（管理科学与工程专业论文）政府部门绩效考评理论与方法研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 本文主要探讨政府部门绩效考核的理论和绩效考核的方法。首先分析 了目前政府部门绩效的国内外现状及其绩效考核对于政府部门的重要作 用。接着分析绩效考核理论这一块，主要从绩效考核的流程入手，以便于 操作为目的，包括明确评价目的，确立考评内容，获取评价信息，形成价 值判断以及最后的绩效审计。再次对政府部门考评内容进行了详细的介 绍，政府部门绩效主要从政府管理的效率与资源利用的角度，分为政府部 门行政效率，政府部门的行政效能，政府部门的行为成本三个方面。在具 体的政府部门绩效考评方法与模型中，综合了这三个方面的内容，在绩效 考评理论的指导下展开。本论文用到的数学与管理知识包括d e l p h i 方法、 3 6 0 度绩效考评法、标杆管理、主成分分析法、数据包络分析( d e a ) ，提 出了基于标杆管理的d e a 算法来考评政府部门绩效，并对非d e a 有效的决 策单元提供了改进的方向。从模型分析，模型建立到具体实践，始终围绕 绩效考评理论来思考的。 关键词政府部门：标杆管理：绩效考核：模型评价 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t t h i st h e s i s ，c h i e f l y ，p r o b e db o t ht h et h e o r ya n dm e t h o d so fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ，t h e p a p e r , i n t h ef i r s t p l a c e ，a n a l y z e d t h es t a t u s q u o a n d i m p o r t a n c eo fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h es e c o n d p l a c e ，t h ep a p e r , i no r d e rt oa c h i e v et h eg o a lo fe a s yt oo p e r a t e ，p u th a n dt o w o r kf l o wa n da n a l y z e dt h e t h e o r y o fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，i n c l u d i n g m a k i n g c l e a rt h e p u r p o s e o f a s s e s s m e n t ，e s t a b l i s h i n g t h ec o n t e n to f a s s e s s m e n t f i r m l y ，o b t a i n i n g t h ei n f o r m a t i o no f a s s e s s m e n t ，f o r m i n g j u d g e m e n t o fv a l u ea n da u d i to f p e r f o r m a n c e l a s t b u tn o tt h el e a s t ，t h ep a p e r p r e s e n t e d t h ew h o l ec o n t e n t so fa s s e s s m e n ti n p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ， s p e c i f i c a l l y , b a s e d o n e f n c i e n c y a n du t i l i z a t i o no fn a t u r a lr e s o u r c e s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nd i v i d e s i n t ot h r e ea s p e c t s ， s u c ha se f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n t ，e f f i c a c yo fg o v e r n m e n t ，b e h a v i o rc o s to f g o v e r n m e n t u n d e r t h e g u i d i n gi d e o l o g y o ft h e t h e o r y o f p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ，t h ep a p e rc o m p r e h e n s i v e l yu t i l i z e dt h r e ea s p e c t sd i s c u s s e da b o v e i nt h em o d e l sa n da p p r o a c h e so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n m c a n si