（管理科学与工程专业论文）政府全面质量管理理论与方法研究.pdf

中文摘要政府全面质量管理研究是当前公共管理和质量管理领域中非常重要的研究课题。本文综述了质量管理理论与方法的最新研究成果，分析了我国政府在质量管理研究中存在问题，在此基础上，应用系统化的管理思想和定性与定量相结合的方法，对政府全面质量管理理论与方法进行了系统深入的研究，具有重要的理论意义和较大的实用价值。主要研究成果如下：第一，质量管理体系的研究，研究了政府组织质量管理的特点，分析了质量管理模式基本内容，运用集成管理的理论，提出了政府组织质量管理的基本体系框架，同时研究了与之相适应的政府质量管理层次体系、质量管理技术体系和支持体系的基本内容。研究了现代虚拟政府的概念、特征与作用，分析了虚拟政府质量管理体系的基本要求，建立了虚拟政府质量管理组织模型、质量管理结构模型与任务结构模型。第二，本文阐述了当前我国公共政策制定过程中的主要问题及其原因，探讨了在政策制定过程中引入并行工程的可能性，研究了并行政策制定模式的基本内容和特点，提出了实施并行政策制定模式的策略。研究了基于q f d 的服务产品设计的系统方法，并进行了案例研究。第三，业务流程是政府部门服务质量的基础，制定合理的流程是保证公共服务达到预期标准的重要途径。政府部门流程再造是政府部门进行质量管理的重要阶段与组成部分，它既是质量管理体系完善的体现，也是组织实施各项质量管理活动的基础。本文在前述政府部门质量管理总目标和各项质量管理功能的基础上，研究了基于质量管理体系的政府流程再造的基本概念，包括政府流程再造的意义和基本原则，本章并将模糊集理论和灰色关联决策理论应用到f m e a 中，提出了基于改进f m e a 的业务流程的优化与控制方法。第四，本文分析了政府质量控制中存在的问题，提出了政府服务质量控制系统的基本模式。探讨了顾客满意度分析在信息技术支持下进行面向过程的政府服务质量控制的可能性。将质量控制图方法引入政府服务质量控制，研究了基于模糊识别方法的政府服务质量的诊断方法，并进行了案例研究。第五，研究了政府全面质量管理绩效评价的概念、程序和方法。构建了政府质量管理绩效评价体系，探讨了模糊数学、d e a 和a h p 在政府质量管理绩效评价中的应用。关键词：政府质量管理政策制定流程设计质量控制绩效评价a b s t i 认c tt h et h e o r i e s ，m e t h o d sa n da p p l i c a t i o n so ft o t a lq u a l i 曰m a n a g e m e n t ( t q m )i ng o v e m m e n ta r e1 m p o r t a n tt o p l c so 士r e s e a r c h1 np u b l i cm a n a g e m e n ta n dq u a 上1 t ym a n a g e m e n t t h ed i s s e r t a t i o ns m d i e sq u a l i t ym a n a g e m e n tt h e o r i e sa n dm e t h o d si nd e p t h b a s e do nt h ea n a l v s i so ft h ec u r r e n tp r o b l e m so ft h er e s e a r c ha n da p p l i c a t i o no fq u a l i t vm a n a g e m e n ti nc h i n a ，t h ed i s s e n a t i o nf o c u s e so nt h ei n t e g r a t e dq u a l i t ym a n a g e m e n tm e t h o d 0 1 0 9 ya n di m p l e m e n t a t i o nt e c h n i q u e si nt e r m so ft q mi ng o v e m m e n t t h em a j o rr e s e a r c hr e s u l t si n c l u d et h ef o l l o w i n g s f i r s t ，t h ed i s s e r t a t i o ne l u c i d a t e st h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h eq u a l i t ym a n a g e m e n ti ng o v e m m e n t ，a n da n a l v s e st h ec o m d l e x i t i e so ft h eq u a l i t ym a n a g e m e n ti ng o v e m m e n t i tf o 珊u l a t e si n t e g r a t e dq u a l i 够m a n a g e m e n ts y s t e ms t m c t l l r ea n di t sc o 盯e s p o n d i n gc o s tm a n a g e m e n tm e t h o d o l o g v( s u c ha st h eh i e r a r c h ym o d e l ，p r o c e s sc o s tm a n a g e m e n tm o d e la n dk n o w l e d 2 es h a r i n 2 ) u s i n gt h ec o n c e p t so fi n t e ；翠a t i o no fm a n a 2 e m e n t t h ed i s s e r t a t i o ns t u d i e sc o n c e p t ，c h a r a c t e r i s t i c sa n de f r e c t ，i tf o m u l a t e st h eo r g a n i z a t i o nm o d e l t h es t m c t l l r em o d e la n dw o r kb r e a k d o w ns t r u c m r ea b o u tq u a l i t ym a n a g e m e n ti ng o v e m m e n t t h ed i s s e n a t i o ne x p o u n d st h ep r o b l e m so fp u b l i cp o “c y m a k i n ga n d 也e i rc a u s e si nc h i n a t h ed i s s e n a t i o np m b e st h ep o s s i b i l i 田o fi n 仃o d u c i n gt h ec o n c u r r e n te n 2 i n e e r i n gi n t od 0 1 i c v n l a 妇n g ，a n ds n l d i e sc o n t e n ta n dc h a r a c t e r i s t i ca b o u tc o n c u r r e n tm o d eo fp u b l i cp o l i c y m 描n g i ta l s op r e s e n t st h es t r a t e g i e so fi m d l e m e n t i n gt h ec o n c u r r e n tm o d eo fp o l i c y m a k i n g t h ed i s s e r t a t i o ns t u d i e st h ed e s i g l lm e t h o do fs e r v i c ep r o d u c tb a s e do no f d b ya c t u a la p p l i c a t i o n ，s a t i s 母i n gs o l u t i o nw a so b t a i n e d t h eb u s i n e s sp r o c e s si st h eb a s i so ft h eq u a l i 母o fg o v e n l m e n ts e r v i c e ，s ot h er e a s o n a b l ep r o c e s si sa ni m p o r t a n tm e t h o dt oe n s u r et h ea n t i c i p a n ts t a n d a r d g o v e l l 啪e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r i n gi sa ni i n p o r t a n tp h r a s eo fm eg o v e m m e n tq u a l i 够m a n a g e m e n t ，w h i c hn o to n l yi st h er e p r e s e n t a t i o no f 也eq u a l i t ym a n a g e m e n ts y s t e m ，b u ta l s oi st h eb a s i so ft h ed i f ! l 、e r e n ta c t i v i t i e s b a s e do nt h eg o a l sa n dt h e 如n c t i o n so ft h eg o v e m m e n tq u a l i t vm a n a g e m e n tt h a ta r ed i s c u s s e db e f o r e ，t h i sd i s s e i r t a t i o ns t u d i e st h eb a s i cc o n c e p t so ft h eg o v e m m e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ，i n c l u d i n gt h eb a s i cc o n t e n t sa n d 口r i n c i p l e ，i tp r e s e n t sa no p t i m i z e dm e t h o do ft h eg o v e n m e n tb u s i n e s sp r o c e s sr e e n g i n e e r i n gb a s e do nt h ei m p r o v