（工商管理专业论文）地方国库现金管理研究与运作构想.pdf

摘要 国库现金管理是指以有效的方式利用国库现金和易变现资源，优 化政府财务状况，提高资金使用效益，在确保国库现金支出需要的前 提下，实现国库闲置现金余额最小化、现金运用收益最大化的一系列 国库资金管理活动的总称。国库现金管理是现代财政国库管理体系的 重要组成部分。国库现金管理的对象主要包括库存现金、活期存款和 与现金等价的短期金融资产。通过实行国库现金管理，可以减少闲置 现金与弥合资金缺口，最大限度提高国库库存资金使用效率，促进金 融市场创新，冲抵财政政策对货币政策的“挤出效应”，健全两者之 间的协调机制，提高中央政府的宏观调控能力，使社会经济沿着健康 稳定的良性轨道发展。在西方市场经济发达国家，均建立了较为完善 的国库现金管理制度，对降低国库成本，提高国库运作效率起到了积 极作用。我国国库现金管理的研究和实践起步较晚，但近年来随着财 政国库管理体制改革的不断深化，财政国库集中支付程度的日益提 高，研究如何发展适应我国国情的国库现金管理，己成为建设有中国 特色的公共财政框架和深化财政体制改革的重要课题。2 0 0 6 年出台 的中央国库现金管理暂时办法拉开了我国国库现金管理的帷幕。 目前，中央国库现金管理已按照安全性、流动性、收益性的原则，以 熨平国库现金流波动、保持国库现金余额最小化而投资收益最大化为 目标，通过国债回购和商业银行定期存款方式有序开展。最近两年， 对地方国库现金管理的研究和探索，随着中央国库现金管理的正式启 动，已经作为与地方财政国库管理制度改革和国库业务发展相适应的 新思路和新路径，成为备受瞩目的热点课题。目前，部分经济发达地 区已经开始尝试地方国库现金管理的运作，各级地方政府也对实施地 方国库现金管理表现出浓厚的兴趣和积极的态度。本文以国库现金管 理理论为指导，结合本地区的财政国库管理体制改革和财政资金运行 的现实状况，探讨在现阶段开展地方国库现金管理的必要性、可行性、 基本原则、资金运作模式选择等方面的问题，分析了在实施地方国库 现金管理中会面临的问题及应对措施等。本文作者立足于央行经理国 库的现实考虑，从国库业务的发展需求出发，积极探索地方国库现金 管理的可行性路径，力求为地方国库现金管理的实践提供一点参考。 本文总体上分为两部分，第一部分介绍了国库现金管理的基础理 论。包括国库的概念、职能，国库管理的概念、国库管理制度主要模 式及特点，国库现金管理的概念、意义，现金管理的主要内容，以及 操作模式，对我国国库管理制度和国库现金管理现状的分析等内容。 传统的“国库”是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专 门机构，其职能是办理国家财政资金的收、支、存。现代意义的“国 库”代表的是一系列公共财政管理职能的集合，其核心职能是财政管 理职能。国库管理体制有独立金库制、委托金库制、存款制等三种基 本模式，我国现行的国库管理体制是委托金库制。国库管理体制按预 算收支的组织形式分为分散收付制度和集中收付制度两种基本类型。 现代的国库管理制度是以单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付 为主要方式的财政资金管理模式。国库现金管理的主要内容包括：管 理国库单一账户；控制国库现金余额；国库现金流量预测和控制等。 国库现金的管理的模式一般有三种，国际上通行的是以英、美两国为 代表的现金管理模式一一建立国库单一账户体系和国库集中收付制 度，在科学严格的预算管理制度和完善国库现金的风险控制制度下， 对国库现金实施市场化运作模式。我国现行的国库管理体制存在的主 要问题：一是各地国库机构设置不规范；二是国库具体管理者不考虑 财政资金的成本与效率，财政资金使用低效率；三是预算单位多重设 立账户，财政资金分散收付，无法实施有效管理和全面监督；四是国 库的监督职能无法有效发挥。为改变传统体制的弊端，我国目前正在 实施财政国库管理制度的改革和国库现金管理的探索。 文章的第二部分是全文的重点，着重分析讨论在现阶段开展地方 国库现金管理的必要性、可行性、基本原则和实施目标，以及开展地 方国库现金管理相应的组织机构建设、国库现金流的分析预测、财政 资金运作模式的选择等基本框架问题，最后提出在现阶段开展地方国 库现金管理可能存在的关键性问题，以及相应的对策。开展地方国库 现金管理是强化地方财政资金管理的要求；是地方公共财政体制建设 的要求；是深化财政管理制度改革的客观要求；是财政政策与货币政 策的协调一致的现实要求。财政国库管理体制改革和中央国库现金管 理办法的出台，大规模的国库库存现金和逐步成熟、完善的金融市场 体系，为地方国库现金管理创造了有利条件和实施依据。在现阶段开 展地方国库现金管理，应按照安全性、流动性和收益性相统一的原则， 从易到难，稳妥有序地开展。坚持因地制宜，量力而行、审慎实施等 原则，在确保地方财政国库支付需要的前提下，实现国库现金余额最 小化，而投资收益最大化。开展地方国库现金管理，应组建相应的组 织领导机构，建立高效的沟通协调机制，合理划分权责。在对国库资 金运行数据全面分析的基础上准确预测国库最佳现金持有量，选择商 业银行定期存款和上存中央国库等近期可行的操作模式进行地方国 库现金管理的运作，从长远来看，地方国库资金可直接进入货币市场， 进行短期投资，发行短期融资债券、同业拆借和国债回购等。