（公共管理专业论文）基于职能转变的政府计量管理体系研究.pdf

摘要 摘要 随着我国加入国际贸易组织( w t o ) ，国际成员国的一些通行做法也正在 越来越快的进入我国国内市场，各行各业各个领域都面临着前所未有的机遇和 挑战。政府计量管理工作也不例外，现行的政府计量管理是计量管理部门按照 计量法的要求，开展计量行政执法和执行强制检定、计量监督等法定计量 任务和为企事业单位提供量值传递、检定、校准和测试等中介技术服务任务。 这种具有双重性的管理模式，严重影响了政府计量管理部门较好地履行监督和 管理职能，完全不能满足国际化的市场需求，大大影响了政府的形象。所以， 要解决此类问题，就要尽快转变政府计量管理职能，并建立相应的政府计量管 理体系。 本文通过总结国内外相关研究和在国外政府计量管理体系实践基础上，通 过转变政府计量管理职能，并对基于职能转变的政府计量管理体系进行研究和 设计。主要有以下几方面： 第一，科学界定政府计量管理的内涵与概念：从政府计量管理的职责、 要点、体制和评价等四个方面归纳政府计量管理就是政府计量管理部门合理地 协调和组织实施国家计量法令、方针、政策和社会进步赋予计量学、计量法制、 计量组织和计量经济方面的职责所从事的各项管理工作。 第二，从理论层面和现实需求两方面论证转变政府计量管理职能对政府计 量管理体系建立的必要性。 第三，从制度和现实两方面分析转变政府计量管理职能对政府计量管理体 系建立的可行性。 第四，分析建立基于职能转变的政府计量管理体系的意义。 最后，借鉴国外的政府计量管理体系，对中国的政府计量管理体系进行研 究，通过把政府计量管理职能分为政府对科学计量、法制计量和工业计量的管 理三个主要部分，并对这三个部分的职能进行重新定位，从而对基于职能转变 的政府计量管理体系进行设计，并规范相关的运作制度。 关键词：计量管理，职能转变，管理体系 a b s t r a c t a b s t r a c t a l o n gw i t hc h i n ab e c o m i n gam e m b e ro fw t o ，t h eg e n e r a lr u l e su s e db yt h eo t h e rw t o m e m b e r sc o m ei n t oc h i n e s em a r k e tq u i c k l y w ea r e f a c i n gt h eg r e a tc h a l l e n g e sa n d o p p o r t u n i t i e si nt h ed i f f e r e n tk i n d so fa r e a s t h eg o v e r n m e n tm e a s u r e m e n tm a n a g e m e n th a st h e s a m es i t u a t i o n t h ec u r r e n ts o l u t i o ni sb a s e do nt h e m e a s u r e m e n tl a w t h em e a s u r e m e n t a d m i n i s t r a t i o n d e p a r t m e n t p e r f o r m s t h e l e g a l m e a s u r e m e n tt a s k sl i k em e a s u r e m e n t a d m i n i s t r a t i o ne x e c u t i o n ，i m p e r a t i v ei d e n t i f i c a t i o n ，a n dm e a s u r e m e n tm o n i t o r i n g ；p r o v i d e st h e i n t e r m e d i a t et e c h n i c a ls e r v i c e sf o rt h ec o m p a n i e sa n df a c t o r i e sl i k ev a l u em e a s u r e m e n t ， i d e n t i f i c a t i o n ，c a l i b r a t i o na n de q u i p m e n tt e s t t h i sm a n a g e m e n tm o d ei sad u a l i s m ，w h i c h s e r i o u s l ya f f e c t st h em e a s u r e m e n ta d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n tt op e r f o r mt h em o n i t o r i n ga n d m a n a g e m e n tf u n c t i o n t h ec u r r e n tm o d ec a l l tm e e tt h er e q u i r e m e n to ft h ei n t e r n a t i o n a lm a r k e