（行政管理专业论文）农民工市民化进程中的政府责任研究.pdf

农民工市爱忧避程中的政府责任研究中文提要 中文提要 劳动力转移理论及国际经验表明，实现绝大多数的农民淘市民转变是解决农 民问题的最终出路。而农民工作为农民群体特殊的组成部分，具有率先向市民转 变的很多优势，但是由予长期以来城乡二元制度壁垒的影响，以及这一制度壁垒 所造成的各种不利因素的累积，农民工并没有实现向市民的转变，反而成为游离 于城市和农村之间的“边缘群体”。研究农民工向市民转变的问题，解决好农民工 如何融入城市的问题，对于促进围民经济的增长，统筹城乡经济发展，建设社会 主义薪农村，全面建设小康社会；对于落实科学发展观，维护社会公平正义、保 持社会和谐稳定，都具有重要的现实意义。 本文在借鉴国内外现有研究成果的基础上，阐述了农民工囱市民转变的必然 性，分析了农民工向市民转变的可行性和现状，作出中国农民工向市民转变需要 走相当长的一段路程的基本判断，并且指出现阶段让一部分满足特定条件的农民 工率先向市民转变是符合我国社会主义社会发展的实际情况和要求的。同时，通 过文献资料的整理，总结了农民工向市民转变的前提标准包括：生存职业、社会 身份、自身素质、行为意识、文化认同5 个方面，并且深入挖掘影响农民工向市民 转变的关键因素。同时，在分析与农民工向市民转变过程有关的四个主体的基础 上，运用政府责任理论，指出政府在推进农民工向市民转变的进程中具有不可推 卸的责任，并且只有政府才有可能并且能够推进农民工向市民转变的进程。调查 研究方面，在对苏州市农民工基本情况分析的同时，整理、分析了苏州市政府在 推进农民工向市民转变过程中的政策支持。提出了运用公共政策的手段，推动政 策创新，消除政策阻隔，为农民工向市民转变提供政策保障；转移政府管理职能 重心，从被动管理到主动服务，来体现政府在推进农民工向市民转变的主导身份； 转变政府管理方式，切实推进农民工向市民转变的进程等，通过这些措施来加快 农民工市民化的进程。 关键词：农民工市民转变政府责任 作者：赵睿 指导教师：芮国强 t h e s t u d yo ft h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i 毋i 髓t h e - 1 o c i t i z e n i z a t i o n0 量r u r a i - u r l ) a nm i g r a n tw o r k e r s a b s t r a c t d e v e l o p m e n tt h e o r ya n di n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e ss h o w e dt h a ti ti st h eu l t i m a t e w a yo u to fr e s o l v i n gt h ep r o b l e mo fp e a s a n tt or e a l i z et h ec i t i z e n i z a t i o no fm o s to f t h e m a n dr u r a l u r b a nm i g r a n tw o r k e r sa r es p e c i a lp a r to ft h e m ，t h e yh a v es o m e a d v a n t a g e si nt h i sc o u r s e b u to w i n gt ot h el o n g t e r mb a r r i e ri n f l u e n c eo ft h eb i n a r y s y s t e mo fu r b a na n dr u r a la r e a sa n dt 量l ea c c u m u l a t i o no fav a r i e t yo fa d v e r s ee l e m e n t s r e s u l t e df r o mt h e s y s t e mb a r r i e r , r u r a l u r b a nm i g r a n t w o r k e r sd i d n tr e a l i z e c i t i z e n i z a t i o n ，b u tb e c a m e m a r g i n a lg r o u p w h od r i f t e da w a yb e t w e e nu r b a na n dr u r a l a r e a s s t u d y i n go nt h ec i t i z e n i z a t i o no fr u r a l u r b a nm i g r a n tw o r k e r sa n dr e s o l v i n gt h e p r o b l e mo fm a k i n gt h e mm e r g ei n t ou r b a na r e a sa r eo fg r e a tr e a l i s t i cs i g n i f i c a n c et o p r o m o t et h ei n c r e a s eo fn a t i o