n v o l v e di n t h i s p a p e r i n c l u d e d d e l p h i ，p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n b y m e a n so f b e n c h m a r k i n g ，a n a l y z i n gt h em a i nc o m p o s i t i o n ，d e a a tt h es a m et i m e ，t h e p a p e rp u t f o r w a r d p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n b y m e a n so f b e n c h m a r k i n g - o r i e n t e d d e aa l g o r i t h m t oe v a l u a t et h eu n i t so f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，t h em e t h o d c a na l s ob ee m p l o y e dt oi m p r o v et h em a n a g e m e n t j nt h o s eu n i t sw h e r ed e ad o e sn o tw o r k f r o ma n a l y s i s o fp r o b l e mt o e s t a b l i s h i n gt h er e l a t i v em o d e la n dt h ec o n c r e t ep r a c t i c e ，t h ep a p e rc e n t e r e d o nt h et h e o r yo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n k e y sp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nb e n c h m a r k i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n m o d e le v a l u a t i o n 西南交通大学硕士研究生学位论文第l 页 第1 章绪论 1 1 政府部门绩效考评的背景 1 1 1 目前我国政府绩效的现状及存在的问题 从实践来看，我国政府在管理中取得了有目共睹的成绩。改革开放以来， 我国的综合国力、人民生活和生产力发展水平都有了较大幅度的提高。“九五” 期间，我国国内生产总值年均增长8 3 ，高于原定8 的预期目标；“十五”期 间的增长率也达到7 8 ，人民生活整体上实现了由温饱向小康的跨越，主要宏 观调控目标基本完成；能源、交通、通信等基础设施的瓶颈制约逐步得到改观， 粮食及重要的工矿原料储备充分，为未来经济发展创造了条件。但是经济发展 和政府管理还存在许多矛盾和问题，有些地方政府管理的绩效不尽人意，有些 方面甚至很差。 从政府的行政效率方面看，存在着行政管理效率低下，办事拖拉，投资环 境较差。对国内外投资者的投资信心造成了不良的影响；政府行为短期化，好 大喜功，追求表面政绩，造成“数字出官”、“数字出成绩”，在统计上弄虚作假， 有关国民经济指标数字不实；追求局部和单位利益，重复投资，重复建设，实 行地方保护主义。 从政府效能方面看，政府的管理效能较差。表现在，一些属于政府职责范 围内的事情政府没有去做或没有做好；有些应由政府无偿提供的公共服务却以 有偿、收费的方式来提供；有些政府不应当进入的领域、不应当从事的活动政 府部门却大量介入；有些本应由企业管理或市场调节的微观层次的事情，政府 仍然没有放弃干预。 从政府的行为成本方面来看，政府的行为成本较高，行政成本增长过快。 地方行政机关盲目追求高消费，甚至不计政府的行为成本，开支逐渐膨胀，其 支出水平高于经济增长速度。许多地方已出现财政入不敷出，甚至连年赤字， 举步维艰。过高的政府行为成本，已对党、对国家、对社会造成了巨大的负面 影响。 总而言之，各级政府在经济管理中取得的绩效是明显的，但并没有达到应 有的效果。其原因是多方面的。除了受到政治体制制约以外，笔者以为政府在 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 推行政府微观管理活动和绩效考评中也存在有很大的误区。笔者调查采访了一 些公共管理部门和政府督察办公室，认为在推行目标管理方面和绩效考核方面 主要有以下缺陷与问题： 认为目标管理是万能的 目标管理作为绩效考评的基础，包容了人、财、物和时间等许多内容，的 确具有很多用途。在目标管理确立后，它像一张完整的工作计划，指导各个政 府部门、各位公务员按部就班地工作，在接下去的工作中，它又像一张资源控 制图，指导着员工向目标迈进。等到工作完成后，它又像一份回顾功过的工作 总结。然而，目标管理并不是包治百病的妙药。有些管理者认为，既然在目标 管理表中规定了每个人的工作，只要大家各司其职，工作流程自然会顺畅起来， 权责问题就会迎刃而解。其实，目标管理的实质仅是通过有难度且明确的目标， 激发出员工的主观能动性，从而提高组织绩效。目标管理最大的特点是侧重目 标，而不是方法。如果个人或者组织为了完成达到所要求的目标而不惜手段， 则目标管理就成为一包毒剂。