（工商管理专业论文）政府部门项目管理研究.pdf

摘要 本文在分析我国社会经济转型对政府部门施政理念与施政方法提出新的要 求与挑战，以及传统行政管理的特点与适用条件的基础上，指出传统行政管理手 段已经无法适应当今我国社会经济发展的需要，政府部门需要引入新的管理理念 与方法来满足新形势下服务型政府的要求。 文中在分析现代项目管理的理论与方法的基础上，进一步分析了现代项目管 理在政府施政领域的适用性与必然性，指出现代项目管理是新形势下政府部门施 政理念与方法的有效选择。并进一步引述重点工程型、大型会议型、综合技术型 等政府部门常见的项目管理实践的三个典型案例，证实项目管理对政府部门施政 的重要意义和价值，而且揭示了政府部门项目管理中许多值得关注的问题。 论文最后一部分，在总结案例的经验与教训的基础上，分析并着重研究了政 府部门引入现代项目管理的支持体系，提出必须解决的几个主要问题及解决方 法，即政府部门实施项目管理的文化基石，政府部门实施现代项目管理的组织变 革与业务流程再造，政府部门实施现代项目管理的人力资源管理与绩效测评体 系。笔者认为，只有建立好上述支持体系，才能使现代项目管理理念与方法真正 融入到政府部门之中去，成为政府部门管理的有力工具，更好地为我国社会经济 的发展服务。 关键同：政府部门项目管理支持体系 a b s t r a c t t h i st h e s i sf i r s ta n a l y z e st h en e wd e m a n d sa n dc h a i l e n g e so na d m i n i s t r a t i o n p r i n c i p l e sa n dm e t h o d st h a tt l l es o c i a la n de c o n o m i ct r a n s f o r m a t i o ni nc h i n ab r i n g st o o u r g o v e m m e n td e p a r t m e n t s a n d f u r t h e r m o r eo nt h eb a s i so fa n a l y z i n g c h a r a c t e r i s t i c so ft r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ta n da p p l i c a b l eo - , 0 1 2 d i t i o n s ， t h i st h e s i sa l s op o i n t so u tt h a tt r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ta p p r o a c hh a d a l r e a d y n o l o n g e r a c c o m m o d a t e dt ot h ed e m a n d sf o rs o c i a la n de c o n o m i c d e v e l o p m e n ti nc h i n a t h e r e f o r e ，i t sn e c e s s a r yf o rt h eg o v e m m e n td e p a r t m e n t st o i m p o r tn e wm a r i a g e m e n tp r i n c i p l e sa n dm e t h o d st om e e tt h ed e m a n d so fs e r v i c et y p e g o v e m m e n tu n d e rt h eb r a n dn e w s i t u a t i o n b a s e do nt h ea n a l y s i so f t h e o r i e sa n dm e t h o d so f m o d e mp r o j e c tm a n a g e m e n t ，t h i s t h e s i sf u r t h e ra n a l y z e st h ea d a p t a b i l i t ya n di n e v i t a b i l i t yo fm o d e r np r o j e c t m a n a g e m e n ti ng o v e r n m e n ta d r n i n i s t r a t i o nf i e l d ，a n dt h u sp r e s e n t st h eo p i n i o nt h a t m o d e mp r o j e c tm a n a g e m e n ts h a l lb et h ee f f e c t i v ec h o i c ef o ra d m i n i s t r a t i o np r i n c i p l e s a n dm e t h o d so ft h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t su n d e rt h en e