（行政管理专业论文）我国非行政许可经济管制作用研究——基于安徽省相关数据的实证分析.pdf

摘要 摘要 我国的行政审批制度创立于2 0 世纪5 0 年代，是计划经济体制的产物。作为政 府行政管理的一个重要手段，行政审批曾发挥过重要作用。但随着改革的深化和 市场经济的不断发展，行政审批制度的弊端日益明显，严重制约了社会和经济的 发展，改革行政审批制度已经成为我国经济和社会发展的必然趋势。2 0 0 4 年行 政许可法颁布实施以后，行政审批改革进入了重要的阶段和时期，改革出现了 新名词：非行政许可改革。相对于行政许可的有法可依而言，非行政许可在实际 工作中的大量存在与目前尚无法律法规的规范让改革进入了尴尬的困境。特别 是，非行政许可改革已是构建服务型、高效型政府的关键环节，对其研究亦成为 政府职能转变和行政管理体制改革的热点问题。 论文共分四个部分。第一章，绪论。第二章，介绍了政府经济管制的理论。 首先，表明了经济管制的本质、概念和分类；然后对经济管制的必要性和管制的 主要形式做了阐述。第三章，分析了非行政许可的经济管制功能及其作用机制。 首先，从非行政许可的性质谈起，探讨了非行政许可的经济管制功能；其次，着 重分析了非行政许可经济管制功能的作用机制。第四章，基于安徽省的数据，分 析了非行政许可经济管制的作用。首先，从非行政许可经济管制项目的数量变化 和其经济管制内容的分析入手；然后，对非行政许可的调整和经济活动之间的关 系进行了重点详细的分析；最后，在此基础上，用s p s s 统计工具对非行政许可 调整和经济活动的相关性作出了研究。第五章，对非行政许可经济管制功能进行 了探讨，并提出了非行政许可改革的针对性建议。 关键词：非行政许可；经济管制；行政审批 a b s 打a c t a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v ee x 舭l i n a t i o na r l d 印p r o v a ls y s t e mo fc l l i n aw 髂f o u i l d e di i l l9 5 0 s ，a n di ti sp r o d u c to ft h ep l 锄e de c o n o m i cs y s t e m a s0 n eo ft h ei l n p o n a n t a d m i i l i s t r a t i v em a n a g e m e n tm e a n s ，i th a v ep l a y e d 觚i m p o r t a n tr o l e b u tw i t ht h e d e e p e i l i n g o fr e f o 唧a i l dt 量l ec o n t i n u o u sd e v e l o p i n go fm a r k e te c o n o m y ，t l l e a d m i n i s t r a t i v ee x 锄i n a t i o n 觚d 印p r o v a ls y s t e mh a sb e c o m ei n c r e a s i n g l yo b v i o u s s h o r t c o m i n g s ，h a ss e r i o u s l yh a m p e r e ds o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，r e f 0 肌o f a d m i l l i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a js y s t e mh a sb e c o m ec h i n a i se c o n o r n j ca n d s o c i md e v e l o p m e n t 打e n d a f t e rt h ee n a c t m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gl a w ( a l l ) i n2 0 0 4 ，t h e r ew a san e wa 1 1 di m p o r t a mw o r dr e l a t e dt ot 1 1 er e f o mo ft h e a d m i n i s t r a t i v ee x 锄i n a t i o na n d 印p r o v a ls y s t e m ，n 锄e l yn o n - a d m i n i s t r a t i v e - l i c e n s e b e c a u s eo ft h em a s s i v en o n a d m i n i s t r a t i v e 1 i c e n s ee x i s t i n gi nw o r ka n dv a c a n c yo f t h er e l a t e