（伦理学专业论文）基层公务员行政行为选择的伦理困境及其化解.pdf

分类号 密 级 公 开 u d c 单位代码 吉首大学 硕 士 学 位 论 文 基层公务员行政行为选择的伦理困境及其化解基层公务员行政行为选择的伦理困境及其化解 ethical dilemmas and resolve of the junior civil servants selected by the administrative act 研究生姓名研究生姓名 王超 指指 导导 教教 师师 彭介忠 副教授 副指导教师副指导教师 易小明 教授 学学 科科 专专 业业 伦理学 研研 究究 方方 向向 应用伦理学 提交论文日期 年 月 日 文答辩日期 年 月 日 答辩委员会主席 论文评阅人 二 0 一二 年 六 月 独 创 性 声 明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得吉首大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论 文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 时间： 年 月 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解吉首大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意吉首大学可以用不同方式在不同媒体上发 表、传播学位论文的全部或部分内容。 (保密的学位论文在解密后应遵守此协议保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名： 时间： 年 月 日 导师签名： 时间： 年 月 日 目 录 目目 录录 摘 要 . i abstract . ii 绪 论 . 1 第一节 选题依据及意义 . 1 第二节 国内外研究现状 . 2 第三节 主要概念界定 . 3 第四节 研究思路与方法 . 5 第一章 基层公务员行政行为的特点及选择机制 . 6 第一节 基层公务员行政行为的特点 . 6 第二节 基层公务员行政行为选择的前提条件. 9 第三节 基层公务员行政行为选择的机制 . 11 第二章 基层公务员行政行为选择的伦理困境 . 15 第一节 伦理困境及其在行政行为选择中出现. 15 第二节 基层公务员行政行为选择伦理困境的主要表现 . 16 第三节 基层公务员行政行为选择伦理困境的原因分析 . 19 第三章 化解基层公务员行政行为选择伦理困境的途径 . 22 第一节 化解基层公务员行政行为选择伦理困境的价值指向 . 22 第二节 化解基层公务员行政行为选择伦理困境的具体措施 . 24 结 束 语 . 27 致 谢 . 28 参考文献 . 29 作者在学期间取得的学术成果 . 31 摘 要 第 i 页 摘摘 要要 根据国家公务员局公布，我国目前共有公务员 689.4 万人，还有 88.4 万参照 公务员法管理的群团机关、事业单位工作人员，其中工作在县区级以下基层的公 务员占总人数的 70左右，是我国公务员队伍的主体。基层公务员在我国行政架 构中具有十分特殊的地位与作用，是政府与民间接触的中介。一方面，高层或中 层管理者借他们以实现各种决策目标；另一方面，外界对政府的意见与反应也常 由其接受，他们不仅是老百姓传达信息的接受者，也是政府方针政策的诠释者。 由于基层公务员群体在法律上被设计成了“受命执行”的角色，因此他们在具体 的行政原则和行政行为的选择中遇到了一系列困境。如果不对此加以研究解决， 将影响到这一群体功能的发挥，甚至严重地影响到政府政策目标的实施甚至形象。 本文主要以基层公务员行政行为选择的伦理困境为视角，在分析基层公务员 行政行为特点的基础上，阐释了基层公务员行政行为选择的条件和机制；然后指 出基层公务员行政行为选择的伦理困境主要表现在权力冲突、利益冲突和角色冲 突中；而化解基层公务员行政行为选择伦理困境的主要途径除了加强基层公务员 行政伦理教育外，行政外部机制保障健全和民众社会观念的转变也不可缺少，当 然，基层公务员群体正确认识行政伦理冲突中的功利价值、行政行为选择中目的 与手段的关系，并在必要时实现伦理妥协至关重要。 