（管理科学与工程专业论文）海南省国库集中支付制度研究.pdf

中文摘要 随着中国特色社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，传统意义的国库已越来越 不适应发展的需要2 0 0 1 年3 月1 6 日财政部、中国人民银行联合印发了财政国库管理 制度改革试点方案，标志着我国建立适应社会主义市场经济条件下新型的财政国库管 理制度改革正式启动。财政国库管理制度改革七年来，取得了显著成效，但是依然存在 一些亟待解决的问题。本文立足我国海南省的实际情况，思考国库集中支付改革的相关 理论与实践问题，目的是通过此项研究为我国国库管理制度的完善与发展寻求理论与实 践依据，并探讨我国国库集中支付制度的发展方向。 本文以海南省国库集中支付制度改革为研究对象，通过与经济发达国家国库支付制 度的中外比较研究，以客观的视角，系统分析了我国国库集中支付制度改革的背景、概 念、特征、内容、意义及缺陷。论文应用委托代理理论方法对国库集中支出模型进行了 分析，在此基础上提出实施国库集中支付制度后取得了提高财政资金的使用效率等成 效，但目前尚未使财政资金效益达到最大化的观点，并对导致这种状况的原因进行深入 剖析，提出了要更大程度地发挥财政资金的效益，首先要解决支出进度缓慢等问题的建 议。 关键词：海南省国库管理 中外比较集中支付制度 a b s t r a c t w i t ht h ef o u n d i n ga n di m p r o v i n go ft h em a r k e t i n ge c o n o m ys y s t e mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s ，t r a d i t i o n a le x c h e q u e rw o u l db em o r ea n dm o r en o ta d a p tt ot h en e e d o f d e v e l o p m e n t t h et r i a lp l a no fr e f o r m i n go n f i n a n c i a le x c h e q u e rm a n a g e m e n ts y s t e mw a s a p p r o v e da n di s s u e db ym i n i s t r yo f f i n a n c ea n dc h i n ac e n t r a lb a n ko nm a r 16 ，2 0 01 ，w h i c h s y m b o l i z e dt h ef o r m a li n i t i a t i o no fr e f o r m i n go nn e ws t y l ef i n a n c i a le x c h e q u e rs y s t e mt h a t a d a p t e dt os o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y i no u rc o u n t r y a l t h o u g hg r e a ta c h i e v e m e n t sh a v eb e e n m a d ew i t h i ns e v e ny e a r ss i n c er e f o r m i n go nf i n a n c i a le x c h e q u e rm a n a g e m e n ts y s t e m , s o m e p r o b l e m sn e e d i n gu r g e n ts o l u t i o n sd oe x i s t t h ea r t i c l et h o u g h to nr e l e v a n tt h e o r i e s a n d p r a c t i c e so fr e f o r m i n go ne x c h e q u e rc e n t r a lp a y m e n tb a s e do np r a c t i c a ls i t u a t i o ni nh a i n a n p r o v i n c e t h ep u r p o s ew a st os e e kt h eg r o u n do ft h e o r i e sa n dp r a c t i c e sf o rd e v e l o p m e n t a n d i m p r o v i n go fe x c h e q u e rm a n a g e m e n ts y s t e mi no u rc o u n t r ya n de x p l o r et h ed i r e c t i o n o f d e v e l o p m e n to fe x c h e q u e rc e n t r a lp a y m e n ts y s t e m c h o o s i n gr e f o r m i