n a le e o n o m y p l a nt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fu r b a n a n dr u r a la r e a sa saw h o l e ，b u i l dn e ws o c i a l i s tr u r a la r e a s ，c o n s t r u c tac o m f o r t a b l y - o f f s o c i e t yi na na l l r o u n dw a y , i m p l e m e n ts c i e n t i f i cd e v e l o p m e n to u t l o o k ，d e f e n ds o c i a l e q u a l i t ya n dj u s t i c ea n dm a i n t a i ns o c i a lh a r m o n ya n ds t a b i l i t y t h ea r t i c l ew e r eb a s e do nt h er e v i e wo fs t u d yd e v e l o p m e n t sa th o m ea n da b r o a d ， a n a l y z e dt h ep r e s e n ts i t u a t i o na n df e a s i b i l i t yo ft h ec i t i z e n i z a t i o no fr u r a l - u r b a n m i g r a n tw o r k e r si no u rc o u n t r y t h e r ei ss t i l lal o n gw a yt og o a n dp o i n t e do u tt h a tl e t t h ep a r to fr u r a l - u r b a nm i g r a n tw o r k e r sw h om e e tt h e s p e c i f i c c o n d i t i o n so f c i t i z e n i z a t i o nt ot a k et h el e a di nt h e s ec h a n g e si si nl i n ew i t l lc h i n a ss o c i a l i s ta n d s o c i a ld e v e l o p m e n ta n dr e q u i r e m e n t so ft h ea c t u a l s i t u a t i o n s o r t i n gt h r o u 砖t h e m a t e r i a l s ，s u m m e du pt h e5s t a n d a r d s ：t h es u r v i v a lo fo c c u p a t i o n , s o c i a ls t a t u s ，t h e i r q u a l i 锣o ft h ea c t so fa w a r e n e s s ，c u l t u r a li d e n t i t y , a n df i n dt h ek e yf a c t o r sw h i c hi m p a c t o nt h i sc o u r s e a tt h es a m et i m e ，o nt h eb a s i so fa n a l y s i so ff o u rs u b j e c t sw h oh a v et h e r e l a t i o n si nt h i sc o u r s e o nt h eb a s i so ft h et h e o r yo f g o v e r n m e n t ，p o i n t i n go u tt h a tt h e g o v e r n m e n ti np r o m o t i n gm i g r a n tw o r k e r st ot h ep u b l i ci nt h ep r o c e s so fc h a n g eh a s a l li n e s c a p a b l er e s p o n s i b i l i t ya n do n l yt h eg o v e r n m e n ta n dm a yb ea b l et op r o m o t et h e n t h es t u d yo f t h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yi nt h ec i t i z e n i z a t i o no f r u r a l - u r b a nm i g r a n tw o r k e r s a b s t r a c t m i g r a n tw o r k e r st ot h ep u b l i ct h ep r o c e s so fc h a n g e i ns u r