e df m e aw h i c hi su s e dt h e 如z z ys e tt h e o r va n d2 r e vr e l a t i o nd e c i s i o nt h e o r yi nt h ef i e ap r o c e d u r e b ya c t u a la p p l i c a t i o n ，s a t i s 匆i n gs o l u t i o nw a so b t a i n e d f o u r t h ，b a s e do nt h ea n a l y s i so fq u a l i t yc o n 仃o li ng o v e m m e n t ，t h ed i s s e r t a t i o nd r e s e n t st h em o d e lo fq u a l i 田c o n t r o li n2 0 v e m m e n t t h ed i s s e r t a t i o nd i s c u s s e st h e1 ) o s s i b i l i t yo fc o n t r o lq u a l i t yi ng o v e m m e n tb ya n a l y s i so fc u s t o m e rs a t i s f a c t i o ni n d e x i ta d o p t st h ec o n c e p t so fc o n t r o lc h a r t si nq u a l i t yc o n t r o lo fg o v e m m e n t ，a n ds t u d i e sd i a g n o s i so fs e r v i c eq u a i i 田o fg o v e m m e n tb yt h ef u z z yp a t t e mr e c o g n i t i o n b ya c t u a l印p l i c a t i o n ，s a t i s 匆i n gs o l u t i o nw a so b t a i n e d f i r h ，t h ed i s s e r t a t i o ns t u d i e st h ec o n c e p t s ，p r o c e ( 1 u r ea n dm e t h o d so fq u a l i t yp e r f b 肌a n c ee v a l u a t i o ni ng o v e m m e n t ，a n ds y s t e m a t i c a l l ye s t a b l i s h e st h ei n d e xs y s t e mo fe v a l u a t i n gq u a l i t ) ，p e r f o h n a n c ee v a l u a t i o ni ng o v e m m e n t t h ed i s s e n a t i o ns t u d i e st h ea p p l i c a t i o na b o u t缸z z ym a t h e m a t i c s ，d e aa n da h pi nq u a l i t yp e 哟n n a n c ee v a l u a t i o ni ng o v e n l m e n tk e yw o r d s ：q u a l i t ym a n a g e m e n ti ng o v e m m e n t ，p o l i c y m a k i n g ，p r o c e s sd e s i g n ，q u a l i t ) ，c o n 仃o l ，p e r f o 肌a n c ee v a l u a t i o n独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤鲞盘堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。学位论文作者签名：j 砑知函签字日期：矿年，月日l 学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解苤盗苤鲎有关保留、使用学位论文的规定。特授权丕鲞盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明)学位论文作者签名：签字日期：伊6 年导师签名：灸荔签字同期劢彩年2 月一2 f 第一章绪论第一章绪论1 1 政府质量管理研究意义当今质量已经成为现代社会共同关心的问题。著名质量管理学家j m j u r a n讲到：“二十世纪是生产率的世纪，二十一世纪是质量的世纪”。“质量”是指产品、体系或过程的一组固有特性满足顾客和其他相关方面要求的能力。政府服务或产品质量是指政府提供的服务或产品固有的特性满足公众和其他相关方面要求的能力。随着经济社会的发展，政府以及其他社会组织不断努力满足社会公众的需求，这_ 趋势激励政府及公共机构引进全面质量管理的思想。【1 现代政府的足迹遍布于社会生活的方方面面，它的活动已成为作用于经济基础和整个社会生活的一种最普遍、最经常、最直接、最重要的活动，涉及到政治、经济、文化等现代生活的每个领域。