ws i t u a t i o n i ta l s op r o v e s m o d e mp r o j e c tm a n a g e m e n th a sg r a n ds i g n i f i c a n c ea n dv a l u e sf o rg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t sb yq u o t i n gc o m m o n a n dt y p i c a lc a s e so fp r o j e c tm a n a g e m e n tp r a c t i c ei n t h ef o l l o w i n gt h r e eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa sm a j o rp r o j e c t ，l a r g ec o n f e r e n c ea n d c o m p r e h e n s i v et e c h n o l o g y t l l i st h e s i sa l s or e v e a l sn u i n e f o u sn o t i c e a b l ep r o b l e m si n p r o j e c tm a n a g e m e n to f g o v e r n m e n td e p a r t m e n t s o nt h eb a s i so fc o n c l u d i n g1 c s s o l l sa n de x p e r i e n c ef i - o mt h ea b o v ec a s e s ，t h el a s t p a r to ft h i sd i s s e r t a t i o na n a l y z e sa n de m p h a s i z e so nt h es u p p o r t i n gs y s t e mf o r g o v e r n m e n td e p a r t m e n t st oi n t r o d u c em o d e r np r o j e c tm a n a g e m e n tm e t h o d sa n dp u t s f o r w a r ds e v e r a lm a j o rp r o b l e m sa n dm e t h o d so f r e s o l u t i o n t h e yi n e l u d et h ec u l t u r a l c o r n e r s t o n e ，o r g a n i z a t i o n a lr e f o r i l la n db u s i n e s sp r o c e s sr e c o n s t r u c t i o n ，a sw e l la s h u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n ta n dp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ts y s t e m sf o rg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t st oc a r r yo u tm o d e mp r o j e c tm a n a g e m e n t i nt h ea u t h o r so p i n i o n ，o n l y w h e nw ew e l le s t a b l i s ht h ea b o r e - m e n t i o n e ds u p p o r t i n gs y s t e m ，c a nt h ep r i n c i p l e s a n dm e t h o d so fm o d e r np r o j e c tm a n a g e m e n tb ea p p l i e di n t ot h eg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s t ob e c o m et h e i re r i e c t i v em a n a g e m e n tt o o la n ds e r v eb e t t e rt h e d e v e l o p m e n to f s o c i a ie c o n o m yi nc h i n a k e yw o r d s ：g o v e r n m e n td e p a r t m e n t s p r o j e c tm a n a g e m e n t s u p p o r t i n g s y s t e m 引言 随着我国经济、社会、文化的发展与进步，我国政府所处的施政环境也发生了深刻的 变化，这就要求我国政府部门适时地转变施政理念、调整施政手段，在为经济发展和社会 服务的过程中，根据环境的变迁积极引入新的管理思想与方法。 