n go fh a i n a ne x c h e q u e r c e n t r a lp a y m e n ts y s t e ma ss t u d yo b j e c t ，t h r o u g h s i n o f o r e i g nc o m p a r a t i o no nn a t i o n a le x c h q u e rp a y m e n tp o l i c y w i t hd e v e l o p e dc o u n t r i e s ， t h ea r t i c l ea n a l y s e dt h eb a c k g r o u n d ，c o n c e p t ，c h a r a c t e r , c o n t e n t ，s i g n i f i c a n c ea n df l a wo f r e f o r m i n go ne x c h e q u e rc e n t r a lp a y m e n ts y s t e mi no u rc o u n t r yo b j e c t i v e l ya n ds y s t e m a t i c a l l y b a s e do nt h em d e la n a l y s i so fe x c h e q u r ec e n t r a lp a y m e n tw i t hu s i n gt h ep r i n c i p l ea g e n t t h e o r y , t h ea r t i c l ep u tf o r w a r d av i e w p o i n tt h a te v e nt h ea c h i e v e m e n tw a sm a d eo nl m p r o v m g e f f i c i e n c yo fa v a i l a b i l i t y f a c t o ro ff m a n c i a lc a p i t a l s ，e f f e c t i v e n e s sw a sn o tm a x i m i z e da t p r e s e n t t h ea r t i c l et h e na n a l y s e dt h er e a s o nc a u s e dd e e p l ya n dp u tf o r w a r dt h a tp r o b l e m s o n s l o wp a y m e n tp r o g r e s se t cm u s tb es o l v e di no r d e rt om a k e t h eb e n e f i to ff i n a n c i a lf u n d sy e i l d b e t t e r k e y w o r d s ：h a i n a np r o v i n c e ，e x c h e q u e rm a n a g e m e n t ，s i n o f o r e i g nc o m p a r i s o n ，c e n t r a l p a y m e n ts y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤鲞盘茔或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：差i 芸 签字日期：多。7 年2 月2 7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨洼盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤洼盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：甜更 一期：1 年2 月2 歹日 导师签名： 签字醐：叫年胡 7 日 第一章导论 1 1选题的目的和意义 第一章导论 我国现行的国库管理制度，是以设立多重账户为基础的分散收付制度。在这 种制度下，财政收入的许多项目由征收部门通过设立过度账户收缴；财政支出通 过财政部门和用款单位分别开设的账户层层拨付；大量预算外自己未纳入财政预 算统一管理。这种制度的弊端十分突出，主要表现为：多重设置账户，延滞了财 政资金的入库时间；收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有 发生；在财政支出方面，资金在预算单位支付行为发生之前就流出国库，大量滞 留在预算单位，严重降低了财政资金的使用效益，又难免出现预算单位截留、挤 占、挪用等问题，从而诱发腐败现象；财政资金运行信息反馈迟缓，透明度不高， 难以及时、准确地为预算编制、执行分析以及宏观经济调控提供有效依据。因此， 改革现行国库收付制度势在必行。 2 0 0 1 年2 月2 8 日，国务院第9 5 次总理办公会议原则上同意财政部、中国 人民银行联合报送的财政国库管理制度改革试点方案。