t ， a n di n f l u e n c et h er e p u t a t i o no ft h eg o v e r n m e n t t os o l v et h i sp r o b l e m ，t h ec u r r e n tg o v e r n m e n t m e a s u r e m e n tm a n a g e m e n tf u n c t i o n sn e e d st ob ec h a n g e d ，a n dac o r r e s p o n d i n gs y s t e mn e e d st o b ee s t a b l i s h e d t h i sa r t i c l er e s e a r c h e st h en e wg o v e r n m e n tm e a s u r e m e n ta d m i n i s t r a t i o ns y s t e mb a s e do n t h er e l a t i v er e s e a r c ha r t i c l e sa n df o r e i g ng o v e r n m e n tm e a s u r e m e n ta d m i n i s t r a t i o ns y s t e m s t h e m a i nt o p i ci sa sf o l l o w s ： 1 c l a r i f yt h ec o n c e p to ft h eg o v e r n m e n tm e a s u r e m e n tm a n a g e m e n ts y s t e mb ys c i e n t i f i c m a n n e r f r o mt h ed u t y , o u t l i n e ，s y s t e ma n de v a l u a t i o no ft h eg o v e r n m e n tm e a s u r e m e n t m a n a g e m e n ts y s t e m ，t h em a i nt a s k sa r et or e a s o n a b l yn e g o t i a t ea n dc a r r yo u tt h en a t i o n a l m e a s u r e m e n ti n s t r u c t i o n ，g u i d e l i n e ，p o l i c ya n da l lk i n d so fm a n a g e m e n tt a s k sr a i s e db y m e t r o l o g y ，m e a s u r e m e n tl a w , m e a s u r e m e n to r g a n i z a t i o n ，a n dm e a s u r e m e n te c o n o m y 2 f r o mt h et h e o r e t i c a lp o i n ta n d p r a c t i c a ld e m a n dt od e m o n s t r a t et h ei m p o r t a n c eo f c h a n g i n gt h eg o v e r n m e n tm e a s u r e m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m 3 f r o mt h es o c i a ls y s t e ma n dr e a l i t y , a n a l y z et h ep o s s i b i l i t yo ft h en e wg o v e r n m e n t m e a s u r e m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m 4 a n a l y z et h ei n f l u e n c eo ft h e m e a s u r e m e n tm a n a g e m e n ts y s t e r m sb a s e do nc h a n g e f u n c t i o n s i i a b s t r a c t 5 d e s i g nt h ec h i n e s eg o v e r n m e n tm e a s u r e m e n tm a n a g e m e n ts y s t e mw i t hr e f e r e n c et ot h e f o r e i g ng o v e r n m e n tm e a s u r e m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m t h em a i nf u n c t i o n so ft h es y s t e m sa r e t h es c i e n t i f i c a l