主题词：主题词：基层公务员基层公务员，行政行为，伦理困境行政行为，伦理困境 abstract 第 ii 页 abstractabstract according to the national civil service bureau, china now has a total of6894000 people and 884000civil servants, consult a public servant law management cluster organs, institutions of staff, which work at county level civil servants following primary total number of about 70%, is chinas civil servants subject. grass roots civil servants in chinas administrative structure in a very special status and role, is the government and folk contact intermediary. on one hand, senior or mid-level managers lend them in order to achieve a variety of decision objectives; on the other hand, the outside views on government and response are often by its acceptance, they are not only the people convey information to the recipient, is also the government policy of interpretation.as a result of grass-roots civil groups in law is designed to set out on the role, so they are specific administrative principle and administrative behavior choices encountered a series of difficulties. if we do not have to be solved, will affect this group function, or even seriously affect the implementation of government policy target and image. this paper mainly to the civil servant ethical dilemmas of administrative behavior choice as the angle of view, in the analysis of grass roots civil servants administrative behavior on the basis of the characteristics of grass-roots civil servants, explains the choice of administrative behavior and mechanism of grass-roots civil servants; and then points out that the choice of administrative behavior ethical dilemma is mainly manifested in the power conflict, conflict of interest and the role conflict and resolve the grass-roots civil servants; choice of administrative behavior of ethical dilemmas is the main way in addition to strengthening the grass-roots civil servants administrative ethics education, the external administrative mechanism to ensure a sound and social idea transformation is indispensable, of course, grass-roots civil groups correct understanding of administrative ethics conflicts in the utilitarian value, the choice of administrative behavior in the relationship between purpose and means, and where necessary to achieve the ethical compromise vital. key words：junior civil servants，administrative action，ethical dilemma 绪 论 第 1 页 绪绪 论论 第一节 选题依据及意义 改革开放以来，我国在经济建设方面取得了举世瞩目的成就，社会建设和文 化建设也取得了蓬勃的发展，在政治建设领域，也进行了卓有成效的改革，其中 一个比较引人注目的方面就是公务员制度的建立和改革。