（管理科学与工程专业论文）政府对城市土地管理研究.pdf

摘要 政府对城市土地管理研究 东南大学土木工程学院 管理科学与工程专业研究生付熙嵬 指导教师黄安永教授 摘要 随着我国经济的迅速发展，房地产业己成为国民经济支柱，迫切要求政府加强对 城市土地管理的研究。市场经济要求政府对土地管理通过市场来完成。政府的作用是 维护市场秩序，创造健康、稳定、公平、安全的市场环境。 本文从政府管理的角度出发，围绕土地市场中的土地价格、土地供给这条主线展 丌研究。首先对政府土地管理行为理论上进行分析，从而明确了政府在城市土地管理 活动中应当扮演的角色。 市场是通过价格对资源进行优化配置，在我国土地一级市场由政府完全垄断状况 下，土地价格和土地供给有着密不可分的联系。本文对土地价格的本质和构成进行分 析，总结我国目前土地价格管理的特征和存在的问题，提出我国土地价格管理的当前 的主要任务；进而对土地供给的方式、土地价格与土地供给的关系以及科学预测土地 供给等主要问题进行分析研究。 土地储备制度是土地市场化运作的产物，是政府对土地市场进行宏观调控管理的 重要手段之一。本文对建立土地储备制度的必要性进行了理论分析，总结我国目前存 在的土地储备制度模式，并提出完善建议。 关键词：政府行为、城市土地、土地价格、土地供给、土地储备制度 a b s t r a c t r e s e a r c ho nu r b a nl a n d m a n a g e m e n t f o rg o v e r n m e n t ( d i s s e r t a t i o nf o rm a s t e rd e g r e e ) g r a d u a t es t u d e n t ：f ux i - w e i s u p e r v i s o r ：p r o f h u a n ga n - y o n g c o l l e g eo fc i v i le n g i n e e r i n g a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to f e c o n o m y , r e a l e s t a t eh a sb e e np l a y i n ga ni m p o r t a n tr o l e i nt h ee c o n o m i cf i e l do fo u rc o u n t r y , w h i c hd e m a n d so u rg o v e r n m e n tt os p e n dm o r et i m e o ns t u d y i n gh o wt o m a n a g eu r b a nl a n d m a r k e te c o n o m yd e m a n d sg o v e r n m e n tm u s t m a n a g e u r b a nl a n d b y t h ew a yo f m a r k e t t h ef u n c t i o no f g o v e r n m e n ti st om a i n t e n a n c et h e o r d e ro f m a r k e ta n dt oc r e a t eah e a l t h ys m o o t hs a f ee q u i t ye n v i r o n m e n to f m a r k e t f r o mt h ea n g l eo f g o v e r n m e n t ，t h es t u d yo n h o wt om a n a g eu r b a nl a n di sg o i n ga l o n g w i t ht h e p r i c e a n d s u p p l y o fl a n di nt h el a n dm a r k e t a tf i r s tg o v e r n m e n t sl a n d m a n a g e m e n tb e h a v i o ri sa n a l y z e d ，t h e nw h a tt h eg o v e r n m e n t sr o l eo fl a n dm a n a g e m e n t s h o u l db ei sd e f i n i t e r e s o u r c ei s o p t i m i z e d a n dc o l l o c a t e d b y t h em a r k e t t h r o u g hp r i c e a s t h e m o n o p o l i z a t i o nt ot h ef i r s tc l a s sl a n dm a r k e ti no u rc o u n t r y , l a n dp r i c ec a n tb es e p a r a t e d f r o ml a n ds u p p l y a f t e ra n a l y z i n gt h ee s s e n c ea n dc o n