l ym e a s u r e m e n t , l e g a lm e 嬲u r e m e n t ，a n di n d u s t r i a lm e a s u r e m e n t t h ea r t i c l ea l s o r e - d e f i n e st h em a i nt a s k si n c l u d e di nt h et h r e ef u n c t i o n s ，i m p r o v e st h eo r g a n i z a t i o no ft h e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ，a n ds t a n d a r d i z e st h eo p e r a t i o ns y s t e m k e y w o r d ：m e a s u r e m e n tm a n a g e m e n t ，c h a n g e si n t h ef u n c t i o n s ，m a n a g e m e n t s y s t e m i i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提 供本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国 家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目 的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活 动。 学位论文作者签名： 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月 日年 月 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位 论文的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开 发表的作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的 法律责任由本人承担。 签名： 年月日 第1 章引言 第1 章引言 1 1问题的提出 计量是关于测量的科学，是实现单位统一、保障量值准确可靠和与国际一 致的科技和管理活动。计量在科研、工业、贸易和日常生活中起着非常重要的 作用。人类社会活动中，每天都进行着各种各样的测量，准确可靠的测量是保 证产品质量的关键，而且是公平交易、健康安全、环境监控、资源保护的重要 技术支持，也是保证社会正常秩序、治理国家的重要制度之一。 政府计量管理就是计量行政部门按照计量法的要求，开展计量行政执 法和执行强制检定、计量监督等法定计量任务和为企事业单位提供量值传递、 检定、校准和测试等中介技术服务任务。 现行的政府计量管理具有双重性，一方面，实施政府计量管理的管理部门 要执行政府的法定计量任务，要为社会提供公共物品服务，维护市场经济秩序 和消费者的合法权益，这种活动是计量行政管理社会活动的重要组成部分，不 具有商品特征，属于公共物品的范畴。另一方面，实施政府计量管理的管理部 门又要像社会上的中介技术服务机构一样，参与市场竞争，按照市场化的模式 运作，为企事业单位提供检测校准服务，具有明显的商品特征，是社会生产力 的重要组成部分。 随着我国加入国际贸易组织( w t o ) ，国际成员国的一些通行做法也正在 越来越快的进入我国国内市场，各行各业各个领域都面临着前所未有的机遇和 挑战。政府计量管理工作也不例外，这种执行强制性任务和中介技术服务合一 的政府计量管理模式将受到w t o 规则的强烈冲击，已不能适应国际化的市场 需求。长期以来，我国已经形成了国务院的政府计量行政部门、国防科工委、 国务院有关部门及地方政府多头管理计量工作的行政管理体制。实践证明，这 种体制的弊端在于，机构设置重叠，有限的计量资源得不到合理的配置，一方 面是高水平资源严重不足，另一方面是大量的低水平资源的简单重复；政企不 分，作为代表政府的计量监督管理部门直接干预企业的生产经营活动，承担了 许多专业性、技术性的公共服务，包揽了过多的社会事务，管了一些本该有市 场管而不该由政府管的事务，使市场在资源配置中的基础作用难以有效的发挥： 第1 章引言 监督与服务不分，计量监督管理部门在实际的工作中，利用行政手段推动其中 介服务机构的市场运作，利用技术法规涉及的领域，用强制的方法管理非强制 的对象，从中获取巨额的利润；量值传递体系不适应市场经济的要求，没有考 虑到科学技术的迅猛发展，计量技术法规的修改、补充和完善还局限于计划经 济的模式，完全靠政府的指令、政府的投资来完成，导致标准的滞后，量值传 递效率降低，受政府资金的限制，无法利用社会资金改进现行的计量技术法规。 这些弊端的存在，不利于政府很好地履行监督和管理职能，不利于政府计量监 督管理部门面对全球化的挑战走向市场。 综上所述现象和问题，需要通过转变政府计量管理职能来解决，从政府计 量管理职能的定位入手，遵循规模和水平与国民经济和社会发展水平相适应， 功能和机制与市场经济体制相适应，运作和规范与国际惯例相适应的原则。