因此，若把目标管理当成一个管理平台，用其处 理工作流程中的所有问题，则高估了它的能量。 目标管理完全用量化指标考核，考核方法单一 在政府部门实施起社会、行政管理职能的过程中，有些管理者认为，目标 管理只要将任务量化，同时提高难度就完事大吉了。这种作法只适用于决策权 力弱、不可控因素少的员工和部门，但大多数的政府工作部门，都存在较多的 不可控因素，而且很多绩效考核指标根本就无法量化或量化很难奏效。选择和 确定什么样的绩效指标是考核在目标管理中一个重要的、同时也是比较难于解 决的问题。根据彼得杜拉克的观点，绩效考核应该注重量化指标与非量化指标 的合理运用，一般客观性指标容易量化，主观性指标相对不易量化。能量化的 指标就量化考核，不能量化或不易量化的指标不能强行量化，可以建立数学模 型“模糊化”考核。但在公共管理部门中，对于科学确定绩效考核的指标体系 以及如何使考核的指标具有可操作性，考虑的比较少。我国的许多公共部门的 绩效指标中，在绩效方面仅仅从经济指标等可量化的指标去衡量，过于单一化， 而很多社会指标、潜在指标以及其他无法量化的指标没有囊括进去，诸如对社 会进步的贡献、顾客满意度等。可见，一味追求量化任务的实现，不是目标管 理的全部意义。 日标管理只是成绩考核，不注重成本 企业实践目标管理，非常注重绩效评估。在绩效评估指标中，有财务评价 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 指标、客户评价指标、质量评价指标、员工评价指标等。企业是盈利性质的， 它不但考核评价成绩、效能，而且还考核成本、效率。企业的最优化是相同的 输入( 成本) 下尽量多的产出( 成绩) ，或相同的产出( 成绩) 下尽量少的输入 ( 成本) 。但是公共管理部门是非赢利单位。管理者要么不清楚非赢利单位的成 本概念，要么出于短期利益牺牲成本来提高绩效。我国著名的经济学家，有“京 城四少”之称的樊刚先生通过对国有企业调查发现：腐败的一个根源就在于国 有单位审计绩效时不考虑成本( 特别是土地等长期资源成本) 。所以在设计目标 时。大多是实现什么成绩、达到什么标准，而未设计耗费多少成本、提高多少 效率( 产出投入) 。同时这也会导致各届政府、部f 为短期利益而设定目标， 不顾协调发展和可持续发展。 对考评结果缺乏有效评价 目标管理终极目的就是提高公共管理部门的绩效，建立高绩效组织。为了 达到这个目的，就必须要求在考评过程中对考评结果进行有效、正确的评价。 由于在公共管理部门中目标管理结果都是综合各个目标得到的完全量化的最 终成绩，再依据此成绩对各个组织排序、评价、奖励。这种做法的确在很大程 度上激励了组织、个人的积极性，为公共管理部门提高绩效作出了较大的贡献。 但是。这种评价方法对于纠正部门组织的偏差效果不明显，也即它是评价的有 效方法但不是提高的有效方法。因此，应该对结果赋予多方面的评价，以比较、 发现不足，最终全面提高组织绩效。 考评主体的选择缺乏科学性 运动员不能同时兼裁判员。政府绩效如何，政府行为是否合理，政府管理 是否成功，不能只由政府部门自己来评价，也不能只由其上级管理来评价。著 名的管理大师彼得杜拉克说过：“成绩存在与组织外部。企业的成绩是使顾客 满意；医院的成绩是治愈患者；学校的成绩是使学生掌握一定知识并在将来用 于实践。在组织内部，只有费用。”可见，一个组织的绩效是由组织外部决定的， 即由组织的服务对象客户来评价。政府绩效也必须由政府的服务对象来评 价。政府组织的服务对象包括所服务的个人、企业、以及其他社会组织，因此 在考核过程中考核主体应当包括所评部门的上级组织、部门自己、平等主体 的兄弟部门、服务对象，实行上中下3 6 0 度全方位考评，只有这样才会突出考 核的公正、公平、透明的原则。 把目标管理当作是一种监督工具 有些人认为目标管理是绩效考评的工具，而且是一个监督工具。这样一来， 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 他们在填写目标时，就会把容易完成的工作定为主要目标。更为有害的是：为 了体现业绩，用短期见效的目标取代意义重大但长期见效的目标。这是对目标 管理的一种误解，目标管理的初衷是帮助组织提高效率从而增强组织成员的满 意度，而不是增加负担进而产生压抑感。大家可以通过目标管理实现彼此协调， 减少资源浪费，尤其是时间资源。因此，作为管理者一定要把好目标的“权重关”， 把工作按照重要性和迫切性划分为四个象限：即重要又迫切、重要但不迫切、 迫切但不重要、既不重要又不迫切。目标管理强调“自我控制”、“自我突破”， 但并非放弃管理，只不过用双向沟通代替了集权管理，更有效地保证组织目标 的实现。 1 1 2 国外政府部门绩效现状 目前，世界各国都在为改善政府绩效，提高政府能力进行大规模的政府改 革，也都十分关注政府绩效的研究与评价，如奥地利公共部门在1 9 8 9 1 9 9 2 年期间对评估系统的实旌问题进行了研究：加勒比共同体( 即特立尼达和多巴 哥、圭亚那、牙买加) 也试图将国家的绩效和公共服务的报酬联系起来，形成 公共服务新型评估系统；同样，1 9 9 3 年美国第1 0 3 届国会颁布了“政府绩效改 革与结果法寨”( g p r a ) 。 与此相适应，美国的很多政府部门包括联邦政府、州政府都纷纷为创建高 绩效政府组织而不懈努力。如联邦开垦局的水坝发电站向整个干旱的西部提供 居民用水、经济发展用水和娱乐用水时发现，对水的需求的增长总是超出水源 的基础量。