2 0 0 1 年3 月1 6 日财 政部、中国人民银行联合印发了财政国库管理制度改革试点方案，该方案的 实施，标志着我国建立适应社会主义市场经济条件下新型的财政国库管理制度改 革正式启动。财政国库管理制度改革七年来，在提高财政资金效益方面取得了明 显的成效，但是，从实践看，依然存在一些亟待解决的问题，主要是：国库部门 对现今流量的管理仍然很薄弱；财政部门对项目支出的监督力度不够；授权支付 所占比率偏高；支出进度缓慢，财政资金结余结转偏大；预算职能部门的责任心 不强；改革的制度及信息化建设等配套等措施未能同步配合等。几年来，关于国 库集中支付制度改革的文章很多，但多是限于对改革的理论研究，对改革后的成 效问题研究，尤其是用实证方法验证成效问题的研究则少而又少。基于这一思路， 笔者立足我国实际，从对国库集中支付制度改革的国际国内背景、理论框架、实 践情况等方面进行分析，剖析国库集中支付制度改革的相关理论与实践问题，探 索进一步完善我国国库集中支付改革的的思路。目的是通过本文为我国国库集中 支付制度的完善与发展寻求理论与实践依据，并探讨我国国库管理制度改革发展 方向，同时也希望本文的研究能对我国的国库集中支付制度的完善和发展提供一 点理论参考。 第一章导论 1 2 本文研究方法、基本思路和逻辑结构 为了研究海南省国库集中支付制度，本文在写作过程中非常注重研究方法的 运用。总体上来说，本文采用了理论与实践相结合、科学分析与逻辑分析相结合、 规范分析和实证分析相结合、历史分析和比较分析相结合等多种研究方法。 本文以海南省国库集中支付制度改革为研究对象，以客观的视角，系统分析 了我国国库集中支付制度的背景、概念、特征、内容、意义及缺陷，提出实施国 库集中支付制度后支出进度缓慢等问题的解决办法。因此本论文从逻辑思路来 看，由六章组成。 第一章是导论，简要阐述和说明了本文研究的意义、研究方法等基本问题； 第二章通过介绍国库集中支付制度改革的背景，论证我国实施国库集中支付制度 改革的必要性和可行性；第三章通过对福利经济学、博弈学等学科的简单介绍， 说明我国实施国库集中支付制度具有思想渊源和理论基础，通过构建理论模型及 数学模型，运用规范分析的方法，提出了国库集中支付制度改革取得了显著成效， 但同时还存在缺陷的论点；第四章以海南省国库集中支付制度为研究对象，通过 实证分析论证了国库集中支付制度的意义和存在的缺陷；第五章介绍国库集中支 付制度存在的缺陷及解决的建议；第六章概括说明了本人的研究结论。论文逻辑 结构示意图见图1 - 1 。 7 缫黪篓篓裹磐；懒缈缈翻 ；瀚胖懿中戴付 梨擘齑莴警纂；多 戳谨纛森；菇遂黝 、是翻f 勺背群 纱l ! ”一4 一”。 懒懒俐猁懒懒+ 在南省国库琵警俐俐黼懒删黝蒯 ；解决海谚虿钳幽碧攀集r p ；支付 ；l j i j 艘改辇的剥。策 ，”舻。 ， i研究结论 ； 图1 1 论文逻辑结构示意图 第二章国库集中支付制度改革的背景 第二章国库集中支付制度改革的背景 国际上，国库集中支付制度在市场经济发达国家已有几十年历史，目前包括 美国、日本、英国、法国等在内的o e c d ( 国际经合组织) 国家，普遍实行了国 库集中支付制度，一些发展中国家也正在研究和试行。 国内，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和公共财政理论、实践的 发展，随着一系列改革措施的出台，随着财政资金分成的多元化和分配层次的复 杂化等财政自身进行的一系列财政、预算管理体制改革以及现代化手段一电子网 络技术的迅速发展。我国国库分散支付制度已不适应发展需要，改革势在必行。 本章通过对国库集中支付制度改革的国际、国内背景的描述，以说明国库集 中支付改革的必然性和可行性。 2 1国库集中支付制度改革的国际背景 各国执行国库集中支付制度的历史背景不同，但总的来说，国库集中支付制 度产生的最根本的一个历史背景是：政府财政资金多头账户管理，大量财政性性 资金滞留在多个预算单位的账户上，致使财政性资金使用效率低下。而国库集中 支付制度能有效地管好政府收支，从制度上保证政府收支按预算的要求规范进 行。比如我国台湾，在实行国库集中支付制度之前，财政部门必须在每月月底前， 按照年初确定的支出预算分配进度，将下月所需要支付的资金提前一次筹足，分 别按时拨入各预算单位的银行账户中。财政资金紧张时，通常需要发行公债，从 而产生财政融资等问题，但同时由于各支出部门实际支出资金与预算安排之间存 在着时间差，各预算单位尚未使用的财政资金则滞留在自己的银行账号上。通过 实施国库集中支付制度，解决了这种财政资金闲置浪费的问题。 国库集中支付制度在市场经济发达国家已有几十年历史，目前包括英国、美 国、日本、法国等在内的o e c d ( 国际经合组织) 国家，普遍实行了国库集中支 付制度，一些发展中国家也正在研究和试行。本文主要介绍英国、美国、日本、 法国等在内的o e c d ( 国际经合组织) 国家实行国库集中支付制度的情况。 2 1 1 英国的国库管理制度 1 英国的国库管理机构和账户设置 第二章国库集中支付制度改革的背景 英国的国库管理机构是皇家国库部。皇家国库部主要职责包括：管理政府借 贷和国库单一账户，向财政部长提供关于公共支出总量规模的信息和建议，监督 国库资金，保证公共资金能恰当的运作，确保国库资金合理、高效地使用。