v e y , a n a l y s i so ft h ep a r to f t h em i g r a n tw o r k e r s t e n di n s u z h o u ，a n dm a d eu pt h ep o l i c ys u p p o r t so fs u z h o u g o v e r n m e n tg i v et or u r a l - u r b a nm i g r a n tw o r k e r si nt h ec o u r s e w ec a nt a k es u c hm e a s u r e st oa c c e l e r a t et h ec i t i z e n i z a i t o no fr u r a l u r b a n m i g r a n t w o r k e r sa sf o l l o w s ：p r o m o t et h ep r o c e s so fc i t i z e n i z a i t o no fr u r a l - u r b a nm i g r a n t w o r k e r sc o n s c i e n t i o u s l y t h r o u g hc h a n g i n gt h em a n a g e m e n ts t y l eo fg o v e r n m e n t , p r o v i d es y s t e ms e c u r i t yf o rt h ec i t i z e n i z a t i o no fr u r a l u r b a nm i g r a n tw o r k e r st h r o u g h p r o m o t i n gs y s t e mi n n o v a t i o na n dd i s p e l l i n gs y s t e mo b s t a c l e s ，a t t a c hi m p o r t a n c et o e d u c a t i o na n dt r a i n i n ga n da d dt oq u a l i t yi m p e t u sf o rt h ec i t i z e n i z a t i o no fr u r a l u r b a n m i g r a n tw o r k e r s ，e x p l o r et h e e f f e c t i v e a p p r o a c h e s t oi n c r e a s et h ei n c o m eo f r u r a l - u r b a nm i g r a n tw o r k e r sa n dp r o v i d ee c o n o m i cb a s ef o rt h ec i t i z e n i z a t i o no f r u r a l - u r b a nm i g r a n tw o r k e r s 。 k e y w o r d s ：r u r a l u r b a nm i g r a n tw or ! k e r s ；c i f i z e n i z a i t o m g o v e r n m e n tr e s p o n s e b i l i t y 1 i i w r i t t e nb y ：r u iz h a o s u p e r v i s e db y ：p r o f e s s o rr u i g u oq i a n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声螭 本人郑重声碉：所提交麴学垃论文是本人在导师的指导下：独立 进行研究工作所取褥的成果尊除文巾已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个入或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不舍为获褥苏 蝌大学或其它教育帆构鳃学往证书两使焉过戆材料尊对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承摇本 声鹳觞法律责任。 + 研究生签名：熹绻 妥期；墅兰：兰：! 学位论文使用授权声鞠 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文含侔都、中匿社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和暾子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文本人电予文档的内容帮纸质论文嚣内容褶一致壮除在保密期蠹贻 保密论文并，允许论文被查阕霸借溯，可以公蠢( 憩括剃登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登_ ) 授权苏州大学学位办办理蚶 研究生签名：。盘邑羞 e l 期：22 1 2 ：坠乙 导师签名：镬辍豸塞。