s t r u c to fl a n dp r i c e ，c u r r e n tc h a r a c t e r o fl a n dp r i c em a n a g e m e n ti ss u m m a r i z e da n dm a j o rt a s ko fl a n dp r i c em a n a g e m e n ti s b r o u g h tf o r w a r d t h e nt h em o d eo f l a n ds u p p l y , t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nl a n dp r i c ea n d l a n ds u p p l y , a n dh o wt of o r e c a s th o wm u c hl a n ds h o u l db es u p p l i e da r es t u d i e d t h es y s t e mo fl a n ds t o r i n gi sa no m c o m eo fl a n dm a r k e t i n g ，a n da l s oa ni m p o r t a n t m e a n so fm a c r o - m a n a g e m e n to fl a n dm a r k e t a n a l y z i n gt h en e c e s s i t yo fe s t a b l i s h i n gt h e s y s t e mo fl a n ds t o r i n g ，s u m m a r i z et h em o d eo fs y s t e mo f l a n ds t o r i n ga n dg i v es o m e g o o d a d v i c e k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tb e h a v i o r , u r b a nl a n d ，l a n dp r i c e ，l a n ds u p p l y , s y s t e m o fl a n ds t o r i n g 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 研究生签名：姆日期 东南大学学位论文使用授权声明 a 嘶肇弓j 1 4 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文 的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档 的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借 阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东 南大学研究生院办理。 研究生签名：垄出垄曼参师签名：三垄二笔套日期：幽 东南大学钡十论文 1 1 问题的提出 第1 章绪言 中国房地产市场化1 0 多年来，围绕中国房地产有着太多惊天动地的判断和动作，在挣脱了上 世纪9 0 年代初宏观调控的束缚和经过一段时间的沉寂后，房地产行业又得到了迅猛的发展。房地 产市场体系已初步建立房地产投资持续快速增睦，以住宅为主的房地产业已经成为国民经济的 支柱产业，对于改善居民居住条件、拉动经济增长、扩大就业以及加快城市建设都发挥了重要作 用。 2 0 0 4 年2 月，国土资源部公布去年全国耕地减少3 8 0 6 1 万亩。据分析，耕地锐减的主要原 阁之一是房地产开发商以“制造城市”的幌子牟取暴利。目前，房地市场圈地运动愈演愈烈，房地 产企业加人开发用地的储各，2 0 0 2 年年购置十地面积比上年增长4 0 3 ，达到3 0 ，3 8 2 3 2 万平方 米2 0 0 3 年第一季度购置土地面积仍然保持了较快的增长，同比增长3 88 。局部地区和部分中 心城市出现了房地产投资增幅过火、土地供应过量以及地产价格高涨的局面。 此外，房地产开发结构不合理。据统计我国各地开发区数量达5 5 2 4 个，占地面积达到3 5 l 万平方公里，超过全国城镇建设用地的总和，实际情况是地方政府打着“开发区”招商引资的旗号 “圈地”赚钱；高尔夫球场这个专供有钱人娱乐健身的场所，在我们这个还有几千万贫困人口整 个民族还不富裕的国度里，竟然修建了至少1 7 6 座，实际上是一些有背景的“地虫子”以廉价的高 尔夫球场用地兴建别墅群进行敛钱。 表1 全国土地开发情况 单位：万平方米 注：资料来源建设部住宅与房地产业司 为了促进房地产市场的健康发展，防止地产泡沫的再次形成，国家对房地产行业进行了宏观 调控。中国人民银行于2 0 0 3 年6 月1 3 日发布了关丁进一步加强房地产信贷业务管理的通知 第1 页 东南大学硕十论文 ( 银发 2 0 0 3 ：2 1 号) ，通知对土地储备贷款作出了限制- 陛规定。