否 则，政府计量管理工作将长期受计划经济模式的影响，滞后于市场经济发展的 需要，与国际贸易组织( w t o ) 的相关协议冲突。 加快政府计量监督管理部门职能的转变，改变政府计量监督管理部门既做 裁判员又当运动员的尴尬角色，一直是近年来相关部门比较热议的问题。在西 方发达国家，由于市场经济的形成是一个自发的过程，所以政府在市场经济形 成过程中几乎无所作为，政府没有相关的计量管理部门，只有负责量值传递的 权威实验室，履行的法定职能也只是量值传递。在我国，需要对这些政府计量 监督机构进行明确的定位，而对这些机构的定位是内外两种作用力的结果，政 府或市场希望成为怎么样的机构，机构自身愿意成为怎么样的机构。因为这些 政府依法设置的计量监督管理部门存在着不同性质的功能，不同功能价值取向 的不一致性，使公益性、经济性共存于一体，就目前还不能像西方发达国家那 样把问题作简单化处置，这就要求我国政府如何合理的转变计量管理职能，配 置有效的社会资源，妥善把握不同性质功能存在的程度，在有效的隔离与高效 的融合中建设一套符合中国国情的政府计量管理体系。 第1 章引言 1 2 研究目的及方法 随着世界经济和科技的高速发展，建立一个适应我国经济、科技和国防发 展需要的现代国家计量管理体系成为当前急需研究的新课题。本文通过分析西 方发达国家的计量管理职能和体系，结合我国目前政府计量管理中存在一些问 题和不合理现象，阐述建立和完善政府计量管理体系的必要性及其可能性，力 图设计具有中国特色和符合中国国情的现代政府计量管理体系和运行机制。为 相关制度建设和改革提供新的思路和途径，为解决和克服现行政府计量管理职 能实践中遇到的问题和困难，寻求在转变现行计量管理职能基础上的应对机制 和办法。政府计量管理职能的转变既是理论问题，又是实践应用问题。 本文通过分析转变政府计量管理职能的必要性和可行性，再以比较研究的 方法对比借鉴西方发达国家的计量管理职能和体系，设计符合中国国情的政府 计量管理体系。通过以结构调整为主线，实现全国统一、高效的计量管理体系， 提高和加强国家和政府在计量管理体系中的作用，统一监督管理全国的计量工 作，负责计量基标准的规划和建设，制定计量法律法规，指导开展法制计量工 作和工业计量的规范化管理。在计量管理体制上实行由国家计量主管部门统一 归口管理，取消原有行业部门各自所属的计量管理机构，实行国家和地方计量 管理机构的统一合理布局，实现资源共享，国家和政府建立的通用计量基标准， 供各部门共同使用，专用的计量基标准以及测试和校准装置，采取非政府组织 投资的方式建设，谁使用谁投资。实现政府计量管理职能的转变，培育和发展 非政府计量管理组织，政企分开，减少政府审批，把计量监督管理和计量科技 职能分开，把计量监督、计量检定和计量服务分开。形成全国统一的，以计量 法律法规体系、计量行政管理部门和计量保障机构构成的多层次、网络化的计 量管理体系框架。 1 3 研究思路和框架 本文从我国目前政府计量管理体系中存在的有关问题入手，分析这些问题 产生的原因是我国政府计量管理职能没有有效的转变，还是沿袭着旧的计划经 济体制下的管理模式。解决问题的出路是转变现有的政府计量管理职能。首先 阐述政府计量管理的内涵，其次分析转变政府计量管理职能的必要性及可行性， 并通过借鉴发达国家的计量管理体系，分析建立基于政府计量管理职能转变的 第l 章引言 计量管理体系的意义，最后，基于政府的职能转变设计了可行的政府计量管理 体系，并对相关的运作制度进行了规范。遵循上述思路，本文的研究框架如图 1 1 所示。 提出问题： 目前政府计量管理体系 存在的问题 政府计量管理的 内涵与研究 国外政府计量 管理体系借鉴 1r 解决问题的关键： 转变政府t f 量管理职能 1 r1r 职能转变对政府计量管理体系建立职能转变对政府计量管理体系建立 的必要性分析的可行性分析 1r 建立基于职能转变的政府计量管理体系的意义 i 基于职能转变的政府计量管理体系的设计l 1r 结论与展望 图1 1论文研究框架 4 第2 章政府计量管理的内涵与相关研究综述 第2 章政府计量管理的内涵与相关研究综述 2 1 政府计量管理的起源 计量的概念是随着社会生产的发展逐步形成的。当生产的发展和商品的交 换变成社会性活动时，客观上就需要测量单位的统一，并要求在一定准确度内 对同一物体在不同地点，用不同的测量手段，达到其测量结果一致。为此，就 要求以法定的形式建立统一的单位制，建立计量基准、标准，并以这种计量基 准、标准检定其它计量器具，保证量值准确可靠，从而形成了区别于测量的新 概念计量，也可以说，统一准确的测量就是计量。 应该说计量的本质就是测量，但它又不等于普通的测量，而是在特定的条 件下，具有特定含义、特定目的和特殊形式的测量。从狭义上讲，计量属于测 量的范畴。它是一种为使被测量的单位量值在允许误差范围内溯源到基本单位 的测量。但从广义上讲，计量是指实现单位统一、量值准确可靠的测量，即包 含为达到测量单位统一、量值准确可靠测量的全部活动。如确定计量单位制， 研究建立计量基准、标准，进行量值传递、计量监督管理等。因此计量是一种 内容特殊的测量，而且根据法制管理的要求，计量有实现对全国测量业务进行 国家监督的任务。 