（行政管理专业论文）行政问责之救济机制研究.pdf

第二部分分别介绍了英国、美国、法国和日本等国外有关官员权 利救济的制度。公务员权利救济制度作为各国公务员制度的重要组成 部分，都不同程度地纳入了行政救济和司法救济两种途径，这对我国 目前的官员权利救济制度具有重大的借鉴意义。 第三部分阐述了我国行政问责救济机制的发展现状。通过分析中 央政府颁布的法律法规以及地方政府的相关行政救济的规定，指出目 前我国官员可以通过申诉或控告等方式寻求行政救济，但法律存在缺 陷；官员通过司法程序寻求救济尚处于空白地带。 第四部分具体分析了我国在推行行政问责救济机制中面临的困 境。这些困境主要有问责救济的法律法规缺乏法定性和统一性；政府 及其官员职、权、责不清；政府行政信息公开不完整、透明度不强； 问责文化思想和氛围的缺乏；缺乏良好的问责救济监督机制等。 第五部分则提出了完善我国行政问责救济机制的对策和构想。健 全行政问责救济机制，保障被问责官员的合法权益，体现行政问责的 公平公正，应当健全救济机制的立法，完善行政救济立法，创建司法 救济立法；明确界定权责关系，为问责救济的公平公正奠定基础；广 开政府信息公开渠道，完善政府信息公开立法，健全政府信息公开监 督机制，保障公众知情权；创建行政问责文化，营造问责文化氛围， 构建行政问责的内在机制；建立专门机构、公民、新闻媒体共同监督 的架构，实现多维度的问责救济监督。 关键词：救济，问责，救济机制 a b s t r a c t i n2 0 0 3 ，t h e e x e c u t i v ea c c o u n t a b i l i t y c o n c e p tw a sp u to nc h i n a s p o l i t i c a la r e n af o rt h e f i r s tt i m eb e c a u s eo f s a r s ”e v e n t t h u s ，t h el a n d o fc h i n as e to f fah u g ew a v eo fa c c o u n t a b i l i t y , a n dt h ec o n c e p to f r e s p o n s i b i l i t y - o r i e n t e dg o v e r n m e n t a n ds e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t w a sg r a d u a l l yb e c o m et h ea i mo fc h i n ap o l i t i c a la n da d m i n i s t r a t i v e r e f o r m h o w e v e r , f r o mt h ef i v eo rs i xy e a r so ft h ei m p l e m e n t a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e ma n dan u m b e ro fc o n s e c u t i v ee v e n t s ， w ec a l lf i n dt h a tc h i n e s ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi sn o ts o u n d i np a r t i c u l a r , t h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yr e l i e fm e c h a n i s mi sn o to n l yi nl a c ko f i n d e p t hs t u d yi na c a d e m i cf i e l d ，b u ta l s oi nl a c ko fo p e r a t i o n a le x a m p l e s i np r a c t i c ea r e a s ot h ep h e n o m e n at h a tt h ei n t e r e s t so fa c c o u n t a b l e o f f i c i a l sa r eu n p r o t e c t e do ra c c o u n t a b l eo f f i c i a l sa r ep r o m o t e di l le g a l l y o f t e no c c u l t h i sa r t i c l ec o m p a r e sa n da n a l y z e st h ec i v i lr i g h t so fs e c u r i t ys y s t e m i nb r i t m n ，t h eu n i t e ds t a t e s ，f r a n c e ，j a p a na n do t h e rc o