标准；第六步，在具体实施 保障时，根据保障对象的家庭人口规模，调整具体的保障标准；第七步，在具 体实施保障时，根据保障对象的家庭类型，对保障标准再