8 月1 2 日，国务院印发了国 务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知( 国发 2 0 0 3 1 8 号) ，通知中要求“加强对土 地市场的宏观调控。各地耍健全房地产开发用地计划供应制度，房地产开发片j 地必须符合土地利 削总体规划和年度计划，严格控制占用耕地，不得下放土地规划和审批权限。利用原划拨土地进 行房地产开发的，必须纳入政府统一供地渠道，严禁私下交易。土地供应过量、闲置建设_ = j 地过 多的地区，必须限制新的土地供应。普通商晶住房和经济适用住房供不应求、房价涨幅过大的城 市，可以按规定适当调剂增加十地供应量。”两个通知集中体现了政府对房地产市场中土地管 理的重视。 政府对城市土地管理内容相当广泛，土地开发管理是政府土地管理中的重点问题之，当前 又是政府土地管理中的热点问题之一，城市土地开发管理目前还相当的混乱，是亟需要研究解决 的问题。本文重点研究城市土地的开发管理问题。 1 2 国内外对这一领域的研究概况 对土地问题的系统研究，始1 二资本主义制度建立以后，主要是从地租理论开始的，如李嘉图 政治经济学及赋税原理中的地租理论，马克思资本论中的地租理论。我国从2 0 世纪初， 逐步有许多学者系统地发表了有关土地问题的论文和著作。近二十年来，有关土地管理的理论和 实践也得到了迅速发展。主要观点有：无论是公有制还是私有制国家，土地和土地利用需要政 府管理；现代政府管理士地的目标是土地的可持续利用，要用可持续土地利用管理的标准衡量 政府管理土地的效果；政府管理土地的行为要规范；提高政府对土地的宏观调控能力，加强 对土地的控制能力。 1 2 1 国内研究概况 ( 1 ) 士地经济问题的研究与政府土地管理 土地经济问题的研究是从资产阶级占典经济学家威廉配第开始的，而后，杜尔阁、亚当斯 密、大卫李嘉图等相继对若干土地经济问题进行了探讨，为现代资产阶级十地经济学的建立奠定 了理论基础。马克思与恩格斯在批判 u 继承资产阶级古典经济学理论的基础上，创立了科学的人 l i 与土地肥力理论及地租地价理论，其后，考茨基的土地问题、列j 1 的土地国有化理论等，发 展了马克思主义的土地经济理论，直到2 0 世纪2 0 年代，美国经济学家伊利和莫尔豪斯的土地 经济学原理出版，之后相继还有许多土地经济学家对十地经济问题进行了研究。从这些土地经 第2 页 东南大学硕士论文 济理论，特别是国内比较有影响十地经济学著作来看，均认为政府在土地的开发、利用、保护中 发扦着口益重要的作用。这是因为，第一，无论公有制还是私有制，政府都耍以社会代表的身份， 对全国的1 t 地在宏观上进行管理、监督和调控：第二，国家通过土地权属管理，保护士地所有者 和使用者合法权益，调整土地所有权和使用权，其中包括对十地所有权和使用权的必要限制；第 三，国家通过一系列法律、法规和政策，采用行政的、经济的和规划、计划等手段，确定并调整 土地利削结构、布局和方式，以保证土地资源状况选择不同的管理模式，殴置不同的管理机构 及职能分工。 ( 2 ) 各国( 地区) 土地制度、政策的研究 改革开放以来，计划经济的神话逐步被打破。许多学者对世界各国的土地制度与政策进行了 研究，为我国土地制度的改革和1 政府的土地管理决策提供了借鉴。 柴强以分析当今世界上的土地所有制形式为起点，分析了资本主义对政府对土地私有权的限 制，介绍和比较了各国( 地区) 的土地改革思想、土地权利设置、土地交易制度、土地登记制度、 土地征川制度、土地估价制度、土地税收制度、土地管理机构的设置等，涉及政府管理土地和土 地利用的范围和方法手段。 第一，孤立来看十地，土地所有制，无法判断他的公平与效率与否，某种土地所有制的公平 与效率，除了取决于土地所用制本身之外，还取决于具体的土地使用形式和政府的管理方式与体 制等。 第二，在资本主义国家中，私有的土地所有权受到了一定的限制，并非可以绝对自由的支配 和使用。主要有：对土地拥有限制，如土地权利取得的限制、禁止私有土地的范围、私有土地 面积最高额限制、土地权利的征用：对土地使用的限制，如土地用途、建筑高度、容积率、覆 盖率等的限制，土地重划( 或称土地凋整、土地整理) ，空闲土地的限制以及其他因各种情况而对 土地加以的限制又如，为保护优美的自然风貌，或保护林地、艺术建筑物等，可限制建筑物在 哪里建造；对土地交易限制，在资本主义国家，土地租赁、转让或买卖也要受到多种多样的限 制。如土地买卖的许可限制十地交易申报劝告制，对交易范围、交易方式加以限定等。 第三，十地交易制度有二要素组成：一是交易主体，即从事交易的人，包括个人、单位、政 府或企业；二是交易个体，即用于交易的对象或标的物i 三是交易的行为，即交易主体之问发生 的实际性交易活动。这二者的多样化形成了各种各样的土地交易制度，政府采用不同措施干预和 管理十地交易。如美国独立以后，政府有计划的将国有土地出售给私人，对私人土地买卖，一般 不干涉。加拿大规定，联邦公有土地、省公有土地均可以买卖和出租，私人和企业使用十地必须 有偿使用，即使山于联邦政府的公共利益需要使用省公有土地也必须有偿使用。省公有土地要制 第3 页 东南大学硕士论文 定出十地利剧规划后才能f j j 租或出卖。而日本政府控制土地交易活动的重要手段是土地交易许可 制度、土地交易申报制、土地交易监视区制度。 第四，土地登记是一种政府行为，世界各国的十地登记制度，源r 三种基本的十地登记制度。 