u n t r i e s f o rt h e m a n yp r o b l e m so f c h i n a sa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yr e l i e fm e c h a n i s m ， c o m b i n e dw i t ht h ed e v e l o p m e n ta n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fc h i n a s a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yr e l i e fm e c h a n i s m s ，s o m ep r o p o s a l sa r c f i n a l l yp u tf o r w a r dt op e r f e c tt h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y r e l i e f m e c h a n i s m 3 8帆2洲6帆0281-帆y t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t o5p a r t s p a r t1 m a i n l yd e s c r i b e st h em e a n i n g so fr e l i e fa n da d m i n i s t r a t i v e p a r t4a n a l y z et h ed i f f i c u l t i e sf a c e db yr e l i e fm e c h a n i s mi nt h e i m p l e m e n t a t i o n o fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y t h e s e d i f f i c u l t i e sa r ca sf o l l o w s ：t h el a c ko fs t a t u t o r ya n du n i t yo fl a w sa n d r e g u l a t i o n s ；a u t h o r i t i e s a n dr e s p o n s i b i l i t i e so fo f f i c i a l sa r eu n c l e a r ； g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v ei n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ei s n o tc o m p l e t e ；t h e l a c ko ft h ec u l t u r eo fa c c o u n t a b i l i t y ；t h ea b s e n c eo ft h eo v e r s i g h t m e c h a n i s mo fa c c o u n t a b i l i t yr e l i e f , a n ds oo n p a r t5h a sp u tf o r w a r ds u g g e s t i o n so ni m p r o v i n ga d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t yr e l i e fm e c h a n i s m as o u n da d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y r e l i e fm e c h a n i s ms h o u l db ec o n t a i n e dt h a ta r eas o u n dl e g i s l a t i o n ， d e f i n i n gc l e a r l yt h er e l a t i o n s h i p s b e t w e e nr i g h t sa n dr e s p o n s i b i l i t i e s ， i m p r o v i n gt h ed i s c l o s u r eo fg o v e r n m e n t si n f o r m a t i o n ；c r e a t i n gac u l t u r e o fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ；t h ee s t a b l i s h m e n to fm u l t i - d i m e n s i o n a l a c c o u n t a b i l i t yr e