计量涉及到工农业生产、国防建设、科学试验、国内外贸易及人民生活、 健康、安全等各方面，是国民经济的一项重要技术基础。随着社会经济迅速发 展，计量在以往度量衡的基础上，逐步发展为长度、温度、力学、电磁学、光 学、声学、化学、无线电、时间频率、电离辐射等各种专业，形成了有关测量 知识领域的一门独立的学科计量学。可以说凡是为实现单位统一，保障量 值准确可靠的一切活动，均属于计量的范围。 计量的起源是很早的，自从人类使用劳动工具从事简单的生产劳动时起， 就开始进行计量。最初，还没有计量单位或量具，只是把要测定的物体同自己 身体的一部分作比较，如用手指张开的距离，或双手伸开的长度去量物体的长， 用一把或一捧来计量体积容量等。以后由于生产和交换的发展，出现了计量单 位和量具。 中国是具有五千年历史的文明古国，计量发展历史渊源悠久。回顾历史可 第2 章政府计量管理的内涵与相+ 关研究综述 以清楚的看到，计量管理不仅属于技术层面的事情，其本身也是重要的社会制 度之一，是治理国家的手段，与社会经济的发展密切相关。如果把中国社会的 发展分为农业经济、工业经济和知识经济三个阶段，那么，在不同的经济发展 阶段中，对政府计量管理的需求及其发展也是不同的。 中国早在三千多年前的商周时期，就有了度量衡。统治者早就认识到计量 管理在公平交易、丈量土地、兴办水利、征收赋税和发放俸禄( 以实物为主) 等方面的重要性。公元前2 2 1 年秦始皇统一中国之后，就立即下诏，统一货币、 文字和度量衡。 中国古代度量衡的制造由地方行政长官负责管理，对标准器作了严格规定， 而且工艺严谨、量值稳定一致，达到了相当高的水平。可见，中国古代的计量 管理，是以商品交换、国家税收为目的而诞生的，以自然界最直观的现象( 包 括人体) 为参考来建立标准，并开始对计量实施法制管理和强制检定。 进入工业经济社会后，生产过程对于一致性、互换性的突出要求，以及科 学现象验证、商品交换和文明社会发展等，使计量管理工作得到了全面发展。 1 8 7 5 年签署米制公约以来，计量史上的一项重大成就，是基于经典物理学理论， 并运用当代科学技术成果，建立了国际单位制( s i ) 及其基本量和主要导出量 的基准。而在计量管理方面，具有法制计量管理和自我计量管理、强制检定与 校准服务并存的特点。 然而，在世界工业经济发展的前一百年中，中国一直处于半殖民地、半封 建社会，计量管理工作也十分落后。到1 9 4 9 年，英制、日制等多种单位制并存， 全国计量管理工作处于混乱之中。新中国成立以来，我国计量管理工作获得了 迅速发展。1 9 5 5 年成立国家计量局，1 9 5 9 年，发布关于统一计量制度的命令， 还公布了统一公制计量单位中文名称方案，1 9 7 7 年，颁布了中华人民共 和国计量管理条例，1 9 8 5 年颁布实施计量法，基本建立一个包含计量法律 法规、计量行政管理和计量技术体系的国家计量体系，并按照国际单位制( s i ) 研究建立了我国的计量基标准体系。 从计量管理发展的另一角度看，由于计量是在古代各国独立地产生，并作 为民族文化和社会制度的一部分而继承和发展的，因而直到1 9 世纪，各国使用 的计量单位及其进位制度、计量器具和管理措施等彼此差异很大，计量管理工 作停留在各国、各地区各自为政的状态。随着工业和国际贸易的迅速发展，需 要测量的量已从传统的度量衡剧增至上百个。1 8 , - - 1 9 世纪，欧美科学家们开始 6 第2 章政府计量管理的内涵与相关研究综述 创建一种以科学实验为基础、可在国际上通用的计量单位制。1 8 7 5 年米制公 约的签订，标志着各国计量制度开始趋向统一；1 9 5 5 年签订国际法制计量 组织公约和1 9 6 0 年第1 1 届国际计量大会( c g p m ) 通过国际单位制，则标 志着各国计量制度基本统一和计量学的基本成熟。 2 2 政府计量管理的内涵 2 2 1国内政府计量管理的概念 关于我国政府计量管理的概念，我们可以从政府计量管理的职责、要点、 体制和评价等四个方面来理解。 一、政府计量管理的职责：贯彻执行国家制定的计量工作的方针、政策、 法律和有关规定，监督检查计量法律、法规的执行情况；制定计量工作的规章 制度；编制和组织实施计量事业的发展规划和年度计划；组织研究建立计量基 准、标准和开展量值传递工作；对计量器具的制造、修理、销售、进口、使用 进行监督检查：组织培训和考核计量人员；对下属计量机构的计量业务进行指 导、监督；处理违法的有关事宜。 二、政府计量管理的要点：统一管理国家计量工作，推行法定计量单位和 国家计量制度，组织建立、审批和管理国家计量基准和标准物质，制定计量器 具的国家检定系统表、检定规程和计量技术规范，组织量值传递，规范和监督 商品量的计量行为。 三、政府计量管理的体制：政府计量监督管理体制是按照行政区划实行统 一领导、分级负责的体制，大体可分为三层监督管理： ( 1 ) 政府计量行政部门的计量监督管理。国家质量技术监督检验检疫总局 作为国务院的计量行政管理机构，负责对全国的计量工作实施统一的监督管理； 县级以上各级人民政府计量行政部门负责对本行政区域内的计量工作实施监督 管理： ( 2 ) 部门计量行政机构对所属单位的计量监督管理。各有关部门根据需要 设置计量行政机构，负责计量法律、法规在本部门的贯彻实施，监督管理所属 单位的计量工作； 潘必卿计量科学研究5 0 年北京：中国计量出版社，2 0 0 5 7 第2 章政府计量管理的内涵与相关研究综述 ( 3 ) 企业、事业单位计量机构对本单位的计量监督。