da d i u s t m e n tl 孙v sa n dr e g u l a t i o n s ，t h er e f o 姗h a se n t e r e da na w k w a r d p r e d i c a m e n t e s p e c i a l l yr e g 矾i n go fc o n s t r u c t i o no f s e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n t 锄【d l l i g m ye f f e c t i v eg o v e m m e n t ，t h er e f o 加o f n o n a d m i n i s t r a t i v e - l i c e n s ei st h ek e yp o i n t s ot h es t u d vo fr e f o 姗i sa l s oah o ta n dr l e wi s s wf o rt h er e f o mo fa d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ts y s t e ma n d 仃 m s f o 唧a t i o no fg o v e m m e n t f u n c t i o n s t h et h e s i si n c l u d e sf i v ec h a p t e r s ，锄di t sm a i nc o n t e n ti sa sf o l l o w s ：t h ef i r s t c h a p t e ri si n t r o d u c t i o n t h es e c o r l dc h a p t e ri n t l o d u c e sm et h e o r i e so fe c o n o m i c r e g u l a t i o no fg o v e m m e n t f i r s t ，i ti sn e c e s s a 巧t op r e s e mm ec o n c 印t ，e s s e n c ea l 】l d c l 弱s i f i c a t i o n s e c o n d ，t h ea u t h o re x p a t i a t e so nn e c e s s i t y a n dm a i nm e a i l so f e c o n o m i c r e g u l a t i o n 7 r h e t h i r d c h 印t e r a n a l y s e s t h ec h a r a c t e r o f n o n a d m i n i s t r a t i v e 1 i c e n s ea n di t sf u n c t i o no fe c o n o m i cr e g u l a t i o n f i r s t ， t h e c h a r a c t e ro fn o n a d m i n i s t r a t i v e 1 i c e n s ei sm a d ec l e a r s e c o n d ，t h ea u t h o ra n a l y s e sm e e c o n o m i cr e g u l a t i o nf u n c t i o no fn o n a d m i n i s t r a t i o n l i c e n s e n e x t ，i ti sn e e dt op r o b e i n t ot l l e 如n c t i o ns v s t e mt h a tn o n - a d m i n i s t r a t i v e l i c e n s ea c t e do ne c o n o m i cr e g u l a t i o n 。 t h ef o u r t hc h a p t e rd i s c u s s e si m p o n a n tr o l e o fe c o n o m i cr e g u l a t i o no f n o n a d m i n i s t r a t i v e 1 i c e n s e ，w h i l ei ti s 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所取得的成果。除已特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含任 何他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同志对本研究 所做的贡献均已在论文中作了明确的说明。 