l i e fs u p e r v i s i o n k e y w o r d s ：r e l i e f , a c c o u n t a b i l i t y , r e l i e f m e c h a n i s m 5 目录 绪言1 一、选题意义1 二、文献综述：2 三、研究方法4 第一章救济机制与行政问责制5 第一节救济5 一、行政救济5 二、司法救济6 第二节行政问责制6 第三节救济机制与行政问责制7 第二章国外官员权利救济制度之比较9 第一节英国官员权利救济制度概况9 一、内部救济9 二、外部救济1 0 第二节美国官员权利救济制度概况1 0 一，行政申诉1 1 二、司法审查11 ，第三节法国官员权利救济制度概况1 2 一、行政救济1 2 二、司法救济1 2 第四节日本官员权利救济制度概况1 3 一、行政救济1 3 二、司法救济1 4 第三章我国行政问责救济机制的发展现状1 5 第一节我国行政问责制中实行行政救济的现状1 5 第二节我国行政问责制中实行司法救济的现状1 6 第四章我国推行行政问责救济机制面临的困境2 0 第一节法律制度缺位2 0 一、现行法规缺乏法定性2 0 二、现行法规缺乏系统性2 1 第二节职、权、责不明晰2 1 一、党政关系权责不清2 1 二、正副职权责模糊2 2 三、集体责任与个人责任混淆2 2 第三节政府行政信息公开有限2 3 一、行政信息不对称2 3 二、行政信息公开不完整2 3 第四节行政问责文化缺失2 3 一、传统政治文化影响2 4 二、道德观念制约2 4 三、民主法治意识淡漠2 5 第五节救济监督不力2 5 一、缺乏专门的监督机构2 5 二、公民监督不足2 5 三、新闻媒体监督不力2 6 第五章完善我国行政问责救济机制的构想2 7 第一节健全救济机制立法完善利益表达渠道2 7 一、尽快出台一部形式统一、规范的行政问责救济机制的法律2 8 二、充实并完善行政问责救济机制的立法内容2 8 第二节明确权责关系实现问责公平公正3 0 一、明确界定党政权责关系3 1 二、明确界定正副职权责关系3 1 三、明确界定集体与个人权责关系3 2 第三节健全政府信息公开保障民众知情权3 2 一、政府信息公开以公开为原则，不公开是例外3 3 二、规范政府信息公开的方式和程序3 4 2 三、建立政府信息公开的监督机制3 5 第四节构建行政问责文化体现民主法治精神3 6 一、推进官员的问责文化建设，培养行政问责文化意识3 6 二、加强公众的问责文化教育，创建积极问责文化氛围3 8 第五节引入监督评价机制实现全方位监控3 8 一、实行救济监察机构专门监督3 9 二、加强公民参与问责救济监督3 9 三、完善新闻舆论问责救济监督4 3 结语4 5 参考文献4 6 致谢5 1 3 一、选题意义 绪言 随着世界经济的一体化发展以及国家间日益激烈的综合国力的竞争，各国政 府都在进行着不同程度的行政改革，并且提出了政府行政的责任性、透明度及回 应性等问题。在这种广阔的时代背景下，中国市场经济的快速发展以及不断需要 满足的公众需求，推动了政府行政改革的深入和发展，也促使政府提高行政的责 任性。“政府负责任这个特点，使得整个政治体制成了责任体制。 孟德斯鸠说 过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验。有权力的人 们使用权力一直到遇见界限的地方才休止。一圆政府作为公共权力的行使者，往 往在不受监督和制约的情形下失职或者违法。因此，只有对政府科以责任，对政 府的行为进行监督和制约，追究相关责任人的责任，才能防止政府权力的滥用和 官员的个人专断，真正实现政府的公共行政理念。 “政府行政实践的核心是责任问题。 从2 0 0 3 年“非典”事件到2 0 0 8 年 的“三鹿奶粉 事件，短短的五年时间里，全国不同层级的政府官员在各种重大 安全事故中均因失职、渎职行为而引咎辞职或者被撤职、免职。由此显现，行政 问责已经成为中国政治生活和主流话语当中的一个强大符号，彰显出党和政府推 进责任政府建设的信心和决心。政府部门已经出台了有关行政问责的法律法规， 媒体、学界和公众也通过各种方式推动着行政问责的深入和发展。实践证明，努 力构建一套适合我国国情的行政问责制度，对于推动我国行政体制改革和政治体 制改革，建立社会主义民主政治体制的责任政府、法治政府、服务政府都具有重 要的意义。 然而，我国目前实施的行政问责制带有大量的人治色彩，没有形成良好的政 治惯例和传统，缺乏坚实的制度基础和良好的外部环境，以至于在现行的行政问 责体系下，一些因问责不公导致官员“一地失职，易地为官”的现象时常发生。 据媒体报道，2 0 0 9 年3 月因三鹿奶粉事件被中纪委监察部给予行政记过处分的 原质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，早在2 0 0 8 年就已调任安徽出入境 美 古德诺：政治与行政，华夏“l 版社，1 9 8 7 年版，第7 2 页 o 法 孟德斯鸠：论法的精神，张雁深译，商务印书馆，1 9 8 2 年版第1 5 4 页 。 