即契据登记制度( 又称法国土地登记制度) ，权利登记制度( 也称德国土地登记制度) ，托伦斯登 记制度( 也称澳人利亚土地登记制度) 。 第五。土地征用可看成是政府的强制购买。土地征用制度是各国政府为了保证社会公益或公 州事业的发展，建立的土地转为社会公用的取得制度，各国土地征用制度虽然具有许多相同之处， 但在一些具体问题上表现不同。如土地征用全都为政府所持有，但哪级政府可拥有多大权力并不 相同，能否将此权授予某公用事业团体或公司不同；政府的意图是否都被看成公共目的有不同的 规定：征用补偿确定的标准不同，被征用者能否允许诉讼也有不同认识，在允许诉讼的情况下 诉讼环i i ；f n 诉讼程序也不尽相同。 第六，世界上许多国家和地区为保证估价公平、公正，都对土地估价人员与估价机构进行管 理，通常采用登记制度，并制定有关法规，以约束估价人员与估价机构的行为。 第七，土地税收是国家税收中最占老悠久的税种，也是调节土地占有关系和土地收益分配， 抑制土地投机，促进土地合理运用的有效手段。 第八，各个国家和地区土地管理机构的设置及职能各式各样，有的采取分层次管理模式，如 美国、加拿大等国，这类国家以私有制为主，土地管理机构的设置及职能分工以保护土地私有制 为前提，中央政府不设统一的土地管理机构，由政府各部委和地方行政机构设立，分层次各负其 责，分别管理各自地区范围所属土地。在东亚一些国家或地区( 日本、中国台湾) ，由于人多地少， 土地资源紧张，需要严格管理，因此，采用城乡土地统一垂直管理模式。虽然世界各国和地区有 的设有明确健全的土地管理机构，有的没有设专门的土地管理机构，但是由于土地占有、利用所 产生的关系既广泛又复杂，实际牵涉到土地管理的政府部门很多，有的甚至构成一个极为复杂的 系统。 1 2 2 国外相关研究 西方市场经济已有儿百年的历史，在关于政府和市场作用及其相互关系的认识上一直存在争 论。在市场经济发展初期，为了摆脱教会、地主、城镇行会对经济活动的控制，确定新型的市场 经济秩序，一般强调国家干预市场。市场经济体制及秩序在西方各国确定之后限制国家干预的 观点取代了占典的国家干预论。亚当斯密等人主张由市场机制( 价格) 这一“看不见的手”去引 导经济活动，政府要少干预，随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，人们清楚地认识到国家 第4 面 东南大学硕_ l 论文 于预也有缺陷，政府干预失败的成本很高，以现代货币主义学派、公共选择学、新制度学、台理 预期学派等为代表的新自由主义成了当代西方经济学的主流，主张限制或取消政府干预，充分发 挥市场机制的作用，对西方市场经济国家的政府产生越来越重要的影响，综观现代市场国家在处 理政府与市场、企业和社会的关系方面的实践，可将政府的作用或行为模式概括为五种角色： ( 1 ) 公共物品的提供者 在现代市场经济国家，政府通过国家预算开支，担负公共物品的生产和供给的主要责任。所 谓公共物鼎是指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给他的成本与享用它的效果并不随享 受它的人数规模的变化而变化。 ( 2 ) 宏观经济的调控者 首先，政府通过财政政策、货币政策等来减缓经济周期的波动、抑制通货膨胀，通过调节总 需求来调节总供给与总需求的关系，维持宏观经济总体平衡，保持宏观经济稳定。其次，通过政 府的指导性经济计划来解决经济的长期发展问题。第三，通过制定和实施产业政策来实现产业结 构的调整。 ( 3 ) 外在效应的消除者 在现代市场经济国家中，政府通过补贴或直接的公共部门的生产来推进积极外部性的产出； 通过直接的管制米限制消极外部性的产出，如政府通过行政命令的方式硬性规定特定的污染排放 量，或政府征收排污费，达到控制污染量的目的。 ( 4 ) 收入及财产的再分配者 现代市场经济国家的政府都力图通过再分配政策及社会保障制度来凋节收入及财产的再分 配，解决公平以及社会经济战略发展问题。 ( 5 ) 市场秩序的维护者 市场经济条件下政府的一个基本职能是维持市场秩序，通过立法来保证市场运转，政府充当 裁判员，为市场公平竞争创造和维护必要的制度环境。对于向市场经济体制过渡的国家，政府还 应承担起培育和完善市场体系，促进市场体系发展的职能。 1 3 本文研究的目的与现实意义 1 3 1 研究的目的 关1 ：政府土地管理方面虽然缺乏系统的研究，但是关于十地与土地管理问题的研究中，已有 不少学者、专家涉及，为笔者的研究提供了研究基础。第，无论是土地私有制还是公有制国家， 第5 页 东南大学硕士论文 政府都要依据本国有关法律、法规和政策管理土地。第二，土地市场管理出现的若干问题是r h 于 政府忽视了管理土地职能以及政府行为没有得到有效监管和制约，导致十地市场中非法事件的产 牛。第三，政府在房地产市场中的土地管理的范围应主要包括十地权利殴置、1 二地交易和价格管 理、土地供应管理等。建立政府十地管理行为理论框架，提供制定土地政策的依据，探讨年分析 政府十地管理中重要活动，总结土地管理经验是论文研究的目的。 1 3 2 研究的意义 1 9 9 9 2 0 0 3 的五年里，全国房地产开发投资年均增长1 9 5 。房地产开发投资占固定资产投资 的比重由1 2 7 提高到1 7g 。