本人授权中国科学技术大学拥有学位论文的部分使用权，即：学 校有权按有关规定向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅，可以将学位论文编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 保密的学位论文在解密后也遵守此规定。 作者签名：逸：生丝 7 矿易年g 月熠日 彤飞气9 第l 章绪论 1 1 问题的提出 第1 章绪论 作为公共管理制度中的一项重要制度，行政审批制度是世界各国实施行政管 理的手段之一，在经济和社会运行中发挥着不可或缺的作用。我国的行政审批制 度创立于二十世纪五十年代，是计划经济体制的产物。解放后至七十年代末，只 有少数几个领域实行行政审批制度。进入八十年代后，行政审批成为一种运用广 泛的管理手段。党的十四大确立我国建立社会主义市场经济体制目标后，行政审 批制度得到迅速发展，进入社会生活的各个领域，特别是在经济领域处于重要地 位，发挥着巨大的作用。作为政府实行行政管理的一个重要手段，行政审批曾发 挥过重要作用，但是随着改革的深化和市场经济的不断发展，行政审批制度的弊 端日益明显，严重制约了社会和经济的发展，改革政府行政审批制度已经成为我 国经济和社会发展的必然趋势。 我国从1 9 8 4 年、1 9 8 7 年、1 9 9 2 年、2 0 0 0 年对行政审批制度进行了几次改 革，对规范政府行为、转变政府职能、促进社会发展等发挥了重要作用。特别是 从2 0 0 1 年开始，党中央、国务院对行政审批制度改革做出了系列重大决策，2 0 0 2 年l o 月、2 0 0 3 年2 月、和2 0 0 4 年5 月，先后三批共决定取消和调整审批项目 1 7 9 5 项，占国务院部门原有审批项目数的近一半，改革取得了显著成效。随着 2 0 0 4 年7 月1 日中华人民共和国行政许可法的正式施行，行政审批制度改 革正式进入一个治本的新阶段，在行政许可法的规范下，依法进行的行政审 批改革取得了较好的成效。 随着改革的深入，改革进入了新阶段，非行政许可改革成为行政审批改革的 关键和热点。在2 0 0 4 年6 月2 9 日国务院令第4 1 2 号发布国务院对确需保留的 行政审批项目设定行政许可的决定中，决定设定的行政许可项目共5 0 0 项目， 而国务院办公厅文件决定保留的非行政许可审批项目为2 1 1 项，即在全部行政审 批项目中，非行政许可审批约占三分之一。由此可见，非行政许可审批改革必将 成为下一步深化行政审批制度改革的关键点和突破点。面临着非行政许可改革的 迫切要求，我国各级政府特别是沿海开放和经济发达的省份城市对非行政许可的 改革都已提上日程。 1 1 1我国政府经济管制的发展趋势 第l 章绪论 党的十七大报告和十一届人大一次会议的政府报告中都提到，要加快行政管 理体制改革，建设服务型政府；规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和 规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预；要着力转变职能、提高效能， 健全政府职责体系，全面正确地履行政府职能，加强行政权力监督，规范行政许 可行为，努力建设服务型政府等。综观国外发达国家的经济管制改革，放松经济 管制已是时代之趋势：再看我国发达地区的行政审批制度改革过程，放松经济管 制亦是改善经济环境、提升经济主体积极性、释放经济主体活力的必然过程和要 求。可见，放松政府经济管制是由现代政府建设的内在需要所决定的。 构建服务型和效能型政府需要放松经济管制。所谓服务型政府是在公民本 位、社会本位理念指导下，政府由原来的管制者改变为组织者和服务者，从以管 制管理为主转变为以提供服务为主，管制目标由经济领域为主转移到以公共服务 领域为主，其运行以服务公众为宗旨，以培育完善的市场为过程，以调动社会各 方面力量为原则，激活社会资源的竞争性，实现资源高效配置，推动经济高效运 转。按照服务型和效能型政府的理念，就要逐步减少经济领域的管制，把政府的 工作重点和精力转移到服务公众、提高服务质量和效能上来。 建设法治政府、完善依法行政需要放松经济管制。依法治国，建设社会主义 法治社会作为党领导人民治理国家的基本方略，己被明确载入我国宪法之中。现 行的经济管制制度，使政府管了许多不应该管也管不好的事，经济管制作为一项 直接支配社会资源的权力，决策透明度低，缺少有效的约束，造成执法不严、有 法不依的现象出现。按照现代法治政府的要求，政府应当是有限的政府，做到“管 其所管、放其所放”；应当是透明的政府，运作公开、公正；应当是诚信的政府， 言而有信、敢于负责。这些现代法治政府的基本理念，放松经济管制将有助于促 进政府管理进入法治化、规范化轨道。 推进反腐倡廉、建设廉洁政府需要放松经济管制。政府官员是政治市场上的 经纪人，在实施管制过程中，会不同程度地谋求自身利益，企业和部门利益集团 亦会在管制政策制定和执行过程中俘获政府，寻租现象较为普遍。