因此，它改革由土木工程建筑组织变为以水利资源为首的管理组织。 联邦退伍军人卫生局用快捷的有效手段来改善退伍军人的医疗服务，在过去的 8 年中，心脏手术人员平均降低死亡率1 3 。辛辛那提市的老师通过利用他们 所研究出的同事绩效复核程序来降低成本，提高教育质量。老师和这一新制度 帮助校董事会实现了7 年中第一次预算平衡。纽约市缓刑监督局面临4 年减少 3 3 0 万美元的预算、失去1 3 的监督官员的时候，该局创造了一种“实施监督” 自g 新方法。雇员用较少的资源就把工作做得更好。得克萨斯州的奥斯汀公共卫 生医院的一线社会工作者们带头调整服务以更好地满足颞客需要，“色码标志” 指导医院的雇员们及时为顾客提供服务。该医院减少成本1 2 ，而门诊病人人 数增加了1 4 。 但随着评佶系统的引入，许多问题也随之产生如在奥地利未能建立绩效 和目标的直接联系：而对于英国来说，评估系统的引入并没有直接导致管理绩 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 效的提高。 很多专家学者都认识到新型公共管理的关键之处是越来越多地将私人部门 的技术应用于公共部门，在全球范围内。越来越多的公共部门开始着手用人力 资源管理系统取代以前的人事管理系统。但是如何将私人部门的新的技术、新 的管理方法运用到公共部门，运用什么样的新技术和新的管理方法，似乎还没 有统一的认识。 1 2 政府部门绩效考评的意义 在市场经济条件下，研究评价政府的绩效具有非常重要的意义。 通过研究评价政府绩效，可以判断政府的管理是否成功，为国家评价政府 能力与绩效提供理论和技术上支持与服务 无论是政府管理者的个人行为还是政府管理组织的行为，其合理与否，最 终要考虑行为所产生的后果，即通过政府管理的绩效来体现。 提供政府今后的努力方向 建立政府绩效考评体系是实现两个根本性转变的要求。对敦府的绩效进行 考核与评价，对政府管理系统进行研究和设计，有利于提高政府管理水平，提 高政府工作绩效，较好地保障国家、地方、企业和公民的权益，促进社会经济 的持续稳定发展。 通过绩效考核与评价，促使政府部门降低管理成本，提高管理效益，解决 政府自我运行的成本效益问题 通过政府部门的绩效考核，有利于提高政府的行政效率，行政效能有利于 实现“大社会，小政府”的导向型政府格局 通过政府部门绩效考评可以建立政府的高绩效组织 高绩效组织就是用相同或更少的资源生产或提供较高质量的所要求的产品 或服务的组织，它们的生产率和质量逐日逐年不断提高，从而完成它们的使命。 此外，从微观方面看。利用政府绩效评价理论与方法可以对政府和企业高 级、中级管理人员综合管理能力素质进行考试测评，为国家选拔高、中级公务 员和企业管理人员，测评其综合能力提供理论和技术上的支持和服务。 、 1 3 本论文研究的主要内容 基于以上的认识，本论文主要分成以下几块来研究 第一部分：绩效考评的理论框架，介绍分析本次论文绩效考评所需要的理 论，主要从政府部门绩效考评过程来搭建整个理论框架，与传统的一般绩效理 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 论有所不同这种理论框架的搭建有利于后期的实际运用，操作性强。 第二部分：政府部门绩效考评的内容，从政府的经济绩效、政治绩效、社 会绩效、文化绩效入手。在宏观层面上分解整个政府部门的绩效。这种绩效又 和一级政府部门绩效、职能部门绩效、个人绩效、项目绩效有机地结合在起， 具有统观全局的功能。在具体绩效考评的指标选取时就应综合考虑到上述各个 绩效的内容，同时照顾到不同的职能部门各个侧重点不一样，以免丢失不应该 丢失的信息。 第三部分：政府部门绩效考评方法，简略介绍本文所要用到的各种数学方 法与管理方法为定量分析作好基础性工作。当然，在各种方法中，本论文不 只是简单地运用这些方法。实际上，本论文提出了基于标杆管理的d e a 算法。 第四部分：政府部门绩效考评模型( 以某部门实际为例) ，包括建立模型、 求解模型、分析结果，并对本模型的成功与不足进行了分析。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 第2 章绩效考评的理论框架 考评( e v a l u a t i o n ) 是指根据确定的目的，遵循一定的原则来测定对象系统 的属性，并将这种属性转化为客观定量的记值或主观效用的行为。政府部门绩 效的考评除了具有一般的评价理论与方法以外，还要对这种评价结果进行再评 价评价结果是否有效，即政府绩效审计。因此政府部门绩效考评过程应当 包括：确立考评目的和考评内容。获取考评信息，形成价值判断，部门绩效审 图2 1 政府部门绩效考评过程 2 1 绩效考评的目的与内容 考评的高级形态是一种有意识、有目的的观念活动。这种活动的灵魂是考 评的目的，它统摄着整个过程。只有先确立明确的考评目的，才能确定相应的 考评内容和考评参照系统，才能从海量的信息仓库中提取所需的相关信息进行 价值判断，才能使绩效审计具有明确的方向和审计依据。不同的考评目的，同 一个考评内容可以确定为不同的考评指标，形成不同的考评信息。例如我们的 目的是为了评价学校的办学效益，则“教师人数”可当作系统输入，若为了评 价学校的发展情况，则“教师人数”应作为系统输出。因此，考评目的的确立， 以其运作的顺序而言，他应该是考评过程的第一步，以其运作的逻辑而吉。它 应该是考评过程的前提。 确立了考评目的系统，才有可能确立考评内容。