1 日期：2 矬 农民王帘琵诧进程孛黪政府责怪研究导瓷 导论 一、研究背景与研究意义 一) 研究背景 改革开放以来，我国农村劳动力进城数量逐年增加，外出流动趋势明显。国 家统计蜀调查结果表臻，近年栗，我国农村劳动力终出务工数量逐年增麴，2 0 0 3 年为1 1 亿，2 0 0 4 年为1 2 亿。农业部数据统计结果显示，2 0 0 4 年全国外出就业 的农村劳动力约1 亿，占农村劳动力总数嚣2 1 。藿家人烈与计生育委员会子 2 0 0 3 年底进行了摸底调查，根据调查结果推算出2 0 0 3 年全圜流动就业的规模为l 亿左右。劳动傺障部2 0 0 5 年5 胃进行的快速调查统计结果遐，臻嚣在城镇叠冬农民 工总数约为8 9 0 7 万人。因为是快报，不排除有少报、漏报的可能( 大约在5 ) 。 农民工的实际规模必然大于快速调查统计数据，加之外出务工的农树劳动力中大 约有2 0 的人在农村从事菲农产业。按照这样一个比例，加上补足5 的漏报比 例，可以推算出农民工流动就业的数量约为1 2 亿。根据上述分析，我们可以初 步推断出冒素蓼农村劳动力流动就遭酶规模约为1 2 亿，其中进城农民约为l 钇， 跨省流动就业的农民工约为6 0 0 0 万1 。 大批农民工的毒瑰一方面箍动了我晷城市现代纯的进程，健进了农村经济社 会的发展，另方面也给城市管理带来了系列的挑战。改革开发以来，农民工 大趣摸盼滚动将近三十簟，链稍逐渐成为城市建筑盐、制造业基及豳益发达的服 务业的主力军，他们用自己勤劳的双手，为城市的现代化发展作出了重要的贡献， 霹酎，农民工的大量资金圈流，也为农村的经济发展注入了新静活力。蠢就，农 民工连接起了城市和乡村，推动了城镇化和工业化，推进了国民经济的发展。但 是不容忽视匏是，农民王大鬣摸的流动无疑绘各输入逯的城市管理带了巨大的挑 战，陡然增加的流动人翻给城市社会管理和社会治安带来的压力，使许多输入地 政麝不得不黠农民工采取管铡措施，麸丽导致农爵工在城市生活豹相关权力得不 到保障，成为城市生活的“边缘入”。 扶其德重家熬经验嚣，城市化是一个蓬家在经济增长和现代化发展孛不可避 免的过程。城市化的关键因素之就是人口向城市聚集，大量农民进入城市宪成 蓬务蒎辨究室骠爨缀：孛蚕农民王谖舔箍誊， 辛黧寓实蠡敝社2 0 0 6 年第转贾纂荑 l 农民工帘民纯进程巾酶政府责经矮究髫论 向市民的转变。虽然改革开放以来，我国城市化水平逐年提高，但同我国的工业 化水平并不相符：2 0 0 4 年我国第二产业、第三产业就业人口比重分别为2 2 。5 和3 0 6 共计5 3 1 。而我国城镇人口只占总人口的4 1 7 6 ，约5 4 2 8 亿 1 ，处在世界城市化平均水平以下。较低的城市化水平阻碍了图家资源的合理配置， 因此政府大力推进城市化的进程，根据国家发改委的规划，到2 0 1 5 年我国城市化 水平要提高到4 5 - - 6 0 ，今后我国每年将有1 2 0 0 万入成为城市屠氐。 ( 二) 研究意义 农民工向市民转变是我国社会经济发展的迫切需要，是构建和谐社会的内在 要求，是我国城镇现代化发展的必然趋势。为了使农民工向市民转变的进程在健 糜有序的轨道上加速发展，针对其孛的问题，深入地探讨相应的对策已经成为摆 在我们面前的一项刻不容缓的重任。 l 、理论意义 农民工群体是现代农村劳动力的重要组成部分，本文研究的理论意义首先体 现在丰富农民工相关理论；其次帮助澄清有关农民王向市民转变超题的种种认识 上的误区。首先是关于城市病的问题，农民工向市民转变固然会加剧城市基础设 旌的负担，但进城农民工透过自己的劳动，也可为城市基础设施发展傲出贡献。 其次是进城农民工抢城市市民饭碗问题，事实证明，恰恰相反，大批农民工来到 城市，可促进建筑业和城市服务产业的大发展，可把原来的就业蛋糕做大，透度 地向城市转移农民工，不仅不会挤占城市就业岗位，而且会带动劳动就业岗位的 增加，扩大劳动力需求：再次，是为农民工相关政策的制定和调整提供依据，如 为地方政府制定农民工向市民转变进程相关政策提供理论方面的依据；最后，通 过研究农民工向市民转变进程中政府的不足之处，论证政府在农民工向市民转变 进程中应负的责任，增强政府管理实践中的针对性、实效性，在理论上为扎实推 进农民工向市民的转变提供智力支持。 2 、实践意义 推进农民工向市民的转变是解决三农问题的有效途径，其解决程度的彻底与 否和结果的好坏直接影响到全国钇万农民工的利益；政府承担责任能力韵强弱， 直接关系到政府工作效能的高低和城乡统筹发展的成败。因此完善政府在推进农 民工向市民转变进程中的责任，对于推动城乡统筹发展，提高政府效率，维护农 1 2 0 0 5 举蕃家统谤攀鍪 2 农民互露涎诧透程中豹政府责 薹研究 撼论 民工的合法权益等都具有重要意义。 + 二、农民工向市民转变的国内外理论研究综述 ( 一国外农民王向市民转变研究现状 由于农民工是在我囡二元体制结构背景下出现的特殊群体，是我们国家社会 转型期独有的现象，因戴，善外关于农民王的研究文献几乎没有，可以借鉴麴是 国外有关农村剩余劳动力转移的理论文献，在此作简要的整理、评价 ( 1 ) 戳刘易斯为代表的“二元经济结构理论。 1 9 5 4 年，阿瑟刘易斯发表了劳动力无限供给下的经济发展一文，首创 了二元经济结构理论，该理论认为，发展中国家的经济是由两类性质不同的部门 构成：一类是农村中以手工劳动生产为主的传统农业部门，另一类是城市中采用资 本主义生产方式的现代工业部门，这两个部门构成? 