现阶段 开展地方国库现金管理主要存在国库资金盈利性与公共财政非盈利 性之间、现行国库管理法律制度与财税、金融体制改革要求之间、实 行国库集中收付改革与部门利益之间、借鉴国外经验与国内管理制度 差异之间的矛盾，必须通过完善制度和市场、加快财政体制改革、加 强部门沟通、强化监管职能和建立科学预测体系来解决。 主题词：国库管理现金管理研究运作 a b s t ra c t t h ea i mo ft r e a s u r yc a s hm a n a g e m e n t ( t c m ) ，as e r i e so fa c t i v i t i e s ，i st o m a k eu s eo ft r e a s u r yc a s ha n dc a p i t a l i z e dw e a l t he f f e c t i v e l y , t oo p t i m i z e g o v e r n m e n tf i n a n c i a ls t a t u s ，t o e n h a n c et h eb e n e f i tt ou s i n gc a s h ，a n d m i n i m i z et h ed i s e n g a g e dc a s ha sw e l la sm a x i m i z et h eb e n e f i to fc a s h u t i l i z a t i o no nt h eb a s i st h a tt r e a s u r yp a y o u td e m a n d sh a v eb e e ns a t i s f i e d t c mo b je c t sc o n s i s to fc a s h ，c u r r e n td e p o s i t ，a n ds h o r t - t e r mf i n a n c i a l a s s e t sw h i c ha r ee q u i v a l e n tt oc a s h b yt c m ，d i s e n g a g e dc a s hc o u l db e l e s s e n e d ，a n dc a p i t a lg a pc o u l db ec l o s e d a sar e s u l t ，t r e a s u r yc a s hu t i l i z e e f f i c i e n c yc o u l db em a x i m i z e d o u rf i n a n c i a lm a r k e ti n n o v a t i o nc o u l d a l s ob ee n c o u r a g e d “e x t r u s i v ee f f e c t w h i c he n g e n d e r e db yf i n a n c e p o l i c y v e r s u sc u r r e n c yp o l i c yc o u l db er e d u c e d b e s i d e s ，c o n c e r t e d m e c h a n i s mb e t w e e nt h et w op o l i c i e sc o u l db eo p t i m i z e d g o v e r n m e n t m a c r o e c o n o m i cm a n a g ec a p a b i l i t yc o u l db ee n h a n c e d s o c i a l l ya n d e c o n o m y c o u l db ed e v e l o p e dh e a l t h i l y w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sh a v e b u i l tam u c hm o r ec o n s u m m a t et c ms y s t e m w h e r e a si nc h i n a ， r e s e a r c h e sa n dp r a c t i c e si nt h ef i e l di sj u s tu n d e r w a y a l o n gw i t ht c m s y s t e mi n n o v a t i o nd e e p e n i n ga n dt r e a s u r y c e n t r a l i z e dp a y m e n td e g r e e i n c r e a s i n g l yp r o g r e s s i n g ，t od e v e l o pt oaf i t t e dt c m h a v eb e c o m ea n i n f l u e n t i a la n ds i g n i f i c a n ti s s u e a tt h em o m e n t ，c h i n e s et c m j u s tb e g i n s r e l i a b l ya n do r d i n a lv i an a t i o n a ld e b tr e p u r