因此，社会公众希望政府能提供更多更好的公共服务，同时，又希望政府避免公共开支过大，不加重税费，或减少税费。这就为政府服务能力提出了更高的要求。 2 】如何组织好现有资源，尽力提高工作效率，更好地为公众服务，就涉及到政府组织质量管理。近年来，党中央、国务院提出了坚持和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大战略思想。这些战略思想，就是要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展理念，促进经济与社会、人与自然的全面发展、和谐发展。这就要求把科学发展与和谐社会的要求，贯穿于政府工作的始终，落实到政府确定战略规划目标、制定政策、履行职能和提供公共服务的全过程，体现到政府全面质量管理的各个环节和各个方面。随着社会生产力的迅速发展和产品的充足供应，顾客的选择机会和选择权力大大增强。这种转变不仅体现在企业的经营管理活动中，也日渐为城市政府管理所重视和借鉴。随着社会环境的迅速变化和公众需求的日益个性化、多样化，政府也迫切需要改变提供公共产品和公共服务时只顾生产而不顾公众需求的方法。【3 】强化“为公众服务、对公众负责”的顾客导向，是改进政府工作的目标。当然，与企业强调顾客满意的在于获得利润不同，政府学习顾客满意理论的最终目的是为了保证集体机会均等和全社会的公众利益，其实质在于回应公众的需求，为公第一章绪论众服务，对公众负责。政府组织看待质量要有一个立场上的转变。政府组织不能仅仅从服务提供者的角度来看待质量，应从顾客和其他受益者的立场来看待质量，只有这样才能提供满足需要的服务。随着新兴的科学技术的广泛应用，以计算机应用为特点的政府信息化对现代政府管理模式产生了巨大的影响，政府服务与公共产品质量的提高依赖于科学技术的进步，其中包括科学的管理。各级政府组织为了取得高水平的质量，就必须顺应潮流，面向现代的质量概念来设计、建立和运行一个科学合理的质量管理系统，即在使用者提供者公共社会三维的评价体系的基础上，统一和协调使用者、提供者和公共社会三方利益，借助先进的科学技术支持和高素质人才，实施系统性的质量管理活动，保证和改善包括服务、过程和政府运行的结果在内的一切质量，从而最终满足公众要求和创造最广泛的社会效益。因此，现代政府质量管理的基本研究方向是以政府管理的基本目标为基础，内容应包括政府为公众提供公共产品和服务的全过程。目前，虽然各级政府已经普遍认识到了质量管理的重要性，但如何进行质量管理则缺乏系统理论与方法的支持，政府质量管理模式的变化需要新的质量理论与方法。因此，在政府质量管理中引入先进的质量管理哲理、思想以及先进的质量管理模式，研究政府质量管理的系统理论与方法就显得非常重要了。1 2 国内外相关领域研究综述1 2 1 政府全面质量管理概述全面质量管理( t o t a lq u a l 姆m a n a g e m e n t ，t q m ) 一个组织以质量为中心，以全员参与为基础，目的在于通过让顾客满意和本组织所有成员及社会受益而达到到长期成功的管理途径。全面质量管理是一种由顾客的需要和期望驱动的管理哲学，当年美国通用电器公司的费根堡姆对t q m 是这样定义的：为了能够在最经济的水平上，并考虑到充分满足顾客要求的条件下进行市场研究、设计和制造以及售后服务，把企业内各部门的研制质量、维持质量和提高质量的活动构成为一体的一种有效的体系。全面质量管理的理念提出以后，以其科学性和实用性己形成一门新兴的独立学科。具体来说，对企业而言，全面质量管理就是以质量为中心，全体员工积极参与，把专业技术、经营管理、系统科学、数理统计和思想教育结合起来建立产品的研究、设计、生产、服务等全过程的质量管理体系，是组织为保证最经济地生产满足用户要求的产品而形成和运用的一套完整的质量活动体系、制度、手段和方法的总称。对于政府组织而言，其产品就是它为公众提供的服务，政府组织要第一章绪论把质量管理纳入整个服务过程中，强调不断改进政府过程质量，从而为顾客提供满意的服务。与传统的质量管理相比较，t o m 定义如下【l2 j ：全面：指把追求质量应用于工作的方方面面，从界定顾客的需求到积极主动地评估顾客满意与否。质量：意味着满足、超过顾客的期望值。管理：指发展及保持组织力量以便不断提高质量。t q m 强调质量职能是政府组织全体人员的责任，即全体人员都具有质量的概念和承担质量的责任。t o m 的提出是在管理中广泛应用系统分析的基础上，政府组织服务质量人人有责，必须把组织所有人员的积极性和创造性充分调动起来。上至最高层管理者，下至服务人员，人人关心过程质量，全体参加组织质量管理活动，这样才能为顾客提供满意的服务。全方位。质量管理的思维不只是局限于质量本身，而要将质量管理与其他各项工作有机相联，才能取得实效。“零缺陷”。质量的基础在于第一次把事情做对。实际上，第一次就把事情做对和事后弥补是事先预防和事后把关两种不同的管理思想。因此，第一次就把事情做对与t o m 的以预防为主思想是一致的。所谓零缺陷则是强调了预防作用，强调在制定工作计划和标准时，树立预防思想，并以此制定计划，采取措施。优质服务。为满足顾客的需要，政府组织和顾客之间接触的活动以及政府组织内部活动所产生的结果。t o m 可以定义为 1 3 】“管理整个组织，使其在对顾客有重要作用的产品和服务的各个方面都很优秀”，这个定义比通常用的“符合规范”定义更具有实用性。后者对于产品生产是有效的，但是对于大多数服务领域，该定义就有问题，因为服务质量很难精确定义和测量。