5 年来房地产开发投资增长直接和间接拉动g d p 增长每年保持在 2 个百分点左五。作为支柱性产业，房地产业发展健康与否关系到社会主义经济建设的全局。 房地产投资是国民经济投资的一部分，由于“乘数原理”的作用容易滋生泡沭购置土地 是房地产开发环节中最容易产生泡沫的阶段，并且房地产业的巨大利润主要来自于土地储备及地 价操作。仅仅依靠市场调节是不能做到对土地资源的合理配置，因此，对房地产市场中土地的管 理进行宏观调控显得尤为重要。政府如何运用政策和其他有效的调控手段管理好土地资源，加强 政府对土地的控制能力，防止出现1 9 9 2 年房地产经济泡沫膨胀的局面，实现可持续发展，是当今 的一个重大课题。 第6 页 东南大学硕上论文 第2 章政府土地管理行为理论分析 2 1 政府对土地管理的必要性 1 9 4 9 年l o 月1 口中华人民共和国的成立，标志着中国进入社会主义革命和建设的新时期。 社会主义时期的土地管理与旧中国封建社会的土地管理有着本质的区别。由于它是建立在土地公 有制的基础上的所以这就为士地管理部r j 开创了广阔的前景，赋予了士地管理崭新的内容。 我国的根本火法宪法第l o 条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的 土地，除由法律规定属_ 丁国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、白留山，也属于集 体所有。”宪法确认了国家对十地的所有权，政府是国家的代表，因此政府必然要对土地行使 管理权。 土地问题作为一个关系人类生存和发展的重大问题，早己成为当今世界关注的焦点。我国政 府十分重视这一问题，并强调把经济发展同人口增长、资源利用和环境保护相结合，实现经济、 社会发展与资源、环境的承载能力相协调。为了能够实现土地的可持续利用，首先必须加强_ 十地 利用的宏观调控。因为，仅靠市场调节不可能做到土地资源的合理配置，并且随着土地经济利益 主体的多元化、集中化、矛盾化，决定了政府对土地管理的必要性。 2 政府管理土地行为的本质 政府是国家处理公共事物的机关，它有广义和狭义之分，狭义是指中央人民政府和地方各级 人民政府。广义的政府包括立法、司法行政等机关。在这里指的是狭义的政府。在国家各项活动 中，除了立法、司法以外，其余一切活动都包括在政府职权范围之内。 政府的职能概括起来主要有三：建设职能；服务耽能：保卫职能，其工作的重点是管 理经济。 根据我国现行法律，我国政府在土地问题上，有土地政策的决策权，对土地管理部门的领导 权，国有土地资产经营管理权，士地利用总体规划、建设用地审批权，土地权属争议的处理权， 吼及制定土地开犀计划，组织实施土地整理、保护耕地的责任和义务等。而七地行政管理是“一 个国家雨i 地区政府机关依照国家( 地区) 的有关法律、法规和政策，对土地及其所有者、使用者、 经营者进行全面系统的管理”其管理活动分为两部分一部分通过制定土地政策，从宏观的角度 进行土地利用决策，执行政策和评估、修订政策，从而调整土地关系、管理土地，进而达到宏观 第7 页 东南犬学硕士论文 阑控经济的目的；另一部分为社会和业主( 1 ：地使用者、所有者) 的经济活动提供快速高效服务。 如：土地登记、土地出让征地等活动，体现了政府的第二人职能。 政府i 二地管理 亍= = j 是占统治地位的社会集团为维护其土地所有权及使川制度对土地手lj 土地利 _ | 二| j 所采取的剥策与措施的活动过程。其本质是占统治地位的阶级干预士地关系和土地利用的行为， 是通过代表统治阶级意志的组织机构进行的有组织、有意识的管理土地的活动。 2 3 政府管理土地行为的组织体系 2 3 1 土地管理的政府机构设置 中央政府是一个活动范闱及于全国的行政机关。各国政权组织形式不同，中央政府因此有不 同的类型。我国是国务院制中央政府，国务院是最高行政机关。在单一制国家，中央政府之下的 地区政府都是地方政府，我国有省级、地( 市) 级、县( 市) 级、乡( 镇) 级四级政府。从中央 至地方基层政府的上f 垂直方向上的各级政府设土地管理部门，统一行使土地管理行政职能。从 土地决策亦是公共决策的角度出发，在我国参与公共决策的，从政府组织体制来看，还有党的领 导决策系统、人民代表大会的权力决策系统( 见下页图】) 。每一个决策系统内部又可分为信息子 系统、参谋子系统、决策子系统和监控子系统。信息子系统由掌握信息技术的专职人员、设备以 及有关工作程序组成，专门从事决策信息的收集、加：r 、传递、贮存等t 作，是决策子系统的辅 助机构。参谋子系统由掌握各门类知识的专家、学者组成，为决策子系统提供决策方案和其他咨 渴服务。决策子系统是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是决策行为活动的组织 者，领导决策全过程。监控子系统是决策子系统之外的人员和机构对决策行为及对决策方案的内 容和执行，依法进行监督和控制的机构。因此，四个子系统各有分工，相互独立，义相互配合， 怫调一致，共同完成土地公共决策。 2 3 2 行为与组织 行为，通常是指人们表现出来的各种动作。管理学所指的行为，是指人类有意识有目的的活 动。管理活动是群体的活动。