c h a s ea n df i x e dd e p o s i t a sa n e wc o n s i d e rf o rl o c a lt c m s y s t e mi n n o v a t i o na n do p e r a t i o ne x p a n s i o n ， l o c a lt c ms y s t e mi n n o v a t i o nh a sd r a w nv a s ta t t e n t i o n t h i sp a p e r c o m b i n e sl o c a lt c ms t a t u sq u o ，d i s c u s s e sn e c e s s i t y 、f e a s i b i l i t y 、p r i n c i p l e a n dc a p i t a la c tp a t t e r nf o rl o c a lt c ma tp r e s e n t ，a n da n a l y z e st h e p r o b l e m sa n dm e a s u r e sw h i c hc o u l db em e t i np r a c t i c e 。t h ea u t h o rb a s e s u p o nc e n t r a lb a n kt c mf a c t s ；p o n d e r st r e a s u r yo p e r a t i o nd e m a n d sa n d 1 s e e k sf o rl o c a lt c mf e a s i b l ed i r e c t i o n ，s t r i v e st os u p p l ys o m ea d v i c e sf o r l o c a lt c m p r a c t i c e t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t ot w op a r t s ，t h ef i r s t p a r ti n t r o d u c e st c m t h e o r i e s ，w h i c hc o n t a i n s ：c o n c e p t sa n df u n c t i o no ft r e a s u r y , m a i n m e c h a n i s ma n dc h a r a c t e r i s t i cf o rt r e a s u r ym a n a g es y s t e m ，c o n c e p t i o na n d m e a n i n gf o rt c m ，a n a l y s i sf o rp r e s e n tt r e a s u r ym a n a g e m e n tm e c h a n i s m a n dt c ms t a t u sq u o t h es e c o n dp a r ti st h ek e yp o i n to ft h i sp a p e rw h i c h a n a l y z e s t h eb a s i cv i e w p o i n tf o rl o c a lt c m ，s u c ha s n e c e s s i t y 、 f e a s i b i l i t y 、p r i n c i p l ea n dg o a l ；b a s i cf r a m es u c ha sc o n c e r t e dm e c h a n i s m 、 c a p i t a lf o r e c a s tm e c h a n i s ma n da c tm e c h a n i s m i te n d e dw i t hp r o b l e m s w i t hc o u l db ee n c o u n t e r e di nl o c a lt c mp r a c t i c e sa n di t sc o r r e s p o n d i n g r e p l i e s k e yw o r d s ：t r e a s u r ym a n a g e m e n t ， c a s hm a n a g e m e n t ， r e s e a r c h ，o p e r a t e 2 西南财经大学工商管理硕士( m b a ) 毕业报告( 学位论文) 原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的毕业报告( 学位论文) ，是本人独立进 行调查和研究工作所取得的成果。毕业报告( 学位论文) 中除正文对 于直接引用的文字、数据或事实资料已经加以注释外，本毕业报告( 学 位论文) 不包含他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含他人为 获得西南财经大学或其他教育机构等的学位证书而使用过的材料。对 本毕业报告( 学位论文) 做出重大贡献的单位、团体、企业和个人， 均已在文中以明确方式表明。因本毕业报告( 学位论文) 引起的知识 产权纠纷概由本人负责，并承担由此引起的法律后果。 