即由于经济管 制问题的复杂性，有关文件、条例不可能就每项经济管制的条件、标准等做出具 体的规定，造成经济管制的标准不明确、程序不健全、自由裁量度大，在管制机 关可以对某些经济管制项目恣意裁量的领域，极易形成以权谋私、权钱交易等违 法违纪行为。现行的经济管制体制中存在的同一部门兼有决策、执行和监督职能 的状况，容易强化部门既得利益，使某些部门更加留恋经济管制权力。实践中， 少数领导干部滥用管制权力，徇私舞弊，违法乱纪，给国家和人民的利益造成了 严重损害，极大的败坏了党和政府的形象。反对腐败，既要治标，更要治本。改 革经济管制，依法对经济管制进行有效的监督和制约，是遏制腐败的治本之策。 2 第l 章绪论 放松经济管制是兑现我国加入w t o 承诺和应对经济全球化的要求。w t o 的宗 旨是扩大货物和服务的生产与贸易，按照可持续发展的原则实现全球资源的最佳 配置在w t o 环境下，我国的经济管制必将国际化，管制制度也要与w t 0 的一些 基本原则相适应。w t 0 基本原则大致可以归纳为四类：第一，透明度原则，所体 现的主要价值取向是公开；第二，非歧视原则，主要价值取向是公平、公正：第 三，市场准入原则，其主要价值取向是自由；第四，司法审议原则，所体现的主 要价值取向是争议的司法最终解决。而我国的这种权力导向、命令型的经济管制 权力作用方式显然与w t 0 的自由价值观念相悖。经济管制作为一种非关税的贸易 壁垒，缺乏公开性和透明度，在一定程度上限制了贸易自由。我国已经加入w t o ， 以w t o 基本原则为衡量标准，我国的经济管制在管制范围、管制手段、管制立法 等与国际通行的惯例相比还有着很大的差距，我们要顺应世界经济发展的潮流， 逐步放松管制，规范政府行为，降低或取消各种壁垒，主动参与国际分工，逐步 融入世界经济全球化、一体化进程。 1 1 2 非行政许可的历史渊源 亚当斯密认为，完全竞争的市场结构是资源配置的最佳方式。但现代市场 经济的实践告诉我们，完全竞争的市场体制是不存在的。要克服市场本身的天生 缺陷，诸如自然垄断、外部性、内部性、信息不对称等，实现社会资源的最佳配 置，就必须借助市场以外的干预机制予以弥补。市场本身不可避免的缺陷和不完 善给政府管制的存在提供了必要条件，其合理性有几个方面：限制垄断、弥补市 场的外部性缺陷、提供公共产品、降低市场信息不对称程度、有利于公平分配。 行政审批制度作为国家干预、调控和管理社会经济事务的一种有效的权力手段， 对加强行政管理制度，维护公共安全和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的 合法权益等发挥了不可替代的作用，为世界各国普遍重视和采用。行政审批制度 在我国近些年发展迅速，实行范围逐年扩展，关系到国计民生的重大经济社会领 域，已经初步建立起比较完备的管理体系。同时，行政审批是国家采用的刚柔并 济的具有较大灵活性的管理手段，它可以根据形势不断变化而灵活调整其适用范 围和力度，从而达到有效管理的目的。此外，行政审批制度在经济领域内的作用 表现在维护国际闻经济贸易文化交往的正常秩序，保障国家主权和经济利益，促 进经济贸易发展，保持国内市场稳定。 从政府管制经济学角度来看，行政审批是政府行政机关处理公民和企业的申 请，以确定申请者的市场主体资格、限定申请者权利、明确申请者义务的行为。 ( 王健，2 0 0 1 ) 社科院的梁慧星教授( 2 0 0 1 ) 由此角度把行政审批划分为生产审 第l 章绪论 批、营业审批、设立审批和行为审批。从行政学的角度来看，行政审批是指行政 机关通过颁发证照的形式，依法赋予行政相对方某种行为的资格，是政策执行行 为之一。它是政府对社会经济生活实施微观管理的重要手段，目的是通过行政审 批的设置和实施达到有效控制市场经济中的生产、经营规模，进而维护市场经济 秩序，维护社会公共利益和保障公共安全。( 徐湘林，2 0 0 2 ) 行政学中的行政审 批包括以下行为：审批、批准、审核、核准、同意、注册：许可、认证、登记、 签证等。( 国家行政审批改革办公室( 简称审改办，下同) ，2 0 0 1 ) 根据其目的， 行政审批可以分为如下几类：一是保障公共安全的审批，二是保障人民健康的审 批，三是维护社会风尚的审批，四是保护重要资源的审批，五是保护当事人合法 权益的审批，六是发展国民经济的审批。( 金太军，李雪卿等，2 0 0 2 ) 从行政法 学角度来看，行政审批是指行政机关审查申请人是否符合一定的资格或条件，决 定是否准许其从事特定活动的行为。( 梁慧星，2 0 0 1 ) 监察部、国务院法制办、 国务院体改办、中央编办指定的关于行政审批制度改革工作的实施意见中对 行政审批做了界定，行政审批是指行政审批机关( 包括有行政审批权的组织) 根 据自然人、法人或其他组织，确认特定民事关系或特定民事权利能力和行为能力 的行为。( 国审办，2 0 0 1 ) 我国过去法律只有行政审批而无行政许可的概念，自2 0 0 3 年8 月2 7 日行 政许可法公布后，才出现了行政许可概念。