企业、事业单位应根 据生产、科研和经营管理的需要，设计量机构或专职计量管理人员，负责计量 法律、法规在本单位的贯彻实施，监督管理本单位的计量工作。 以上三者计量监督管理各有其确定的地位和作用，相辅相成，构成完整的 政府计量管理网络。 四、政府计量管理的评价：评价政府计量管理的有效性主要依据以下九个 方面： ( 1 ) 计量管理的权威性。政府计量行政管理部门必须建立具有高度权威的 计量管理机构和计量技术机构，即在行政领导和科技水平两方面都具有权威的 计量管理系统。 ( 2 ) 计量管理的技术性。要做好政府计量管理工作，就必须拥有先进的技 术手段和雄厚的技术力量，因为政府计量管理在许多场合要起一种“仲裁和 “公正的作用。 ( 3 ) 计量管理的统一性。计量管理的统一性集中地反映在统一计量制度和 统一量值两个方面，计量单位的统一是量值统一的重要前提，也是从事计量管 理所追求的最基本目标。 ( 4 ) 计量管理的准确性。它表示的是测得值和被测量的接近程度。这是计 量管理的命脉，也是实现统一的量的根本依据。一切计量管理研究的最终目的， 都是为了寻求预期的某种准确度。 ( 5 ) 计量管理的法制性。计量管理的法制性就是将实现计量管理和发展计 量技术的各个重要环节，如计量制度的统一，基准的建立，量值传递网的形成 等，以法律、法规和各种规章的形成做出相应的规定。特别是对于那些对国计 民生有明显影响的计量，诸如社会安全，医疗保健，环境保护以及贸易结算中 的计量，更必须有法制保障。 ( 6 ) 计量管理的溯源性。任何一个计量结果，都能通过连续的比较链溯源 到计量基准，所有的量值应溯源于国家计量基准，溯源于国际计量基准或约定 的计量基准，使计量的“精确”和“一致”得到技术保证，“溯源”可以使计量 结果与人们的认识相对统一。 ( 7 ) 计量管理的社会性。是指计量管理涉及的广泛性，它与国民经济的各 个部门，人民生活的各个方面，都有着密切的联系。对维护社会经济秩序，建 立和谐社会起着重要作用。 8 第2 章政府计量管理的内涵与相关研究综述 ( 8 ) 计量管理的服务性。计量管理从属于一个国家的社会制度，提倡计量 管理与为社会经济服务相结合，在管理中体现服务精神，在服务中贯穿管理的 原则。 ( 9 ) 计量管理的群众性。这一评价指标包含两层意思，首先，计量管理要 考虑人民群众的利益，保护消费者免受计量不准和不诚实计量所造成的危害； 其次，要发动群众参与计量监督管理，使专业计量监督管理和群众监督管理相 结合。 2 2 2 国外政府计量管理简介 一、美国的政府计量管理体系 美国的计量管理体制，除了对涉及消费者利益的商业，特别是零售商业实 行法制计量监督以外，各工业、科研、国防部门的计量工作均由本部门协调进 行监督管理。 美国标准技术研究院( n 1 s t ) ：原名为国家标准局，是美国官方最高的计量 管理及计量技术机构。成立于1 9 0 1 年，1 9 8 8 年改为现名，其院长由国会任命， 经费列入美国联邦财政预算。下设计量管理办公室。 美国全国计量会议：它是美国法制计量工作进行组织协调的全国性计量管 理机构。其主要工作领域仍然是商业系统的计量管理。 全国计量标准所会议( n c s l ) ：是一个非盈利的面向美国所有计量所( 室) 的计量管理组织，成立于1 9 6 1 年，会议代表是工业部门、国防部门、科研部 门的标准实验室和计量所( 室) 等。其宗旨和任务是：举办会议和技术讨论会、讨 论有关计量技术和管理问题；收集和报道计量标准所( 室) 的组织和工作评定情 况：交流先进的检定方法和交流仪器；协助交流标准所( 室) 检查测量的一致性， 开展工业交流工作。 地方交流管理：美国实行联邦制，在计量管理工作方面，各个州政府也有独 立的计量立法和管理权，计量执法也属于各州、县、市政府的地方计量管理机 构。 法制计量实验室：美国有5 5 个法制计量实验室，分别设在5 0 个州和5 个特 区。主要从事涉及贸易结算的质量、长度和温度等的检测，代表政府部门为工 1 洪生伟计量管理北京：中国计量出版社。2 0 0 7 9 第2 章政府计量管理的内涵与相关研究综述 业企业提供计量校准服务，为制药、冶炼、生化、医疗、环境等提供技术服务。 实验室鉴定协会：该协会成立于1 9 7 9 年，是美国对检验实验室和校准实验 室认可的权威机构之一，也是全球较著名的认可机构。其性质为非盈利性的非 官方机构。目前，该协会已认可检验实验室和校准实验室1 3 0 0 多家。 美国计量监督管理主要特点： ( 1 ) 计量监督管理的重点在零售商业，实行强制管理。美国强制管理的计量 器具共4 5 种，且主要是度量衡器； ( 2 ) 工业计量不受政府部门的监督管理，由工业企业自行管理。除了美国标 准技术研究院通过美国计量标准所会议与工业企业计量部门有组织的联络和情 报交流外，美国政府计量部门与工业计量机构很少发生直接联系。但是由于美 国标准技术研究院是美国计量技术权威，工业企业和科研部门往往主动找计量 权威机构美国标准技术研究院解决计量测试方面的技术问题，并通过送检、比 对、咨询等方式主动向美国标准技术研究院寻求溯源，通过实验室认可和检定 授权形式获得美国标准技术研究院的承认和批准，以提高企业的计量技术和计 量管理水平，提高其产品在市场上的竞争能力： ( 3 ) 在商业计量管理中重视商品包装的计量监督。