美 乔治弗雷德啦克森：公共行政的精神) ，张成祸等详，中困人民人学l l i 版社，2 0 0 3 年版 检验检疫局局长、党组书记。鲍俊凯不仅毫发无损，还由副厅级升为正厅级。同 样因三鹿奶粉事件被河北省纪委、省监察厅给予记过处分的河北省农业厅原厅长 刘大群，则在2 0 0 9 年1 月正式出任河北邢台市市长。河北省纪委2 0 0 9 年3 月宣 布对他进行处分时，刘大群厅长早已摇身变成刘大群市长，官位也是稳如泰山。 回由此人们不免对行政问责制度产生了困惑：为何那些被问责的高官在问责之后 的短短时间内就复出任职了? 官员复出有无法定的标准? 同时，由于目前行政问 责制适用的法规或条例大多是粗线条的，缺乏可操作性，以至于在行政问责实践 中官员的合法权利极易受到侵害。官员顾及以后的前途发展，不敢公然向行政权 力挑战，又加之没有独立的司法权力予以保障，故而只能忍气吞声。因此，当前 我国在推行行政问责制度，实现依法行政的进程中暴露出一个亟待解决的问题一 行政问责救济机制的缺失。 “有权利必有救济，无救济即无权利一，救济制度已经被公认为一个国家拥 有成熟的法律体系所不可缺少的组成部分。鉴于救济机制在实现行政问责效果、 体现依法行政和保障官员的合法权益中所发挥的重要作用，对行政问责之救济机 制进行研究已经成为必然趋势。 二、文献综述 目前，我国学者对行政问责制的学术研究，从数量上来讲，比较丰富。据 c n k i 中国知识资源总库跨库检索统计，1 9 7 9 - 2 0 0 9 年，有关“问责”的文章2 0 4 0 篇，有关“行政问责”的文章6 4 4 篇，有关“政府问责 的文章2 7 6 篇，有关“官 员问责的文章2 3 4 篇。综观这些学术文章，它们对行政问责的研究基本上都是 从整体上笼统地来看待行政问责问题，大都从行政问责的定义、问责范围、问责 主体、问责程序、问责困境以及问责策略等多方面来阐述，论述内容之繁杂必然 导致学术研究之泛泛，个中问题并未深入研究和挖掘。尽管有些学者也专门对行 政问责的某一方面或某一环节进行了研究，但对行政问责救济机制的研究却寥寥 无几。 据c n k i 中国知识资源总库跨库检索统计，1 9 7 9 - 2 0 0 9 年，有关“行政问责 救济”的文章仅有3 篇，分别是郭开怡等的论行政问责的救济缺失 ( 2 0 0 6 ) 、 o 金辉：。专家评说闷责制”，载半月谈，2 0 0 9 年第1 0 期。第3 4 页 2 徐加喜的论行政问责对象韵权利保障和救济( 2 0 0 9 ) 和宋静等的我国行政 问责中的利益表达机制缺失问题( 2 0 0 9 ) 等；有关“公务员救济”方面的文章 有9 2 篇，如刘泽军的关于完善我国公务员行政处分救济制度的思考( 2 0 0 1 ) 和西方国家公务员行政处分救济制度的若干模式及其启示( 2 0 0 1 ) 、罗文燕等 的我国公务员权利救济司法化之语境及其进路( 2 0 0 9 ) 、董鑫的试论我国公 务员权利救济之框架( 2 0 0 6 ) 等。 郭开怡等在论行政问责的救济缺失中指出，始于2 0 0 3 年“非典”事件 的行政问责制在我国目前尚未形成一套成熟健全的机制，在问责过程中难免会出 现偏差和失误。对于偏差和失误的问责进行救济的方式和方法都存在很多缺陷， 比如法律体系缺位、被问责官员出路不明、被问责官员的合法权益缺乏保障等。 对此提出应当从以下几个方面来补救：1 完善行政问责制度的规范化、法律化一 一司法救济；2 明确问责范围和对象，使行政问责制度化制度救济；3 完善 问责事后救济制度行政救济。 徐加喜在论行政问责对象的权利保障和救济一文中指出，我国行政问责 制在理论上存在概念不科学、内涵不明确等缺点，使得关于行政问责的研究不能 深入；在实践中仍有很多不足，各级各类行政机关发布的关于行政问责的文件， 过分注重于对行政首长的责任追究和义务设置，却忽视了对行政首长的权利保障 和救济。同时有关行政问责权利保障的法律、地方政府规章以及中央文件在规范 内容上都存在缺陷，为此，完善行政问责对象的权利保障及救济措施应从健全行 政问责法律体系、完善行政问责程序、拓宽权利救济渠道等着手。 刘泽军在关于完善我国公务员行政处分救济制度的思考中把“行政处分 救济制度”定义为一个法学课题，其实质是对公务员权益的保障。我国公务员行 政处分救济制度的现状是，现行法律在明确规定对公务员不服行政处分的行政救 济的同时，对于司法救济制度则予以了明确的排除。通过比较美国、法国、日本 等国外有关公务员行政处分的救济制度，并分析国外公务员权益保障制度得以确 立的社会发生机制，得出应该从价值定位和制度设计两大角度来思考如何完善我 国公务员行政处分救济制度。 3 三、研究方法 本文拟主要采用文献分析法、比较分析法等研究方法对行政问责救济机制进 行理论探讨。 文献分析法一主要采用对近几年来国内外有关行政问责及其救济、官员权 利救济方面的文献资料进行系统研究，在综合专家学者的观点的基础上提出自己 对该问题的思想和见解。 比较分析法一主要通过搜集国外部分国家如英国、美国、法国、日本等在 行政问责救济领域的实践资料，分析研究它们的实践成果和先进经验，从而提出 发展和完善我国行政问责救济机制的建议。 