长期以来，我国政府部门一直沿用传统的直线职能式的行政管理方法，这种管理方法 是与传统的计划经济环境相适应的，随着我国经济社会结构的逐步转型，逐步从传统的农 业社会向工业社会再到信息社会的转变，社会的经济形态也逐步从传统的计划经济向商品 经济和知识经济转变。同时由于我国不同地区甚至在同一地区内部发展的不均衡性，造成 我国多种经济形态并存的复杂环境，这就决定了我国政府部门在行使社会服务职能的过程 中，不仅要处理好传统的行政事务型工作，同时还要有效地应对日益增长的创新型的服务 工作，不断地解决经济和社会发展过程中所出现的新的、突发性的问题和事件，从而更好 地为社会经济的发展服务。 面对经济全球化的严峻挑战，进一步推进行政管理体制创新，转变政府职能，营造良 好的发展环境，全面提升城市核心竞争力，己成为区域问特别是城市间在激烈竞争中把握 先机、赢得主动的必然选择。政府部门是一个城市决策和领导的中枢，是上情下达、下情 上报的桥梁，是服务基层、为民办事的窗口，直接影响城市竞争力的提升。因此，切实提 高政府部门在新的环境下的管理能力，有着很现实和深远的意义。 就如何提高政府部门管理能力这问题，些国家和我国一些城市已经作了一些积极 的探索，其中将企业管理经验引入政府管理，是许多国家行政改革中采用的做法，尽管这 种做法在理论上存在不小的争议，但引进企业管理经验促进了政府管理创新，并取得了较 好效果，已成为不争的事实。当然，政府与企业存在着本质区别，不能简单地套用或移植 企业管理方式，而应当根据政府管理的特点，有选择地学习借鉴企业管理经验，特别是成 功大企业的管理经验，如创新精神、竞争意识、成本效益核算、注重绩效管理、目标管理 等管理理念、管理方式和管理机制，对于提高政府效率、降低行政成本、改善政府服务， 无疑是有益的，也是可行的。目前一些地方政府在这方面已进行了有益尝试。如青岛市政 府通过学习和借鉴海尔集团公司的管理经验和理念，改革政府管理的探索2 ，大连市等城 ，蒋京议，利。会结构悯懿与政府j l 能转变中国经济时报，2 0 0 3 年1 0 11 7 口。 ：李明，政府再造与创建高绩效的政府，青岛| j 报，2 0 0 3 年1 月2 8e 。 市政府经营城市的做法，杭州市将竞争机制引入政府内部管理，实行并联式审批的做法等， 都是借鉴企业管理经验，实现政府管理创新的宝贵尝试，并取得了较好的成效。 根据多年从事政府部门管理的实际经验，笔者认为在现在和未来的一段时问里，在我 国政府部门推行现代项目管理理念与方法是一种非常合适的选择，它将有效地提高我国政 府部门的社会服务能力，进而提高一个城市、一个地区，甚至整个国家的竞争力。 本文的研究目的在于，通过对项目管理在我国政府部门的适用性与必然性的研究，结 合青岛市委组织部在引入项目管理方面的实践经验，探讨在我国政府部门引入现代项目管 理所需的支持体系及相应的需要解决的主要问题和方法。 本文研究的内容和预期研究成果主要包括：政府部门实施现代项目管理的文化基石， 政府部门实施现代项目管理的组织安排与业务流程再造，政府部门实施现代项目管理的人 力资源管理体系与绩效测评。笔者认为，只有完善相应的支持体系、有效解决上述几个方 面的问题后，现代项目管理理念与方法才能真正融入到我国政府部门之中去，成为我国政 府部门管理的有力工具。 本文研究的理论基础与实践基础：笔者在实际管理过程中，由于工作需要广泛地涉猎 了现代项目管理的理论与方法，并在青岛市委组织部所从事的具体工作中积极进行实践探 索，将现代项目管理办法运用到了市重点建设工程、大型会议、综合技术开发项目之中， 并取得了可喜的成果，同时也总结了大量的经验和教训，这些理论知识和实践经验为本文 的撰写奠定了深厚的基础。 1 郭小聪，政府制度演变理沦：引入性思考， 2 隆国强，政府职能转变的国际经验与启示， 武汉人学学报( 社科版) ，2 0 0 3 年第5 划。 经济日报，2 0 0 2 年8 月j 日， 第一章市场经济条件下政府职能与行政管理特点 任何的管理理论与方法都是与所处的内外部环境相适应的，政府部门的行政管理理念 与管理同样需要适应所处的环境。在现代市场经济条件下，政府部门在为社会经济发展提 供服务的过程中，所处的旆政环境已经发生了深刻的变化，面临着巨大的挑战。要寻求与 当今市场经济环境相适应的管理理念与方法，更好地为社会经济的发展提供服务，就必须 深刻地理解和认识现代市场经济条件下政府的职责与面临的挑战。 第一节市场经济环境下政府的主要职熊 在现代市场经济条件下，政府参与经济既是必要的，也是有限度的。由于我国正处在 社会主义市场经济的初级阶段，社会经济处于转型的关键时期，就更需要正确地理解和认 识政府的经济服务职能，这对于建立和完善社会主义市场经济体制至关重要。根据现阶段 的实际情况，以及在实际工作中的体会，笔者认为我国政府的经济职能主要包括：提供公 共服务；维护市场秩序；营造良好的经济社会环境：必要的政府管制：匡l 有财产保护；进 行制度创新。 一、提供公共服务 在政府部门为社会提供的公共服务中，主要包括诸如市政基础设施建设，与其他科研 机构合作共同开发适合于所在地区特点的综合性技术。召开大型的人才招聘会，为企业招 揽人才，以及其他公共性程度较高的公共服务等。由于笔者长期从事与政府部门经济服务 职能相关的工作，所以所提供的公共服务基本都是面向青岛市大型企业和为全市经济发展 直接相关的服务。 