美国工业计量管理采取规 范化的管理模式，以标准形式推出工业企业计量管理方式，地方计量机构经常 突击抽查零售商，定期改变结果，对违法者予以处罚； ( 4 ) 美国重视现场计量监督管理，赋予计量管理人员以特别警察权，计量人 员持证可到管理区域内的任何商店、市场检查，对严重违反计量法的任何人可 以扣留。 二、德国的政府计量管理体系 德国的政府计量管理机构分为中央和地方( 州) 两级。德国联邦物理技术 研究院( p t b ) 是中央国家计量机构，集政府计量行政部门与计量技术机构职 能于一身。其主要职能有四点：一是负责研究建立国家计量基( 标) 准，承担 各州计量检定机构计量标准的溯源；二是为国家工业计量能力提供保证，负责 校准实验室的认可工作：三是负责国家法律规定的计量工作和商贸、医药和环 境等方面计量器具的型式批准工作；四是负责与欧洲及国际法制计量组织的交 流与合作。 此外，设在德国联邦物理技术研究院( p t b ) 的检定管理处( d l ) 是代 表政府协调工业计量的管理机构。由d k d 批准授权的从事计量检定和量值传 1 0 第2 章政府计量管理的内涵与相关研究综述 递的检定中心可使用d k d 标记证书。由p t b 从事科学计量，d k d 组织协调工 业计量，各州计量管理机构主管地方法制计量，构成了德国的计量管理体系。 根据德国计量法的规定，计量检定和管理工作由各州负责。州计量局 以管理为主，进行检定机构或检验机构的授权和授权后的监督；市检定局以检 定为主，只检定为保证贸易公平、环境保护和安全领域并列入欧盟指令的十种 计量器具或德国政府规定的计量器具，而不对企业内部使用的计量器具开展检 定或校准。而属于量值传递的校准服务工作，在德国是由d k d 来进行的。在 德国，检定属于法制计量的范畴，校准服务完全是非政府行为，可由企业自愿 申请。 德国对强制检定和校准的管理是严格分开的。政府设置的机构只开展强制 检定并对其认可的机构的最高标准进行强制的校准，不参与校准市场的竞争， 这确保了竞争市场主体之间的竞争是公平的。 三、日本的政府计量管理体系 日本的计量管理也是从“度量衡 逐渐发展起来的。1 9 5 1 年颁布了日本 计量法。后来为了适应日本科学进步和经济的迅速发展，日本计量法进行了多 次修改。日本计量法对计量单位制及其使用、基标准的建立与保管、计量器具 的制造、检定及修理、计量器具的型式批准和监督检查、计量机构的设置、违 法处罚等均作了具体的规定。 日本的计量管理工作由通产省主管。由通产省机械情报产业局行政室负责 全国的法制计量管理工作。计量行政室有权以通产大臣的名义召开地方检定所 所长会议，组织制订或修订计量法规，负责指导计量行政审议会的工作，处理 有关计量器具指定单位、计量器具型式批准等事务。计量行政室的主要任务是 ( 1 ) 协调、指导负责法制计量器具的检定机构、地方计量部门、指定计量检定 机构进行法制计量管理和计量检定工作：( 2 ) 组织计量法律和有关技术法规的 制定和修订工作；( 3 ) 负责计量士和法制计量器具制造、修理、销售企业的登 记；( 4 ) 指定计量器具使用单位；( 5 ) 办理计量器具定型试验登记手续；( 6 ) 负责对口国际法制计量组织和有关的法制计量的涉外工作。按日本计量法的规 定，由日本计量研究所、日本电子技术统合研究所和公害资源研究所负责高精 度计量器具的法制检定，为此分别负责研究、保存日本的国家计量基准、标准。 日本实行计量公证的登记制度。计量公证的定义是：“为公共机构或他人表 明一定的事实真相，叫做公证。按照法定计量单位给予计量的公证，叫做计量 第2 章政府计量管理的内涵与相关研究综述 公证。”过去，日本的计量公证事业主要是在海运方面，以后，逐渐扩展到铁路、 公路运输和环境保护等领域。日本的计量公证大致分为两类：( 1 ) 为了进行运 输、寄托或买卖，在装、卸货物、进出仓库时，对货物的长度、质量、面积、 体积进行计量证明；( 2 ) 对国家规定的噪声、浓度等物理量进行计量证明。从 事计量公证的单位，必须到单位所在的都、道、府、县计量检定所登记，并同 时呈报业务规程。经考核批准登记后，可开展计量公证工作。计量公证单位使 用的计量器具，每年检定一次。这种检定，可由本单位的计量士检定，也可送 当地计量检定所检定。 日本实行检定机构的指定制度。为了有效利用民间有检定能力的机构承担 任务，以弥补通产省计量检定机构的不足，日本实行检定机构的指定制度，指 定检定机构由通产省大臣指定，他们承担有关检定工作。指定检定机构进行的 检定工作，关系到计量的信誉，至关重要。因此，为了保证检定正确和公正， 其业务规程、工作计划和干部的任免等必须得到通产省大臣的认可。 日本计量监督管理的主要特点是： ( 1 ) 计量监督管理的重点是商业计量，同时对工业计量也规定了不少管理 办法； ( 2 ) 政府计量管理部门充分发挥民间团体在计量监督管理中的作用，使日 本分散管理的计量管理体制很好地发挥协调作用； ( 3 ) 注重计量宣传教育和人员培训，扩大社会影响，提高计量工作的地位。 2 2 3 政府计量管理的内涵1 计量管理是现代管理的一个分支，按系统工程理论来讲，它是整个国家管 理系统中的一个子系统。