本毕业报告( 学位论文) 成果归西南财经大学所有。 特此申明 毕业报告( 学位论文) 作者签名：鳌送坠 2 0 0 8 年7月5日 绪论 一、本文的选题背景及研究意义 国库现金管理，是指在确保国库资金安全完整和财政支出需要的 前提下，对国库现金进行有效的运用，实现国库闲置现金余额最小化、 投资收益最大化的一系列财政资金管理活动。国库现金管理的对象主 要包括库存现金、活期存款和与现金等价的短期金融资产。通过实行 国库现金管理，可以减少闲置现金与弥合资金缺口，最大限度提高国 库库存资金使用效率，促进金融市场创新，冲抵财政政策对货币政策 的“挤出效应”，健全两者之间的协调机制，提高中央政府的宏观调 控能力，使社会经济沿着健康稳定的良性轨道发展。 在国外，国库现金管理的研究始于2 0 世纪7 0 年代的美国，由于 当时美国联邦政府财政的巨额赤字，引发了政府信任危机，为摆脱困 境，有效降低政府借贷成本，美国政府引入了现金管理理论，并逐步 建立起政府现金管理系统，经过2 0 多年的研究和实践，形成了系统 的现金管理理论。西方各发达国家虽然对国库现金管理的目标、职能 等问题的理解存在一些差异，但已普遍引入了国库现金的管理活动， 并建立了较为完善的国库现金管理制度。主要表现为：( 一) 将政府现 金余额集中于国库单一账户，在此基础上实行“国库存款计息、银行 服务收费 制度；( 二) 准确、科学地进行预算收支预测，如果预测不 准确，就有可能发生从货币市场借入资金来维持现金需求，这个成本 是相当大的；( 三) 设立国库现金管理的专门机构，发达国家多数都成 立了债务管理办公室，统筹管理国家内、外债与国库现金管理；( 四) 合理划分财政、央行在国库现金管理中的责权利，建立专门的财政与 央行工作协调委员会或松散的经常性沟通渠道，确保财政、货币政策 的协调执行；( 五) 建立科学严格的预算管理制度，制定清晰、严格的 支付规则，完善国库现金的风险控制制度；( 六) 修订与制定相关法律、 法规和管理办法，实现依法行政与依法理财。通过合理使用政府资金 资源，以最佳的方式利用国库现金与易变现资源，优化政府财政状况， 提高预算执行系统效率。 在我国，国库现金管理的理论研究和实践起步较晚，但近年来随 着财政国库管理体制改革的全面推进，国库集中支付覆盖面的日益扩 大，财政国库现金集中化程度不断提高，国库现金数量快速增长，随 着现代支付体系的逐步完善，全面实施国库现金管理的条件已经基本 成熟。从2 0 0 6 年起，为进一步推动国库现金管理，财政部和人民银 行联合制定下发了中央国库现金管理办法、中央国库现金管理操 作规程、中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程等规 章制度，逐步建立起我国国库现金管理框架，初步明确了人民银行与 财政部门的职责分工、中台协调机制和前台操作方案，初步确定了国 库现金管理操作和风险控制方式。随后成功实施的买回国债和中央国 库现金管理商业银行定期存款业务操作，标志着国库现金管理在我国 正式启动。 近两年，地方国库现金管理的研究和探索，随着中央国库现金管 理的正式启动，已经作为与地方财政国库管理体制改革和国库业务发 展相适应的新思路和新路径，成为备受瞩目的热点课题。目前，部分 经济较发达地区已经开始尝试地方国库现金管理的运作，各级地方政 府也对实施地方国库现金管理表现出浓厚的兴趣和积极的态度，许多 省市也已将该项目列入了工作目标。总之，地方国库现金管理的运作 已经是蓄势待发，此时对地方国库现金管理运作模式的研究探索，具 有积极的现实意义。本文结合本地区的实际情况，立足人民银行经理 国库业务的发展，尝试分析研究开展地方国库现金管理的思路和运作 方法，力求为地方国库现金管理的实践提供一点参考。 二、本文的主要内容及框架 本文以国库现金管理理论为指导，并结合本地区经济和财政运行 的现实状况，深入探讨了在现阶段开展地方国库现金管理的必要性、 可行性、基本原则、资金运作模式选择等方面的问题，分析了在实施 地方国库现金管理中将面临的问题及应对措施等。 本文从结构上分为两部分，第一部分是介绍国库现金管理的相关 理论基础知识，具体包括两章的内容。第一章“国库现金管理的基础 理论 ，概括介绍了国库的概念、职能，国库管理制度的概念、主要 模式及特点，以及国库现金管理的概念、意义，现金管理的主要内容， 以及运作工具等。第二章“我国国库现金管理的现状及改革发展趋 势，对我国国库管理制度和国库现金管理的现状进行了分析，指出 了存在的主要问题，简要叙述了财政国库管理制度改革的主要内容和 国库现金管理的发展实践。文章的第二部分是全文的重点，包括第三 章至第五章的内容。第三章“地方国库现金管理的基本思路 ，着重 分析开展地方国库现金管理，必须明确的原则性的问题，包括：地方 国库现金管理的必要性、可行性、基本原则、实施目标等。第四章“地 方国库现金管理的运作构想 ，分析论述了开展地方国库现金管理相 应的组织机构的建立，国库现金流及国库最佳现金持有量的预测，运 作模式的选择和配套机制的建设等基本框架问题。第五章“地方国库 现金管理的现实问题及对策”，提出了在现阶段开展地方国库现金管 理可能存在的问题，以及相应的对策。 第一章国库现金管理的基础理论 国库现金管理是现代财政国库管理体系的重要组成部分，是推进 财政体制改革，构建社会主义公共财政，实现社会和谐发展的重要条 件。