二、维护市场秩序 维护市场秩序同样是政府部门的重要职责，随着我国社会主义市场经济体系的逐渐建 立与完善，地区之间的竞争日渐激烈，而且在入世之后，竞争已经不仅仅是地区内部经济 体之间的竞争或不同地区之间的竞争，同时任何一个地区也都要与世界范围内的优秀经济 体进行竞争，因此政府部门尤其是直接为社会经济发展服务的职能部门负有不可推卸的维 护市场秩序的职责。如帮助企业维护知识产权，维护企业的形象，为企 k 参与国际竞争、 手海洋，论市场经济条件下地方政府职能定位，经济论坛，2 0 0 4 年第4 期。 田家华、王忠，论公共服务型政府模式的掏建，湖：l l s h 会科学，2 0 1 ) 4 年第圳。 维护自身权利服务等。 三、营造经济社会环境 不仅企业的发展伴随着激烈的市场竞争，一个城市的发展同样要与其他城市进行激烈 的竞争，在这场竞争中，作为直接的经济服务职能部门，必须在城市内部营造良好的经济 环境，对外积极宣传所在地区的优势与良好形象，通过各种方式进行招商引资。 四、实施必要的政府管制 政府管制是指政府运用公共权力，通过制定一定规则，对个人和组织的行为进行限制 与调控的活动。政府管制分为经济管制和社会管制两类。由于工作职能的原因，笔者这里 所提的政府管制主要是经济管制。一般认为，经济管制指的是对价格、市场进入和退出条 件、特殊行业的服务标准的控制。经济管制的目的在于管制企业行为，可以防止垄断或寡 头垄断滥用市场力量，可以纠正诸如污染之类的负外部性问题，可以矫正信息的不完全。 社会管制是用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全，它的有关规定可用以矫正经济 活动所引起的各种后果和外部性问题。 五、国有财产管理职能 青岛市拥有众多的大型国有企业，为这些企业服务、保证国有大中型企业的正常运转， 确保国有资产的保值增值是重点工作内容之一。由于我国经济社会各个方面的快速发展， 国有资产的管理面临着许多新的课题与挑战，在实际工作中所遇到的问题也愈加复杂。 六、制度创新 制度创新是指制度总体或基本特征得到了更新和优化，也就是通过提供更有效的行为 规则为经济发展做出贡献。制度是影响经济发展的根本因素，制度促进或阻碍经济发展通 是过激励和压制创新实现的，因为经济发展的实质就是创新。因此，好的制度是能够持续 激励创新的制度。同时，这种制度本身也应是充满生命的、开放的，不断调整和创新的。 事实上，新制度的采用伴随着旧制度的改变，政府对现有制度的积极变动、替换和修正就 是一种制度创新活动。实际工作过程中，笔者深切地认识到：经济社会环境的变化必然要 求政府部门调整旋政理念与施政方法，必然要求政府部门及时调整原有陈旧的管理机制与 政策规范，制定与其相适应的政策与规范，同时政府部门还必须从社会经济发展的长远角 度出发，对制度进行调整，根据不断涌现出来的新情况新问题，及时调整政策与规定1 。 谢军，论现代市场经济中的政府经济职能，黑河学刊，2 0 0 4 年第5 期。 第二节传统行政管理方法的特点与适用环境 任何的革新与变革都不应该彻底抛弃原有制度体系先进的东西，尤其对我国这样的经 济社会发展不均衡，还处于社会主义初级阶段的大国而言，由于社会经济环境非常复杂， 在一个地区甚至在一个城市往往都存在着多种不同的经济形式。因此，在为社会经济发展 过程中，必然要求政府部门既要保持原有施政体系中先进的东西，又必须引进开发新的管 理理念与方法，以适应新的不断变化的环境。 一、传统行政方法的实质与特点 传统行政方法的实质，是以法定权责关系为作用基础，以人们的服从权威意识为作用 机制，用行政权力贯彻管理意图。其主要形式有行政命令、指示，规章制度，指令性计划， 行政奖励与惩罚，行政干预与仲裁等。 传统行政方法依靠组织赋予的权力，用非经济手段进行管理。其特点是：( 一) 权威性。 一方面，行政方法是依靠组织与管理者的权力和威信，对被管理者的意志和行为施加影响， 将被管理者置于管理者的直接控制与影响之中；另一方面，行政方法的管理效果，很大程 度上取决于管理者的权威，权威越高，管理效果越好。( 二) 强制性。以行政方法实篪管理， 是在隶属关系范围内，管理者对被管理者的行为进行强制性干预。被管理者对管理者的指 令必须无条件地执行，否则将受到惩罚。( 三) 垂直性。行政方法是按照组织管理层次和 隶属关系，自上而下地下达行政命令、指示、计划等，因而具有垂直性特点。( 四) 时效性。 运用行政方法下达的指令经贯彻执行，就立即见效。这一特点便于管理活动中处理一些 随机性任务和紧急工作，能收到立竿见影的效果。 二、传统行政方法的作用与局限性 管理行政方法虽然古老，但在管理中仍占有重要地位。其作用，一是实现集中统一管 理的基本保证。现代项目管理大多是组织庞大、专业多、分工细的复杂系统，要形成整体 效能，必须在专业分工基础上实现高度综合。这都需要具有高度权威性和统一性的行政方 法才能实现。运用行政方法进行管理，是集中统一管理的基本保证。二是履行管理职能的 重要手段。履行管理职能的手段和工具很多。不论哪种手段，最基本的要求是要有利于贯 彻管理者的意图，这就需要一定的权威和服从，否则，管理职能无法实现。 由于传统行政方法主要是靠行政权力和管理者的主观意志实施管理，难免有一定的局 限性。