皇家 国库管理制度的基本原则是：通过国库单一账户体系对公共资金进行严格管理。 但是，不限制预算支出部门管理支出的权力。皇家国库部编制部门预算，议会按 部门审批支出预算，每个部门的行政长官要对本部门的财务负责。皇家国库实行 国库单一账户体系制度，该账户开设在中央银行一英格兰银行。单一账户体系由 三个部分构成：一是统一基金账户，除借款之外的所有政府收入、支出均在此账 户反映；二是国家贷款基金账户，反映政府发行的金边债券和国民储蓄券；三是 支付办公室账户。英格兰银行随时根据国库部的指令从统一基金账户向支付办公 室各部门的账户划转，确保资金用于各部门的支付。 2 国库收入收纳、报解程序 首先由各地的税收办公室向核算办公室提交征税名单及相关征税资料，核算 办公室根据名单向纳税人邮寄统一格式的税票和专用支票，纳税人填写税票和支 票并寄回给核算办公室，核算办公室通过自动化设备对纳税人填好的税票和支票 进行分拣、记账，并将支票存入由核算办公室确定的商业银行，商业银行通过银 行清算系统上划资金到国库单一账户。 3 国库资金的支付程序 皇家总支付办公室为所有的政府部门和其他公共机构至少各开立一个账户， 通过皇家总支付办公室内部转账或通过商业银行电子清算支票转账，来实现所有 的公共支出支付。每日清算完毕后，皇家总支付办公室通过信息管理系统，把总 的账户资金余额自动划转到皇家国库账户上，第二天清晨由皇家国库部将资金余 额返回给皇家总支付办公室。 4 监督机制 国家审计署负责对皇家国库监督。审计署的职责是检查并确保任何从设在英 格兰银行的国库单一账户体系中提走的款项都有议会的授权，对政府部门和其他 公共机构的账户进行稽核，并对公共资金的利用价值作出财务报告。审计署向拥 有很大权力的下议院公共账户委员会报告工作。 2 1 2 法国的国库管理制度 1 法国的国库管理机构和账户设置 第二章国库集中支付制度改革的背景 法国的国库资金管理具体由经济财政部公共会计司负责操作。经济财政部公 共会计司在政府部门和全国各地都派有公共会计师，全国公共会计师约3 0 0 0 名， 全部是财政部的公务员。各级地方政府的预算由地方政府负责制定，但收支账由 财政部派出的公共会计师负责管理。每个政府公共部门都在法兰西银行开设一个 账户，这些账户全部与法兰西银行联网。每日营业终了，经济财政部公共会计司 与法兰西银行通过计算机汇总各部门支付总额，并确定国库资金余额。 法国财政资金实行国库单一账户体系制度，即由经济财政部在中央银行( 法 兰西银行) 开立国库单一账户，将所有政府现金资源( 包括税收和其他预算内外 收入) 集中在国库单一账户统一管理，同时，设置国库分类账户与国库单一账户 配套使用。国库分类账户是国库为所有政府支出部门分别开设的，用以记录政府 资金变动和各政府支出部门资金运用的分类账户。当实际涉及付款时，则通过国 库单账户来处理。 2 国库收入收纳、报解程序 纳税人向税务部门申报，若无异议，由纳税人向征收机关或任何一家商业银 行以支票的形式缴纳税款，支票通过银行清算系统上划国库单一账户。 3 国库资金的支付程序 支付采取控制实际支出资金的方式，即只有当国库资金实际支付给商品供应 者或劳务提供者时，才将资金从国库单一账户中划转出去。具体程序可归纳为四 个过程：一是由支出部门签订购买商品或支付劳务合同；二是由支出部门审核供 应商的发票，计算国库实际支付的资金数额；三是支出部门附上相关的凭证提出 支付指令，由财政部派驻部门的公共会计师审核并签发支付令；四是出纳署通过 银行清算系统将资金由国库单一账户实际支付给供应商或劳务提供者。 4 监督机制 法国的国库监督目前已经形成了以经济财政部日常业务监督和审计法院事 后监督所组成的监管体系。前者包括：( 1 ) 财政监察专员对中央各部门和地区的 财政监督；( 2 ) 公共会计师在公共支出拨付时的监督；( 3 ) 直属经济财政部长的 财政监察总署对部长领导下的税务总局、海关总署及国库司、预算司等业务司的 账目和执法质量与工作效率的检查。法国的审计法院是国家最高的经济监督机 关，独立于议会和政府，除审计国家决算外，审计法院的主要工作是依法对公共 会计师和公共支出决策人进行监督。公共会计师每年都要把账目送交地方审计法 庭或审计法院接受详细审计，发现问题视情节轻重予以赔偿损失、撤销会计资格、 开除公职等处罚。对支出决策人的监督同样严格，如果发现其在决策过程中有违 第二章国库集中支付制度改革的背景 反财政法规行为，视情节轻重，由审计法院通过检察长向财政预算法院或刑事法 院提出诉讼。 2 1 3日本的国库管理制度 1 日本的国库管理机构和账户设置 日本经办国库业务的机构有两类：一类是命令机构。根据国家预算，决定发 出收纳和支付的指令，命令机构中收入与支出分由不同系统予以经办。具体由征 收官、支出官等操作；另外一类是出纳机构。根据命令机构指令，实施收纳、支 付国库资金。两个机构的职能有明确划分，命令机构不得自行进行库款出纳。征 收官、支出官等职务，除政府各部门负责人担任外，大多由各部门的会计负责人、 各部门派出机构职员以及各都道府县的会计负责人担任。日本实行国库单一账户 体系制度。