当设计要完成的任务变得复杂时，需要制定一个通过有组织的群体 努力去完成集体任务的过程，这时，管理组织行为与个人行为不同，尽管具体贯彻执行组织目标 的任务，总是落在处于最低管理层次的人们肩上。“” 第8 页 东南大学硕士论义 争国人大及h 常委会国务院及其下属 国土资源部 政治局 中央委员会 中共全国代表大会 省级人大及其常委会省政府及其下属土地管理 魏门( 圉+ 诲濒厅) 中共省委 中其省细代表大会 地级人人及其常委会市政府及其下属土地管理 部门( 同+ 谘源局) 中共市委 中共地扭代表会 县级人大及其常委会 乡级人大 县政府及韩下属十地管理 部门( 十地管婵所) 中共县委 中# 具船代表会 乡政府及其下属 十她管珲部门 图1 土地管理决策系统纵横结构 中共乡委 中其每细代表女会 组织，按照两蒙的观点是指“一个人类群体当中的信息沟通与相互关系模式”。组织向每个成 员提供其决策所需的大量信息、目标和态度；并向每个成员提供一些稳定的、可以理解的预见， 使他们能够预料其他成员将会如何行动，其他人对白己的言行将会做出什么反应。因而组织目 标的实现是通过决策环境的控制，通过约束个人行为，使之服从组织所需耍的刺激反应模式。 组织行为是众多决策过程所构成的一个错综复杂的网络。” 目前，我国己初步形成了“三维统一”的七地管理制度。1 9 9 8 年国务院增设了国土资源部， 这样，从中央到地方政府，均设置了土地管理部门。土地管理是在政府土地管理组织协调合作下 完成的，即各级政府土地管理组织各自发挥着不同的作用。由于土地管理的主体是国家，因此， 政府土地管理行为实质上是政府土地管理组织的行为。 第9 页 东南大学硕j 二论文 4 政府土地管理行为理论基础 2 4 1 政府管理组织理论 政府行为“既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事物，又包括由政府同人民人众相 对独立而产生的各种特殊职能”。统一国家的形成，意味着完整的国家利益的出现，中央政府是这 种利益的实现者和维护者。地方政府的出现，表明国家所管辖范匍的扩大，也表明国家总体利益 将不得4 ：面临地方局部利益的挑战，意味着政府行为与哪一些政府有关以及国内政府问的行政体 制有关。 土地资源是人类赖以生存和进行生产活动的公共资源，其效用为整个社会成员共享。但由于 十地资源日益稀缺，为了满足公共建设的需要，以及十地资源具有公共性，因此需要对土地利用 进行统筹安排和规划，对土地利用进行干预。虽然，市场机制是资源有效的配置手段，然而市场 不能在真空中运转，它离不开只有政府才能提供的法律与规章制度体系。市场机制本身也有局限 性，市场许多时候可能或不能完全解决运转失灵的问题，需要政府有所作为。如在市场上，士地 资源的社会成本和环境成本不能通过价格机制反映出来，社会成员在晟大化的追求个人价值时， 私人成本和社会成本会发生不一致，由此产生的部分成本有可能让整个社会或社会其他成员来承 担，从而客观上助长了土地资源开发利用上的短期行为和掠夺式经营，不利于土地资源的长期利 用。 行政组织是人、目标、特定的人际关系三种要素组合而成的。行政组织是国家组织中极其重 要的组成部分。它按照一定的法律程序建立为实现国家的任务和职能承担最繁重的责任，代表 国家执行国家权力，管理国家财政。其特点是：系统性。行政组织涉及全国各地各部门，是一 项复杂的系统t 程。服务性。为社会提供各种行为规范、社会各项事业发展的目标及达到目标 的重要措施。法制性。行政组织以国家法律作为行政组织活动的依据和准绳。 关丁行政组织的建立，各组织理论流派提出了不同的原则。传统的行政组织理论主要揭示行 政组织静态的结构规律，相应提出了金字塔结构，层级幅度适中，按职能划分部门等结构性原则； 行为主义的行政组织理论，主要揭示了人与组织互动的行为规律，相应捉山了非正式组织、人与 组织平衡等行为性原则：系统权变的行为组织理论，主要揭示了行政组织的动态适应系统、环境 规律，相应的提出了整体开放、权变等系统变性原则。 我国研究行政管理的学者认为符合中国国情的行政组纵原则主要包括：服务原则，即行政 组织的设置要把为人民谋利益作为组织适应和组织全部活动的出发点和归宿，并从制度上保障服 务宗旨的实现，要求完善行政组织的内外部监督体制；目标原则，即根据目标设立相应的机构， 第1 0 页 东南大学硕士论文 刚绕组织目标安排组织结构，根据目标的发展变化，适时的调整行政组织：依法设置原则，即 主要政府机构的设置及其体制要有法律上的根据，机构的设置与变更要依照法定程序进行：统 一原则，即领导指挥要统一，机构设置要统一，职责与职权要统一，通过协调保障统一：系统 原则，既保持整体功能，坚持开放( 保持与外界的信息、人员与物资的交换) ，坚持平衡( 组织成 员贡献与满足之问的平衡) ，形成管理封闭回路( 见图2 ) ；精简、效能原则，即机构设置及人 员编制要尽量精简，管理的层级和管理的幅度要适中，遵循专业化原则，简化办事程序。 ，、 输入。，行政、。l i输h r 决镀中心r l 行政咨询机构i 上 、 n 黜黼一 行政 jl 行为 1 接收 j 僖目 j 行政咨询机构单位 i i 行政信息反馈机构1 1 腺艏悟息 图2 行政机构系统封闭回路图 由于行政组织所管辖的事务，在地域上，遍及全国；在内容上，涉及全社会。