本章作为本篇论文的理论基础，概括介绍了国库的概念、职能， 国库管理制度的模式及特征，以及国库现金管理的概念、意义、内容 和运作模式等。 第一节国库和国库管理制度 一、国库和国库的职能 国库是人类社会发展进步的产物，是随着社会生产力水平的提 高、国家的产生而发展起来的。所谓“国库 ，从形式上讲是为帮助 政府实现公共财政管理职能而设立的一个专门机构。在我国，“国库 定义为：国库是国家金库的简称，是主要办理预算收入的收纳、划分、 留解和库款支拨的专门机构，是国家预算执行和监管的重要部门。 “国库”( t r e a s u r y ) 一词的本意是储存和保管黄金等贵重财物 的场所，这决定了国库的基本职能。依照中华人民共和国国家金库 条例的规定，我国国库的基本职责包括：( 1 ) 办理国家预算收入的 收纳、划分和留解；( 2 ) 办理国家预算支出的拨付；( 3 ) 向上级国库 和同级财政机关反映预算收支执行情况；( 4 ) 协助财政、税务机关督 促企业和其他有经济收入的单位及时向国家缴纳应缴款项，对于屡催 不缴的，应依照税法协助扣收入库；( 5 ) 组织管理和检查指导下级国 库工作；( 6 ) 办理国家交办的同国库有关的其他工作等。 事实上，从各国国库部门和国库制度的演变来看，随着经济和社 会的不断发展，随着政府职能与公共财政规模的扩大，国库的职能早 已脱离了最初的储存、保管职能，涵盖了更广泛的内容。现代意义上 的“国库 代表的是一系列公共财政管理职能的集合，包括监控政府 预算执行，管理政府资产、负债、现金等管理监督职能，其中的核心 职能是财政管理职能。国库通过对国家预算收支实施过程中的监督和 控制，通过对政府预算资金的科学、合理运作，促进政府建立良好的 财务管理和有效地实施预算，确保社会公共资源的安全和有效利用。 这种财政管理职能通常是以国库为中心、由包括中央银行在内的相关 职能部门共同完成的。因此，充分发挥国库财政管理职能，在很大程 度上提升了政府公共财政管理的水平，决定了政府公共财政管理的高 能效。 二、国库管理制度 国库管理是指国库部门按照财政资金运用规律，运用经济、行政 和法律手段，根据国家的方针、政策和宏观经济管理的要求，对国家 财政资金的收纳、退库、支拨等环节产生的经济关系进行组织、协调、 控制和监督的有目的、有计划、有组织的能动管理行为。 国库管理体制一般可分为：独立金库制、委托金库制、存款制等 三种基本模式，我国现行的国库管理体制是委托金库制，我国的预 算法、中国人民银行法等相关法律奠定了我国传统的国库管理体 系：( 1 ) 国库机构按照国家财政管理体制来设立，原则上一级财政设 立一级国库；( 2 ) 国库分为中央国库和地方国库，中央国库业务由中 国人民银行经理，地方国库业务由中国人民银行分支机构经理或委托 商业银行代理；( 3 ) 中央国库业务受财政部的指导和监督，对中央财 政负责，地方国库业务受本级政府财政部门的指导和监督，对地方财 政负责。 国库管理制度是财政预算管理的组成部分，是预算执行的重要手 段和基本工具。按照预算收支组织形式的不同，国库管理体制分为两 种基本类型：分散收付制度和集中收付制度。 分散收付制度，是指财政预算收入由征收部门各自设立的过渡性 账户收缴，财政预算支出由财政按预算确定的年度支出总额，按期拨 付到各部门或单位在银行开立的账户，并由其自主支配使用。分散收 付制度是一种传统和较为初级的管理制度，它的弊端主要在于：( 一) 重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，大量预算外资 金游离于预算管理之外，不利于对其实施有效管理和全面监督；( 二) 财政收支分散信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行、分析和宏 观经济调控提供准确依据；( 三) 财政资金入库时间迟缓，收入退库 不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率；( 四) 财 政资金使用缺乏事前监督，可能引发截留、挤占、挪用等问题，甚至 导致腐败。 国库集中收付制度，又称国库单一账户制度，是建立、规范国库 集中收付活动的各种法令、办法、制度的总称，是对财政资金从征收、 入库、拨付、使用、银行清算，直至资金到达商品供应商和劳务提供 者账户全过程的监控制度。国库集中收付制度是市场经济国家普遍采 用的一种财政资金收支管理制度。 我国当前推行的财政国库管理制度改革，就是要建立以单一账户 为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的现代的国库管理制 度。 它的基本特征是： l 、设立国库单一账户。财政部门将所有的政府收入集中于国库 单一账户，所有财政性资金都通过国库单一账户核算。 2 、财政资金收付方式规范。所有财政收入直接缴入国库，财政 支出通过单一账户，由国库直接支付或授权支付到商品供应商或劳务 提供者。 3 、国库全面履行财政管理的职能。国库职能由传统的“库藏 管理发展成包括控制政府预算内、外资金，管理政府现金和债务，处 理政府的财务支付，开发、维护相应的管理信息系统等一系列管理活 动的财政管理职能。 4 、建立高效、科学和完善的运行机制。通过建立预算执行机构、 信息管理系统、监督检查三位一体的运行机制，使财政部门直接对每 一笔财政资金进行严格的监督和控制，防止挤占、挪用财政资金的现 象发生。 