所谓的科二元经济 。一方面， 传统农业部门中的劳动生产率很低，并且存在大量边际生产率等于零的剩余劳动 力，另一方面，城市中工业部门的劳动生产率较高。城乡“二元经济生产率的 差异造成了工资的差异，于是，大量的农村剩余劳动力离开农村来到城市，这些 廉价的农村劳动力不断地被工业部门吸纳。出于追求利润最大化的动机，城市工 业资本反复进行积累与再投资，直到将农村全部剩余劳动力吸纳完毕。这样，就 会使城乡劳动收益差距减小，逐渐趋向平衡，最后使工、农业都得到均衡发展， 达到经济结构酶一元化1 。但是刘易斯主张以牺牲农业发展为代价来为工业化积豢 资金，现在看来不但不能消除“五元经济”结构，反而会使之更加突出。我们应 该看到农监经济的发展和资本的积累对现代工业的发展起到了积极的推动作用。 ( 2 ) 托达罗模型 托达罗模型是美国经济学家托达罗在刘易斯二元经济理论的基础上，根据发 展中国家的经济现实提出的农业剩余劳动力转移的模型。他认为农村剩余劳动力 的转移主要取决于劳动者预裳的城乡收入差距以及城市提供的就业空间。农村发 展和城市发展同等重要。发展中国家要通过发展农业和农村经济来就地吸收农业 剩余劳动力。这样既不会影响城市就业，又可以逐步缩小工农差别和城乡差别， 最终实现二元结构向一元结构的转变2 。托达罗的主要贡献在于他进一步扩充了影 1 邓鸿勋，陆百甫：我国农村劳动力转移与农民市民化研究农民市民化的趋势与国内栩关理论学派的主 张，走出二元结构， ，中南氏族学院学撇哲学社会科学版) 1 9 9 5 ( 2 ) 李培林：农民工中国进城农民工的经济社会分析，北京：社会科学文献出版社2 0 0 3 年 李路路：向城市移民：一个不可逆转的过程，农民工中国进城农民工的经济社会分析 ，社会科学 文献爨舨社2 0 0 3 年，纂1 1 6 茭第1 2 0 夏 5 农民工帘民化进程中静政府责经研究静论 逆转的趋势。除了传统农民工形象的改变，农民工群体自身也出现了新的现象， 就是农民工正在经历代际转化，王春光在新生代农村流动人口的外出动因与行 为选择中提出新生代农民工最重要的外出动因是“习惯外出生活、“羡慕城市 现代生活黟，具有更多的城市化冲动，与第一代农民工的特点差别很大，以前的研 究往往没有注意到农村流动人口的内部的群体差别1 。王艳华在新生代农民工市 民化的社会学分析中也指出新生代农民王在角色认同、印象管理、闲暇时间、 消费方式等方面有着极强的城市性2 。 ( 2 ) 农民工向市民转变的途径 在以往的文献中农民工向市民转变的途径主要分为两大类，一类是宏观制度、 政策的修改及完善，促进农民工市民身份的转换。胡平指出，必须改革以户籍制 度为核心的歧视性制度，使农民工与城市居民享有一样的政治、经济和社会权力， 为农民工提供政策支持，保障农民工合法权益，加强对农民工的管理与服务，为 其提供公正、客观的服务平台3 。安中轩认为“农民工市民化，要放在加快我网城 市纯进程的宏观背景孛，从整个城乡关系之闻矛盾运动、城乡统筹即城乡一体化 发展的战略高度来寻求系统地解决。 并分别从户籍管理制度的城乡一体化，劳动 力市场的城乡一体化，经济一体化，空闻结构的城乡一体化，基础设施建设的城 乡一体化五个方面进行了论述4 。赵慧芳则从社会结构和个体行为两个层面，分析 了阻碍农民工市民化的制度、政策障碍和农民工自身障碍，提出从制度创新、政 府引导入手，实现农民工的市民化5 。另一类是微观上促进农民工行为意识向市民 转化，龚长宇在社区教育：农民工市民化的有效途径中指出农民转变成城市 市民是走向现代化一个必然的发展过程，在这个过程中，必须打破多种制约因素 的限制，实现多种认同，尤其重要的是实现农民自身价值观念的转变。丽以城市 社区为依托，加强农民工教育，无论采取何种平台，无论采取何种载体，从其实 质意义上来说，都是促进农民意识的转变，促进现代人素质的养成，即实现人的 现代化6 。 1 王春光：新生代农村流动人口的外出动因与行为选择 ，农民工中国进城农民工的经济社会分析， 社会科学文献出版杖2 0 0 3 年，第1 9 6 页第2 0 1 页 2 王艳华；耨垒钱农强工泰爱诧的社会学分捞，孛嚣费年掰究2 0 0 7 ( 5 ) 胡平；简析城市农民工市民化的障碍及实现途径，农村经济2 0 0 5 ( 5 ) 第8 0 黄第8 2 溅 安中轩。从城乡一体化看农民工市民化，天府新论2 0 0 4 ( 1 2 ) 第2 1 9 页第2 1 0 页 5 赵慧芳、任中平：农民工市民化的障碍分析与治理，鞍山科技犬学学报2 0 0 6 ( 4 ) 羹长字；挂区教窝；农民王市瑟纯懿有效途径，漤荫籁蔻丈学社会释学学攮2 0 0 7 ( 4 ) 6 农民工带纯进程孛斡政府责任研究 警论 ( 3 ) 农民工向市民转变的障碍 正确认识现实生活中农民工尚市民转变的困境，可以帮助我们分析原因，进 而找出合理的解决对策，目前，对于农民工向市民转变的障碍分析主要有三个视角。 第一个视角楚政府部门的视角，王满圆、熊巍俊认为影响和制约农民工向市 民转变的障碍是认识障碍、政策障碍、制度障碍、信息障碍、素质障碍和城市发 展水平制约的障碍。并提出科学认识农民工向市民转变的问题，指出“如何实现 城市农民工市民化，让城市农民工适应城市生活，在为所在城市的发展做出自身 贡献的同时实现盘我发展，是个大课题，不是一朝一夕就熊完成的事，涉及到政 策、体制、管理制度的改革与调整，也涉及到经济发展、教育投入、城市基础设 施建设等方方面面。