2006 年 1 月 1 日正式颁 布实施的中华人民共和国公务员法就是在公务员制度方面改革的一个重大成 果。该法的颁布从法律的角度界定了公务员的概念和组成，明确了公务员的所享 有权利和应当履行的义务，因此，该法对于加强和改进对公务员的管理，维护公 务员的合法权利，规范公务员的行政行为，建设一支高素质的公务员具有重要的 意义。此外，我国行政领域的另一项重大改进就是行政法制化的加强和完善。在 改革开放的三十多年里，我国颁布了多门行政领域的基础性法律，如中华人民 共和国行政处罚法、中华人民共和国行政复议法、中华人民共和国行政 诉讼法、中华人民共和国行政监察法、中华人民共和国行政许可法、 中华人民共和国治安管理处罚法、中华人民共和国国家赔偿法等，这些 法律的颁布和施行，对于提高我国政府和公务员行政行为的合法性程度，提升政 府和公务员守法形象，维护我国政治运行的良好秩序发挥了重要的作用。 但是，在行政领域，仅仅去依靠法律的硬性规定是远远不够的，还应当发挥 伦理道德的功能和作用。2001 年 1 月，江泽民同志在全国宣传部长会议上，就明 确提出了“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略。这一观点敏锐的 观察到了伦理道德在行政运行中的重要作用。其实，将行政管理学与伦理学相结 合起来而形成行政伦理学是较早以前学者们就已经开展研究的一个课题了。行政 伦理学就是以行政伦理作为研究对象的一门学问，而所谓的行政伦理，又可以称 其为行政道德，它是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会 的关系为核心的行政行为准则和规范系统。行政伦理是行政管理领域中的角色伦 理，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。行政伦理从伦 理、道德的角度来考察政府的行政行为，其实，考察政府的行政行为也就是考察 公务员的行政行为，因为政府是由一个个鲜活的公务员个体所组成的，他们有血 有肉，有自己情感和观念，也有自己的道德操守和底线，尤其是工作在一线每天 直面群众处理各种突发或琐碎事情的基层公务员，他们在执行行政行为的时候， 也会受到他们的伦理观念、道德观念的影响，也会面临他们的伦理困境，也会面 临不知如何处置的道德冲突。 所谓伦理困境，就是指伦理主体在做出伦理评价与选择的时候，所面临的一 绪 论 第 2 页 种两难状态，使得伦理主体不知所措；而所谓的道德冲突就是人们在选择行为的 时候所面临的一种道德规则与道德规则之间的冲突，选择一种道德规则则意味着 对另一种道德规则的放弃，甚至是背离。 “中国几千年的政治是一种家国同构的伦理政治，在几千年的政治实践中， 思想家与统治者们共同建构了一套完备而庞大的伦理规范体系，对社会的发展产 生了深远的影响。” 这种伦理政治的影响，在中国广大的基层地区，影响更为强 烈，这些地区的人们评价政府的行政行为，评价公务员的行政行为在一定程度上 可以说，还是以一种伦理道德的角度来评价的，因此也就有了这种行为“好坏”、 “善恶”之分。 基层公务员直接面临广大的人民群众，一方面，他们要按照国家的规章和法 律的规定行使行政职权，另一方面，在面对人民群众的时候又要将行政行为努力 符合当地伦理规则，以此来提高人民群众对该行政行为的可接受程度。在这两种 迥然不同的两种规则之间，基层公务员面临着很艰难的选择。但是，在社会经济 迅速发展的背景下，广大人民群众对于基层公务员的行政行为提出了更高的要求。 可以说，基层公务员的行政行为在一定程度上对于局部的社会稳定具有重要的影 响，因此十分有必要加强对基层公务员行政行为选择的伦理困境的研究，寻求造 成这种伦理困境的原因，探求解决之道，对于改善基层公务员的行政行为选择情 况，提过我国基层公务员行政行为的合法性与合理性相结合的程度具有重要的理 论意义和现实意义。 第二节 国内外研究现状 （一）关于行政行为选择的研究 国外学者关于行政行为选择的相关问题涉及较少，多是从行政人员的角色与 身份多样化的角度来论述的，分析角色冲突对公务员行政行为选择的影响，进而 提出具体的解决措施。其代表人物有美国行政伦理学领域的著名学者特里库珀， 他的行政伦理学实现行政责任的途径是行政伦理学研究领域非常有影响 力的著作，不但对于我国行政伦理学的发展具有指导意义，也本文重要参考文献。 