该法第二条对行政许可的含义作了 明确界定，即行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依 法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可与行政审批虽然在内容上有重合 之处，但还是有区别的。行政许可是一个外部管理行为，也就是说行政许可的对 象只能是公民、法人或者其他组织，而行政审批既可以是外部管理行为，也可以 是内部管理行为，像行政机关对内部的人事、财政和外事等的审批就属于行政审 批，而不是行政许可。在现行法律、法规和实际做法中存在审批、审核、核准、 认可、同意、核准、登记、备案等名目繁多、称谓各异的许可形式。行政许可法 草案曾将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准和登记五大类。但存在很多 不同意见，所以最后取消了分类，用统一的行政许可概念来表达所有的行政许可 现象。( 李飞，2 0 0 3 ) 那么，什么是非行政许可? 目前尚无法律界定。实践中的作法是采用列举式 办法，列出非行政许可的项目目录。2 0 0 4 年8 月2 日国务院办公厅发布关于 保留非行政许可审批项目的通知( 国办发 2 0 0 4 6 2 号) ，公布保留了2 l l 项非 行政许可项目，但并未对什么是非行政许可作出定义。国务院办公厅的文件只是 提到，“这些项目，主要是政府的内部管理事项，不属于行政许可 。我们不妨根 1 国务院公报 n 2 0 0 4 8 2 0 ，2 3 4 第l 章绪论 据行政许可法规定的精神，并通过对国务院办公厅文件列举的项目分析，概括出 非行政许可的内涵和范围。即，以行政许可法为界定界限区分，非行政许可是指 不属于行政许可法调整的行政审批。由此可以看出它具有两个特点：首先它是行 政审批；其次它是非行政许可性质的行政审批，不受行政许可法调整，无法律约 束。( 周成新，2 0 0 6 ) 菲行政许可管制的范围包罗万象，只要关系国计民生的， 与人民生活息息相关的领域都在非行政许可范围之内。其中，参考行政许可法 可知，社会治安管理和重要的经济领域比较多一些。从审批涉及的内容看，非行 政许可审批行为涉及的领域及范围较行政许可更广，大致包括以下方面：( 1 ) 确 认相对人民事权利及民事关系的审批，如房地产权属登记、抵押登记、专利授予、 商标注册、婚姻登记、收养登记等；( 2 ) 确认相对人身份或资格的审批，如户籍 登记、暂住证核发等：( 3 ) 认定特定法律事实的审批，如企业职工工伤认定、 建筑工程竣工验收、出租房屋登记、劳动合同鉴证等：( 4 ) 减免相对人特定义务 的审批，如对减免、抵、退税的审批，土地使用费减免审批等。 1 1 3 非行政许可经济管制的研究综述 1 1 3 1 国内外关于行政审批的研究现状 在国外，政府管制的研究兴起于2 0 世纪7 0 年代，但至今，即使是在发达国 家，对政府管制中的一些基本概念、基本理论还存在着较大的分歧。到目前为止， 出版的比较有影响力的论著主要有：卡恩的经济管制的原则和制度( 1 9 7 0 ) 、 施蒂格勒的产业组织和政府管制( 1 9 7 1 ) 、詹姆斯的政府管制的局限( 1 9 8 1 ) 、 布雷耶尔的管制及其改革( 1 9 8 2 ) 、威斯和斯蒂克兰的管制一个案例的 方法( 1 9 8 2 ) 、s c u s i 的管制消费者产品安全( 1 9 8 4 ) 、u 们n 的管制产业 的经济学( 1 9 8 6 ) 、奥特森的企业和自然垄断产业的管制( 1 9 8 8 ) 、史普博的 管制与市场( 1 9 8 9 ) 、植草益的微观规制经济学( 1 9 9 2 ) 、波斯纳的法律 的经济分析( 1 9 9 7 ) 、佩尔兹曼的政治参与和政府管制( 1 9 9 8 ) 、安东尼的管 制，经济学和法律( 2 0 0 1 ) ，等等。当代政府管制理论借鉴了经济学、政治学和 社会学的有关理论，所以其分析方法也不可避免地带上了经济学、政治学和社会 学方法的印记。下面三种方法经常用于政府管制分析中：一是通过分析制定法律、 政府规则以及法院的解释来揭示公法的结构和原则：二是他年国国分析政策合法 化的途径以及政府干预市场的技术，来阐明现代管制国家的实际价值及其遵循的 规范；三是通过探讨区别于工业与市场活动的政府行为，发现管制手段的局限与 优点，改革现有的政府管制体制。理论和实践中有三种政府管制研究的分析模式： 第l 章绪论 一是布雷耶尔模式，首先是对政府干涉市场的正当性进行探讨，其次是管制方法 的探讨，最后是对政府管制方法的评估：二是史普博模式，首先是选择能够达到 管制目标的政策措施，其次是设计管制以提供能够促进资源的市场配置效率的一 般规则，最后是划定政府管制的领域；三是施蒂格勒模式，这一模式则从实证的 角度分析政府管制，已成为许多学者进行类似测度管制效果的研究样本。( 廖扬 丽，2 0 0 6 ) 在国内，我国经济学领域对行政审批的研究大多集中在政府管制的研究上， 自1 9 9 7 年以来，国内理论界对政府管制问题的关注逐渐升温。