挣1 胡警在简析城市农民工市民化的障碍及实现途径孛进 行了城市农民工向市民转变受阻的原因分析，追溯其根源，可归结为两方面的障 碍，即社会制度性障碍和农民工鸯身的障碍。函此，实现城市农民王翔市民转变 的途径“彻底打破城乡二元结构，改革户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场； 建立健全维护农民工权益的法律和制度；加强对农民王的职业技术培训，提高农 民工的竞争力；政府和社会要转变观念，尊重农民工，帮助农民工融入城市生活； 农民工努力提高自身素质，积极实现市民化转变。z 钱正武在农民工市民化与 政府职责中认为农民工向市民转变的障碍在于遭遇就业歧视，合法权益受到严 重侵害，缺乏社会保障，生活环境恶劣，精神生活空虚，心理矛盾与冲突情绪较 为严重，子女不能正常入学，无组织依靠，政治参与程度低，与城市政府和市民 之间缺乏良性互动，难以融入城市文明。并从构建社会政策支持系统的角度，提 出了推进农民工向市民转变进程的建议，“树立正确认识，完善社会政策内容，规 范社会政策决策程序，培育社会政策行动主体 。3 第= 个视角是社会学视角，社会学主要关注农民工的城市适应、融入状况， 米庆成在进城农民工的城市归属感问题探析中指出进城农民工的城市归属感 表现出一种矛盾不和谐的态势，即对城市在地域上的强归属感和群体上的弱归属 感4 。冯晓英则在中国城市化进程中面临的若干紧迫问题中认为作为城市建设 发展中不可或缺的重要力量，农民工的社会融入直接关系到城市和谐社会的建设。 社会融入程度高则社会和谐程度就商，社会矛盾与冲突发生的概率就低。而农民 1 王满四、熊巍俊：科学认识城市农民工的市民化闯题，农业经济2 0 0 5 年第2 麓 2 胡平：简析城市农鼹工市民化的障碍及实现途径，农村经济 2 0 0 5 ( 5 ) 第8 0 页第8 2 页 3 钱正武：农民工市鼹化与政府职责，理论与改革2 0 0 5 ( 2 ) 米麦成；进城农民t 的辕枣麴矮感通隧探辑，毒年磷巍2 0 0 4 ( 3 ) 7 农民工带凝佬进程中的政府责经研究繁论 工的社会融入需要经历个由社会接纳到社会参与的过程1 。 第三个视角是经济学视角，刘传江、周玲在社会资本与农民工的城市融合 中指出，农民工的边缘性地位即( 工作性质边缘性，居住分布边缘性，社会地位 边缘性，社会心态边缘性，边缘性的继承性) 与其社会资本的占有和使用具有高 度的相关性。只有改善农民工社会资本匮乏和质量低下的状况，构建农民工社会 资本的积累和形成机制，才能促使农民工更快完成城市纯和市民化的过程，更好 地融入到城市社会生活之中2 。赵新力在城市农民工市民化问题研究中也认为 孝会资本对农民工市民化产生影响，他指搦不同类型的社会资本对农民工市民仡 有不同的作用。就私人关系型社会资本而言，它可以为农民工提供更多的就业信 息，拓宽农民_ i 的就业途径。组织型社会赘本对农民工市民佬意义表现在：进 入某一组织的农民工可以借助组织成员的身份从所在组织获取生活上的帮助，如 安排临时住处、解决子女入学闯题、危难时获取临时救济等。组织戚员可以借 助组织力量同所在社区建立交往和沟通，学会与异质人口群体打交道的方法，扩 大交往范圈，增加社会资本存量。组织型社会资本通过合同确定了农民工与组 织的关系，劳动关系受法律的保护，为农民工解决各种劳动纠纷创造了条件。制 度型社会资本存量的增加对农民王市民化意义重大，主要表现在：为农民工提 供必要的就业保障，最大限度地降低就业风险：为农民工提供必要的劳动保护， 维护农民工的各项劳动权益；消除劳动力市场的分割局面，为农民王创造一个 公平竞争的就业平台；为农民工创造一个平等参与国家政治生活，平等享有权 剥和义务的制度环境o 。 从瞄前的研究状况来看，对城市农民工问题的研究较之对其初期的研究已逐 步走向深入。就总体而言，目前的研究状况呈现出如下特征： l 。研究的学科已从社会学扩展到人嚣学、经济学、政治学、文化人类学等， 多学科力量的交叉联合必将进一步推动对这一问题的深入研究。不同学科的学者 们均注重从各自学科的理论视角出发，从不同的方面来探讨城市农民王现象，形 成多角度、多层次、多方面的研究，从而形成更加丰富的解释框架。但不同学科 的学者们都注意到了城市农民工的边缘群体地位，在对这一研究对象主体地位的 边缘性特征方面，形成一定的共识。 1 冯晓英：中国城市化进程中面临的若干紧迫问题，城市问题2 0 0 8 ( i ) 2 刘传江、周玲：投会资本与农民工的城市融合，人e 1 研究2 0 0 4 ( 5 ) 3 刘黄嚣、麓玲：敏会资本与农凝工豹城枣融合，人掰研究2 0 0 4 ( 5 ) 8 农民工密侄遴程串的致廊责馁够 究黪论 2 研究的范围已从宏观层面进入到微观。前期研究主要着眼于农民工整体、 国家社会及政策制定等宏观方面，近期研究更强调农民工的个体感受、主观能动 性等微观领域，内容涉及社会分层、社会网络、社会互动、社会心理、社会关系 等，这更加丰富了对城市农民工阀题的研究，对准确把握这一群体的特征，解决 好这一群体流动中产生的各种问题，及时提供能够满足这一深刻变化需求的政策 调整和制度创新，起到了积极的推动俸用。 3 研究的方法已由文献研究偏向实证研究。