行政方法以命令、指示、计划等行政手段贯彻管理者的意图，容易产生简单粗暴、 王存霞、刘维，服务型政府一一2 l 世纪中国止史府改革的方向， t j 学刊，2 0 0 4 年第4 州。 甚至强迫命令，使被管理者处于被动和受强制的地位，有时会影响其积极性和创造性的发 挥。行政方法的有效性，主要取决于管理者的权威和素质，不同的管理者运用行政方法的 效果不同。 管理型政府的主要特征和弊端是：( 一) 行政的主要目标是管理，维持政治的国家的秩 序与安定。政府不仅要施行宏观管理，而且也要进行微观干预，全面介入社会生活甚至私 人生活，行政的“疆域”无所不及，是为“全能政府”。( 二) 行政的主要手段是强制。行 政关系具有强烈的支配性和服从性，行政行为具有强烈的单方性和权力性。而且，在实施 行政行为时，往往忽略以人为本和程序正义，是为“强权政府”。( 三) 行政立法的随意性。 由于政府奉行以行政主体为中心的管理理念，使其立法的规范性、民主性和公开性差，只 考虑政府行政管理的便利，而不考虑相关利益群体的意见，行政管制色彩浓厚，是为“管 制政府”。( 四) 行政效率的低下。在“全能政府”的条件下，由于“帕金森定律”的作用， 行政人员增加，行政机构膨胀。机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮，门难进， 事难办，脸难看，话难听，是为“官僚政府”。( 五) 行政的成本高。由于政府行政权的过 分扩张，不该管的事也要管，导致人、财、物资源的浪费，社会管理成本成倍增加。国家 财政税收的大部分不是用于经济文化建设，而是用于公职人员的“皇粮”开支，以及不必 要的“公务”开支，是为“花钱政府”。( 六) 行政权的滥用和腐败。由于行政权的过于强 大，容易造成监督的失控而异化为个人谋利的工具，即在为公众提供“公共物品”的幌子 下，大肆为掌握和行使其权力的人提供“私人物品”。同时，以“主人”自居，以“管理” 为由，对纳税人乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派、任意侵犯其合法权益，是为“寻租政 府”和“无责政府”1 。 三、传统行政方法的适用环境 传统行政方法以权威为后盾，具有显著的强制性，便于集中统一和强化管理。但科学 的行政方法是以管理对象和管理活动的客观规律为基础，以管理成效为目的的。因此，要 取得好的管理成效，必须正确地行使行政权力，发挥权威的作用。 考虑管理对象的适应性。管理对象或管理环境不同，采用的方法手段应有所区别。如 果不研究它们的客观规律，不适当地利用权威发号施令，必然影响管理效果。要考虑被管 理者的可接受性，被管理者对权威的服从程度即可接受性，是行政方法发挥作用的基础。 管理者发出的行政指令不但要正确，还要符合被管理者的行为规律。不但要运用行政指令 一庄晓存，从管理型政府向服务型政府的转变， 2 0 0 4 年第3 期。 中共四川省委省级机关党校学报( 新时代论坛) 一6 推动工作，更要善于运用自身的高尚品德、良好素质和管理才能，用这些非权力性影响力 去影响和带动被管理者。要审慎地使用行政指令，实行民主管理，切忌不论对象、场合、 条件，到处使用命令、指示，否则会使被管理者产生“驱使感”，挫伤和压抑他们的积极 性。 突出目标导向。一切管理行为都是为了发挥管理系统功能，实现管理目标。管理目标 是管理职能活动的基本依据，规定着管理行为；管理方法则是达成目标的途径和桥梁。因 此，管理活动中要始终突出目标导向。 提高管理规范化水平。规范化是影响行政方法实施效果的重要因素，也是避免“个 将军一个令”和“政出多门”的基本保证。管理规范化的核心是依法管理，建立统一、正 规的管理秩序。其主要标志是：有明确的责权划分、完善的标准制度、正规的管理秩序、 科学的管理方法和配套的基础设施。 从以上对传统行政管理的分析中我们可以看出，行政管理是非市场经济社会中的产物， 是与所产生的环境相适应的。 在非市场经济社会中，由于分工不发达，人们以分散方式从事生产并自给自足，无法 形成把社会个体联结在一起的经济纽带，因此社会秩序的形成不可能依靠经济的力量，而 只能依靠超经济的政治强力和意识形态的作用去整合分散的个体。在这种整合方式下，承 担着社会整合功能的政治活动不仅获得了显著的中心地位，并且使这个社会形成了以政治 为“中心领域”的“含一结构”方式。在这种领域合一的社会结构中，政府的主要职能则 集中在政治统治或政治领导上面，而社会的公共管理只是从属于政治活动的一种补充。随 着社会的发展，民众对政府公共管理的要求将更为追切，但是在以政治活动为“中心领域” 的强制状态下，政府的公共管理职能不可能按照其内在要求得到切实有效的履行，进而必 将在本质上折射出对社会公共利益的冷漠，以至于造成损害政府自身形象和散失政府实际 功能的客观效果。 在市场经济社会中，分工的实现和发展造成了社会个体之间的高度依赖性，任何个体 都离不开社会而存在，无论是经济活动还是人际关系都实现了高度的社会化。于是，分工 与交换造就了把社会个体联结起来的经济纽带，进而使经济活动在很大程度上获得了以往 只由政治活动起主要作用的社会整合功能。更为重要的是，这种变化彻底改变了先前那种 以政治活动为中心而将诸领域统合为一体的社会结构方式。