4 第一节救济 第一章救济机制与行政问责制 “救济”一词，从一般意义上来讲，主要是指“用金钱或物质帮助生活困难 的人 。从法律意义上来说，它不同于一般意义上的救济的涵义，它足指“纠 正、矫正或改正已发生或也已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为。救济可 以采取多种形式，主要有宽厚的行为，例如权利要求的撤回或出自恩惠的给付； 政治救济方法，例如向下议院议员或地方议员提出申诉，向议员或其他政治机关 提出申诉；还有法律救济方法，也就是须依法律规则获得的救济。法律救济方法 可以依次采用行政或民事救济方法。行政救济可以通过向更高级的行政官员或大 臣申诉取得，也可以通过向特殊的行政机关或法庭、仲裁庭( 本身可以受、也可 以不受一般法院诉讼的控制) 提出申诉而取得。民事救济可以通过在民事法庭中 进行诉讼取得，也可以在可能的情况下通过当事人之间的磋商取得，还可通过对 他方威胁要提起诉讼的方式取得。刑事诉讼一般不能向受害人提供救济，而是强 制实施国家的社会政策。不过，刑事诉讼可以间接地提供救济。而且，在法律救 济制度中，向更高级的法院或机关上诉，本身也可以称作是一种救济方法。法律 和救济，或者权利和救济这样的普通词组构成了对语，并得到了诸如在国际私法 中人们所主张的原则的支持，即当事人的权利依准据法确定，而救济方法则依法 院地法确定。 在行政问责的过程中，官员的合法权益受到损害，应当通过法定的程序寻求 救济，救济方式一般包括行政救济和司法救济两种。 一、行政救济 行政救济一词并非制定法用语，而是学者对有关法律制度的理论归纳性用 语。 行政救济指的是行政机关对行政主体作出的违法或不当等行为的补救行 为。按照这种观点，官员在行政问责中的合法权益受损，可以通过行政复议、 o t 现代汉语词典。商务印书馆，1 9 7 3 年版，第5 4 2 页 ，f 津法律人辞典，光明i i 撒l i 版社。1 9 8 8 年版，第7 6 4 页 曾祥瑞： ，黄列译，中国社会科学l i l 版社， 申诉、控告等方式来寻求行政救济。 二、司法救济 司法救济与行政救济是相对应的，司法救济是由司法机关来进行的，是对行 政机关的行政行为的合法性进行司法审查，并作出相应裁判的活动。官员可以通 过行政诉讼的方式来寻求合法权益的保障。司法救济途径鉴于其相对于行政的独 立性和权威性，一直被公认为是救济结果最为公平、最为合理的法律途径，也是 一个国家权利救济制度完善与否的重要标志。 第二节行政问责制 行政问责是伴随着现代责任政府而产生的，来源于西方。对行政问责概念进 行明确界定的专业工具书以美国学者杰谢菲尔茨与1 9 8 5 年主编的公共行政 实用词典和1 9 9 8 年主编的、由4 6 2 位学者参与、4 卷本的公共行政与政策 国际百科全书较有代表性。 公共行政实用词典提出了“行政问责”的概念， 并将问责的范围界定为“有法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的 行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”新公共管理所提出的公共行 政的委托代理理论，将公众和政府的关系看作是一种委托代理关系，而委托 代理关系的实质是一种责任合同关系。由此，公共行政与政策国际百科全书 编者把问责的概念定义为，“问责是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得 授权的代理方( 个人或机构) 有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。 在此概念界定下，问责又分为广义和狭义两个范畴。从广义范畴来看，“问责作 为一种普遍的社会关系形式，存在于许多社会环境和社会关系之中。”即一般问 责；从狭义范畴理解，“问责常常与公共行政联系在一起，被视为一种行政结构 和治理方式。 即行政问责。 关于行政问责制的概念界定，我国目前的法律法规中没有统一的解释，国内 学术界对此有着不同的理解。 一种观点认为，行政问责是行政系统内部对其行政官员进行问责的制度，其 1 9 9 6 年版第2 3 1 页 dj a y - s h a f r i t z i n t e r n a t i o n a le n c y c l o p e d i ao fp u b l i cp o l i c ya n da d m i n i s t r a t i o n z 】c ，) l o r a d o ：w e s t v i e wp r e s s 。1 9 9 8 6 6 代表人物是韩剑琴、刘奕岑、余望成、刘江南等。学者韩剑琴认为，“所谓行政 问责制，就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故 意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率， 贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响 和后果的行为，进行内部监督和现任追究的制度。