主要的研究成果 有余晖的政府与企业：从宏观管理到微观管制( 福建人民出版社，1 9 9 7 ) 、王 俊豪的英国政府管制体制改革研究( 上海三联书店，1 9 9 8 ) 、中国政府管制 体制研究( 经济科学出版社，1 9 9 9 ) 和政府管制经济学导论( 商务图书馆， 2 0 0 1 ) 、陈富良的政府对商业企业的规制研究( 经济管理出版社，1 9 9 9 ) 、我 国经济转轨时期的政府规制( 中国财政经济出版社，2 0 0 0 ) 和放松规制与强 化规制；论转型经济中的政府规制改革( 上海三联书店，2 0 0 1 ) 、张昕竹主编的 中国规制与竞争：理论和政策( 社会科学文献出版社，2 0 0 0 ) 、夏大慰主编的 产业组织：竞争与规制( 上海财经大学出版社，2 0 0 2 ) 、欧桂英、黄长杰、杜 宝忠、黄川等编著的行政审批制度改革若干问题解说( 中央党校出版社，2 0 0 3 ) 、 李郁芳教授的体制转轨时期的政府微观管制行为( 经济科学出版社，2 0 0 3 ) 、 夏大慰、史东辉等著的政府规制：理论、经验与中国的改革( 经济科学出版社， 2 0 0 3 ) 、余晖副研究员的谁来管制管制者( 广东经济出版社，2 0 0 4 ) 等等。此 外，还有曹国利的博士论文政府规制研究( 复旦大学，1 9 9 8 ) 、袁持平的博士 论文政府管制的经济分析( 华南师范大学，2 0 0 1 ) 、郭志斌博士的论政府激 励性管制( 北京大学出版社，2 0 0 2 ) 、肖兴志博士的自然垄断产业规制改革模 式研究( 东北财经大学出版社，2 0 0 3 ) 、廖扬丽博士的政府的自我革命：中国 行政审批制度改革研究( 法律出版社，2 0 0 6 ) 等等。关于我国行政审批制度改 革问题较有价值的论文约有3 0 篇，如杜钢建教授先后发表的规制改革、市场 准入与国际市场竞争( 国家行政学院学报，2 0 0 1 年第2 期) 、中国政府规制 改革的方式和途径( 江海学予u ，2 0 0 2 年第1 期) 、政府能力建设与规制能力 评估( 政治学研究，2 0 0 2 年第2 期) 、徐湘林教授的行政审批制度改革的 体制制约与制度创新( 国家行政学院学报，2 0 0 2 年第6 期) 、王健教授的关 于行政审批制度改革的若干思考( 广东行政学院学报，2 0 0 1 年第6 期) 等等， 在此不一一细列。大部分是从政府管制经济学、行政学、行政法学的角度对政府 管制理论、管制改革、行政审批制度改革、完善行政许可法等某一个侧面或某个 领域进行论述。( 廖扬丽，2 0 0 6 ) 6 第1 章绪论 1 1 3 2 关于非行政许可经济管制的研究现状 如上所述，我国的行政审批改革已经开展了二十多年，对于行政审批制度改 革方面的研究学者、论著和资料比较多：此外，对于行政许可法颁布实施以 来的行政许可改革的关注学者和研究材料也比较丰富。然而，有关非行政许可的 研究学者和论著则少之又少，把非行政许可经济管制的作为研究对象专门进行探 讨的更是鲜见。这方面的原因本人认为，一是在2 0 0 4 年我国行政许可法颁 布实施以前，国外没有行政许可和非行政许可之分，国内亦没有确切的划分标准， 对非行政许可也没有一个明确或政府方面的界定，对其研究就无从开展，所以其 研究角度多从行政审批改革谈起；另一方面，我国的行政审批制度和行政管理体 制改革虽然进入了一个关键的阶段和时期，但是，真正涉及到改革本质和敏感的 部分还是不够深入，而非行政许可管制项目又缺乏法律规范和相关改革依据，加 之当前的经济发展阶段各级政府和各个机关的部门利益纷争，导致鲜有学者和机 构涉足其中对非行政许可改革进行深入的研究和论述。 总的来说，通过对非行政许可经济管制研究有关内容的资料搜集和整理，发 现以下特点：一是研究文献比较少、有局限性，而且往往是与行政许可法律、行 政许可权设定、w t o 、政府与企业的关系等方向有关；二是研究学者不多且领域 较窄，主要集中在行政法学研究者、党校教育工作者、具体行政许可实施的权力 机关工作者和公司企业的有关人士；三是研究内容涉及面不宽，主要涉及的问题 和内容如经济管制中的问题和改进建议，相关具体领域、行业和区域的许可问题 和改进措施，w t o 视角下的许可权的设定，信息网络中的许可流程改造等；四是 研究方法和手段比较单一，如采用定性、具体地市单位、某行业具体案例的研究 等，鲜有其他数量统计、数量对比、时间序列下的量化研究等。 本文将以前辈的研究成果为立足点，以安徽省的相关数据对非行政许可的经 济管制作用作一实证分析，以期通过非行政许可与经济活动的关联性研究，得到 有益于非行政许可改革的建议和对策。 1 2 研究的目的和意义 行政审批改革已进行了二十多年，而随着行政许可法的颁布和实施，行 政审批依法而据可以划分为行政许可项目和非行政许可项目，行政许可类项目改 革有着法律的依据，而且不管是理论界还是实践上都已取得了较多的共识，即现 行行政许可审批已不能适应形势发展的需要，成为社会进步的阻桎，其不仅增加 了政府管理的成本、降低了政府管理的效率，而且也增加了社会的成本。行政许 7 第l 章绪论 可审批项目的改革有利于更合理地界定政府在监管中的职能，更有效地发挥政府 的管理和服务职能。在放松审批管制的大环境下，非行政许可的改革成为学者和 政府关注的焦点。 