考评内容是以考评目的为 核心，是考评目的具体化的评价，是进行考评的逻辑框架，考评过程的其他环 节就是在这个逻辑框架中展开的。 蓦一 甲 _) 、j 目日竺p一2- 1 _5_ - 一a月一 一； ；一 早= 嚣 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 因此，考评目的制约着考评的内容，从而通过考评内容制约着整个的考 评活动。如果考评目的是明晰的、稳定的，考评内容是充分体现这一目的的， 而且考评的整个过程在逻辑上是遵循着这一内容展开的，那么至少可以从逻 辑上说，这一考评是符合逻辑、合理的。 2 1 1 确立考评目的 考评目的所指的是进行考评的理由，所回答的是为什么进行考评。为一 定目的进行的考评是考评中颇为典型的也是最常见的一类。该类考评的特 点是有实践的目的决定的，而实践的目酌是由在该次考评之前的实践活动的 制约，它是该次考评活动的前提，是其现在条件，同时是在考评活动开始之 前就预先设定了的， 在政府部门绩效考评中，考评的目的就是为了决策，为了考评政府部门 在进行政府管理过程中所取得的成绩，是为了提出以后的改进方向并最终建 立高绩效政府组织考评的理由是由决策的目的规定的，政府部门决策的一 般程序是首先确定考评目标，然后拟订考评方案，再次是依据方案进行评价， 最后是根据考核结果进行决策。尽管在决策的每一个环节中都包含着考评， 但考评最集中、最主要发挥作用的是在方案故考评上。 决策的两个必要前提是：存在目标，存在考核方案。而任何组织要进行 考评的唯一原因是要对它作出决策。故所采用的考评方法必定与决策目的及 该目的的表达方式有关。决策韵目的就成了考评的俗韵。 考评目的确立在考评活动中所具有的至关重要的作用表现在对考评内容 的确立( 价值主体、考评视角、考评标杆和考评标准) ，从而制约着整个考评 活动。然而达到考评的合理还必须满足包括考评目的的明确、清晰在内的一 系列约束条件。 2 ，1 2 确立考评内容 考评内容的确立是进行具体考评操作的前提。任何一种考评活动都是以 考评的内容为依据韵。考评的结果有许多种表达方式，无论它鸽表现形式如 何，考评结果实质上蕴涵的意思都可以简化地表达为：x 是有价值的( 或无 价值的) 。“x 是有价值的”其含空白的扩展式为“x 是有价值的”。这个 空白所可能包含的内容有五个方面： 第一、“x 对谁是有价值的” 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 第二、“x ( 对谁) 的哪一方面是有价值的” 第三、“x 与什么相比( 对谁的哪一方面) 是有价值的” 第四、“以什么为标准衡量x ( 与什么相比对谁的哪一方面比什么) 是有价 值的” 第五、“谁认为x 是有价值的。 其中，第五个方面指的是考评的主体，前四个方面“对谁”、“就什么方面”、 “与什么相比”、“以什么为标准进行衡量”分别指的是考评中的考评客体、考 评视角、考评参照系统( 考评标杆) 和考评标准，这四个方面就构成了考评的 内容。 因此，考评内容可以定义为：考评主体作出价值判断所依据的条件：或考 评主体用以对价值客体的意义予以不同程度的肯定或否定的比较因素体系。 考评客体 考评首先要确定的就是考评客体。任何客体都是相对于确定主体而言的。 同一事物与具有不同需要的主体形成了不同的价值关系，因此对于具有不同需 要的主体而言。这同一事物就具有了不同的价值( 正价值、负价值或无价值) 。 考评视角 考评视角指的是考评所取的角度。考评视角的确立是考评可能进行的前提。 在考评活动中，因考评者( 考评主体) 所取视角不同，价值客体向考评者显现 出不同的信息。价值主体的需要亦是如此。考评视角的选取确立了考评方向， 同时也确定了考评的限度。从不同考评视角作出的评价。在逻辑上是不楣同的。 考评标杆 考评标杆，指考评者所采取的价值客体的价值的比较对象。只有明确可以 比较的对象，才有实际的考评结果。在许多情况下，如果考评者对价值客体之 外的，其他可以与价值客体形成比较的客体信息一无所知，那么他就会感到几 乎不可能对价值客体作出评价。 考评标准 为了把握客体的价值，考评者不仅要把握价值客体本身的信息，而且还常 常必须把握与价值客体信息相关的一些指标体系。只有这样才能通过将价值客 体与指标联系起来，从而对价值客体的意义作出较为有效的、合目的的度量。 在考评活动中，即使是从同一评价视角对同一价值客体作出评价，假如评 价标杆不同，评价的结论也将不同，有时甚至相反。换言之，对同一价值客体 的评价结果相去甚远或颇具差异，很可能是评价标杆不同引起的。因此，在实 西南交通大学硕士研究生学位论文第l o 页 际考评活动中，考评内容的四个方面都必须完整有机的考虑，不能忽视其中任 何一个方面，只有全面考虑，才是综合的政府部门绩效考评结果。 在考评内容中，各个部分关系如图2 2 ： f ，考评标杆、 卜匿 l 一一j 图2 2 考评内容 2 2 获取考评信息 考评信息，指的是由考评目的约束的、由考评内容所要求的，有关考评主 体、考评客体及参照客体( 标杆) 的信息。获取考评信息，是指获取有关考评 主体、考评客体及参照客体的信息。 2 2 1 获取考评客体的信息 对不同类型的考客体信息的获取，都应有两个相同的基本环节，即信息筛 选和信息解释。 信息筛选 客体的存在是不以人的意志为转移的，但对客体的信息的筛选，却是以人 的目的、人的知识水平、人的信念、经验、情感，即依考主体的心理背景为基 础的。因此，仅在这第一次跳跃中，考就不可能摆脱考评主体心理背景与评价 目的的影响。 