同时指出，“行政问责制是行 政系统内部的问责，是一种内部监督的机制，亦可称之为同体问责。”这 种观点将问责主体限定为政府自身，问责过程主要依靠政府自身进行调查核实并 进行责任追究。 另一种观点认为，行政问责是公众对政府及其官员进行问责的制度，其代表 人物是黄健荣、顾杰等。例如，黄健荣教授认为，“政府问责制是对政府一切行 为及其后果都必须和能够追究责任的制度。 回学者顾杰认为，行政问责制是指 公众对政府作出的行政行为进行质疑，它包含明确权力，明晰责任和经常化、制 度化的“闯 质询、弹劾、罢免等方面，是一个系统化的“吏治”规范。它 不仅是指犯了错、违了法要追究，它的溯及范围还包括能力不足、推诿扯皮等看 似有损“官体 的“小节 ，还包括公众对政府行为以及政府本身的“合理怀疑” 等方面。 此种观点将行政问责的主体限定为社会公众，然而现实中，分散的社 会公众相对于强势的行政部门显然处于劣势，让其承担问责一职，无疑很难奏效， 故而公众也不应是行政问责的主要力量。 笔者较为赞同第三种观点，即行政问责制是“特定的问责主体针对各级政府 及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的 一种规范。 行政问责制作为我国宪政体制下的一种制度安排，行政问责应当 包括“同体问责”和“异体问责”，即问责主体不应仅仅限定在行政系统内部， 而是应当包含人大、执政党、司法机关、民主党派、新闻媒体、社会公众等各个 领域。 第三节救济机制与行政问责制 一般来讲，行政问责救济机制指的是在行政问责制的运行过程中，对囚问责 函韩剑琴：“行政问责制建证责任政府的新探索”，载 探索与争鸣 2 0 0 4 年第8 期 o 黄健荣：“政府问责j 人大黼督”。载 ，北京大学出版社，2 0 0 7 年敝，第3 8 页 1 0 一、行政申诉 美国的行政救济以行政申诉为主，美国法典中规定，公务员不服行政处 分，可向考绩制度委员会提出申诉。该委员会可自行审理，也可交由行政法官或 该委员会指定的其他委员会的雇员进行审理。但这种申诉也是有限制的。美国 文官法实施细则规定：“是否允许申诉，应由文官委员会考虑决定，不是必然 权利。如有关雇员已承认有违禁活动，或其违禁活动已有确凿证据，就不必进行 申诉。 在涉及对公务员的免职处分时，“应由该委员会、有审理申诉经验的雇员 或行政法官审理。 国根据相关法律的规定，审理行政申诉应举行听证。除非文 官委员会另行指定地点，申诉应在首都华盛顿的文官委员会办事处内进行。申诉 会既可由有关雇员亲自出席，也可由辩护律师出席，或者本人和辩护律师一起出 席。在听证过程中，行政机关必须对作出处分决定的实质性证据及“该机关关于 任何其他情况给予的处分有优势证据回予以证明。公务员可以通过证明机关作 出决定的程序有错误或该机关的行为是应予禁止的人事管理作法的方式，来证明 行政机关处分决定的错误或失当。在审理过程中，对涉及公务员管理的法律法规 的解释有争议时，人事管理署署长可干预或通过其他方式参与考绩制保护委员会 主持的审理程序。但是，对涉及美国国家安全的公务员的免职处分，美国法律规 定“机关首长的决定是最终决定。 固 二、司法审查 美国法律规定，“一个雇员或雇员申请人受到考绩制保护委员会的最后命令 或裁定的不利影响或委曲时，可获得对此命令或裁定的司法审查。 回显然，在 司法审查中，考绩制度保护委员会或对做出行政处分有过错的机关为指定被告。 美国司法审查制度建立的初衷是遵循“成熟原则 、“穷尽行政救济原则”及“首 先管辖权原则”，妥善处理司法救济与行政救济的衔接问题。这样做既可以最大 限度地发挥行政机关的自由裁量权和自主权，避免司法过度干预行政，减少不必 要的资源浪费，同时又可依正当法律程序保护公务员的合法权益。 中美国法典( 宪法与行政法卷) 第7 7 0 3 条 簟美围法典( 宪法，j 行政法卷) 第7 7 0 1 条 刘泽军：“西方国家公务员行政处分救济制度的若干模式及其启示”载北方工业大学学报 2 0 0 1 年第 2 期 印美国法典( 宪法1 i 行政法卷) 第7 7 0 3 条 第三节法国官员权利救济制度概况 法国有关公务员权益保障的机构主要有咨询机构、纪律委员会等。在法国， 受处分的公务员如果不服纪律处分，那么既可以采取行政上的救济手段，向行政 机关或公务员最高委员会提出申诉，也可以采取司法上的救济手段，向行政法院 或行政法庭提起诉讼。 一、行政救济 行政上的救济手段主要有两种方式：其一，向行政机关申诉。公务员不服行 政处分，可以向拥有行政处分权的原行政机关或其上级行政机关申诉。受理申诉 的行政机关根据公务员的申诉，作出撤销、维持或者变更行政处分的决定。其二， 向公务员最高委员会申诉。行政机关作出的警告、申诫以外的行政处分，如果和 纪律委员会的建议不相符合，对这种处分不服的公务员可以在接到处分通知一个 月内，分别向国家公务员或地方公务员最高委员会申诉。公务员最高委员会在调 查之后，根据不同情况，向行政机关提出维持、撤销或变更行政处分的建议。 