库珀首先通过对行政伦理发生的社会背景和环境，引导我们置身于复杂的行政伦 理选择困境中，使我们更能深刻理解一系列伦理困境产生的原因。然后，从个体 和组织这两个维度探讨了在面临行政行为伦理困境时的应对方式。库珀认为个人 身份和角色的多样化造成行政人员责任和义务的对抗性，也就引起了行政伦理冲 突的发生。他分别从权力冲突、利益冲突、角色冲突三个方面对行政伦理困境进 行了分析，提出责任机制的构建是解决行政伦理冲突的有效途径。 李建华.行政伦理导论m.中南大学出版社,2005 年版,第 26 页. 绪 论 第 3 页 国内有不少学者在行政行为选择方面提出了自己的见解，国家行政学院王伟 教授，在其著作行政伦理学中指出：行政伦理选择是具有特殊价值的社会选 择，是国家公务员在行政伦理观的支配下，根据行政伦理规范体系，在不同的价 值准则或善恶冲突之间做出的抉择。国内还有不少学者阐述了自己的观点，例如， 王晓莉、陈勇发表了行政伦理困境与行政行为选择等文章；孙晓瑜发表的我 国公务员行政行为选择的伦理及其消解从行政文化和社会转型为根源引发的公 务员的伦理困境出发，研究在权力、角色、利益冲突时的表现类型，考察公务员 伦理选择的前提伦理自主性，并以此为基础提出消解的指导性方案；尹瑜发表的 行政行为选择的伦理困境及出路从行政人员同时肩负的主观责任和客观责任 这个双重性出发，研究其在权力、角色、利益冲突时具体表现，并提出解决方案； 赵伟丽发表的我国公务员行政行为选择的伦理剖析从公务员肩负的公共利益 的责任出发，研究公务员的行政行为选择的伦理特征，并提出指导性措施。 （二）关于行政伦理困境的研究 国外关于行政伦理困境的研究，多是从行政伦理的角度出发，因为行政行为 的伦理困境是行政伦理的一个方面。特里库珀认为权威的冲突、角色的冲突和 利益与利益的冲突是行政伦理困境的主要类型；皮特布朗认为行政伦理困境主 要出现在界定公共利益作出决策时、私利与政治结合时、服务于公众时、作行政 裁量时；保罗道格拉斯认为行政人员在面对馈赠、接受招待、职务升迁上容易 出现行政伦理问题。其中美国著名学者特里库珀在行政伦理领域的研究比较深 入，具有权威性，他提出的权力冲突、利益冲突、角色冲突的类型方式得到了大 多数的认同。 国内关于行政伦理困境的研究，具有代表性的主要有罗国杰、张康之、万俊 人以及李春成。其中罗国杰从伦理学角度提出“意志自由”和“社会自由”是行 政人员做出行政行为选择的前提条件，行为选择的结果是责任的承担。张康之教 授与万俊人教授提出行政行为选择中，行政人员可能面临两种或两种以上的伦理 价值标准，这些标准有时是相冲突的，可能导致行政人员陷入伦理困境，最终会 使行政人员在内心权衡后作出选择。 综上所述，国内外关于公务员行政行为选择及其伦理困境的研究是比较丰富 的，这也为本文的研究提供了宝贵的思想资源，但是仍存在有待深入研究的空间， 针对于基层公务员这一特定群体的行政行为选择的伦理困境，是一个函待研究的 课题。 第三节 主要概念界定 本文的选题是基层公务员行政行为选择的伦理困境及其化解，在这一选题中， 所涉及到的主要概念有以下几个：基层公务员，行政行为，伦理困境，行政伦理。 绪 论 第 4 页 首先来分析一下基层公务员的概念。中华人民共和国公务员法第二条对 于公务员的概念做了规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政 编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。目前，我国实行的是五级行政级别 制度，分别是中央、省、市、县、乡，对应的，公务员也就有了大致上的五种行 政区划级别，也就是中央公务员又称国家公务员、省级公务员、市级公务员、县 级公务员和乡镇公务员。那么，我们来分析一下基层公务员都包括哪些行政区划 级别的公务员。按照中国共产党章程规定，党的基层组织是指在工厂、商店、 学校、机关、街道、合作社、农场、乡、镇、村、人民解放军连队和其他基层单 位设立的党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。 因此，我们可以对基层公务员做以下界定：所谓基层公务员，是指在乡镇一 级政权内，依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作 人员。在一定情况下，县区级公务员、主任科员以下公务员也可以视为基层公务 员。 其次，关于行政行为的概念。“行政”这一词汇，在英文当中表述为 “administration”，德文中为“verwaltung”，日文中为“行政”，在我国， 现代意义上的“行政”一词，在清末时由日本引入。 行政的概念应当是指由一定 的国家组织或社会公共组织执行国家法律和权力机关（立法机关）意志，以实现 国家和社会的职能而进行的公共管理和组织的活动及其过程。