非行政许可的改革是完善社会主义市场经济体制的必然前提，是应对入世挑 战的需要，是深化行政体制改革转变政府职能的关键环节，是治理腐败、建立高 效廉洁的公务员队伍的重要举措。由此，非行政许可改革提上日程势在必行。非 行政许可改革是一个新课题，它与行政许可改革的区别和界定涉及许多值得探讨 和研究的深层次问题。对于当前构建法治型、效能型政府而言，非行政许可改革 更是一个具有重大现实意义的课题。 但现阶段，有关非行政许可改革的研究和供给资料却比较匮乏，相关研究亟 需展开和深入。出于对行政管理体制改革中热点问题的关注，本人选择对我国非 行政许可经济管制作用作为研究对象，以期通过努力，明晰非行政许可在经济管 制方面的作用，取得有益于非行政许可改革的建议，为下一阶段非行政许可的改 革和完善提供抛砖引玉之思路，为改革取得较大的成果而作出自己的些许努力和 贡献。 在实际工作中，非行政许可没有法律依据的身份而现实管制中却大量存在的 尴尬事实不禁让我们提出了诸多疑问，非行政许可的性质是什么? 非行政许可经 济管制的功能是什么? 非行政许可在经济管制中的利弊作用是什么? 非行政许 可的调整与经济主体的活跃程度之间的关联性如何? 以及非行政许可改革程度 的深浅、范围的大小等。上述疑问引出了本文所关注的焦点，亦是本文所要研究 的目的非行政许可的经济管制作用分析。本文将着笔于对经济管制的必要性 和方式、非行政许可的性质和经济管制功能、以及通过对非行政许可的经济管制 作用展开分析和研究，在此基础上，对我国下一步非行政许可改革进行探讨和提 出建议，以期为即将开展的非行政许可改革提供有益的参考和帮助。 1 3 基本假设、研究思路与方法 从经济学的观点看，市场的缺陷和不完善是经济领域实施管制的根据。企业 行为负担的外部转移、资源的紧张和有限、信息不对称等容易导致市场失灵等原 因的存在，构成了政府对经济干预的合理空间。许可制度使公民权利得以秩序化 行使，有利于控制危险、配置资源和保护合法正当的利益，但非行政许可的权力 强制性和非法律规范性，极易形成保护即得利益和特殊利益从而限制竞争，并具 有自我强化性、成本过高、易导致腐败、易引起贸易摩擦等弊端。而且，随着行 政管理体制和经济体制改革的不断深入，非行政许可的经济管制功能渐已违背初 8 第l 章绪论 衷，其束缚了市场经济中经济主体的活力，已成为经济快速发展的桎槁，束缚了 经济主体发展的积极性。因此，本文假设我国政府非行政许可为维护我国经济的 稳定运行起到了一定的积极作用，但是，同时本文也假设，我国政府过多的非行 政许可经济管制又制约了经济发展的活力，一定程度上阻碍了经济发展。放松经 济管制将有利于经济的快速发展。 本文的研究思路是，通过对经济管制的本质、必要性和发展趋势的研究，在 探讨# 行政许可经济管制功能的基础上，以安徽省近几年的非行政许可经济管制 调整情况和经济活动之间的关系，对非行政许可经济管制作用作出分析，最后， 在揭示非行政许可经济管制负面作用的基础上，对我国非行政许可的改革提出一 些针对性的建议。 在本文中，拟采用以下方法展开分析和研究： 第一、文献研究法。一是对国务院和安徽省政府有关非行政许可的文件和相 关资料进行分析，从中找出非行政许可改革中存在的问题，二是查阅已往的研究 有关非行政许可改革的文献，从中挖掘出经验和教训，结合自己的思考，为非行 政许可改革提出针对性建议。 第二、比较研究法。把历次行政审批清理结果中的非行政许可经济管制项目 的数量作出比较，从对比中发现问题，作出分析和建议。 第三、关联分析法。通过非行政许可经济管制数量的变化与经济发展、经济 组织的数量和从业人员的数量变化之间的联系和分析，从中找到两者的相关性。 第四、实证研究法。非行政许可是一种实践性很强的行政行为，只有通过对 案例的分析，才能找出其规律，指导非行政许可改革，本文即以安徽省的具体实 例来进行实证研究的。 第五，利益分析法。利益分析方法正日益成为一种综合性的政治学分析方法。 利益分折方法能够切中当代中国的政治现实。非行政许可改革涉及利益格局的调 整，运用利益分析的方法，可以透视改革的实质，从而得到有益于改革的结论。 9 第2 章政府经济管制的理论 第2 章政府经济管制概述 2 1 经济管制理论与经济管制 2 1 1 政府管制的理论流派 政府管制的理论流派主要有公共利益理论、部门利益理论和管制俘虏理论， 以上理论对政府管制的界定和经济管制的范围基本一致。因此，研究经济管制很 有必要从政府管制的主要理论谈起。 公共利益理论( p u b l i ci n t i 玳s tt h e o 珂o f r e g u l a t i o n ) 主张政府管制是对市场失 灵的回应。其代表人物为o n 、b r e v e r 、植草益。这一理论假定政府管制的目 的是通过提高资源配置效率，以增进社会福利，并假定管制者专一地追求这一目 标。此理论把政府管制看作是政府对社会公正和效率需求所作出的无代价、有效 和仁慈的反应。