信息解释 对价值客体信息的解释是达到合理的考评而必不可少的一部分，尽管在解 释过程中困难重重，解释必须是指向价值客体，以价值客体为文本的，解释可 能不完全是客观的、唯一的。 2 2 2 获取考评主体的信息 西南交通大学硕士研究生学位论文第ll 页 所谓考评主体的信息，实质上就是把握考评主体的需要。主要把握以下三 个重点；把握考评主体需要的三个层次：需要( n e e d ) 愿望( d e s i 心卜需 求( d e m a n d ) 。 把握考评主体的各种需要，并把握这些需要之同的轻重关系，即把握考评 主体对各种需要的权重 只有这样可能确定考评客体能否满足考评主体的需要，能在镪辩程度上满 足这种需要，以及满足考评主体需要后，考评主体的主观感受如何。 把握考评主体需要的发展趋势与规律 只有把握了主体需要的发展趋势与规律才可能把握价值关系的约束条件， 把握考评客体满足考评主体需要的约束条件及变化趋势。要使考评所引导的实 践活动合目的就必须把握考评主体的未来需要，及这种需要之所以产生的条 件。 总之，要把握考评主体的需要，不仅要知道价值主体希望什么，还要知道 他需要什么知道他最迫切需要的是什么：不仅知道他今天需要什么，而且要 知道他应该向往的是什么。只有作到这几点，才能说是把握了考评主体的信息。 2 ，2 3 获取参照客体( 参照标杆) 的信息 参照客体，是可以被考评者用来比较考评客体在同类客体中地位的客体， 这种客体有可能不是实实在在客体。有可能从很多同类客体中综合形成的便于 比较的“虚拟客体”，有的书上称之为标杆。扶可能往来说，可与考评客体形成 比较的客体，都是考评客体的参照客体。实际上，由于考评受到时间、精力、 财力的限制，所以不能将所有可能的参照客体都纳入评价信息的收集及解释范 围之内：另外。由于考评主体知识背景等各方面因素的制约，也不可能将所有 的可与考评客体比较的客体都纳入自己的视野。 考评，在绝对意义上是判定考评客体对于考评主体有无满足关系的认知活 动，而相对意义上，是判定这一满足关系大小的认知活动。前者肯定“质”，而 后者判定“量”。在考评活动中，比较同一类客体从而作出判断。是如此重要， 乃至于人们常将考评就简单地等同于一种比较。实际并不一样。 在与不同参照客体楣比较时，考评的结论一般会是不同的，考评的结论除 受到对考评客体、评考主体信息的把握之外，还受到参照客体信息的制约。人 的考评都是在特定对空条件下，在有限的范固肉作出韵。因诧，它的结论只能 具有相对意义。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 获取参照客体的常见方式，一是凭以往经验和当前联想获取；二是根据考 评目的要求，有意识地收集查询可与考评客体形成比较的参照客体的信息。这 种方式的信息收集范围的深度和广度，既受到评价者认识能力的限制，又受到 评价的时间、物力、人力、财力等的限制。 三者之间的关系是考评主体依据一定的考评标准将考评客体与参照客体比 较。形成价值判断。如图2 3 厂= ：= i 苎! 堡兰- l 塑翌叫b i 考评主体卜- 1 厂 ! r ! ii 参照客体 i ； l 一j 图2 3 考评主体、考评客体、参照客体关系 2 3 形成价值判断 价值判断，是考评主体经过一系列的考评环节而得到的关于考评客体与考 评主体价值关系的结论。 2 3 1 价值判断程序 价值判断，是关于考评客体对考评主体有无价值、有何价值、价值大小的 判断。作出合理的价值判断的必要的前提条件是：考评者必须明确考评的目的， 必须确立以这个考评目的为核心的恰当的考评内容，必须较充分地、较真实地、 合目的地获取关于考评客体、考评主体以及参照客体的信息，并将这种信息进 行有序化处理。在这一前提下，考评主体应根据以下程序，对考评客体的价值 作出判断。 将考评内容具体化，确定考评评标准体系 “体系”的含义是： 其一，它是反映考评目的，体现考评标准总原则的 其二，它是多指标的，其指标是分层次的，分重要性的。如一级指标、二 级指标、三级指标等。指标层次的排列呈现由简到繁的趋势。二级指标是由一 级指标分解而来，因此一级指标取向较之二级指标取向简单、抽象，二级指标 较之一级指标复杂而具体，依次类推。 其三，他各个指标根据其在考评体系中与主体目的的关系，有权重之别， 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 每一指标应有适当的权重值，权重的取值应该客观公正的，不以某个领导或某 个专家的意见而定。 其四，它具有各个指标的约束条件； 其五，这一评价指标体系，在逻辑上是自洽的，即各个指标的划分是不重 合的、清晰的，各个层次的划分是符合包含关系的等等。 满足了以上五个条件的便可称为考评标准体系。考评标准体系是进行考评 的关键，是进行考评的依据，价值判断就是根据考评标准体系而作出的判断。 因此，考评标准体系的确立的恰当与否直接影响着考评结论。 以考评标准体系衡量考评客体 这一步骤包括，考评客体依据考评内容进行分解，形成考评指标。以考评 指标衡量考评客体的各个部分，然后根据一定的计算方法，得出关于考评客体 的综合评价值。以对考评客体的考评标准与考评步骤，对考评客体的参照客体 进行评估，得出相对于参照客体的考评客体的综合有效评价值，即绩效审计。 将所获得的关于考评客体的综合评价值与所获得的关于参照客体的综合评 价值进行比较，作出关于评价客体的价值判断。显然，这一模式反映的是一种 理性化的，而且理性化程度较高的评价过程。