5 、现金管理被视为财政管理的一个关键因素。现金管理的目的 在于减少闲置资金，同时充分保证资金的流动性，因而决定了财政管 理的绩效。 第二节国库现金管理 一、国库现金管理的概念 国库现金管理是现代国库的核心职能。所谓国库现金管理，是指 以有效的方式利用国库现金和易变现资源，优化政府财务状况，提高 资金使用效益，在确保国库现金支出需要的前提下，实现国库闲置现 金余额最小化、现金运用收益最大化的一系列国库资金管理活动的总 称。我国的国库现金管理，是财政部和中国人民银行在确保国库现金 支出需要的前提下，按照安全性、流动性、收益性的原则，通过商业 银行定期存款、国债回购、发行短期债券等方式运作国库现金，熨平 国库现金流波动，使国库现金余额最小化而投资收益最大化的一系列 管理活动。开展国库现金管理，对于提高国库现金的管理效益，提高 财政管理的水平，促进财政政策与货币政策的有机结合，强化政府和 央行宏观调控职能，有着十分重要的意义。 国库现金管理的概念有狭义和广义之分。狭义的国库现金管理， 仅指通过对国库的库存现金、活期存款和易变现短期流动资产的运作 和管理，达到政府资产保值增值目的的国库资金管理活动；广义的现 金管理则包括政府资金的收缴、运用、支拨，债务、风险管理，以及 与货币政策、金融市场发展各方面相互协调的一系列的国库资金管理 活动。 国库现金管理以严格控制支出总量，科学编制和有效执行预算， 切实降低政府借款的成本，促进政府存款与投资收益的最大化为目 的，实施国库现金管理的主要目标包括： 1 、保持较低的国库现金余额。通过控制政府收支现金流，在国 库保持较低的现金余额，包括：准确预测国库现金流入流出；建立高 效的信息系统和清算系统，快速准确地收缴和支付资金；实行国库单 一账户管理，保持政府财政资金在商业银行的隔夜余额最小化；通过 短期借贷弥补缺口，在央行国库保持较低的目标现金余额。 2 、加强政府闲置资金的管理。在保持政府流动性需求的前提下， 通过对现金余额的操作和运用，以获得适当的投资收益。 3 、保持与货币政策目标的协调。包括控制金融部门的流动性、 市场利率和通货膨胀率等，财政部和央行在资金头寸需求、公开市场 操作、准备金调整等方面保持良好的协调与沟通，并确保每日账户的 及时清算。 4 、加强政府资产负债和风险管理。充分考虑债务组合对收入现 金流量及整个经济的影响和超规模的现金余额对资产负债表的影响 及其风险控制。 5 、保持与债务管理政策相配合。包括根据政府现金流量决定融 资规模；降低由于财政收支不均衡对融资时机的影响；提前公布融资 方式；建立科学的债务组合。 6 、准确及时地实现支付，切实维护政府声誉。 二、国库现金管理的意义 开展国库现金管理，对国库库存资金实施安全有效地运用，对于 提高国库现金的管理效益，提高财政管理水平，促进财政政策与货币 政策的有机结合，完善政府宏观调控，有着十分重要的意义。 1 、开展国库现金管理是提高国库资金效益的客观要求。 高效的国库现金管理，既可确保国库支付的及时性，又尽可能地 减少闲置资金，有利于提高国库资金的使用效率，闲置现金又可以实 现投资收益，因而有效地提高国库现金管理的效益。 2 、开展国库现金管理有利于控制政府借债成本。 国库现金管理可以使一部分中长期国库被短期国债或其他融资 方式替代，从而减少政府债务余额和利息支出，降低政府借债净规模； 闲置现金的投资收益，又可冲抵国债发行和管理的成本。 3 、开展国库现金管理有利于财政政策和货币政策的协调配合。 国库现金存放在国库，如果形成大量沉淀，会产生明显收缩货币 政策的效果，库底资金余额的经常性大幅度波动，对稳健的货币政策 也会造成不必要的冲击，加大货币政策调控的压力和央行控制基础货 币的难度，影响金融市场利率信号和信贷信号的准确性。如果将一部 分临时性的闲置资金进行市场运作，既能够更充分发挥资金的作用， 也可以适时拉平国库资金的波动，进一步改进财政部门与中央银行在 货币市场运行方面的协调与沟通，提高货币政策调控的完整性和有效 性。 4 、开展国库现金管理是国库管理整体水平提升的标志。 国库现金管理将资金的时间价值、资产负债管理等财务管理概念 引入国库管理中，有利于现代国库管理体系的建立，并促进国库内部 机构设置、运行机制和信息系统的升级。 三、国库现金管理的主要内容 国库现金管理主要包括以下四个方面的内容： 1 、管理国库单一账户。国库单一账户( t r e a s u r ys i n g l e a c c o u n t ，t s a ) 是指将政府所有财政资金( 包括预算内资金和预算外 资金) 集中于国库开设或国库指定的代理银行开设的账户，同时所有 的财政资金均通过这一账户进行拨付。国库单一账户制度的根本目的 在于实现财政收入和现金余额的集中化管理，使国库同时实现对国库 单一账户和支出部门分户账的管理与运作成为可能，从而有利于提高 财政资金使用效率。 2 、国库现金余额控制。在国库单一账户下实现现金余额的集中 化，并确定国库最佳现金持有量。国库最佳现金持有量，是财政部门 通过一系列制度安排与具体操作，使政府在央行国库保持适度规模的 现金存量，即国库现金最佳持有量，在国库现金最佳持有量下，既满 足了政府正常的资金需要，同时又不丧失投资获利的可能性，更避免 现金短缺可能带来的损失。 3 、现金流量预测。对国库现金流量的预测，包括现金流入量和 流出量的预测。其预测的基础是税务部门对税收收入的预测、财政部 门对非税收入的预测、财政部门支出的预算，预测的目的在于为政府 借款计划提供准确、可靠的数据，促使每日国库现金流入尽可能接近 现金流出。 