二、司法救济 法国公务员权利和义务总章程规定，“针对某公务员的惩戒诉讼案卷， 该公务员对个人卷宗里的全部情况以及所有的附件均享有知情权，并且该公务员 享有选择辩护人进行司法救助的权利 。法国公务员不服行政机关的纪律处分， 可向行政法院或行政法庭提起撤销之诉和损害赔偿之诉。 撤销之诉一般应向公务员服务地区的地方行政法庭提出，由总统以命令任命 的公务员提出撤销之诉，以最高行政法院作为初审法院。法院审查的事项包括： 行政机关是否有纪律处分权限，处分的程序是否合法，是否有权力滥用情况，惩 戒手段是否为法律所规定的手段，行政机关所主张的违法事实是否存在，是否具 备违反公务员义务性质，惩戒的程度是否明显严重超过违法的程度等类问题。违 法的行政处分一旦被撤销，该决定即具有溯及力，被撤销的公务员应恢复原职， 撤职时间可以连续计算为任职年限，期间所涉及公务员的各种权益，公务员均应 口中组部研究室编：外国公务员法选编 ，中国政法大学出版社2 0 0 3 年版，第! i 0 页 1 2 享受。 公务员还可以通过提起损害赔偿之诉，要求有关行政机关赔偿因违法行政处 分给其造成的物质与精神损害。损害赔偿的条件适用行政赔偿责任的一般原则。 公务员在撤职期间从事了其他有益的活动，适用损益相抵原则，即从公务员应得 的薪金中扣除所得的收益；公务员对损害的发生有过错的，在确定赔偿金额时， 适用过错相抵原则，减少行政机关的赔偿数额。 第四节日本官员权利救济制度概况 日本公务员的权益保障制度，作为其公务员制度的有机组成部分，经历了从 普鲁士模式到美国模式的两次选择并取得了实践的成功。日本关于保障公务员权 益的核心机构主要有人事院和公平委员会。其中人事院是日本中央人事行政机 关，而公平委员会则是公务员行政处分救济机构的直接执行部门。日本公务员不 服行政机关的行政处分，同样可以通过行政救济或司法救济的途径保障其合法权 益。 一、行政救济 日本公务员不服行政处分的行政救济制度以比较简易的程序来实现行政机 关的自我反省或监督，从而审查行政处分的适当性。 日本国家公务员法规定， 。对公务员进行违反其意志的降薪、降职、停职、免职和其他明显不利于本人的 处分或进行惩戒处分时，处分者必须向被处分者提交记有处分事由的说明书。” “该说明书必须写明对该处分如有不服，有权向人事院提出不服申诉内容和不服 申诉期间。 圆不服上述处分的职员“只能向人事院提出行政不服审查法( 审查 请求和异议申诉) 所规定的不服申诉。”回这里所说的“异议申诉 和“审查请 求”，分别是指向原处分行政机关或原处分行政机关的上级机关提出的申诉。“不 服申诉必须从接到书面处分决定的第二天起六十日内进行，受到处分之日的第二 天起过了一年以后不能提出不服申诉。 回受理公务员的申诉请求后，人事院或 。王名扬：法国行政法) 。北京大学出版社，2 0 0 7 年版第2 3 3 2 3 4 页 日本困家公务员法第8 9 条 口奉图家公务员法第9 0 条。 oi 本网家公务员法第9 0 条。 1 3 公平委员会必须立即进行调查。公平委员会通过以准司法手续进行口头审理，对 于公平委员会作出的调查结果，“判明该公务员受处分的事由不存在时，人事院 必须取消该处分，为恢复其作为公务员的权利进行必要且适当的处理，并且改正 该公务员因处分而受到的不合理的处理。人事院必须作出指示偿还公务员因该处 分而失去的报酬。上诉裁决为最终裁决，根据人事院规则的规定，只能由人事院 进行审查。 二、司法救济 日本公务员如果对人事院作出的不服申诉的判定不服，同样可以通过司法救 济的手段即向法院提起行政案件诉讼来保障自己的合法权益。 在日本行政诉讼法中，公务员提起的行政案件诉讼被确定为“抗告诉讼 类 型，具体指“撤销裁决的诉讼 或“当事人诉讼一。公务员提起的“撤销裁决诉 讼骨，不是请求撤销原行政机关的行政处分，而是请求撤销对于行政处分的不服 申诉所作出的裁决的诉讼。这里实质上已规定了行政救济的前置程序。公务员提 起的“当事人诉讼 ，主要指公务员针对工资及损失补偿提起的诉讼。 对于公务员提起的行政案件诉讼，遵循原行政处分不停止执行的原则，但“为 了避免难以恢复的损害，在紧急必要时，法院可以根据申诉，决定处分的效力、 处分的执行或者程序的继续的全部或者一部分的停止。 圆对于这种例外情况， 日本法律赋予内阁总理大臣以“陈述异议 的权力，并且规定，一旦总理提出异 议，停止执行的决定必须被撤销。 但对内阁总理大臣的异议权全的赋予，日本 法律也给予了相应的限制，“只要不是在不得已的情况下，不得陈述异议。 陈 述异议，“必须附理由说明一。回法院经过审理，作出支持或驳回请求判决以及 事情判决。 口日本国家公务员法第9 2 条 o 日本行政案件诉讼法第2 7 条 开奉行政案件诉讼法第2 7 条 o 日本行政案件诉讼法第2 7 条 1 4 第三章我国行政问责救济机制的发展现状 自从2 0 0 3 年非典以来，我国有关行政问责制的学术研究层出不穷，理论成 果也比较丰硕，但是对行政问责救济机制的研究很少涉及。目前，我国行政问责 救济机制的现实状况是，官员可以通过申诉或控告等行政救济的方式保障自己在 行政问责过程中受损的合法权益，但法律蓝本不完善且缺乏可操作性，同时官员 通过司法程序寻求救济的方式存在空白。 