不过，找出什么是对顾客重要的，然后建立一种组织文化引导工作人员能够达到高质量服务工作的能力。文献 1 2 内容涉及t q m 的基本原理、t q m 的核心概念、t q m 的组织变化及变革形式，实施t q m 的障碍及应对措施，还附带了美国政府实施全面质量管理的一些案例，是操作性很强的有关政府运用全面质量管理的一本专著。另外，史蒂文科恩和威廉埃米克 1 4 】对如何运用全面质量管理来改进政府绩效进行了简单介绍?全面质量管理是二战以后在西方国家私营部门广泛采用的一种管理方式，以全面提高质量而著称。今天，世界许多国家的大中型企业都实施全面质量管理，取得了显著的成效。全面质量管理在企业管理中是指企业全体职工及有关部门同心协力，综合运用管理技术、专业技术和科学方法，经济地开发、研究、生产和销售用户满意产品的系统管理活动。其基本指导思想是：一切为用户满意。一切第一章绪论以预防为主，一切用数据说话、一切按计划实施、检查、处理。其特点表现为：全过程进行质量管理，全方位实施质量管理，全员参加质量管理，全社会推动质量管理，是全面、综合的质量概念。在用企业精神改造政府的呼声推动下，许多国家的政府开始将企业全面质量管理的理念、方式方法经过加工改造运用于政府管理。于是政府工作全面质量管理应运而生。政府工作全面质量管理可理解为：各级政府及其全体公务员通力配合，综合运用现代管理技术、专业技术和科学方法，为社会公众提供优质服务和最优地实现对社会公共事务的系统管理活动。政府工作全面质量管理坚持企业全面质量管理的基本指导思想，并充分体现“四全”的特点。实施政府工作全面质量管理意义重大，其重要性主要表现在以下两方面。政府工作质量对人们生活和社会发展产生重大影响。随着社会经济、科学技术的迅速发展和政府职能覆盖范围的日益扩大，政府的足迹遍布于社会生活的方方面面，强有力地控制、影响或指导社会生活的发展，已成为现代社会生活的中心问题。现代政府在社会生活中举足轻重的地位，决定了政府管理的好坏、政府效率的高低，简言之，政府工作质量的优劣，必然地要对人们的生活、对现代社会发展产生重大影响。对人们的生活，或带来灾难，或带来福音；对社会发展，或起促进作用，或起阻碍作用。政府工作质量对政府自身的存在与稳定产生重大影响。对政府的存在与稳定构成损害的有两种可能性：一种可能性来自国家内部，即政府未能服务于社会和向公众负责，从而失去了。国内公众的信任与支持，政府存在的合理性与合法性受到威胁；另一种可能性来自国家外部，即国家贫穷，国力单薄。国防力量不强大，外部势力就会干涉政府的运作，甚至侵犯、掠夺该国的领土与资源，这时政府就会被外国势力或由外国势力所支持的国内反对集团所取代。上述两种情况的产生，可能来源于政府腐败、政府决策失误、政府缺陷等等，都与政府的工作质量有关。【1 5 1 2 2 有关新公共管理综述1 - 行政管理模式的变革。一新公共管理的产生政府组织机构是政府实现对社会公共事务组织、管理、协调、控制、指挥的载体，是行政管理的主体，它的设置理念直接体现行政管理模式质的因素。行政管理通常是指政府( 国家行政机关) 运用依法获授的国家公共行政权力，在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本衡量标准，处理公共行政事务的进程和活动。4第一章绪论行政管理模式是政府为管理社会而形成的与社会的互动机制，强调政府与社会的关系，这就意味着它处于与社会政治、经济、文化水乳交融的状态之中，其演变受到多种因素的影响和制约。人类已经发明过两种行政管理模式：一种是统治行政，另一种是管理行政。统治行政是传统等级社会中的行政管理模式，在现实的公共生活中，统治行政模式在许多国家已经成为历史陈迹。管理行政产生于近代社会，并在本世纪最终确立起来。管理行政模式的基本特征是：政府是公共管理的主体；政府的公共管理无所不在；政府公共管理的职能迅速分化为许多专门的领域；政府机构膨胀的趋势不可遏制；在担负公共管理职能时，往往有公共预算总额最大化倾向，造成高成本、低效率。2 0 世纪7 0 年代以来的行政改革，表明一种新的行政模式的出现，即“新公共管理”，它的变革意义在于政府的公共政策化和公共管理的社会化。在欧美等发达国家，管理行政模式在经过一段时间发展后，各种弊端逐渐暴露出来，诸如公平与效率的矛盾、政府机构膨胀、管理成本无限增长、官僚主义、腐败等问题。当初，人们试图通过对“管理行政”调试和修补来解决问题，但当这些努力受挫之后，一场深刻而广泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，这场行政改革运动被看作是一场“重新塑造政府”的“新公共管理”运动【5 】。2 新公共管理的发展历程及其理论价值( 1 ) 发展历程新公共管理思想在西方的出现不是偶然的。首先，自2 0 世纪7 0 年代开始，由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。其次，自二战以来，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府机构普遍臃肿，效率低下。第三，由于科技革命，特别是信息技术革命的影响，使得各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。这些因素导致了西方各国政府行政与组织的内在变革。