政府为了有效 发挥行政组织的功能，首先将国家按地域分成若干块，由不同层级的行政组织进行管理，即以层 次制为基础的垂直分工：其次，在各个层级上，各级政府或各个部门承担本辖区范围内或本部门 的行政任务，为完成任务，达到目标，必须将任务、目标层层分解，直至落实在每一个职位，即 以职能隶属关系进行分工。构成了行政组织的纵向分工( 见下页图3 ) 和在基础上的层级化( 见 下页图4 ) 。现代行政管理为适应分门别类的处理行政事务的需要按不同职能的需要，进行横向 分工，即实行行政组织部门化。有宏观与微观之分。宏观是指一级政府内的部门分工，微观是指 一个部门内部的各个机构和职位的划分两个方面，形成组织的机构系列和职位系列。 第l i 页 东南大学领士论文 图3 中国行政组织的纵向结构图 说明：代表中央行政组织 代表县( 市) 行政组织 2 4 2 政策科学理论 代表省( 直辖市、自治区) 行政组织 代表乡( 镇) 行政组织 政府作为一种社会组织，是一个由具体人员构成的政治机构。对社会进行行政管理。从经济 角度来看，政府是一个处于自然垄断地位的产业，其职能是进行政府消费( 或政府支出) ，并向社 会提供两种应有的产品：秩序和政策。政府行为之一是公共政策抉择。当然包括涉及公共利益的 土地政策抉择。 政策科学把政策和实际政策过程作为自己的研究对象，其根本的目的是努力改进政策体系， 提高人们认识和把握政策的能力，更好的发挥政策在社会活动中的重要作用。 ( i ) 政策的制定 从政策制定的一般过程来看，大致都要经过政策问题的提出，社会利益的整合和政策的决定 三个主要环节。 1 ) 政策问题的提出 政策是根据人们的利益要求制定，人们在社会上选出代表表达一定的土地利益要求，即提出 了政策所要解决的问题。要使政策问题进入到政策制定者的议事过程政策议程。在我国，人 比代表人会制度萃lj 政治协商制度是我国民主制度的基本形式，定期召开各级人大和政协会议是我 国提出政策问题的一种制度的途径。 旃1 2 页 东南大学硕士论文 2 ) 社会利益的整合 决策者在根据政策问题着手研究制定政策时，需要对政策问题反映出的各种利益要求进行综 合协调，这就是政策制定过程中的社会利益整合。政党和政府作为政策的主要制定者干决定者， 在政策的利益整合过程中处于主导地位，为了避免政府各部门在制定政策方案时，倾向自己所管 理的特定领域或产业利益现象，世界各国政府规定政策方案必须经过有关政府部门的协商和同意 有的要求必须征求有关团体的意见。政府一般通过行政机关和立法机关从事利益整合活动。 3 ) 政策决定 政策的决定是指政策方案的抉择和政策方案的批准。政策的决定首先是政策方案的抉择。按 照科学决策的要求，应该是在多种政策方案中进行的抉择。政治学家和社会学家提出了一些著名 的决定形成理论，主要包括理性的全面的决定形成理论、渐进的决定形成理论、决定形成的 混合扫描理沦。 ( 2 ) 政策的评估 政策评估是制定政策过程中的必要环节，对于改进完善政策和发挥政策的作用具有十分重要 的意义。 在政策评估时，确定和把握评估标准十分重要。评估的标准可分为基本标准和具体标准两类。 政策评估的基本标准是从政策的基本性质和作用出发，对政策进行衡量和评价的总体标准。主要 包括利益标准和生产力标准。政策的具体标准是供专门的评估人员进行分析评估的科学标准，它 包括政策的投入、政策的效益、政策的效率和政策的回应程度。 政策评估可以根据评估的不同目的，划分为政策执行评估，政策影响评估和政策效率评估三 种主要类型。 1 ) 政策执行评估 政策执行评估要探讨政策执行活动是否确实影响到了特定的政策对象和分析政策执行是否按 政策设计的要求进行。其评估方法有：分析人员直接观察：分析各种专f l 的汇报、图表等资 料；对政策执行机关及工作工作人员进行调查。在许多情况f ，二种方法要综合运用，得出一 个全面的、综合性的结论。 2 ) 政策影响评估 政策影响是指因政策出台，对个人、团体、国家、社会及自然环境等方面带来的影响和变化。 其评估是要研究一项政策的净影响。有以下三种公式： i = e ：e 第1 3 页 东南大学硕士论文 l 一政策影响 e 2 一政策对象在接受政策之后可以衡量出的变化值 e 一政策对象在接受政策之前可以衡量出的值 i = e , - c ： l 一政策影响 e 2 一政策对象在接受政策之后可以衡量出的变化值 c 2 一未接受政策影响的社会团体可衡量出的变化值 i - - ( e ：一e ，) 一( c ：一c 。) l 一政簧影响 e 2 一政策对象在接受政策之斤可以衡量出的变化值 e 。一政策对象在接受政策之前可以衡量出的原值 c 2 一未接受政策影响的社会团体可衡量出的变化值 c 。一来接受政策影响的社会团体可衡量出的原值 公式所得为政策的净影响，公式与公式则考虑到外来因素的作用；公式最为精确， 是测量政策净影响的主要公式。1 3 ) 政策效率评估 主要分析政策在支出了各项成本之后获得了充分的利益，与其它政策相比，政策资源的使用 是否更加经济有效。主要运用的是成本利益分析和成本效能分析方法。成本利益分析需要确定政 策所获得的利益与政策执行所花费的成本，然后将两者化为共同的度量单位进行比较。成本效能 分析常用于1 f 经济性的社会政策，由于政策的效能和成本很难量化成共同的度量单位，难以得出 政策绝对值，因此只能与具有相似目标的政策进行比较，得山相对的效能与成本的高低。 