而关于行政行为的 概念，我们可以从法律上做以下界定：“具有国家行政职权的机关、组织及其工 作人员，与行使国家职权有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响 的行为以及相应的不作为。” 伦理困境，意指行为主体在进行伦理选择的时候，面临着尖锐的矛盾冲突， 也就是说行为主体所选择的行为是符合某一种伦理道德规范，但是这一选择行为 在同时又违背了有价值的另外一种伦理道德规范，因此，行为主体必须在互相冲 突的伦理道德规范之间进行抉择，选择其中的一个伦理道德规范，并通过这种方 式解决面临的矛盾而实现某种伦理价值。 最后，行政伦理的概念。伦理，在中国古文字中，本来是两个词，“伦”是 指人际关系显示出符合一定的规矩、准则，而且代代相传，“理”的本意是依照 玉的本身的纹路来雕琢玉器，使得玉器成型有用，后来衍伸为治理、协调社会生 活和人际关系。以后，“伦理”一词就逐渐被用来专指人类社会生活关系中应该 遵循的道理和规则，或者是人类社会的秩序、规则及合理的正当的行为。而行政 伦理，则是指行政领域的伦理，它包括行政态度、行政作风、公务员的职业道德 等，体现在行政体制、行政领导、行政决策和行政效率等方方面面，同时，它又 应松年.行政法m.北京大学出版社、高等教育出版社联合出版,第 1 页 最高人民法院行政审判庭编.行政执法与行政审判参考m.法律出版社,第 185-186 页. 绪 论 第 5 页 与国家队社会的管理方式紧密相关。 第四节 研究思路与方法 本选题的研究思路是：从基层公务员行政行为的特点入手，分析基层公务员 行政行为的选择机制，然后分析基层公务员行政行为选择所面临的伦理困境，包 括这些伦理困境的表现及其原因，最后探索了化解基层公务员行政行为选择伦理 困境的途径。 本选题拟采用的研究方法包括： 第一，调查法。采用调查法，对基层公务员进行较为广泛的调查访问，如通 过发放问卷等方式，搜集相关的资料，为本选题的写作积累丰富的资料。 第二，文献研究法。在本选题的写作中，非常需要研究相关的文献，尤其是 以基层公务员行政行为选择伦理困境为主题的文献，通过对这些文献的研究，了 解当前的研究现状。 第三，经验总结法。在本选题的研究和写作中，也要非常重视采取经验总结 法，总结国内外的先进经验，为化解我国基层公务员行政行为选择的伦理困境提 出合理的建议。 李建华.行政伦理导论m.中南大学出版社,2005 年版,第 10 页. 第一章 基层公务员行政行为的特点及选择机制 第 6 页 第第一章一章 基层公务员行政行为的特点及选择机制基层公务员行政行为的特点及选择机制 第一节 基层公务员行政行为的特点 在我国公务员的工作职能体系中，中高层公务员一般从事管理事务，主要是 对地区行政范围内一些规章制度的制定和安排机关内部基层公务员的日常工作。 而基层公务员的工作与中高层公务员的工作有着明显的不同，基层公务员的工作 主要是扎根一线直接面向广大的人民群众，一方面管理者通过基层公务员实现各 种具体的决策目标，另一方面广大人民群众的意见和建议通过其向上级反映，总 之基层公务员是党和政府与人民群众之间的桥梁纽带，是从群众中来到群众中去 的一线工作者。具体而言，基层公务员行政行为具有以下几个特点： 一、工作内容琐碎繁重 前文已经述及，基层公务员，是指在乡镇一级政权内，依法履行公职、纳入 国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员；在一定情况下，县区级公 务员和主任科员以下的公务员也可以视为基层公务员。乡级政府是中国政府体系 中的基层政府，是政府对社会进行管理的末梢，在中国政府体系中具有十分重要 的意义。乡级政府包括乡、民族乡和镇。其中，乡、民族乡属于农村地区的基层 政府，镇是按照城市规划法属于城市的基层政府，但是也广泛分布于农村地 区，通常是县的下一级政府。 基层公务员工作内容琐碎繁重，从乡镇政府的机构设置上就有所体现：乡镇 的办公机构主要包括三类：（1）直属办公机构，主要包括乡镇政府办公室、工业 办公室、农业办公室、民政司法办公室、文教卫生办公室、计划生育办公室、城 镇规划与建设办公室等；（2）双重领导机构，主要为县政府的职能部门在乡镇的 派出机构，如公安派出所、工商所、国税和地税所、财政所、粮管所、信用社等， 这些机构在一定程度上也受乡镇政府的领导或指导；（3）企业形式的机构，如农 科站、水利站、文化站等。 在我国行政人员编制有限的情况下，在实践当中，很多基层公务员实际上是 “身兼数职”，从事多项工作，工作压力很大。加上我国地域广阔,在一些偏远地 区，老百姓走几十里路来办事，指望眼中的“领导”能帮他们解决问题，不管是 否上班时间基层公务员都是要工作的。并且，只要上级部门有新的工作任务布置 下来，作为基层工作的实施者就必须在规定的时间内不分昼夜的去完成，一旦无 法限期完成就可能成为任务的谴责对象。