国库管理通过两大原则来体现此项制度，一是国库统一原则，即所有 国库收支都必须通过国库单一账户，唯一例外是部门的出纳官在限额范围内保留 小额手头现金；二是存款原则，即国库资金全部存入日本银行，其出纳事务原则 上由日本银行经办，以日本银行为支付人，通过开具支票，办理国库资金支付。 2 国库收入收纳、报解程序 国库收纳一般实行由纳税者自行计算、缴纳应缴税金的纳税申报方法。具体 程序是：( 1 ) 纳税者自行计算应纳税金，填写“缴纳书”，在岁入代理店窗口( 相 当我国国库经收处，下同) 缴纳税款；( 2 ) 出纳机构向纳税者出具收据；( 3 ) 岁 入代理店层层向上汇总至日本银行本店，在本店进行国库金的会计处理，一并收 入国税整理科目“国税收纳金整理资金 ，成为国家财政收入资金，使日本银行 本店( 总行) 的国库存款得以增加。 3 国库资金的支付程序 日本国库资金的支付程序：( 1 ) 预算一经国会批准，各部门即根据预算拟定 “支付计划表”( 相当于资金使用计划) ，并提交大藏大臣；大藏大臣根据国库资 金整体收支状况，批准支付计划，通知各部门负责人，并同时通知日本银行，各 部门负责人在批准的支付计划额度内进行支付；( 2 ) 支出官在各部门负责人指示 的计划额度内进行支付；( 3 ) 收款人出示支票，出纳机构办理支付。收款人将收 取的支票向日本银行代理店出示。代理店就事项确认无误后，即按支票所示金额 办理支付；( 4 ) 国库支付资金财务处理。代理店从事规定的国库支付业务后，向 日本银行支店汇报，其内容集中到日本银行本店，进行会计处理，结算国库单一 第二章国库集中支付制度改革的背景 账户余额。 2 1 4 意大利的国库管理制度 1 意大利的国库管理机构和账户设置 意大利在政府机构中设立了国库部，在中央银行中设立了国库关系司，在商 业银行中设立了相关机构，配合国库部管理国库单一账户的相关业务。 政府的国库部内设预算司、国库司、国家拨款局和一般事务局。主要职责是： 收支规划、预算编制和审批、预算拨款，经济管理等。其中，国家拨款局的职责 是按法律规定进行拨款，并对拨款的执行情况进行监督检查。中央银行及分行受 国库部委托办理国库业务，负责国库单一账户和分类账户的开立和记账，办理收 入和财政支出的资金清算，控制国库单一账户资金余额，以及相关的财政代理业 务，办理其他相关的财政代理业务；从宏观角度分析国库收支执行情况，特别是 分析和预测公共部门的支出资金需求，以及预算资金的流动及变化。意大利于 1 9 8 6 年开始实行国库单一账户制度，将政府部门所有财政性资金，包括税收收 入和其他预算内、外收入，全部集中到国库部在中央银行开设的国库单一账户， 每一笔政府部门的实际支出，均由中央银行通过国库单一账户直接划拨给商品和 劳务的供应者。 2 国库收入收纳、报解程序 纳税人先向税务部门申报纳税，税务部门核定应纳税额后，由纳税人到任何 一家商业银行缴纳税款。税务部门通过计算机系统将纳税信息上报国库部，与此 同时，商业银行通过银行清算系统，将资金划转到已经授权的国库收入代理银行。 国库收入代理银行所纳税款达限缴时刻后，将税款上划到中央银行的国库单一账 户o 3 国库资金的支付程序 ( 1 ) 申请和审核程序。预算单位在年初要向国库部提交资金使用计划，国 库部根据国库资金状况审核批准使用限额。支出单位在实际支付每一笔资金时， 再向国库部提出支付申请，国库部进行合规审核并核实国库单一账户的资金余额 后，决定是否予以拨款。( 2 ) 支出资金的清算过程。不同级别的预算支出单位， 具体的资金清算方式不同，其支出程序为：作为一级预算单位的政府各部门，用 款时向国库部提出付款申请，国库部审核后，通过中央银行办理支付，中央银行 将资金直接划拨到商品或劳务供应者的银行账户。二级及以下预算单位用款时， 向国库部提出支付申请，国库部审核后，通知国库收支代理银行支付资金，国库 第二章国库集中支付制度改革的背景 收支代理通过其为预算单位开立过渡性账户垫款，将资金划转到商品或劳务供应 者的开户银行。每三天，代理行同中央银行进行资金清算，中央银行按市场利率 支付代理银行垫付资金的利息。 4 监督机制 为切实完成检查任务，国家拨款局向政府部门派驻监督代表，并配备专职的 检查队伍，根据各种举报或日常监督发现的信息，专门对一些比较大的问题进行 立案检查，一经核实则移交审计法院审理。 2 1 5 美国的国库管理制度 1 美国的国库管理机构和账户设置 美国的国库管理机构较为复杂，由美国财政部( t h ed e p a r t m e n to ft h e t r e a s u r y ) 、联邦现金管理司( t h ef e d e r mc a s hm a n a g e m e n t s e r v i c e ) 、国库支付中 心( t h en a t i o n a lp a y m e n tc e n t e r ) 、联邦储备银行( t h ef e d e r a l r e s e r v eb a n k ) 共 同组成。美国财政部负责管理国库；联邦现金管理司负责联邦政府支付、会计、 报告及联邦政府借债；国库支付中心是办理政府财政资金支付的具体业务部门。 目前美国只剩下4 个支付中心，原因是原来的国库支票支付改为电子支付，大大 节省了人力；联邦储备银行既负责制定政策、监督财政收支情况，还负责为政府 设置财政专门账户，代理国库业务。