2 4 3 政府管理行为理论 十地管理是政府的管理活动是以人为主体，进行的管理活动。政府所关心的是管理组织如 何影响管理组织成员的行为和管理组织虑如何明确成员的行为，这关系到整个组织的绩效，管理 组织须妥善胁调和l 配合组织成员的需要活动，以期达到管理组织的目标与成员的目标一致。 第】4 页 东南大学顾士论文 ( 1 ) 激励原理 激励是组织行为管理中的关键所在。对于调动人的积极性，发挥人的潜力，提高人的j _ = 作绩 效有重要的作j = 。 1 ) 内容型激励理论 内容型激励理论是着重研究需要的内容和结构以及它如何推动人的行为的理论。比较著名的 有“需要层次论”、“e r o 论”和“成就需要论”。 图5 马斯洛需要层次论 奥尔德弗e r g 论，e = e x s i s t e n c e ( 生存) ，r = r e l a t e d n e s s ( 相互关系) ，g = g r o w t h ( 成长) ，认 为人类的需要包括：生存需要、相互关系和谐的需要、成长的需要。奥尔德弗经大量调查证明， 这些需要不完全是天生的，马斯洛需要层次论建立在满足一上升的基础上而e r g 理论不仅认为 满足一上升，而且也提出挫折一倒退，即较高的需要得不到满足时，人们把欲望放在较低的需要 上，而且还认为需要层次是可以超级的。戴维麦克利兰的成就需要理论认为人的基本需要有成 就需要、权力需要和友谊需要。成就需要的高低对丁| 个人的发展，组织的发展和国家发展起着特 别重要的作用。 上述几种内容型激励理论都以人的需要为基础。认为需要是调动人的积极性的原动力。分析 了需要的多样化，有助于管理人员了解成员的动机和行为。 2 ) 过程型激励理论 过程型激励理论主要说明行为产生、发展、结束的整个过程。 弗罗姆的期望理论认为当人们有需要，且有达到目标的可能性时才能提高积极性。认为影响 个体绩效包括三个部分：努力导致绩效期望( e p ) ( e = e f f o r t ，p = p e r f o r m a n c e ) ，绩效导致成果 期望( p o ) ( p e r f o r m a n c e o u t c o m e s ) ，成果的期望价( v ) ( v a l e n c eo f o u t c o m e s ) 。期望理论的 实践要注意：高e p 期望须具备两项因素：能力和自信；组织应建立各种奖励制度鼓励 员l l f j 高e p 期望和p o 期望；组织提供给成员适当培训，以提高工作能力和自信心：组 织须研究和探讨成员中潜在与成果需求有相当关系的期望价。 第1 5 页 东南大学f i ! j ! 士论文 亚斯的公平理论提出个人在组织中注意的不是所得报酬的绝对值，而是与别人相互比较的相 对值。组织必须建立和维持成员的公平待遇使成员们知道和看到组织的政策。 目标设置理论是强调给组织成员明确和具体的目标或标准以达到产生更高水平的绩效。著名 的“目标管理”能收到自我管理，参与管理和授权的实效。 ( 2 ) 群体决策 在现代行政决策中，群体决策已经成为一种重要的决策方式。因为，现代社会“信息爆炸”以 及决策本身的复杂性，使传统意义上个人决策失去了昔日的辉煌，决策科学化呼唤群体协作式的 决策。群体决策可发挥决策青集体智慧，博采众k ，避免个体决策因知识局限与主观片面性而导 致的决策失误。 群体决策虽然得到多人参加，集思广益，有利于探讨决策的正确性，有利于团结和贯彻执行 政策。但是，在群体决策中，受不同群体环境和压力的影响，会反映出具有某些规律性的倾向或 偏差。意见趋同倾向，虽然人们对决策方案的看法、观察不同，但参与者不愿或不敢提出不同 意见，而完全顺从或迎合某一种意见。平均化倾向，在持不同意见双方各持己见，谁也无充分 理由说服对方，也不愿接受前人意见中的合理成分。情绪化倾向，当群体决策要求成员对各种 不同方案和不同意见表态时，如果各成员圆执己见，在争论中表现出个人情绪色彩时，可能出现 将个人取胜置于获胜最佳决策之上的状况。“冒险精神”倾向，在群体决策中，人们敢冒决策 风险的水平远高于个人决策冒险的平均水平，此现象称为“冒险转移”。如果倡导人不负责任，有 偏见、滋生小集体意识，将妨碍组织决策的有效性。 提出解决问题的方案 j l 对各种活动的设想 j l l 实施解决问题方案的活动计划i j l l 对解决问题方案的评价计划 i li j l 对效果和过程的评价 图6 群体决策模式 第1 6 页 东南大学硕士论文 詹纳斯提山改善群体决策的办法：群体领导人应防止迫使群体采纳自己喜爱的办法，建立 符合逻辑的探索和评价程序，培养群体成员成为公正的评议者；除了决策问题须保密外，可邀 请外界专家参加会议：群体领导人应指派一位成员扮演“吹毛求疵”角色参加各组会议。 ( 3 ) 领导理论 领导是影响人们主动为达成目标而努力的一种行为。一个组织的成功与否，有赖于领导行为 的有效性。 传统管理研究集中在领导的特性上。未能从个体上或本质上区分领导人才与非领导人才。上 世纪6 0 年代行为科学家研究领导行为和领导型态，称为领导行为理论。提出领导的职责是指导成 员提高生产力和提高士气来达成组织的目标。有效的领导行为是可以学习和培训的。其中1 9 6 7 年菲特勒提出了领导情景理论，认为不存在一种在任何情况下都是最佳的领导型态。