通过在政府管理中实施企业化管理，以顾客为导向引进竞争机制，推广民营化等改革措施，西方国家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，这些现象的出现标志着西方国家普遍进入了新公共管理时代 6 】。( 2 ) 理论意义与价值与工业社会相适应的官僚政府体制金字塔式的科层官僚架构无法对瞬息万变的社会做出灵活快速反应，而且行政机构规模和公共预算最大化的倾向，易于导致政府高成本、低效率。为提高政府效率，在2 0 世纪8 0 年代，西方发达国家以新公共管理理论为导向，先后展开公共行政体制改革【7 。新公共管理理论主张，第一章绪论将政府的政策职能和管理职能分开，将金字塔式科层官僚政府改造成扁平式组织机构，要求政府应该从公共服务的提供者变为公共服务的监督者，公共服务应以顾客为导向，利用绩效合同作为主要管理手段，评价政府的绩效要重产出，而不是投入，从而最终降低公共部门的成本，提高其工作效率。新公共管理开阔了传统公共行政学的研究范畴，传统公共行政学理论以威尔逊、古德诺的政治行政二分法以及韦伯的科层制理论为基础，其理论研究的范畴主要集中在官僚组织、行政主体、行政行为、行政监督、行政效率等，而新公共管理把当代西方经济学、公共选择学、政治学、社会学等学科的理论、原则和方法及技术融合进公共部门的研究之中，具有一系列的研究主题创新。3 新公共管理的理论与实践模式新公共管理基本主张强调经济价值的优先性与市场机能，强调运用企业管理的哲学和技术，顾客和结果导向的行政风格等。基于这些核心理念，在各国新公共管理改革的政策反映和实践趋势的基础上，从不同视角可以总结出新公共管理的理论与实践模式，包括企业型政府模式、行动中的新公共管理模式、政府未来的治理模式等，在比较系统、规范和理想的层次上形成了新公共管理理论的模型化。( 1 ) 企业型政府模式“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。由奥斯本提出的“企业型政府”模式是一种单一模式【8 ，其主要内容为：( 1 ) 起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；( 2 ) 社区拥有的政府：授权而不是服务：( 3 ) 竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；( 4 ) 有使命的政府：改变照章办事的组织；( 5 ) 讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；( 6 ) 受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而非官僚政治需要；( 7 ) 有事业心的政府：有收益而不浪费；( 8 ) 有预见的政府：预防而不是治疗；( 9 ) 分权的政府：从等级制到参与和协作；( 1 q ) 以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。企业型政府的理念并非要求政府的运作完全与私人企业一样，而是认为政府必须在市场机制下，引进竞争力量，使政府更具活力。企业型政府的理论给传统公共行政带来了新变化【9 ，企业型政府引起的公共行政变迁见表l 一1 。( 2 ) 行动中的新公共管理模式有些学者如英国学者费利耶则认为并不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类型的“新公共管理”模式 10 1 。在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步尝试。第一章绪论效率驱动模式这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，它在8 0 年代初中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。表1 1企业型政府的公共行政变迁分析要素古典公共行政食、，犁砬府角色功能行政部门扮演政府管理的主要行政部门是政府分析、合约议定和方案评角色估者价值取向效果、经济成本成本效果、竞争、市场导向组织结构理想型官僚制竞争性服务中心、代理机构、层级扁平化对个人的看法管理思维强调非个人化视个人为顾客、理性决策者、合作生产者决策原则理性决策论成本最小化、市场分析执行机构政府推进第三部门、公私部门共同竞争、品质绩效主导小型化与分权模式这种模式在8 0 年代虽然没有像效率驱动模式那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强。它与2 0 世纪组织结构的变迁密切相关，组织发展形成了新的趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，日益加强的战略和预算责任的非中心化，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，同样也出现在公共部门。追求卓越模式这种模式与8 0 年代兴起的企业文化管理新潮相关，特别是受公司文化和追求卓越的影响，部分反映了强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。公共服务取向模式这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。