此外，基层公务员的行政行为所面对的 工作还是非常琐碎的工作。在基层工作中，基本上不会出现大的问题，所以基层 公务员的工作就是一些细小的问题，甚至是类似于“张家长李家短”的邻里纠纷。 第一章 基层公务员行政行为的特点及选择机制 第 7 页 例如，基层公务员有时候会处理邻里之间因为非常细小的问题而引发的纠纷，而 这些细小的纠纷可能就是谁偷了别人家的一点水果或者麦子，谁家的小孩把另外 一家的小孩给打了等等。在基层中，类似于这种的纠纷十分繁多，基层公务员每 天就在这种鸡毛蒜皮的小事中周旋，有时候也会给基层公务员造成一定的心理压 力，造成心情烦躁。 此外，基层公务员的工作琐碎繁重还表现在其工作时间不确定，而且要求基 层公务员要在全天候的情况下进行工作。这主要是因为，在国家行政的最基层， 实行严格的工作时间制度的可行性不大，而且基层公务员所处理的一些纠纷和问 题是为避免事情扩大化，就要求他们必须在最短的时间内赶到现场，这也使得基 层公务员的工作压力很大。 二、工作性质直面群众 乡镇政府是与社会居民、组织发生直接交往的一级政府，因而基层公务员行 政行为的工作性质也就是直面群众。之所以会出现这种情况，是与我国的政府体 制密不可分的。在学理上，我国共有四级政府，分别是中央政府、省级政府、县 级政府以及乡镇政府，在实践当中，在省级政府与县级政府之间往往还存在一级 市级政府。由此可见，乡镇政府是我国政府体系当中最低一级的政府。农村当中 的村委会在性质上是属于基层群众自治组织，并不承担国家政府的职能。 因此，在社会居民的日程生活中，最经常接触到的就是乡镇一级政府，例如， 居民出生要到派出所申报户口，死亡要到派出所注销户口；义务教育也是要在乡 镇政府的领导下；某一个村庄谁能够享受低保也需要乡镇政府来决定；在外求学 或者务工的人员，需要开证明之类的事项，也需要到乡镇政府或者乡镇政府的组 成部门进行相关的办理；在发生自然灾害的情况下，乡镇政府也担任着发放相关 物资、上报相关数据工作等等。在这样一种情况下，基层公务员在实际工作当中， 其工作性质也是之间面对广大的人民群众，直接与广大的人民群众打交道，人民 群众所接触到的国家工作人员，最多的就是基层公务员。在这一点，基层公务员 与上级机关的公务员相比工作方式直面群众就显得更加明显，因为上级公务员在 工作过程中能够直接接触到群众的机会并不是很多，其开展工作主要是与各种文 件有关。 三、工作环境复杂多变 基层公务员的工作环境的特点就是复杂多变的。这种复杂多变，主要从两个 方面体现出来，一是自然环境的复杂多变，二是社会环境的复杂多变。 第一，在自然环境方面。乡镇政府是我国政府体系当中最低一级的政权设置， 直接管理国家的自然资源；而我国又是一个幅员辽阔、地域面积非常大的一个国 家，东西直线距离 5200 公里，跨度 61 度，南北约 5500 公里，跨度 50 度。在国 家内部自然环境方面，差异很大，西北地区风沙巨大及其干燥，同时南方又艳阳 第一章 基层公务员行政行为的特点及选择机制 第 8 页 高照，酷热难耐，而基层公务员经常要上山下乡去完成各种工作任务，例如人口 大普查期间，为了按期完成上级布置的普查任务，基层公务员都是连续加班不管 刮风下雨走街串户普查人口，因此可以说基层公务员工作环境的自然方面复杂多 变，而作为上一级的公务员一般是在办公室等待调查结果的汇报，检查布置的工 作是否按时按质完成了。 第二，在社会环境方面，基层公务员所面临的也是复杂多变的情况。我国在 历史传统上就是一个人情社会、熟人社会，因此人情世故无论是在工作中还是在 生活中都发挥着重要的作用，如果不能很好的与群众沟通，就很容易出现群众对 你工作的不理解，甚至出现对抗情绪。因此，在基层公务员的实际工作当中，很 多问题的解决仅仅依靠行政命令是完全不够的，还要遵循着乡村政治特有的游戏 规则，要面对基层的人情世故等等，在沟通技巧上也要多注意方式方法，所以基 层公务员在实际工作中所面临的社会环境也是复杂多变的。在一方面上一级公务 员就较少面对了，因为他们一般不会直接与群众面对面交流，更多是听取下面的 反馈意见。 基层公务员所面临的社会环境，除了上述的人情社会的影响之外，还不可避 免的受到了乡土社会以及公务员地域构成的影响。所谓的乡土社会，就是指某一 地域的社会结构比较封闭，在这样的封闭的社会环境下，基层公务员开展工作不 能仅仅依靠国家法律、政策，还有受到家族势力的影响，还要了解相关的村规民 约，在这其中宗族的势力发挥着重要的影响。此外，公务员地域构成也对基层公 务员的行政行为产生影响，在我国基层地区，公务员一般都是本地人，而本地人 就面临着盘根错节的关系，例如各种各样的亲戚、朋友、同学等等关系，这些也 是基层公务员所面临的工作环境。 四、工作责任风险重大 所谓公务员行为就是指国家公务员在任期间的所有行为表现,这种行为较多 地表现在公务员执行公务活动的全部过程中。