所以政府管制是从公共利益出发而制定的管制，目的是为了控制 受管制的企业对价格进行垄断或者对消费者滥用权力，具体表现为控制进入、决 定价格、确定服务条件和质量及规定在合理条件下服务所有客户时的应尽义务 等；并假设在这一过程中，政府可以代表公众对市场作出一定理性的计算，使这 一管制过程符合帕累托最优原则。在这一理论看来，哪里有市场失灵，政府就在 哪里实施相应的干预，以矫正市场缺陷。政府在处理市场失灵时，也确实具备许 多特殊的优势。( j e 斯蒂格利茨，1 9 9 8 ) 部门利益理论( s e c t i o m l i n t e r e s tt h e o 巧o f r e g u l a t i o n ) 是施蒂格勒首先在政 府管制论2 一文中提出，后由p e l t 珊a i l 和p o s 淝r3 发展而成的。这一理论施 与公共利益理论完全相左的。他们认为，确立政府管制的立法机关或政府管制机 构仅代表某一特殊利益集团的利益，而非一般公众。其中心思想施：作为一种制 度，政府管制是产业所需并为其利益服务而设计和实施的。 管制俘虏理论( c a p t u r et h e o 巧o fr e g u l a t i o n ) 是部门利益理论的派生理论。 此理论认为，俘虏政府管制即促使政府进行管制的，或是管制对象本身，或是其 他有可能从中获益的人。政府管制与其说是为了社会公共利益的目的，毋宁说是 2 美】g j 斯蒂格勒产业组织和政府管制 m 潘振民译上海：上海人民出版社、上 海三联书店，1 9 9 6 ，2 1 0 2 4 1 3 p c l t z i n 觚s ，t o w 嗣问am o r eg e 鹏r a jn e o o fr c g u l 8 ：t i o n ，j o u m a lo fl a w 册de c 伽咖j c s l9 7 6 ，l9 ：p p 2ll 一2 4 0 ；p 0 s 舱r r a ，t h e o r i e so fe c o m i c sr e g u l a t i o n ，b e l lj 0 u m a lo fe c o n 鲫i c s ， 1 9 7 4 ，5 ：p p 3 3 5 3 5 8 1 0 第2 章政府经济管制的理论 特殊的利益集团寻租的结果。也许在某些时候，政府管制会给一般公众带来一些 有益的因素，但这并非政府管制实际的初衷，它充其量不过是管制的意外结果而 已。这一理论为政府科学地制定和实旌管制政策敲响了警钟，因为在政府管制过 程中确实存在寻租与创租的情形。 2 1 2 经济管制的概念和本质 经济管制是指具有经济管制权的政府管制部门依照政府制定的法规对被管 制者进行的( 主要是) 行政管理与监督行为。( 曾国安，2 0 0 3 ) 维斯卡西等学者 认为，经济性管制通常是指政府通过价格、产量、进入与退出等方面对企业决策 所实施的各种强制性制约。( v i s c u s iw k ，j m v e m o n ，j e h a r r i n 酣o n ，e t a 1 ，1 9 9 5 ) 植草益( 1 9 9 2 ) 认为，经济性管制是指在自然垄断和存在信息偏在的 领域，主要是为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关 利用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数 量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。他的定义比较具体和完整地概 括了经济管制的领域、目标、手段和内容。本文采用此定义对经济管制的界定。 经济管制主要是由经济的外部性、垄断、信息的不对称、经济人的非理性行 为以及收入分配不平等问题、非市场品、有害物品的生产与消费问题、产权保护 问题、市场不完善问题等所引起的。经济管制的目的是通过政府对经济的干预， 弥补市场的缺陷，充分发挥市场的优长( 包括促进资源配置效率的提高，促进生 产效率的提高，促进技术创新，促进积累的增长等) ，提高经济效率，增进社会 福利。其所要达到的具体目标主要是：( 1 ) 通过政府的干预解决外部经济效应问 题，即限制、减少具有负的外部经济效应的产品的生产和消费，鼓励具有正的外 部经济效应的产品的生产和消费：( 2 ) 通过政府的干预解决垄断问题，即政府在 避减垄断的总原则下，通过对不同类型的垄断分别采取禁止、限制以及数量管制、 价格管制和促进竞争的政策，以维持或者促进形成有效竞争的行业市场结构，促 进企业和产业经济效率的提高：( 3 ) 通过政府的干预增加市场信息的供应量，减 轻由信息不对称对经济效率带来的危害；( 4 ) 通过政府的干预约束经济人的非理 性行为，如禁止非市场品的生产、交易和消费等：( 5 ) 通过政府的干预减少交易 成本，促进市场交易，增进生产性活动：( 6 ) 通过政府的干预进行收入再分配， 缩小居民收入差距，提高社会福利水平。( 曾国安，2 0 0 3 ) 经济管制涉及的具体领域很多，所以其实施管制的机构也很多。政府部门中 实施经济管制的机构既包括司法机构，也包括行政机构；既包括中央政府司法机 构