学者们更加注重各种社会调查方 法的运溺，如闯卷调查、个案访谈等，这使待调查者获得的资料更加生动丰满， 突破了从文献到文献的不足。对农民工大量第一手材料的广泛搜集，使得在此基 础上的研究结论也更易让入信服。 但是，综观已有的相关研究成果，多集中于对农民工群体的一般社会支持对 策的研究，缺乏从政府责任的高度，特别是从政府公共政策制定的角度深入探讨 城市农民工群体问题的解决途径。本文试图结合农民工群体的基本特征，以政府 的行政责任和公共政策职能为基本视焦，深入透析政府在解决城市农民工群体向 市民转变进程中的职责。 三、相关概念麓界定 。 ( 一) 农民工与农民工一一市民 1 、农民工 农民工是我国经济社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承 包土地，但主要从事菲农产业、以工资为主要收入来源煎入员。狭义的农民王， 一般指跨地区外出进城务工人员。广义的农民工，既包括跨地区外出进城务工人 员，也包括在本地二、三产业就业的农树劳动力1 。 由于研究的需要，本文的农民工特指异地转移的农民工 2 、农民工市民 农民工向市民转变是本文的核心概念。它指的是进城农民工彻底割断与乡村 土地和农监生活劳动的关系，在城市或城镇中固定居住，霾定工作，并且取得与 城市市民相同的身份( 城市户口) ，享受与城市居民相同的权益保障，同时转变传 统农村生活的行为意识，从而具有现代城市生活行为意识的过程z 。由此可见，农 1 国务院研究室课题组：中国农民工调研报僭，中国宙实出版社2 0 0 6 年第l 页 2 姜撂壤；姨战略蹇璇认识农民赘民化，糯健经济探讨 2 0 0 2 年1 2 9 农民工搿氏纯进程中的政府责经研究 簿论 民工市民化这个概念至少包括了下述几个方面的含意： 一是彻底割断了与农村土地和农业生产活动的制度关系，不再在城市与乡村 之间，农业与非农产业之间游移不定；二是在城市中拥有固定的住所和固定的职 业，收入来源宪全来自于城市的王商业职业活动；兰是取得了居住地城市市民户 口；四是行为意识向城市居民转变。以上四个方面是农民工市民化的基本标准。 在我国农民工向市民转变的具体表现为：世世代代生活在农村的广大农民， 离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业，其身份、地位、价值观念及 工作方式和生活方式向城市市民转化的经济社会过程。可见，农民工向市民转变 不能简单理解为制度上和身份上的转变，其内容应该是多元的。它主要应该包括： 一是社会身份和社会组织形态的转变，实现社会组织形态及管理方式的城市化， 实现户口的“非农化 ；三是生存职业和居住方式的转变，实现就业方式的“非农 化捧，羼住方式的城市纯；三是皇囊能力翻素质的提高，实现以农业生产劳动为基 础的农村生存能力和素质向以非农产业劳动为基础的城市生存能力和素质的提 高；四是价值观念转变和文化的融合，实现现代市民意识对传统小农意识的替代， 实现农村传统文化的扬弃，实现与现代城市文化的融合。前两者是农民工市民化 进程中农民工表面特质的变化，而后两者才是农民王真正实现向市民转变的主要 判断标准，也是农民工能否真正融入城市成为市民的主要障碍。 ( 二) 政府责任 关于政府责任的内涵，国内学者目前主要有以下两种理解： l 、行政法学界的观点。在他们看来，是行政法把政府和责任连在一起。所谓 的政府责任就是政府对行政负“法”上的责任，就是行政法律责任。它更强调的 是政府的消极责任即政府承担的否定性法律后果。但对政府责任的承担主体又有 不同的观点。 2 、公共行政学界的观点。在公共行政领域，政府主要是在行政机关的意义上 使用的。因此，国内多数学者主张，政府责任就是行政责任。这里的行政责任应 作广义解，它既包括积极的责任也包括消极的责任1 。 政府责任又有多层次的涵义。欲广义层面来看，政府责任是指政府能够积极 地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现民众的 需求和利益。从狭义层隧来看，政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在 张晓裘；政府赛强鸯奏经致黪若手阕题磺巍述谔，诲善学院攀缀2 0 0 3 ( 6 ) l o 农民工市民诧进程中的政府责强研究羚论 整个社会中的职能和义务，即法德和社会所要求的义务。社会义务不仅仅意味着 政府正确地做事( t od ot h i n gr i g h t l y ) ，即不做法律禁止做的事情，而且意味着 政府做燕确的事( t od or i g h tt h i n g ) ，即做促使社会变得更美好的事情1 。 作为担负政府责任的主体政府，以权力的大小划分为中央政府和地方政 府，本文中关于政府责任的研究主要集中在地方政府的范畴内，并且主要是以研 究输入地政府责任为主要研究对象的。 