这一模式的基本原则对各类评价 都是实用的，但具体操作程序则往往是用在生活中具有重要意义的，甚至其决 策对于社会或个人群体的存在与发展举足轻重的情势之中的。这一模型蓝本是 科学决策所研究的关于工程、产品、企业评估、人员选拔等诸如此类的评价。 它也适用于学术著作、教育成效等的评价。用经验语言来说，他适用于考评者 认为需要认真对待、需要理性化处理的考评情形，而无论这类考评是为了确定 价值客体的哪一类价值功利的，甚至是美学的。 2 3 2 价值判断形式 在现实考评活动中。考评主体的心理运作过程并非都是逻辑化的理性 推演过程。尽管这种理性逻辑推演过程对于获得合目的的合理的考评结论是非 常重要的，但它却不是达到合理性的唯一方式。换言之，非逻辑化的价值评价 判断过程，同样有可能达到合理的价值判断 以感觉为尺度的评价 这类考评标准是以“感觉”的形式存在的，即对价值客体价值的判断，所 依据的标准是考评者的感觉，雨不是考评者的观念，也不是考评者经过理性推 断而得出的形式化的考评标准体系。以感觉为尺度的考评，是人类考评活动中 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 的一种基本的、普遍的评价形式。它的基本原则是：当价值客体引起考评者厌 恶时，考评者认为它具有负价值：当价值客体不能引起考评者任何感觉时，考 评者认为它无价值；当价值客体引起考评者快乐的感觉时，考评者认为它具有 正价值。此原则可称为“酒神”( d i o n y s u s ) 原则。 以意象为尺度的评价 以意象为尺度的评价具有以下显著特点：一是间接性：价值主体与考评主 体有了相对分离；价值过程与考评过程有了相对的区别；考评标准与价值客体 不再是一一对应的关系，而是一对多的关系。二是个体性。意象作为一种抽象 化的由积淀而形成的直观的理性。更能反映考评者深层次的感受、持久的追求 和较为稳定的观念，因而也就更能反映考评者的个性。 以观念为尺度的评价 与感觉不同，它是一个更高认识阶段的结果，它属于人们的理性认识层次。 以观念为尺度的考评奉行的是一种与酒神原则相对的日神原则：符合观念的才 是有价值的：与观念相违背的具有负价值。与以感觉和以意象为尺度的考评相 比，以观念为尺度的考评具有三个明显的特点：一是间接性，二是社会群体性， 三是相对稳定性。 在实际考评活动中，形成价值判断的有形象思维、逻辑思维、直觉思维三 种思维操作形式。 以形象思维为价值判断方式的评价操作是运用直观的表象和形象进行推演 的 考评者按照考评判断的一般程序，运用具体可感的形象为标准，衡量考评 客体和考评客体的参照客体。此时考评客体与参照客体也是具体可感的形象。 这种考评的操作过程是形象的比较和形象的意义的衡量。这种评价判断方式在 审美评价和人际交往关系中最为常见的。以意象为尺度的评价基本属于该类评 价 以逻辑思维形式为判断方式的评价 是运用概念、判断、推理的基本形式，以分析、综合、比较、抽象、概括 和具体化作为基本过程的考评。这一考评操作所运用的标准是概念系统，形成 价值判断的过程是以逻辑推演为主要形式的。这种考评判断，在实际价操作中 较之其他两种考评方式运用得更为广泛。以观念为尺度的考评基本属于这一类 型。 以直觉形式为判断方式的评价 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 就直觉的发生对考评者来说往往是无意识的。这是直觉评价方式与逻辑评 价的一种区别；直觉具有直接性，它是逻辑思维的压缩、简化和跳跃；直觉的 产生依赖与经验的长期积累。这些经验积淀在考评者的意识当中。多种经验和 多种知识的融合形成一种思维动力型，在某种外界刺激的作用下，它自动地超 越一般逻辑程序而发生作用，使考评者可以直接地把握客体的意义。在评价过 程中，直觉思维方式发挥着重要的作用。他弥补了逻辑思维方式的不足。直觉 评价还往往成为逻辑评价的基础，对逻辑评价发生着重要的导向作用。直觉评 价是评价的一种重要手段，但是假若要对考评客体作出科学的判断，还必须尽 可能地对信息进行逻辑分析。鲡果只是一味地相信直觉评价，轻视其他评价方 法，就不能很好的认识对象，考评对象。因此不能把直觉评价手段作为唯一有 效的评价手段。 在实际评价操作中，形象思维、逻辑思维、直觉思维的判断方式在同一评 价过程中是兼容并蓄的，他们在运用过程中是相辅相成的，三种思维方式之间 具有内在的不可分性 除思维操作形式的不同之外，考评过程中还存在着价值判断的量化与非量 化形式的区别。在价值判断中，根据主体目标系统的要求，有的价值判断必须 通过数学计算才能达到。而有的却不必通过数学计算就可以达到。我 f 】将只有 通过数学计算才能达到的价值判断称为量化价值判断，而将不通过数学计算可 达到的价值称为非量化的价值判断。 量化价值刿断标准的指标是量化的，其指标的约束条件也是量化的。其评 价判断过程是通过数学计算而达到的。量化考评判断的形式化程度较高。在以 量化为形式的价值判断过程中，考评的主体往往是按照一定的形式化程序对考 评客体的意义进行判定的。量化考评判断按一定形式化程序进行并等于说它不 会发生判断程序某一步骤的省略。量化价值判断的结论一般不是量化的。 非量化的价值判断。在实际的考评活动中较之量化价值判断要普遍得多。 大量的价值判断都是非量化价值判断。在非量化价值判断中，有的价值标准虽 未量化，但却是较为明确的，也可以较为清晰的解析为具体的指标。但在非量 化价值判断中。大量的考评标准较为模糊，难以清晰地解析为明确的指标。 在考评活动中。量化价值判断与非量化价值判断是相互补充的。在量化价 值判断中，也包含着非量化的因素。