第一节我国行政问责制中实行行政救济的现状 有权利就有救济。作为行使公权力的行政官员，在被问责的过程中，同样应 当享有公平公正的救济权利。目前，我国中央及地方政府的法律法规规定，被问 责官员可行使的救济途径主要是行政救济，地方的规定多是参照了行政监察法 和 公务员法的相关规定。具体来看，主要有以下几个方面： 中央政府颁布的法律法规中有关行政救济的措施主要体现在以下几点：首 先，行政官员对行政机关作出的人事处理不服，可以向行政主管机关申请复核、 向同级公务员主管部门或作出该人事处理机关的上一级机关提出申诉和再申诉、 向上级机关或者专门机关提出控告，如中华人民共和国公务员法第九十条之 规定。其次，行政官员对行政机关作出的行政处分决定不服，可以向行政监察机 关提出申诉、向上一级监察机关申请复核，如中华人民共和国行政监察法第 3 9 条之规定。第三，行政官员对监察决定仍不服的，可以向作出决定的监察机 关申请复审，再向上一级监察机关申请复核，如中华人民共和国行政监察法 第4 0 条之规定。 地方政府有关行政救济的规定比较混乱，难以形成统一的标准。首先，有关 在提请复核或申诉的时限上存在较大差异，如长沙市人民政府行政问责制暂行 办法、海南省行政首长问责暂行规定规定为1 5 日，重庆市政府部门行政首 长问责暂行办法规定为l o 日，还规定了特殊情况的延长5 日，浙江省影响机 关工作效能行为责任追究办法( 试行) 则规定为7 日。其次，在申请复核或申 诉的具体操作程序上，各地的规定也有很大区别。有的规定的是复核，如长沙 1 5 市人民政府行政问责制暂行办法；有的则规定的是申诉，深圳市人民政府部门 行政首长问责暂行办法；还有的规定申诉是复查的前置程序，如 海南省行政 首长问责暂行规定。第三，关于回避的问题，有些地方法规中给予了规定，如 长沙市人民政府行政问责制暂行办法，有些则存在空白。而且在规定回避的 问题上也过于简单，诸如由谁提出回避申请，由谁作出是否回避的决定，不服决 定时当事人还有什么救济途径等具体操作等内容缺失。第四，有关被问责官员的 陈述和申辩的权利，有的地方法规中给予了简单规定，有的则根本没有。 第二节我国行政问责制中实行司法救济的现状 根据世界各国的实践，司法机关的救济主要是通过诉讼( 特别是行政诉讼) 来实现的。时至今日，我国法律仍将行政官员的问责救济排除在司法救济的范围 之外，如中华人民共和国行政监察法第4 1 条和中华人民共和国行政诉讼法 第1 2 条之规定。这种认为行政官员唯一的救济方法是行政内部救济的思想起源于 德国法学家普尔拉班德( p a u ll a b a n d ) 于1 9 世纪提出的“特别权力关系理论， 随后由著名的法学家奥托梅耶( o t t om a y o r ) 发展，对当今一些国家公务员的 权利救济制度产生了重要影响。当时的德国把内部行政行为划分为基本关系和业 务关系。前者主要指设定、变更、消灭或者严重影响公务员特别权利身份的行为， 如免职、任命、降职开除、剥夺退休金等行为。后者指基于工作关系而为的一般 命令和管理行为。对行政机关基于基本关系所作的内部行政行为，相对人可以提 起诉讼。国其实，将行政机关对官员的奖惩、任免等问责行为排除在司法审查( 特 别是行政诉讼) 之外“十分落伍 ，“在德国等大陆法系国家的行政诉讼制度中， 随着特别权力关系理论的衰落，在行政诉讼受案范围的问题上，已不再注重内部 行政行为与外部行政行为的区分”。圆 表l中央及地方有关问责救济的法律法规 中华人民共第九十条公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道 和国公务员法该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服 ( 2 0 0 5 年4 月2 7的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主 目第十届全国人管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不 口胡建淼：行政法与行政诉讼法 ，清华大学出版社2 8 年版，第4 2 0 页 。胡建淼：行政法与行政诉讼法 ，清华入学 l j 舨社，2 0 0 8 年版，第4 1 5 页 1 6 民代表大会常务经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉：( 一) 处分； 委员会第十五次( 二) 辞退或者取消录用；( 三) 降职；( 四) 定期考核定为不称职；( 五) 会议通过，中华免职；( 六) 申请辞职、提前退休未予批准；( 七) 未按规定确定或者 人民共和国主席 扣减工资、福利、保险待遇；( 八) 法律、法规规定可以申诉的其他情 令第3 5 号公布，形对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决 自2 0 0 6 年1 月1定的上一级机关提出再申诉行政机关公务员对处分不服向行政监察 日起施行) 机关申诉的，按照中华人民共和国行政监察法的规