除利用美国联邦储备银行外，国会还授权财 政部由商业银行代理国库的具体业务，全美国有1 万多家从事国库业务的代理银 行，主要是代理美国国库的收入业务，国库支出从不经过任何商业银行账户。美 国国库实行单一账户体系管理，单一账户开设在中央银行( 美联储) ，即国库总 账户( 简称t g a ) ，所有的财政收入都进入这一账户，所有的支出都通过这一账 户完成，各预算部门一般是没有自己账户的，只有财政部为其开立的一个账户， 且账户开立在财政部。该账户用于控制现金的流入和流出。只有在特别的情况下， 极少数部门经财政授权可以设一个账户。 2 国库收入收纳、报解程序 美国国库收入中的9 2 为税收，也有收费的情况。美国所有收入都进入联邦 储备银行的国库总账户中，即便是收费也都通过上网完成，在网上填写有关信息， 通过信用卡或从银行中直接扣除上划国库。具体操作程序是：各纳税人通过银行 将自己应纳的税收存入财政部授权的代理国库存款业务的商业银行，各个代理商 业银行通过银行间的自动系统把税收收入划入联邦储备银行的国库总账中。代理 商业银行采取两种方式把存款信息报告给财政部：一是打电话，二是通过电脑传 第二章国库集中支付制度改革的背景 递有关的信息进入国库总账户中。美国非税收入通过两个自动系统直接进入到国 库总账户中，这两个系统是“现金集中和存入情况信息系统和“电子化的联邦 税收支付系统 ，它们都是由商业银行代财政部开发的，纳税人也都可以通过打 电话或电脑连接将税款划入国库账户。按照法律规定，收入账户不得办理支出业 务，而必须由财政部按照法定程序，将收入账户的资金由“存款户划入“支出 账户一，然后才可以办理预算支出业务。 3 国库资金的支付程序 预算通过后，首先给各部门下达一个授权，并核定一个限额，下达分月用款 计划。对于大额支付( 金额在1 万美元以上) ，是由各部门提出申请，上报至部 门认证官，经部门认证官同意后，再上报到国库集中支付中心。国库集中支付中 心认证官审核后，把资金支付到供应商账户；对于小额支付( 金额在1 万美元以 下) ，采用的是信用卡制度，即各单位先用信用卡透支支付，月终汇总到国库集 中支付中心，经国库集中支付中心审核后把透支款项补给银行。对不能使用信用 卡的地区，授权这些单位保留现金或开设一个小额现金账户。 4 监督机制 美国的国库资金管理是实行认证官责任制，即将应付款转入会计系统应付程 序中，由各部门财务部的一位认证官进行认证。认证官由该机构的最高领导来任 命，并通过年度审计来监督。认证官在认证时，主要从两方面进行监督，一是审 核预算中有无安排这项支出；二是审核相关人员( 管理或负责人) 是否签字，即 手续是否齐全。认证完毕，认证官要签字，承担个人责任，如出现问题，损失自 负。 2 1 6国库管理制度的国际比较 从以上分析中，我们看出五个经合组织成员的国库单一账户都统一在中央银 行开立，虽然各国国库管理机构名称各有不同，但其职责分工大致也是一样的。 那就是由国库管理机构负责制定计划、政策等，由国库代理机构办理国库日常的 收支业务。比如：英国皇家国库部( 国库管理机构) 负责公共支出计划与管理； 英格兰银行( 国库代理机构) 负责管理皇家国库的单一账户，办理国库日常的收 支业务。法国负责制定国库方面的法令和政策则是经济财政部( 国库管理机构) ， 负责管理国库单一账户，办理国库日常的收支业务的是法兰西银行( 国库代理机 构) 。 我们对五个经合组织成员( o e c d ) 国库管理制度的比较可归纳如表2 1 ： 第二章国库集中支付制度改革的背景 表2 1o e c d 国库管理制度的比较 国 国库管理的行政框构 单一账户 家的开立 皇家国库部( 国库管理机构) ：负责公共支出计划与管理。 皇家总支付办公室( 国库业务的具体运作机构) ：负责为财政部门和其他 英 公共机构提供各种服务；为皇家国库进行国库现金管理。 开立在中 央银行一 国一英格兰 英格兰银行( 国库代理机构) ：负责管理皇家国库的单一账户；办理国 银行 库日常的收支业务。 经济财政部( 国库管理机构) ：制定国库方面的法令和政策：设置中央预 算总出纳和地方预算总出纳，负责收付和保管财政收入即管理国库现金。 法 公共会计出纳( 国库业务的具体运作机构) ：负责为政府部门和其他公共 开立在中 机构提供各种服务；为法国财政部进行国库现金管理。 央银行一 国 汁业离 法兰西银行( 国库代理机构) ：负责管理国库单一账户：办理国库日常的 f 五i 二匕鼍 收支业务。 银行 商业银行：代理国库资金的收纳业务。 国库部( 国库管理机构) ：预算规划、编制、审批。 ：e 中央银行( 国库代理机构) ：负责国库单一账户和分类账户的开设和记账； 开立在中 恧 央银行一 大 办理财政收入和财政支出的资金清算，控制单一账户资金余额。 一意大利 利 商业银行：管理国库资金的流动性，在融资市场上进行投融资活动 银行 国库( 国库管理机构) ：负责监测日本银行的政府账户资金流动情况，制 定每日政府短期融资计划。 国库课( 国库业务的具体运作机构) ：协调国库收支；参与国库制度、规 划及法案起草；国库资金的管理、出纳及运用；监督日本银行的国库资金 开立在中 日 及国债交易等。 央银行一 本 日本银行：管理国库单一账户；负责国库资金的出纳业务工作。一日本银 代理店：收纳各种财政性收入；经办支付业务。 