4 、现金流量控制。包括控制现金流入和现金流出，并对两者的 缺口进行调节。一方面确保应收尽收，加快财政收入的入库，另一方 面科学地编制预算并准确地执行预算，均衡现金流量。控制现金流量 的关键是选择恰当的交易方式，降低交易成本。 四、国库现金管理的模式 国库现金的管理一般有以下三种模式： 1 、国库现金以各级财政库款的形式存入中央银行。在这种模式 下，中央和地方财政资金的入库和资金的拨付都通过中央银行的核算 系统进行，中央银行不对存放在国库的各级财政资金支付利息或计付 很少的利息，财政部门也不用支付手续费给中央银行。这种模式在市 场经济发达国家的早期阶段和实行计划经济体制的国家都存在过，是 一种初级的，较为原始的国库现金管理模式。 2 、国库现金余额存入商业银行。在一些市场经济较发达的国家， 国库资金仅在中央银行保留一定数量的余额，其余部分存放于经过招 投标产生的商业银行，商业银行对财政资金计付存款利息。为了保证 财政资金的安全，商业银行同时提供信誉度较高的抵押品予以保证， 如等额的国债。 3 、国库现金余额直接投放货币市场。在货币市场高度发达的国 家，财政部门在中央银行保留一定的库存资金后，其余的财政资金直 接进入货币市场，用于短期投资，获取短期投资的收益。这种模式下， 通过全面的资产负债管理策略，在保证国库现金的流动性的前提下， 国库现金管理活动可以获得较高的投资收益。 目前，国际上通行的国库现金管理模式，以英、美两国的现金管 理模式为代表，主要内容包括： 1 、设立国库现金管理的专门机构，统筹管理国家内、外债与国 库现金管理，国库现金管理操作在中央银行的配合下，与货币政策执 行协调致； 2 、建立国库单一账户体系和国库集中收付制度，将国库现金余 额集中在国库单一账户中，并在此基础上实行“国库存款计息、银行 服务收费”制度； 3 、以科学分析和预测现金流为基础，准确、科学地进行预算收 支预测，试图将国库账户日终余额维持在最低水平，以减少现金的机 会成本，将现金盈余用于投资获取收益，通过适当渠道筹集资金弥补 现金赤字； 4 、合理划分财政、央行在国库现金管理中的责权利，建立专门 的财政与央行工作协调委员会或经常性的沟通渠道，确保财政、货币 政策的协调执行； 5 、建立科学严格的预算管理制度，制定清晰、严格的支付规则， 完善国库现金的风险控制制度。 6 、借助以下工具来完成现金余额的投资和缺口资金的筹集： 1 ) 发行短期国债以及现金管理券。短期国债是指期限在一年以 下的国债，主要是解决季节性国库资金头寸的不足，是目前解决国库 现金管理问题的基本工具。现金管理券实质上也是一种短期国债，与 一般短期国债的区别在于现金管理券的期限更短，主要用于临时性国 库资金头寸不足，现金管理券的发行方式和条件较短期国债更为灵活， 也无须提前公布发行计划。 2 ) 国债提前赎回。通常指政府提前兑付市场上成本较高、流动 性较弱的国债，或在财政盈余年度提前赎回部分国债，从而达到减少 政府债务余额、提高市场流动性、降低债务成本的目的。 3 ) 回购和逆回购。通过回购交易，国库短期闲置现金可以随时在 金融市场上获得投资收益；通过逆回购，国库可以灵活及时筹集所需 资金，解决临时头寸不足。 4 ) 买卖其他有价证券。这类有价证券包括各类高信用评级债券、 商业票据、大额定期存单和银行票据等。 5 ) 银行借贷。国库可通过直接与银行等信贷机构开展借贷业务 的方式来调剂库款余额、获得资金收益。 第二章我国国库现金管理的现状及改革发展趋势 本章首先分析了现行国库管理制度和国库现金管理的现状，以及 现行制度下存在的问题，然后介绍了近几年推行的国库管理制度改革 的概况，以及现金管理的发展趋势。 第一节我国国库管理制度的现状和问题 一、我国现行国库管理体制的主要特征 我国现行的国库管理体制是传统体制下形成的银行代理国库制 度。其主要特征包括： 1 、各地国库机构设置不尽相同。有人民银行直接经理的国库， 也有商业银行代理的国库，有一个机构一个国库，也存在一个机构多 个国库或多级国库等不同的机构设置状况； 2 、国库只是财政的“出纳”而不是“管家 。人民银行作为国库 的具体管理者，对国库资金的管理是一般性的操作层面的管理，只能 是按财政部门发出的指令和明确的操作规程来处理国库收支，对国库 资金没有任何调度的权利，因而对国库资金的成本与效率是不加考虑 的，并且国库的监督职能往往难以有效发挥； 3 、财政资金分散在各预算单位账户中。由于各预算单位分设账 户，财政资金分散收付，大量资金沉淀在众多账户上，财政部门无法 及时全面地掌握财政资金信息，也无法实施有效管理，因而也没有实 施专门的国库现金管理； 二、现行国库管理体制存在的主要问题 传统的分散收付式的国库管理体制，在我国社会主义市场经济体 制发展过程中，特别是在资金管理上表现出下列问题： 1 、预算收入收纳入库不及时。 分散型的税收收缴制度，导致预算收入收纳入库环节多，容 易造成税款延解，入库时间迟缓，甚至发生国库经收处故意延压、截 留、挪用国库资金的情况。 财政收入分成报解和层层上划的核算模式，导致高级次的预 算收入报解、上划环节多，到达最终国库的在途时间长，加大了国库 资金风险和运作成本。 财政性非税收入的缴库采用集中收缴和自收汇缴，往往通过 收入过渡性账户进行，大量资金游离于预算管理之外，容易滋生腐败。 2 、预算单位分散设置账户，导致财政难以管理。 