在这种领域分离的社会结构 中，政府更多地指向政治领域的倾向及其政治领域对于其他领域的强势地位开始相对弱 化，经济治理和社会公共管理的职能不再简单地依附和从属于政治活动而得到不断的孕育 和成长。实践表明，现代政府职能及其角色的改变，主要体现在政府对社会公共事务管理 职能的成长之中。在社会领域“分离结构”状态下，市场经济要求现代政府在性质上从政 治权力的统治者转变为社会公共事务的管理者；而在政府职能的结构上，则要求它从维护 政治统治转向全面履行社会公共管理的职能1 。 第三节现代市场经济环境下政府部门管理所面临的挑战 从以上对现代市场经济环境下我国政府的主要职责、我国传统行政管理的优势与劣势 以及适应的环境的分析，我们可以看出，在现代市场经济环境下我国政府部门还面临着诸 多挑战。要更好地为社会经济发展服务还有很多方面需要完善，需要引进更先进、更适应 当今和未来一段时期发展要求的管理理念与方法。通过工作实践的积累，笔者认为现在我 国政府在为社会经济发展服务的过程中，主要面临着如下四个方面的挑战。 一、观念与角色的挑战 在现代市场经济条件下，随着我国经济社会环境的变迁，政府在社会经济生活中的核 心职能在于为社会经济发展服务，因此必须树立人民公仆的责任心，改变传统的自上而下 的治民行为为民服务的行为。而服务就必定与传统的行政事务性的工作有着本质区别，因 为服务实质上是一次性的独特性的活动，每一种服务、每一次服务所面临的环境都是新的， 都会面临许多新的问题；而传统的行政事务性的工作往往是周而复始的重复性劳动，环境 相对稳定，工作内容相对单一。因此，在新的环境下，传统的行政管理方法已经无法胜任， 而必须寻求新的管理理念与方法。 二、成本效益的挑战 成本效益的挑战是经济发展的必然考虑，随着城市之间竞争的加剧，以及资源的有限 性，政府部门必须把有限的资源投入到最有价值的活动中，这就需要对这些活动进行科学 的评价，同时在项目的实施过程中有效地控制好成本。而且为了不断拓展城市的发展空间 与发展潜能，这种公用设施项目将会越来越多，由于政府的自有资金有限，这就要求政府 部门必须开拓思路，积极引入新的管理方法，有效管理好各种项目。 三、沟通和管理效率的挑战 沟通和管理效率低下直是制约我国政府施政效率的重要原因，长期以来我国一直采 用的是传统的行政性命令式的沟通方式，是一种直线式沟通，各个部门之问往往只有通过 部门的领导层或走正式的文件的形式进行沟通，造成沟通和管理效率低下、成本过高，这 范绍庆、孙汇慧，新形势下我国行政符理模式的创新，理论月刊，2 0 0 4 年第3 期。 一8 就需要采用新的理念与方法提高沟通和管理效率。 四、旎政风险的挑战 政府部门在为社会经济发展服务的过程中同样面临着各种施政风险，政府的经济服务 部门掌握着一定的资源和权力，因此在使用这些资源和权力的过程中也就必须要承担相应 的风险，包括政治责任、法律责任、道德责任、经济责任等在内的各种责任1 。但传统的 行政管理方法不利于责任的追究与惩罚机制的实施，要有效提高政府抵御风险的能力又必 须提高政府部门的风险意识，加强责任追究机制，因此就必须引入新的管理理念与方法， 使决策与管理责任落实到人，使政府机关的奖惩机制真正落到实处，提高政府抵御风险的 能力和提高决策的科学性。 黄启乐，努力建堤高教删政府，c “东行政学院学报，2 0 0 4 年第5 期。 第二章项目管理及其在政府部门的适用性 从以上的分析中我们可以看出，传统的行政管理方法已经不能适应现代市场经济环境 的需要，我们必须根据新环境下政府部门的主要职责以及政府部门面l 临的新的挑战入手， 寻求与现阶段施政环境与目标相适应的新的管理理念与管理方法。根据多年的实践、学习、 分析和经验总结，笔者认为引入现代项目管理理念与方法是解决这一问题的有效手段。 第一节现代项目管理理论与实践 现代项目管理是近年来剐刚兴起的管理学分支学科，是适应知识经济环境下创新和创 造价值的需要，应运而生的一种管理理念与方法。现代项目管理己经在科研和生产实践中 显示出越来越明显的优越性，改善了企业给予创新的项目开发和实施活动的工作效率，其 应用范围已扩展到经济社会生活的各个领域。 一、项目与日常运营 现代项目管理认为：项目是一个组织为实现既定的目标，在一定的时间、人员和其他 资源的约束条件下，所开展的一种有一定独特性的、一次性的工作。项目是人类社会特有 的一类经济、社会活动形式，是为创造特定的产品或服务而开展的一次性活动。因此，凡 是人类创造特定产品或服务的活动都属于项目的范畴。 各种不同专业领域中的项目在内容上可以说是千差万别，不同项目都有自己的特性。 但从本质上说，项目是具有共同特性的，项目的这些特性可以概括为：目的性，是指任何 一个项目都是为实现特定的组织目标服务的：独特性，是指项目所生成的产品或服务与其 他产品或服务项目具有一定的独特之处：一次性，是指每一个项目都有自己明确的起点和 终点，都是有始有终的，而不是不断重复、周而复始的；制约性，是指每个项目都在一定 程度上受客观条件和资源的制约；另外项目还具有诸如创新性、风险性、项目过程的渐进 性、项目成果的不可挽回性、项目组织的临时性和开发性等特点。同时，这些特性之间又 是相互联系和互相影响的。 项目与日常运营有着本质上的区别。