计量管理是计量工作的重要组成部分，计量管理的含 义是指协调计量技术、计量经济、计量法制和计量组织等相互关系的总称。 计量管理就是把计量管理系统中的人、机构、法、计量器具、时间和信息 等要素作为研究对象，研究在计量系统中，如何能充分发挥系统的最佳功能， 达到量值的准确、一致，从而为国民经济提供计量保证和最佳效益创造条件的 一门新学科。扼要地讲，计量管理就是如何领导协调最好地完成计量工作任务 的- i - 科学。它是计量技术和管理科学交叉融合而成的一门新管理学科，也是 王里吉计量学基础北京：中国计量出版社，2 0 0 4 第2 章政府计量管理的内涵与相关研究综述 计量学的一个重要分支。合理地协调和组织实施国家计量法令、方针、政策和 社会进步赋予计量学、计量法制、计量组织和计量经济方面的职责所从事的各 项管理工作，都属于计量管理的范畴。 第3 章职能转变对政府计量管理体系建立的必要性分析 第3 章职能转变对政府计量管理体系建立的必要性分析 3 1 政府计量管理职能转变的理论需要 政府计量管理就是计量行政管理部门按照计量法等一系列法律法规的 要求，开展计量行政执法和执行强制检定、计量监督等法定计量任务和为企事 业单位提供量值传递、检定、校准和测试等中介技术服务任务。一方面，实施 政府计量管理的管理部门要执行政府的法定计量任务，要为社会提供公共物品 服务，维护市场经济秩序和消费者的合法权益，这种活动是计量行政管理社会 活动的重要组成部分，不具有商品特征，属于公共物品的范畴。另一方面，实 施政府计量管理的管理部门又要像社会上的中介技术服务机构一样，参与市场 竞争，按照市场化的模式运作，为企事业单位提供检测校准服务，具有明显的 商品特征，是社会生产力的重要组成部分。 转变政府职能，当前应着重从内容、价值取向及管理手段上进行综合性改 革。在内容上，政府不仅要转变对经济事务的管理职能，而且要转变对社会各 项公共事务的管理职能。在价值取向上，政府不是单纯的简政放权，减少不该 管的事务，而是要在弱化微观管理和直接管理的同时，强化宏观管理和间接管 理。在管理手段上，政府转变职能，不只是简单地减少行政手段，而是要重视 运用法律的、经济的手段管理公共事务，政府的责任是制定和健全法律法规。 具体的社会事务由非政府组织来管理，非政府组织对其所辖范围内的事务具体 负责，不受政府干预。基于此，非政府组织自我控制，自我管理，对自己的行 为负责。一方面，它不受政府的直接管理，自我控制；另一方面，他受政府颁 布的法律法规约束。这样使其自身行为趋于合理合法化，有利于实现其协助政 府，服务社会的职能。 社会事务由非政府组织来管理后，将会对政府职能起到极大的促进作用。 ( 1 ) 可以促进民主行政和法制行政的建立。在我国，随着市场经济体制的建立 和完善以及多元利益格局的出现，不同利益群体正在形成，各阶层人们的社会 参与意识以及行政民主化要求逐步增强，非政府组织发展与这种需求是分不开 的，政府制定公共政策，进行社会利益调整和分配的过程中，必然要考虑各阶 层的利益要求，而非政府组织往往能起代理发表意见的作用，对推动政府进行 1 4 第3 章职能转变对政府计量管理体系建立的必要性分析 民主化改革和建设法制行政，杜绝暗箱行政，解决行政透明度问题，提供了强 大的动力源：( 2 ) 有利于间接化行政方式的形成。政府管理社会经济事务的途 径，正在由行政手段为主的直接管理，转变为市场经济条件下的法律手段、经 济手段为主的间接管理，政府管理方式由原来“政府一市场( 社会) 的两极互 动简单模式，转到了“政府一非政府组织一市场( 社会) 的间接化管理模式； ( 3 ) 有助于克服权力腐败现象。非政府组织以不使用公共权力的方式管理社会 公共事务，随着社会公共事务越来越多地以非权力的方式加以解决，权力使用 的范围必然会缩小，徇私性使用权力的现象也会因此减少，发展非政府组织是 克服权力腐败现象的一条重要途径。 3 2 政府计量管理职能转变的现实需要 3 2 1政府计量管理职能转变是公正执行法制计量任务的需要 首先，在现有的政府计量管理体系中对法制计量管理不到位。现有计量 法是1 9 8 5 年颁布的法律，是典型的器具法，是计划经济的产物。它没有突出 贸易交往中应关注的“量”，没有考虑到今天的市场经济主体是企业而不是政府： 没有考虑到经济全球化所带来的国际规则，而国际规则将直接导致校准市场的 中介化；没有考虑到科学技术的发展这样迅猛，以至于现有的量传体系很难适 应经济建设发展的需要。例如，检定规程的修改、补充、完善还局限于计划经 济的模式，完全靠政府的指令、政府的投资来完成。这样一是滞后标准的发展 水平，二是制约量传检定工作效率的提高，三是受政府资金的限制，许多规程 陈旧并且不能利用社会资金进行改进。 在我国建设社会主义市场经济的条件下，贸易在国家经济中的地位和作用 是非常重要的，经济全球化的主要特征就是贸易自由化和市场一体化，贸易领 域应该是法制计量工作的重点领域。但目前的法制计量工作没有摆脱计划经济 体制和传统分工的影响，工作重点及范围停留在生产领域，长期以来主要集中 在工业产品生产领域，很少关注流通领域和贸易过程。随着社会的发展，产品 及服务的许多属性和技术特征集中地表现在贸易领域，而这正是法制计量工作 重点偏离之所在。 管理手段缺乏