行 国库收支银行：办理各政府支出部门支出的资金结算；及时向央行上划收 纳的税款；与中央银行单一账户进行清算。 财政部( 国库管理机构) ：管理国库。 联邦现金管理司：负责研发现金管理系统；负责对银行的管理；负责现金 开立在中 美 支付政策。 央银行一 国 国库集中支付中心：审核各项支付业务；将资金支付给代应商。一联邦储 美国联邦储备银行i 开立国库单一账户，代理国库业务。 备银行 商业银行g 代理国库的收纳业务。 第二章国库集中支付制度改革的背景 2 2 国库管理制度的借鉴 通过对上述五个国家国库管理制度的比较，我们不难发现，在国库部门的职 能设计，单一账户体系开设，建立完善监督约束机制等方面这五个国家给中国的 国库管理制度提供了的可供借鉴之处。 1 完善的法律框架。 o e c d 国家尽管均没有独立于预算法之外的专门的国库法，但已有的预算法 可以用来指导整个国库的管理。o e c d 国家的预算法旨在建立一个综合性的法律 框架，所有与政府国库管理相关的机构都应在此框架下进行操作。 2 合理设置账户，将国库单一账户开立在中央银行 大多数o e c d 国家都将国库单一账户开立在中央银行，由中央银行负责管 理和核算财政性资金：在商业银行开设零余额账户，用于财政直接支付；在商业 银行为预算单位开设零余额账户，用于财政授权支付，即可以转账，也可以提取 现金。 3 规范财政性资金的收纳、支出程序 所有o e c d 国家在财政性资金收纳、报解的一般程序是：纳税人向国家征 收部门申报，经有关征收部门审核无误后，纳税人将税款缴入相应的代理机构， 经代理机构层层汇集后，通过银行间资金清算系统上划到各级国库的单一账户 上。o e c d 国家财政性资金通常的支出程序：一是支付申请过程，预算支出单位 在用款前要向国库部门提交财政性资金支付的计划，国库部门根据资金状况审核 批准使用限额。支出单位在实际支付每一笔资金时，再向国库部门提出支付申请。 二是付款审核过程，国库部门核实国库单一账户中是否有足够的资金余额，支出 单位要求支付金额是否在限额以内。三是支出资金的清算过程，根据用款单位支 出的方式，选择相应的资金清算程序，中央银行将资金从单一账户内直接将资金 划给商品或劳务供应商的银行账户。 4 建立国库管理的监督制约机制 从法律层面上看，o e c d 国家均要从法律上明确国库管理的相关部门，并在 预算执行过程中明确各自的职责权限。表现为：( 1 ) 从职责相互监督的角度上看， o e c d 各国特别注意对财政资金的支出管理者、决策者与支出的办理者的三权分 离。如英国、法国的公共支出管理和决策均为政府部门及其他公共机构，支出的 办理者分别为皇家总支付办公室和公共会计出纳署。议会审批预算之后，在预算 第二章国库集中支付制度改革的背景 规定的额度内，各政府部门作为独立的会计主体，拥有资金的使用权。而皇家总 支付办公室和公共会计出纳署在接到政府部门或机构的支出指令后，在进行支付 时，对会计凭证及其他相关文件审核后，签章并办理资金结算。( 2 ) 从监督体系 上看，即有内部监督，又有外部监督。在法国，各支出部委负责内部审计，但由 财政部检查长进行严密监督。外部审计由审计署进行，它对政府交易进行审计， 并且每年向议会和总统报告。在英国，内部审计要指定各部门和机构的负责人为 审计官员，在管理方面对议会负责。会计官员每年负责签署拨款账户。财政部的 内部审计发展部门为各部门提供指导和帮助。外部审计由国家审计办公室负责。 它负责审核近5 0 0 个部门和机构的账户，为议会准备审计报告。审计委员会审计 政府服务并为地方政府任命审计人员。在美国，联邦政府机构负责内部审计，大 部分机构都有总统任命的检查长( 须经国会批准) 。在资金管理上，o e c d 均引 入了“市场机制，杜绝央行和财政相互“吃大锅饭 。即中央银行管理国库单一 账户要收取手续费，国库存款余额也计付利息，因保管国库资金不当造成的损失 也须按规定赔偿。如法国，马氏条约和法兰西银行独立法要求央行作为一个独立 机构，就经理国库业务向财政收取费用。1 9 9 3 年法兰西银行独立法明确规 定了法兰西银行对政府服务须收取费用的3 8 款，其中央行对管理和运作国库账 户所收取的费用金额相当可观，约占每年政府向法兰西银行支付总费用的l 3 。 日本的会计法第3 7 条，也规定日本银行如保管不当而造成政府资金的损失， 也得按照民法和商法的有关规定予以赔偿。 5 建立国库信息报告机制和预测机制 o e c d 各国均建立一套较为完善的信息报告和预测机制。这套机制主要由七 个子系统组成。一是用以支持宏观经济预测的信息系统。这套子系统用来帮助国 库部门进行宏观财政预测和建立宏观经济框架。国库部门通过总量预算指标向内 阁提出参考意见，为各部门草拟预算匡算草案。二是用以帮助草拟和批准预算报 告的信息子系统。各预算执行部门向制定预算系统提供执行中和计划中的预算规 划和项目的细节，系统对这些细节进行汇总后形成报告，各部门与预算制定机构 在这些报告基础上进行预算案的谈判，并将最终敲定的预算数据输入系统，执行 预算和会计及预算报告进程。三是用以执行预算、会计和财政报告的信息子系统。 这些系统内含有经批准的预算拨款支出数据、各支出规划和项目的资金来源、预 算转移、补充性拨款和拨付资金的数据。