例如，二者的工作性质与内容不同，e 1 常运营中 存在着大量的常规性、不断重复的工作或活动，而在项目中则存在较多的创新性、一次性 的工作或活动；二者的工作环境与方式也不相同，日常运营的工作环境是相对封闭和相对 确定的，而项目的环境是相对开放和相对不确定的；二者在组织与管理上同样存在差异， 一1 f 1 一 日常运营的组织是相对不变的，运营的组织形式基本上是分部门成体系的，而项目的组织 形式则是相对变化的和临时性的，项目的组织形式多数是团队性的1 。 二、项目管理与日常运营管理 现代项目管理认为：项目管理是运用各种知识、技能、方法与工具，为满足或超越项 目有关各方对项目的要求与期望所开展的各种管理活动。 项目管理与日常运营管理同样存在着本质上的区别：例如，日常运营管理强调的是单 个部门或职能单位的工作效率和效果，而项目管理则是面向目标的，强调的是目标的实现； 日常运营管理主要是维持所处环境的稳定性，而项目管理则是在变动的环境中的管理，强 调对环境的迅速反应：日常运营管理产生的是标准化的产品或服务，而项目管理产生的则 是独特的产品或服务；日常运营管理倾向于管理团队的稳定性，而项目管理则由于项目的 一次性、独特性等特点决定了其团队的动态性、灵活性；另外，日常运营管理是持续进行 的，而项目管理是有确定的起止时间的。 三、项目管理的组织结构 就组织系统而言，一般可以认为有两种模式，一种是基于职能的划分方式，每一个职 能部门对应一种专业分工，或者对应条产品线：另一种是基于项目的，每一个部门或项 目组负责一个或一类项目，其责任随着项目的开始而开始，随着项目的结束而结束，这种 模式在建筑行业比较典型。在基于职能的组织模式中，也存在项目管理，但往往是局限在 职能部门内的，当项目跨越职能部门时，就会出现四种可能的情况： ( 一) 各职能部门派人参加项目，参加者向本部门领导报告，跨部门的协调在各部门 领导之间进行，没有专职的项目经理。这种做法是在基于职能的组织结构中最常见的项目 组织方式。 ( 二) 由各职能部门派出调人参加项目，参加者向本部门领导报告，跨部门的协调在 各部门派出的协调人之间进行，没有专职的项目经理。这种组织方式也是基于职能的组织 结构中很常见的项目组织方式，其工作效率较前者略高，但和前者一样，由于没有人对项 目负责，项目组织效果很有限。但毕竟有了通过非部门领导的协调人之间的横向沟通，所 以也把这种组织结构称为弱矩阵结构。 ( 三) 在上述弱矩阵结构的基础上，指定其中的名协调人作为项目经理，负责项目 的管理，其他各部门委派的协调人不仅要向本部门报告，在项目过程中还要向项目经理报 告，项目经理有一定的权力安排参加者们的工作。由于项目经理的出现，使项目管理得到 戚安邦，项目管理学南开人学出版社，2 0 0 3 年第1 2 2 2 页。 了一定程度上的保证，会大大提高项目的工作效率，这种组织结构被称为平衡矩阵结构。 ( 四) 在上面平衡矩阵的基础上，增加与各职能部门平行的专门的项目管理办公室， 负责企业内的项目管理，专职的项目经理都归项目管理办公室管理。由于有了专门的组织 负责项目管理，项目管理作为企业内的一项任务长期存在，并能够不断地积累、发展，项 目经理也不是根据项目临时任命，而是成为常设岗位，这样从组织上、人员上都使项目管 理得到了保障。这种结构也称为强矩阵结构。 上述四种项目组织的方式都可能会出现在基于职能式的组织结构中，它们对项目管理 的支持程度是不同的。特别是在三种矩阵式结构中，跨越部门的项目组织与职能部门之间 往往会存在着较大的冲突，主要表现在资源竞争、目标期望等方面。例如在人员安排上， 职能部门内被委派参加项目的人，往往需要同时兼顾原部门和项目两方面的任务，时间得 不到保证。在项目目标上，各职能部门总是希望更多地实现自己所期望的目标，而从整个 项目的角度来说，可能更关注整体最优而牺牲部分职能部门的局部利益。在我们的工作实 践中经常遇到的这类矛盾，从根本上说，应该从项目管理的组织方式上考虑解决办法，在 企业内部形成适应项目管理的组织结构、规章制度和企业文化。这是企业高层领导者需要 认真考虑解决的问题。 基于项目管理的组织结构是最适应项目管理需要的。由于项目管理的方法被越来越多 的企业做采纳，甚至有的企业也采用项目管理的方法来管理企业的运行，特别是在强调成 本管理的企业中，工作任务、岗位职责、资源配置、绩效考核等非常具体明确，则项目管 理的方法更容易得到应用。 从一般的职能式组织结构，到弱矩阵、平衡矩阵和强矩阵的组织结构，再到基于项目 式的组织结构，项目经理从无到有，跨部门协调效率从低到高，项目管理力度由小到大。 因此当项目涉及部门越多，涉及内容越新，涉及各职能部门利益越深，所需协调能力越强， 那么就越需要采用更能有效支持项目管理的组织结构。 在项目组内部，其组织结构一般都尽可能采取扁平式的组织结构，这是项目管理的特 点所决定的。企业的运行工作具有稳定、重复的特点，而项目则具有临时性、独特性、逐 步优化的特点，因此项目管理过程也往往具有其独特性和未知性。这就更需要面向目标的 管理，要让项目的参与者都充分了解项目的目标，并为达到共同的目标发挥各自的作用， 项目有关信息在项目组中需要充分地共享。这与传统企业的层级组织结构是有很大差异 的。如果说军队是传统的层级组织的代表，那么项目管理的组织方式就更像乐队，演奏者 之间都是平等的。大家都清楚地了解攀个乐谱和自己的角色，主动配合整个乐队的演奏， 通过出色地完成自己的演奏而为整个乐队添色。这是项目管理在管理文化上与传统层级管 理的最大差别1 。 