政府形象是指政府内外公众对政府 综合认识形成的整体印象和评价。它是政府的组织机构、政令、政策及政府人员 的动态言行等因素综合作用于政府内外公众的主观意识的产物。但现实生活中,对 于普通公众而言,他们很难去了解政府的组织机构和政府工作的总体状况,他们很 少有机会接触上层政府及国家高级官员,他们也没有能力去分析来自政府的关于 方针、政策等方面的详细资料。他们接触最多就是政府机关中的基层公务员,他们 对政府形象的判断大都是通过对基层公务员的行政行为表现来做出的。就如同我 国一位劳模所说:“老百姓看政府形象主要看我们这些基层公务员的形象。基层公 务员做到全心全意为人民服务,党和政府的形象才能日趋高大,并扎根在百姓心 中。”可以说,有什么样的基层公务员,就有什么样的政府。基层公务员是政府形 象的外化和载体。基层公务员个人的品行、素质、作风、能力、态度、仪表等展 第一章 基层公务员行政行为的特点及选择机制 第 9 页 现出的具体形象是政府良好运转的前提和关键,同时也是政府形象的重要组成部 分。经过改革开放三十多年的发展，我国在各方面取得了显著的成就，经济上连 续多年保持较高的经济增长率，国民经济得到了很大的发展；政治方面，政府改 革不断深入，政治民主化不断提高；在社会建设方面，社会保障制度不断完善， 人民的生活水平不断提高。但是，随着社会经济快速发展，社会矛盾也有加深的 趋势，主要表现为贫富差距拉大，人们的容忍度有所下降，社会安全和稳定形式 比较严峻，在广大的基层地区这种情况尤其严峻。 在基层公务员的实际工作当中，维护社会稳定是一个非常重要的任务，这是 因为很多群体性事件的发生是由于第一时间处置不当，而基层公务员在实际工作 当中直接面对人民群众，如果处置不当造成群体性事件的爆发，面对的将是问责 的风险。因此，基层公务员行政行为面临着重大的工作责任，也承担着很高的风 险。例如，我国频繁发生的群体性事件，一般都是在基层酝酿和爆发，如果基层 公务员在处理群体性事件的时候不能妥善的处理，导致事件进一步扩大，就会面 临着被追究、被开除的危险。 第二节 基层公务员行政行为选择的前提条件 基层公务员行政行为的选择并不是一种率性而为、随心所欲的情况，而是需 要一定的前提条件，这些前提条件主要包括： 一、道德的自主性 道德的自主性是基层公务员能够进行行政行为选择的首要条件。自主性的特 性是自我独立性，它在语源学上起源于自我管理或者自我决定的观念，一个有自 主的人在某种重要的意义上，会依据自己的价值观和承诺行为和生活，而不受他 人的干预。自主性有两个基本要求：要求人们有能力思考行为计划，并有能力把 计划付诸现实。而“尊重人的自主性意味着适当地承认这个人的能力和观点，包 括承认他或她持有某些看法的权利，承认他作出的某些选择、根据自己的价值观 和信仰从事某些行为的权利。” 而道德自主性通常指的是“在道德理解和作出决 定方面的自我决定权，伦理学通常把这种道德自主性看成道德行为与责任的前 提。” 基层公务员进行行政行为选择的道德自主性，就是指基层公务员对于自己做 出的行政行为在道德上具有自己的选择权与决定权；也就是说基层公务员能够根 据自己的道德判断来决定自己实施何种行政行为。 tom l. beauchamp and le roy walters. contemporary issues in bioethics, 5th edition.wadsworth publishing company, 1999, p19 肖巍.女性主义的道德自主性概念j.马克思主义与现实,2010 年第 5 期. 第一章 基层公务员行政行为的特点及选择机制 第 10 页 为什么要强调基层公务员行政行为选择的道德自主性呢？这是因为基层公务 员的行政行为既是一种权利，也是一种义务，既然是一种义务，那么就意味着应 当承担责任。因而有的学者将道德自主性理解为：“作为行政管理主体的行政人 员，在行政实践的过程里是具有独立意识的个体，当其面临各种伦理困境时，能 够独立的依据伦理价值取向来做出判断和行为选择，同时承担选择所带来的客观 责任。” 但是，尽管基层公务员具有一定的道德自主性，但是这种道德自主性的 程度还是比较低的，因为在基层公务员的行政行为中，首要遵循的还是国家的政 策和法律法规，只能够在国家政府和法律法规允许的范围内拥有一定的道德自主 性。例如，计划生育作为我国的一项基本国策，必须得到贯彻和遵守，但是在实 际工作中很有可能基层公务员的亲属当中就有超生的，虽然基层公务员在道德层 面上可能希望能够帮助亲属，但是在这种情况下基层公务员就不能发挥道德自主 性，而是应当严格执行国家的政策。 此外，人的意志是否自由对于人的行为的选择也起着十分重要的作用，一个 人在意志不自由的情况下是无法自我选择实施何种行为的。因此，意志的自由对 于基层公务员实施行政行为也有着重要的影响。 