如评价指标的轻重、缓急、序列等，往往 是非量化的。在非量化形式为主的价值判断中。有时也部分地运用量化的形式。 根据考评目的的要求，正确的运用价值判断的这两种形式，对合理的进行评价 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 6 页 是十分有益的。 2 4 绩效审计 一般地绩效审计又称3 e 审计，是对一个组织利用资源的经济性、效率性 和效果性进行的评价。绩效审计的目的是从第三者的角度，向有关利害关系人 经济责任履行情况的信息，促进资源的管理者或经营者改进工作。更好地履行 经济责任。经济性、效率性和效果性是非营利组织绩效审计的三个要素。经济 性是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约；效率性 是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定 的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率：效果性是指多大程 度上达到政策目标、经营目标和其他预期效率，简单地说就是是否达到目标。 简单地说，绩效审计就是对于部门或者组织的绩效有效性进行再次评估和判断。 在本文中，运用绩效审计，就是从绩效考核第三者( 非组织内部人员) 出发， 与外部标杆管理组织相比较，从而得出此组织是否真正达到了组织绩效有效， 组织是否是高绩效组织。 因此，绩效审计的关键是要找出外部标杆组织或部门。这就需要更多的时 间、财力、物力，而且对于考评者来说，还应当冲破一些传统的观念。比如， 标杆管理的组织不一定就是同一个系统，标杆管理组织不一定就是实实在在的 看得见摸得着的实体组织，它有可能是“虚拟客体”。 一般说来，绩效考评是以量化考评为主，辅以非量化考核，更为一般和详 细的绩效考评过程，如图2 3 匿毫爻遂大学磙圭蟥究生学控论文繁1 7 夏 图2 - 3 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 8 页 第3 章政府部门绩效考评内容 政府部门绩效考评是绩效考评的具体化，它同样遵循绩效考评的理论。因 此，本章重点分析政府部门绩效考评的内容。政府部门绩效考评内容以政府机 构的设置可以划分为：一级政府绩效、职能部门绩效、个人绩效、项目绩效。 以政府管理职能划分：政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效。它们之间 的关系可用图3 - 1 来表示 图3 1 3 1 什么是政府部门绩效 绩效一词，一般解释为成绩、成效。该词用在社会经济管理活动方面，其 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 9 页 意思是指社会经济管理活动的结果及成效。人们经常所说的公司绩效就是这个 含义。把这个词用于对政府行为的考核，反映政府的绩效，则其含义往往更广 泛些，它指政府在社会经济管理中的业绩、效果和效率，是政府能力的体现。 因此，所谓政府部门绩效，就是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及 其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管 理能力。政府部门绩效可以分为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四 个方面。政治绩效主要指政治生产力及政治产品，及政治的形成与贯彻：经济 绩效主要指经济增长与稳定中政府的导向作用，其中通货膨胀、失业、收入分 配等是重要的参数：文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及 文化的繁荣与整合；社会绩效主要指社会的稳定与发展，其中安全与犯罪、公 平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标是重要的参数。这几方面绩效的大 小反映的正是政府能力的大小与强弱。 根据对政府部门绩效的理解，我们把对政府绩效考评的内容分为四个方面： 政府部门业绩 主要表现为政府部门为社会活动提供服务的数量和质量。要履行政府管理 在可能的范围内的责任与义务，实现社会所给予的目标，必须依靠政府管理部 门采取具体的行动。这些具体的行动都有数量和质量的含义。在数量上，要尽 可能满足社会对政府管理规模的需要：在质量上，要尽量提供优质水平服务， 具有高效率的办事能力。 政府部门行政效率 政府行政效率反映的是行政机关和行政人员从事管理活动所取得的劳动成 果、社会经济效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。它属于对 政府机关和公务员从事行政管理工作的数量和质量的评价，更着重数量层面， 即完成的工作量与投入之间的比较情况，而易于忽视质量层面。 政府部门行政效能 政府部门效能是指政府行政体系所生产的“产品”( 包括社会公共政策，社 会服务机构、政府职能部门、社会保障体系等) 向公众提供的服务水平。它包 括质量、效果、公众满意度等具体指标，反映了社会需要和政府组织目标。在 管理方面，政府效能体现为管理目标的实现程度，反映政府是否履行了社会所 给予的使命和义务，即在一定时期内，政府管理行为是否实现了社会要求它实 现的目标。同行政效率相比，效能是指目标达成的程度，着重品质层面