( 3 ) 政府未来的治理模式美国一些公共管理学者提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式【1 l 】：市场化政府模式、参与型政府模式、弹性政府模式、解制政府模式，主要从组织结构、管理过程、政策制定等方面刻画和比较这些模式的特征，见表1 2 。虽然新公共管理的理论与实践模式有着不同的含义与特点，但它们的核心理念是一致的，即强调职业化管理、明确的绩效标准与绩效评估、项目预算与战略第一章绪论管理、顾客至上、公共服务机构的分散化和小型化、引入竞争机制、采用私人部门的管理方式、改变管理者与政治家、公众的关系。这些要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理论与实践模式的最主要特征。表1 2 政府未来的治理模式比较治理模式市场模式参与模式弹瞄嘞撇解制政府模式主要诊断垄断层级节制永久性内部规制组织结构分权扁平组织虚拟组织无特别建议管理过程按劳弼 | ；运甩安卤野排全面质黜团队管理黼员更多管理自由政策制定内部市场：市场刺激协商；谈判试验企业型政府公共利益低成本参与；协商低成挺忉商创造力；能动性公务撇以市场机制取代之减少层级节制临时任用制j 萌甜惴蚴新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政的发展趋势。新公共管理改革浪潮在谣方国家的普遍开展，已在相当程度上改善了西方国家的公共质量管理水平，促进了其经济与社会的发展，增强了其在国际社会中的竞争力。随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥我国政府在完善社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量，实现公共行政管理的现代化，有必要进行深入的研究。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践，可以为我国的政府质量管理提供一定的经验和借鉴作用。1 2 3 质量管理新的管理模式与方法质量不是一个固定不变的概念，而是动态、变化、发展的，随着时问、地点、使用对象的不同而不同，随着社会的发展、技术的进步而不断更新和丰富。质量又是一个综合的概念，其目的追求诸如性能、成本、数量、交货期、服务等因素的最佳组合，达到顾客满意。质量管理的发展是整个社会生产发展的客观要求，同科技进步、管理科学的发展是密切相关的。质量管理的发展过程一般分为三个阶段：质量检验阶段、统计质量控制阶段、全面质量管理阶段。【27 质量管理是保证和提高公共组织服务质量的科学，由于社会在进步，管理科学出现了各种理论，质量管理也有了新的发展。质量管理理论与实践的进步与社会的进步、管理学科的发展密切相关，自2 0 世纪8 0 年代，质量管理的理论有了长足的发展，涌现出很多新的质量管理的理论与方法，随着这些理论与方法在企业界获得巨大成功，许多理论与方法引用到公共管理和政府组织。第一章绪论1 质量连续改进基本思想连续改进( c i ) 是一种管理思想，是全面质量管理工作的基础。它将过程改进作为一种永不终止的，不断获得小进步的过程。它是全面质量管理体系各个部分的集成。连续质量改进的思想可以追溯到戴明提出的p d c a ( p l a n ，d o ，c h e c k ，a c t i o n ) 循环和朱兰的质量环( q u a l 埘l o o p ) 。p d c a 将质量改进的步骤分成四个阶段、八个步骤，它提出了一般工作流改进的概念模型。朱兰则从产品开发到售后服务的各个阶段出发，指出质量改进是一个螺旋式上升的过程。但p d c a 循环和质量环都没有给出连续质量改进的详细流程和方法。 2 8 为了使质量管理工作能够有计划按步骤进行，2 0 世纪6 0 年代初，美国质量管理专家戴明首先将质量管理过程总结程四个密切相关的工作阶段，即：计划( d l a n ) 阶段、实施( d o ) 阶段、检验( c h e c k ) 阶段、行动( a c t ) 阶段。这就是质量管理的p d c a 的循环，也称戴明环。i s 0 8 4 0 2 ( 1 9 9 4 ) 明确规定了质量改进的定义：为向本组织及顾客提供更多的收益，在整个组织内所采取的旨在提高活动和过程的效益和效率的各项措施。i s 0 9 0 0 0 ( 2 0 0 0 版) 中将质量改进定义为致力于提高有效性和效率，并进一步说明当质量改进是渐进的并且是组织积极寻求改进机会时，应使用术语“持续质量改进”。质量改进是企业为了不断地满足顾客日益提升的市场需求和保持企业持续发展所进行的持续改进活动。i s 0 9 0 0 0 ( 2 0 0 0 ) 年版突出强调了连续质量改进，而i s 0 9 0 0 0 的普适性决定了它难以给出如何实施连续质量改进的流程和方法。【2 9 】以上持续改进的思想和方法也完全有必要和可能应用于政府组织的质量管理，国内外的一些案例也证明，政府组织进行持续的改进，对于提高政府工作的质量和为公众服务的水平是十分有效的。2 国家质量奖与全面质量管理2 0 世纪8 0 年代，在强大的竞争压力下，美国的工商企业界对于改进活动呈现了前所未有的积极性。许多人主张，建立一个类似日本戴明奖那样的国家质量奖，将会有助于促进美国的企业改进活动。导致了1 9 8 7 年1 月6 日波多里奇国家质量改进法案的诞生，这一法案规定了设立波多里奇国家质量奖计划。