二、选择的可能性 基层公务员进行行政行为的伦理选择，不仅应当具备道德的自主性，还要具 备选择的可能性。如果仅仅是具备了道德方面的自主性，而不具备选择的可能性， 那么基层公务员行政行为的伦理选择只能是“水中月、镜中花”，可望而不可及。 基层公务员进行行政行为伦理选择的可能性，是指在基层公务员的工作实践当中， 存在着这样一种可能，一种基层公务员可以根据自己的道德自主性进行行政行为 伦理选择的可能性。这种可能性是现实的，是能够真实存在的，而不是仅仅一种 理论上的可能。 之所以强调基层公务员行政行为选择的可能性，是因为基层公务员在行政行 为中很多情况下都会面临国家利益与个人利益之间的冲突、上级意志与自我意志 之间的冲突。前述个人利益，不仅仅是指基层公务员自身的个人利益，也指基层 公务员行政行为的对象普通公民的个人利益。基层公务员在实施行政行为的 时候，必然会面临国家利益与个人利益之间的冲突，主要是国家利益与行政行为 对象个人利益之间的冲突，如果不论在何种情况下都始终坚持所谓的国家利益， 而不惜成本的去损害个人利益，就意味着基层公务员在行政行为中没有选择的可 能性。此外就是上级意志、领导意志与基层公务员自我意志之间也有可能存在冲 突。从国家政权稳定的角度，任何国家的政府都会强调对于上级的服从，这种服 从很有可能剥夺了基层公务员行政行为选择的自由裁量权，从而也使得基层公务 员在行政性质的选择中丧失了可能性。 刘法威、刘劲松.论行政人员的伦理自主性j.长春工程学院学报(社会科学版),2005 年第 1 期. 第一章 基层公务员行政行为的特点及选择机制 第 11 页 三、行为的自抉性 行为的自抉性是基层公务员行政行为选择的第三个条件。所谓的行为的自抉 性，是指能够在自我意志的指引下来选择行为、实施行为；基层公务员行为的自 抉性，是指基层公务员在行政行为的伦理选择中，能够根据自己的自我意志来进 行选择实施何种行政行为。行为的自抉性是与道德的自主性、选择的可能性一脉 相承的，只有在道德自主性、选择可能性的基础上，行为的自抉性才显得有意义， 否则，这种行为的自抉性只能是一种没有根基的一时脑热的行为。 具体而言，基层公务员行为的自抉性与道德自主性是不同的，行为自抉性是 在行为方面的特点，而道德自主性则是在道德层面的特点，两种特点完全停留在 不同的层面上。应当说，基层公务员行为的自抉性与其他公务员相比是很小的， 这是因为基层公务员工作的一项重要的职责就是履行上级领导安排的任务，在这 种情况下，基层公务员的行为自抉性是非常小的。 第三节 基层公务员行政行为选择的机制 要分析基层公务员行政行为选择的机制，就要首先弄清楚机制的概念：机制 又称机理，本来是机械学上的概念，意指机器的内部构造、运转过程中各零部件 之间的相互关系及其工作原理，现已广泛运用于各学科的研究。现代汉语词典 把“机制”解释为：“有两类解释：第一类机制，用机器制造的：机制纸，机制 煤球；第二类机制，机器的构造和工作原理，如计算机的机制；有机体的构 造、功能和相互关系，如动脉硬化的机制；指某些自然现象的物理、化学规律， 如优选法中优化对象的机制，也叫机理；泛指一个工作系统的组织或部分之间 相互作用的过程和方式如市场机制竞争机制。” 而这里所讲的基层公务员行政行 为选择的机制中的“机制”则应当是第四种概念，即“一个工作系统的组织或部 分之间相互作用的过程和方式”。 基层公务员行政行为选择的机制主要包括两个 方面，一是心理机制，二是社会机制。 一、心理机制 基层公务员是国家行政政策的具体执行者，也是具体行政行为的执行者，因 此，他们的行政行为必然受到国家法律制度和行政规范的影响，这种影响在一定 程度上甚至起到了决定性的作用。但是，不可否认的是，基层公务员在实施具体 行政行为的时候，还是会受到自我心理机制的影响。这种心理机制具体体现在知、 情、意三个方面： 第一，“知”就是认知，指主体对知识性和理性的追求，是关于人和社会的 中国社会科学院语言研究所词典编辑室现代汉语词典,现代汉语大词典(修订本)m.商务印书馆,1998 年 7 月修订第 3 版,第 1044 页. 第一章 基层公务员行政行为的特点及选择机制 第 12 页 认识过程，主体在经过一定知识、能力和经验的积淀后产生对实践活动的重要影 响。根据我国公务员法规定，凡是进入公务员队伍都必须参加统一的公务员考试， 在经过面试后，还要进行严格的体检和政审，再加上其他方面的严格要求，可以 说不管是基层公务员还是高级别的公务员都是非常优秀的。基层公务员每天都要 直面群众开展各种工作，他的认知能力直接影响到实践问题的产生，一个认知能 力高的人在处理问题尤其是突发问题上与一个认知能力低的人处理出来的结果可 能是完全不一样的，甚至是相反的；在认知的结构上，基层公务员的认知对象与 高级别的公务员有很大的不同，高级别的公务员主要对象是内部同事，