四、本文的研究思路和研究方法 ( 一) 研究思路逻辑图 1 张晓寰；政府责任姆奏轾致窿辫手翘题研究述评) ，谗藩学院学援2 0 0 3 ( 6 ) 1 1 农民王审涎讫送程中的竣癖责经研究嚣论 导论 理论基础 农民工向市民转变的必 然性和可行性分据 农民工向市民转变的现 状与闯题分析 农民工向市民转变进程中的 政府责任分撅 农民工向市民转变进程 中政府责任的现实考察 政府在农民工市民纯进 程中的的责任改进对策 分析 缡论 研究背景与意义 研究综述 相关概念界定 研究方法 农村剩余劳动力转移理论 公菸政策分析理论 政府责任理论 1 2 农民工向市民转变的必然性 农民工囱市民转变的可行性 农民正向市民转变的特征与标准 农民互向市民转变的现状 农民王囱市民转变进程中存在 的阕题分析 农民工向市民转变进程中相关 责任主体熬比较分析 政府在农民工向市民转变进程 中担负责任的现状分析 政府在农民工向市民转变进程 中出现责任问题的原因分析 苏州市农民工现状分析 苏州市政府在农民工向市民转变 遴疆中承担责任的方式与途径 苏州市政府处理农民工向市民转 变阀题对其饱城市的启示 政府要以法律法规形式确保农民 工群体的生存与发展 政府簧为农民工群体提供公共政 改变传统的劳动力管理模式、探索 城市政府要转移管理职能重心，从 被动管理走向主动服务 农民工市涎化进程孛的致府责经研究导论 ( 奠) 研究方法 文献分析法。文献分析法主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研 究形成对事实的科学认识的方法。文献分析法可以说是贯穿予整个课题研究过程， 从选题、论文架构、调查、撰写等环节都使雳了文献分析法。通过对因内外有关 农民工市民化与政府责任方面的文献资料收集、整理、分析和比较，充分掌握农 民工市民化和政府职责的相关情况。 访谈法。访谈法是当今社会科学领域常用的收集研究资料的方法。本文通过 访谈等方式进行调查研究。预计选择3 0 名左右的城市农民工进行访谈，然后进行 访谈资料统计分析，了解农民工向市民转变的实际状况。 个案分析法。对菜一个体、菜一群体或菜组织进行较为深入的研究，通过观 察、分析、总结，从中揭示普遍性特征和规律。本文在调查研究苏州市农民工向 市民转变个案的基础上，注意分析总结其中包含的普遍撬律。 ( 童) 资料来源 ( 1 ) 电子数据库孛量期刊嬲、人大复印资料、重庆维普网。其中主要参 阅以农民工与市民化、农民工与城镇化、农民工与政府三个关键词搜索到的上百 篇论文。 ( 2 ) 相关图书与专业期刊。图书主要是参阅行政管理学、公共政策学、地方 政府学、决策科学等的相关著作；专业期刊主要是中国行政管理、探索、巾 国农村经济、中国农村观察等。 ( 3 政府相关文件。 ( 4 ) 互联网的相关专业性网站与新闻网站。 农民工市民化进程中的政府责经研究第一章研究的瓒论基础 第一章研究的理论基础 一、农村劳动力转移理论 囡井关于农村劳动力转移的理论很多，比较典型的有：l 、刘易斯的就业转换 理论( 刘易斯模型) ：提出了在发展中国家= 元经济结构下工业部门资本的积累、 生产规模的扩大将不断地吸收农业剩余劳动力，直到农树剩余劳动力全部被吸收 为止；2 、托达罗模型是美国经济学家托达罗在刘易斯二元经济理论的基础上，根 据发展中国家的经济现实提出的农业剩余劳动力转移的模型。链认为农村剩余劳 动力的转移不仅取决于城乡实际收入差异，还取决于劳动者预期的城乡收入差距 以及城市提供的就韭空闻；3 、推披理论：是研究流动人口和移民的重要理论之， 它认为，在市场经济和人口自由流动的情况下，流出地强大的“推力和流入地 强大的“拉力 促使人网迂移，从流出地的推力来说，一方面是农业劳动人髓迅 速增加和农业中主要生产要素土地资源有限性的矛盾，另一方面是农产品收入弹 性较低；从流入地的拉力来说，工业化带动的城市经济的发展，特别是城市第三 产业的发展带来较高的收入水平、更加方便和舒适的城市生活等极大地吸引者农 村剩余劳动力和农业人翻向城市迁移1 。 以上农村劳动力转移理论首先解释了农村剩余劳动力由农村向城市转移的原 因国家经济和工业化的发展。城市经济的迅猛发展，必然带动工业化的发展， 在城市中创造无数就业岗位，现代化的过程伴随着农业和农村的现代化，表现为 产业结构和就业结构的升级，即农业部门实现的国民收入在整个国民收入中的比 重以及农业劳动力在全部劳动力中的比重不断下降，工韭部门和服务部门l ! p - - 三 产业实现的国民收入在整个国民收入中的比重以及二三产业劳动力在全部劳动力 中的比重不断上升。这一过程即是农业部门劳动力不断麸农进和农村中转移出来， 进入非农业、进入城市传统农业转变为现代农业的发展过程。 其次，我们也可以推断出农村劳动力由农村向城市转移是社会经济发展的必 然趋势。社会的发展离不开经济基础，农村劳动力向城市转移是为了满足国家经 济和工业化兹发展，因此农村劳动力彝城市转移是社会发展的必然趋势。 李强：影璃孛嚣城乡流动入鼙豹接力与拽力因素势橱，孛蚕社会科学，2 0 0 3 ( 1 ) 1 4 农民王帘氏纯邋程嗲的政府责经研究 第一鬻研究豹瑾论墓穑 三、政策科学理论 公共政策是由政党、政府等社会组织所组成的公共决策系统为实现社会目标、 解决社会问题丽制定或者选择的行动方案和行为准则，它具体表现为一系列的法 令、策略、条例、措施等1 。公共政策制定是社会政治生活中公共决策系统的经常 性活动。公共政策制定实质上就是政府决策系统对已经出现的政策闽题采取行动 的过程。公共政策研究认为，在政府的政策制定过程中具有特定的价值取向，服 务于一定的利益追求。在实践中，公共政策的制定常常为一定的利益集团服务， 帮助其实现经济利益的最大化。这里所谓的利益集团通常是社会生活中的强势群 体，而弱势群体在公共政策制定过程中则很少具有实际的影响力2 。因此，为了坚 持社会公