【3 0 】据了解，在国际上有5 0 多个国家已经实行了国家质量奖制度，其中最具代表性、荣誉最高、最权威的是美国的国家质量奖。从美国国家质量奖的适用范围也已从以制造业和服务业扩展到政府组织和非营利性组织【3 1 。国家质量奖评奖准则已经成为各类组织评价自身的管理水准和引导内部改进工作的依据。为更好地应对全球经济一体化和我国加入w t 0 后，企业面临的冲击和挑战，加快与国际惯例接轨步伐，进一步加强全面质量管理工作，提高企业的整体管理第一章绪论水平和市场竞争力。中国质量管理协会在2 0 0 1 年发布了关于启动全国质量管理奖评审工作的相关文件。全国质量管理奖是国家对企业在实施卓越管理，特别是在质量、经济效益等方面取得显著绩效企业的一种褒奖，旨在通过选拔和评比，激励和引导企业努力追求优异的质量经营，促进企业效益的提高和国家经济发展。首届全国质量管理奖结果已经揭晓，荣获首届全国质量管理奖的企业分别为：上海宝钢股份、海尔电器、上海大众汽车、青岛港务局、青岛海信电器。在借鉴了美国波多里奇国家质量奖、日本戴明奖、欧洲质量奖标准的基础上，中华人民共和国国家标准g b t 1 9 5 8 0 2 0 0 4 卓越绩效评价准则于2 0 0 4 年8 月正式发布了。这标志着这种“卓越绩效模式”在我国的推广进入了一个新的阶段。2 0 0 4 年首度颁发的全国质量管理奖，拥有全新的评审标准。我国的卓越绩效评价准则是结合我国实际而制定的，具有国际性、先进性、科学性和合理性，代表了全面质量管理总体内容。国家质量奖的评奖标准已获得广泛的认同，并已成为企业和其他组织质量管理的实际标准。现在，国家质量评奖标准已经成为评价和执行质量原则和思想的理论框架。【9 13 六西格玛管理六西格玛管理法管理系统是一种通过密切关注顾客、流程管理、流程改进和合理利用数据及事实，实现和维持成功的业务管理的系统。上世纪8 0 年代，六西格玛思想最早起源于美国摩托罗拉公司。通过推广六西格玛方法，使得摩托罗拉公司获得了首届美国波多里奇国家质量奖。2 0 年来，很多企业推广六西格玛方法获得了巨大的成功，特别是一些非制造领域企业如花旗银行、迪斯尼、希尔顿酒店等，也引进了六西格玛方法，给顾客和股东带来了极大收益。六西格玛正在被世界上越来越多的企业所接受和认同。六西格玛与i s 0 9 0 0 0 、全面质量管理有着密切的关系。【3 2 】六西格玛管理法的核心是将所有的工作作为一种流程，运用系统的方法分析流程中影响质量的因素，找出最关键的因素加以改进从而达到更高的客户满意度，即采用d m a i c ( 确定、测量、分析、改进、控制) 改进方法对组织的关键流程进行改进。六西格玛在很多制造企业的应用取得了成功，在政府组织中的应用也获得了很大成功，【3 3 j 但在政府组织应用六西格玛面临很多挑战，政府组织在选择正确的六西格玛方法技术时存在两个主要的问题：( 1 ) 度量服务质量困难，对于制造企业来说，由于产品缺陷计量较为容易，而对于公共组织服务环境中的过程却很难根据六西格玛的百万分之几的缺陷率来测量；( 2 ) 服务变异性大，对于很多公共组织来说，由于服务是与人相互作用的过程，得到的响应结果之间存在很大的变异性，并且导致这些变异的原因很微妙、很难定量化。由于公共组织过程测量的困难，对过程实施改进取得的经济效益更是难以衡量，因此，很多组织在并没有第一章绪论达到六西格玛可以取得的财政绩效之前就放弃了六西格玛项目。另外，对六西格玛的关键实施者们来说，他们不但要有驾驭六西格玛技术方法的能力，他们还需要掌握领导力、团队合作、沟通等软工具，使他们的工作能最大限度地得到各方面的认可和支持。4 标杆管理标杆管理起源于上世纪7 0 年代末8 0 年代初，最早提出标杆管理理念的是施乐公司，通过应用标杆管理帮助施乐重新夺回了失去的市场份额。标杆管理的目的很简单，就是寻找能够提高组织水平的最好方法，并看看你能如何运用这些方法。标杆管理方法产生于企业的管理实践，目前对于标杆管理还没有一个统一的定义。下面是一些权威学者和机构对标杆管理的诠释。坎普指出“标杆管理是组织寻求导致卓越绩效的行业最佳实践的过程。”这个定义涵盖了几乎所有不同水平和类型的标杆管理活动，应用于跨国度、跨行业的产品、服务以及相关生产过程的可能领域，可运用于任何层次以获取卓越绩效，并为国际标杆管理中心所采用m j 。美国生产力与质量中心( 时o c ) 对标杆管理的定义如下：“标杆管理是一项有系统、持续性的评估过程，通过不断将组织流程与全球企业领导者相比较，以获得协助改善营运绩效的咨询。”该定义更具体的体现了标杆管理的本质主题：向组织外部参照物学习的价值；使用结构化、正式的流程进行学习的重要性：持续地进行组织自身与一流实践的比较；驱使改善绩效行为信息的有用性l ”5 j 。由于标杆管理在企业界的成功，在国外很多政府机构和非营利组织广泛开展的对标活动。当公共部门实体开始从一个高绩效的组织引进最佳实践后，它们将更有可能在一个良好的基础上、在不同的组织间分享成功的方法。【3 6 】【3 7 】标杆管理是将组织关于关键顾客要求与行业最优或一流实践( 被确认在某一特定功能领域有卓越绩效的地区或公共机构) 持续比较的过程，以决定需要改善的项目。标杆管理是通过比较不断发现组织内外、行业内外的最佳理念或实践，将本部门的政策与公共产品、服务或其他业务活动过程与最佳部门、竞争对手或者行业内外的一流组织进行对照分析的过程，是一种评价组织自身和研究其他组织的手段，是将组织内部或者外部组织的最佳做法作为自身组织的内部发展目标