四、项目管理的运行层次及其之间的关系 从管理层次看，项目管理可以分为三个层次： 第一层是投资决策层，主要工作是科学制定项目战略部署，确定项目投资结构、方向， 对提高项目的经济效益和降低项目风险起到决定性的作用； 第二层是项目管理层，这个层次负责项目运行期间的各项管理决策，并对项目任务目 标和投资目的负有不可推卸的责任； 第三层是项目作业层，各项目中标( 或委托承包) 单位就是第三层，具体负责项目的组 织实旋和解决各种技术问题。 三个层次之间的关系： 从项目准备立项到做出投资决策主要是第一层的工作内容，一旦做出投资决策，工作 重点转移到第二层，第一层则退居监督和支持的地位；根据项目大小和特点，组建项目管 理机构，项目管理机构对项目进行招标或进行委托承包，选择项目承担单位，对项目质量、 技术、成本、工期的控制等进行管理是第二层的工作；在项目合同签订后，第三层作业层 开始工作，成为项目作业的主要角色。在项目结束后，三个层次都不同程度地参与项目的 工作，提交项目的最终成果。 五、项目管理的实践 对于项目导向型社会的研究是项目管理领域较为前沿的课题，它始于项目管理成熟度 模型的研究及其在经济、社会以及政府管理领域的应用”。 项目导向型组织是一种为建立合作团队，进行创新以达到特定目标，然后解散团队， 一旦出现新的目标再组合成新的团队的方法。随着项目导向性组织的研究的不断深入，并 取得了良好的效果，因此被逐步扩展到了国家和社会领域，现在欧洲的奥地利、丹麦和英 国等项目导向型社会建设与评估工作已经完成“。 最初这一理论主要是针对项目组织而开发出来的一套评价预测度工具。随着社会经济 - 刘明，最新p m p 认证考试指南与练习，电子工业出版社，2 0 0 3 年。 2w i l l i a mi b b s ，k w a k y o u n g h o o n ，t h e b e n e f i mo f p r o j e c tm a n a g e m e n t ，f i n a n c i a la n do r g a n i z a t i o n a l r e w a r d st oc o r p o r a t i o n s ，p h i l a d e l d h i a ，1 9 9 7 。 3 r o l a n dg a r e i s ，c o m p e t e n c e si 1 2t h ep r o j e c t o r i e n t e do r g a n i z a t i o n ，u n i v e m i t yo f e c o n o m i c sa n d b u s i n e s sa d m i n i s t r a t i o n ， v i e n n a ，2 0 0 1 。 4 r o l a n dg a r e i s p m c o m p e t e n c e si nt h ep r o j e c t - o r i e n t e do r g a n i s a t i o n ，t h eg o w e rh a n d b o o ko f p r o j e c t m a n a g e m e n t ，2 0 0 0 。 5 a r t t o ，m a r i a g i n g b u s i n e s sb yp r o j e c t s t h e b a s i c so f p r o j e c t m a n a g e m e n t f r o ma n e w p e r s p e c t i v e ， h e l s i n k iu n i v e r s i t yo f t e c h n o l o g y ，f i n l a n d ，2 0 0 l 。 一j3 一 的不断发展，如何增强、评价和测度一个组织的项目管理能力是一个全球性亟待解决的问 题。为了制定测评的标准，美国的很多学者和研究机构先后提出了几种测度项目管理成熟 度的模型。之后随着项目导向型组织研究领域的不断深入和扩展就引入了项目导向型社会 的概念1 。 近年来，我国学者也逐渐开始关注这一领域，并从企业领域逐步扩展到了政府管理领 域，并且香港特别行政区政府在工作实践中也开始运用项目管理工具。这些都显示出项目 管理理论与方法在当代政府部门的管理中的强大生命力和良好的发展前景和趋势2 。 第二节项目管理在政府施政领域中的适用性与必然性 要将项目管理运用到我国政府部门之中，就必须分析项目管理方法在政府部门的适用 性问题，解决项目管理与政府部门所处的施政环境的适应性问题。 一、项目管理方法的适用性判断 有学者指出，判断某种情形是否适用于运用项目管理理论与方法，可以根据如下五个 通常的标准进行判断： ( 一) 不熟悉陛。由于项目是一种一次性和独特性的活动，因此与之相适应的项目管 理理论与方法就是处理那些以往没有发生过或具有一定创新性的活动，因此，活动或环境 越不熟悉或者说越独特、越新颖就越适合于项目管理； ( 二) 工作量的大小。当一项工作需要比通常的一个部门或者组织使用的资源( 人力、 资金、设备等) 多得多时，就可能需要项目管理技术； ( 三) 变化的环境。动荡或变化的环境要求组织必须具备创造力、创新力、灵活性和 快速反应的能力，而从项目管理的特点中已经看到，项目管理的组织是高度灵活与开放