资金分散支付，不利于对其实施有效管理和全面监督。大量 资金闲置在拨款途中或预算单位账户中，造成财政备用的库存资金数 量庞大，降低了财政资金的使用效率，同时对实拨资金的使用无法有 效监督。 财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和 宏观经济调控提供准确依据。 3 、部门间沟通不畅。财政部门与人民银行，由于所处立场和对 国库管理的出发点不尽相同，因而有时难以有效沟通，不利于对国库 资金的监督和实施有效利用。 第二节我国国库现金管理的现状及改革 一、我国国库现金管理的现状 由于我国国库管理体制为央行完全代理制，目前国库现金全部存 入人民银行国库( 含商业银行代理国库) ，由人民银行经理的各级国 库或商业银行代理国库负责具体办理国库现金的收纳和拨付。 中央和地方财政资金的收纳入库，通过各级国库部门对预算收入 进行清分、报解、分成、留解和层层的上划，借助中央银行组织的全 国性或地方性的资金清算系统和票据交换系统来办理资金的清算；财 政资金的拨付，由各级国库部门根据同级财政部门发出的拨款指令办 理预算支出或资金清算。各级国库部门按照国家金库条例及其实 施细则，以及国库管理制度等政策法规来管理国库现金，确保国库资 金的安全完整，资金清算和账务核算的及时、准确。 2 0 0 3 年以前，人民银行不对国库内财政资金的沉淀部分支付利 息，财政部门也不支付手续费给人民银行。从2 0 0 3 年1 月1 日起， 人民银行开始对各级财政在各级国库的财政存款按0 7 2 的利率计算 利息，财政存款( 包括商业银行代理国库) 的利息由人民银行支付。 对国库存款计付利息的这一变化，正是为了加强财政资金管理，提高 财政资金的使用效益，为进一步推进财政国库管理制度改革做准备。 二、财政国库管理制度改革概述 近年来，随着经济体制改革的不断深化，社会主义市场经济体系 的日益完善，原有国库管理体制的弊病日益显现，为加强财政管理监 督，提高资金使用效益，建设有中国特色的公共财政体系，2 0 0 0 年 财政部发布了财政国库管理制度改革试点方案，明确提出对现行 财政国库管理制度进行改革，逐步建立以国库单一账户体系为基础、 资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。 这次的财政国库管理制度改革，按照社会主义市场经济体制下公 共财政的发展要求，以借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体 国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中 收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资 金使用效益为指导思想，遵循既有利于规范操作，又有利于管理监督， 还有利于方便用款和分步实施的原则实施。 按照财政国库管理制度改革的要求，首先是合理确定财政部门、 征收单位、预算单位、中国人民银行国库和代理银行的管理职责，其 次是建立国库单一账户体系，在不改变预算单位的资金使用权限的情 况下，使所有财政收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作， 包括所有财政性收入直接缴入国库单一账户，预算支出通过国库单一 账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。 在财政国库管理制度改革试点方案的指导下，2 0 0 1 年7 月 财政部成立了国库支付中心，各地方财政部门也相应设立了国库处 ( 科) 。具体负责财政部和预算单位的银行账户管理、预算单位用款 计划管理、财政直接支付的审核和支付、财政授权支付额度的下达、 收入收缴管理、国债发行与兑付、国库现金管理、财政收支会计核算、 信息系统的运行维护、收付业务的监督检查。为新型国库体系的建立 提供了有力的组织保障。 按照分步实施的原则，从2 0 0 1 年起，首先进行的是国库集中支 付制度的改革，也就是对预算资金分配、使用、银行清算及资金到达 商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面监控的制度。由于全国 不同地区具体条件和经济基础不同，在改革试点中出现了支付中心 制、核算中心制、集中支付制等不同的具体模式，从2 0 0 4 年起财政 集中支付改革统一采用以下模式：财政部门在人民银行国库开设国库 存款账户，在商业银行开设零余额账户，在发生财政直接支付和授权 支付业务时，由商业银行代理行通过零余额账户先行垫付资金，当日 或次日再与人民银行国库存款账户进行资金清算。 三、国库现金管理改革概况及当前的主要任务 国库现金是国家实现其职能的物质保证，对国库现金进行运作与 管理，是一个国家公共资金管理现代化的标志。随着国库管理体制改 革不断深化，以及国库集中收付程度日益提高，发展和完善国库现金 管理，已逐步成为建设有中国特色的公共财政框架和深化财政管理体 制改革的重要现实课题。 为推动国库现金管理，2 0 0 6 年5 月2 6 日，财政部和央行联合发 布了中央国库现金管理暂行办法，开启了国库现金市场化运作之 门。随后又制定下发了中央国库现金管理操作规程、中央国库现 金管理商业银行定期存款操作规程等，初步建立起我国国库现金管 理制度框架，初步明确了财政部门与人民银