系统也记录针对预算分配所进行的预算 承诺和实际支出情况和存入政府银行的税收和非税收入情况。系统在预算案最终 形成后从制定预算系统收到最初的预算数据。系统也从负责政府收款的银行收取 政府收入情形。这些系统构成政府财政管理体系网络的中心。金融数据的存储库 则构成政府财务管理信息系统( f m i s ) 的基础。这些子系统帮助政府监督、记 第二章国库集中支付制度改革的背景 录和财政报告进程。四是现金管理子系统。该系统帮助政府随时掌握政府流动性 头寸的最新进展和对现金的需求情况。系统从各部门支出现金的需求信息以及国 库单一账户的余额数据中读取数据并进行分析。五是债务管理子系统。该系统有 政府在国内外借款的信息。根据债务管理系统中的数据，由中央银行的会计系统 和政府借款相关的部门付款。六是收入管理子系统。这一子系统帮助政府制定税 收和非税收入。七是审计子系统，该系统帮助内外部审计机构执行审计职能。如 美国的信息报告和预测机制是由现金集中电子系统( e c c s ) 来实现；日本的的 信息报告和预测机制是通过国库业务会计处理系统( a d a m s ) 来运行的。 2 3 国库集中支付制度的国内背景 从国库发展的历史，国库最早是附属于财政的统治阶级的保险柜，随着生产 力的发展和财富的货币化，国库逐步从财政管理之下独立出来并将货币化的财政 资金收支委托中央银行代理。但在市场经济体制下，由于政府宏观经济调控职能 的加强，国库己超越了传统的库藏管理，逐步发展到现代的财政资金收支、政府 银行账户、政府公共债务、外国援助资金及来自国际援助机构相应基金、政府资 产等政府财务的全面管理。而且国库对政府财政资金的及时收付，高效管理，准 确预测其财政资金流量，合理安排政府债务，及时准确的清算等管理的质量如何， 已对国家的运转和政府职能的履行以及财政政策、货币政策的制定和执行，甚至 整个国家宏观经济正常、有效地运行产生重要影响。 2 3 1我国国库制度的演进历史 根据历史资料记载和相关考古史料分析，我国国库最早起源于奴隶社会的夏 商周时期。当时财政与经济没有严格区别，也就没有专门财政机构，而是采用分 官任事的制度。如夏商周初期设置的司徒、司马、司空三种官职，大体而言，司 徒负责分管财政。周礼记载，到西周王朝时，中央设置了天、地、春、夏、 秋、冬六官治理政事，其中天官和地官均有兼管财政的职责，并制定了一整套比 较完整的法式规则来对财政和国库进行有效管理。可见，在当时已有较为完备的 财政、国库管理体制，并已采用了明确的分工和相互制衡机制。 秦始皇统一中国后，推行了新的财政及国库管理体制。一是设置了主管国家 财政的治粟内史，全面负责全国的租税收入和财政开支事务；二是在地方行政机 构中设置了基层财会人员，负责租税的收纳；三是专设“少府这一中央机构， 专管皇室私用的收支。秦汉时期专司管理财政的“治粟内史”到东汉时则改为大 农令，库藏制度则是“钱入少府，谷入司农 。魏晋南北朝时中央设“度支尚书” 第二章国库集中支付制度改革的背景 为管理国家财政的最高长官。唐朝时，尚书省下设有管理财政的户部，户部又下 设度支部、金部、仓部。宋朝和元朝时财政也归户部管理，在元朝，田赋开始用 金银支付，因此，到了元朝，国库不仅有实物库，也有了金银库。 我国近代国库收付制度，指的是从1 9 0 8 年清政府的大清银行开始，到2 0 0 1 年实行国库集中支付改革为结束的国库分散收付制度。清朝的国库分别按中央和 地方不同行政管理权限分别设置，中央库又分为内府库( 皇室库) 和户部库( 国 家库) ，内府库由广储司办理，户部库由户部管理。到清朝末年，由于内忧外患， 清政府国力极度空虚，为了维护日渐衰落的政权，清政府于1 9 0 8 年着手整治财 政，筹办预算，建立国库制度，将户部银行改称为大清银行，并以大清银行则 例形式，明确规定大清银行为国家银行，负责治理国库事宜和政府一切款项和 对外借债。这样，委托中央银行代理国库的制度在我国正式形成。1 9 1 0 年清政 府又将国库分为三级，中央设总库，省设分库，县( 市) 设支库。辛亥革命暴发 后，大清银行改名为中国银行，并被北京政府确定为中央银行，1 9 1 4 年交通银 行也被授予代理国库职权，这样就出现了两家银行同时行使央行职能和国库代理 行的状况。1 9 2 8 年国民党政府在南京建立中央银行并明确国库由中央银行代理， 1 9 3 9 年国民政府公布了公库法，规定中央政府的公库叫国库，各省公库叫省 库，各县( 市) 公库叫县( 市) 库。1 9 3 9 年颁布的“公库法 ，从官厅公库、行 政公库的分散经营，走向共同公库的集中经营；从国库资金的拨付坐支，走向统 收统支，就其制度本身而言，是符合财政预算资金管理一般要求的。但由于各军 阀政府金库秩序的混乱，该项国库制度在实行中也是有名无实。 新中国的国家金库是建国初期根据原政务院1 9 5 0 年3 月3 日颁布的中央 金库条例建立的。随着国民经济的发展，特别是随着经济改革的深化，为适应 新时期财政预算管理的要求，国务院于1 9 8 5 年7 月2 7 日废除中央金库条例， 颁布了中华人民共和国国家金库条例。新条例按照国际惯例，将国库金库的 简称由“金库”改为“国库 ，以体现国家预算收支出纳机关的性质。同时还明 确规定由中国人民银行经理国库。1 9 9 5 年出