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我国行政效能监察机制研究 8 中 文 摘 要 行政效能监察的涵义即是指各级行政监察机构及其上级受行政监察机关委托的 组织，在相关政府机关的领导下科学合理的、有计划的针对公共部门行政机关及其 工作人员和国家行政机关任命的其他受委托人员的行政管理行为的效益、效能等情 况开展的一系列监督检查活动。 本文旨在把当前我国行政效能监察的实践活动中寻找当前中国行政效能监督行 为中存在的问题极其产生的原因，及其制约公共部门行政效能监察体制发展完善的 影响因素。本文在此基础上结合我国行政效能监督活动实践，提出了提高我国现代 行政效能监察能力和完善行政效能监督机制的方式途径，有提高我国地方政府行政 效能监察的科学化水平，完善现有的行政效能评价指标体系，采用现代化行政效能 绩效考核手段。完善行政效能监察机制的运行环境、相关法律法规以及行政效能监 督结果的奖惩机制，为行政效能监察的工作队伍培养优秀的人才。只有这样才能落 实行政效能监督工作，提高公共部门行政效能。 关键词 关键词：行政效能；监察；机制； 引言 9 abstract administrative performance monitoring means that the executive and supervisory organs and administrative supervisory authority entrusted by the organization, under the leadership of the government planned, the destination for the state administrative, civil servant appointed by state administrative organs and other personnel administration efficiency, performance, etc. carried out a supervision and inspection activities. in this paper, the practice of administrative performance monitoring search behavior of the current chinese administrative performance monitoring problems in most causes, and restrict public sector administrative performance monitoring system developed in the influencing factors. on this basis, this combined practice of administrative performance monitoring activities are proposed to improve monitoring capabilities of modern administrative efficiency and improve the administrative performance monitoring mechanism of the way means a local government administrative efficiency and improve monitoring of the scientific level, and improve the existing administrative performance evaluation index system, the use of modern means of administrative efficiency and performance assessment. improve the administrative efficiency of the monitoring mechanism operating environment, relevant laws, regulations and administrative performance monitoring results of the incentive mechanism for monitoring the work of the team of administrative efficiency and excellent people. the only way to implement the supervision of administrative efficiency and improve the performance of public sector administration. key words：administrative efficiency; monitoring; mechanism 承 诺 书 45 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表与在 读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的成果。 作者签名： 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 46 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许 论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位 论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全 部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 我国行政效能监察机制研究 10 引 言 提高行政效能，增强政府执行力和公信力，是对新时期政府建设的根本要求， 也是深化行政管理体制改革的重要目标。行政效能的高低，关系着党的路线、方针、 政策的贯彻落实，关系着社会主义市场经济体制的完善，关系着人民群众生活水平 的提高。只有保持有效的行政效能监察机制，才谈得上提高行政效能的提升。 加强政府自身建设、提升政府行政效能，是实现科学发展、促进社会和谐的迫 切要求，是提高党的执政能力、完成党的执政使命的必然要求，是切实转变政府职 能、树立行政部门良好形象的重要内容。在新的历史时期，政府只有大力加强自身 建设，不断推进政府管理创新，才能更好地建设法治型、效能型、服务型政府，实 现经济社会又好又快发展。 党的十七大报告提出了加快行政管理体制改革的总要求，并概括了行政管理体 制改革的目标，而行政管理体制改革是深化改革的重要环节。十七大报告对未来一 段时期行政管理体制改革工作进行了部署，即健全政府职责体系，完善公共服务体 系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务；加快推进政企分开、政事分开、政 府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政 审批；规范垂直管理部门和地方政府的关系。针对我国行政管理领域广泛存在的部 门机构重叠职能交叉和政出多门等问题，十七大报告提出 “加大机构整合力度，探 索实行职能有机统一的大部门体制”， 这是进一步提高政府行政效能的重大举措。 这篇论文里笔者将在论述东西方行政效能监察理论的基础上从中国行政效能监 察体制现状出发，寻找政府部门行政效能监察运行中遇到的问题，找出这些问题存 在的因果关系，试图进一步寻找一种既能适合我国国情，又能有效提高行政效能监 察水平、促进政府执政能力建设的有效策略。 行政监察是行政管理过程中的重要环节，其目的就是要保证国家行政机关和政 府官员在行政管理过程中认真对国家权力主体负责，保证承担起与自身义务、责任 和行政权力相一致的工作责任，并努力工作。而行政监察中的行政效能监督则是对 政府行政管理过程的综合考量，包含对行政活动速度与质量、功效与价值、目的与 手段、过程与结果的监察，包含着对行政管理经济、效率、效益的综合控制。政府 效能监察问题是一个久远的话题，从我国古代强调的吏治到西方的绩效管理都体现 了对效能监察的重视与探索。 西方的政治学家用政府的绩效来验证政府执政的能力及效果的优劣。长期以来， 引言 11 学者们对政府绩效管理的研究主要是集中在政府绩效管理的特性、地方政府的绩效 的衡量以及政府绩效监察的开发应用方面。 随着政府绩效理论的发展，克莱伦斯雷得和赫伯特西蒙出版了著作市政工作 衡量：行政管理评估标准的调查 。著作中提出了绩效统计与评估的五大方面指标： 第一需要、第二结果、第三成本、第四努力、第五业绩，作者查验了测量的重要性 和制约因素。 这些较为早期的政府部门绩效研究的特点就是效率监测运动。这一时期对效率 的关注点做出了较为深入的研究，然而在 1970 年代以前的政府效率研究基本上遵循 了行政管理学中绩效研究的模式，偏偏没有注意到公共部门的绩效研究特点和特殊 环境。此外这一研究阶段关于政府绩效研究的焦点寻找提升绩效的基本途径。因为 这些途径涉及到组织与领导人、制订决策与人事执行等行政管理学的诸多方面，行 政绩效的研究实际上演化成对行政管理效能的综合性研究，没有充分演示出绩效研 究本身的特殊之处和侧重点。 现在，可以对现代西方学者对政府绩效的大致研究状况进行简单的介绍与分析： 首先，对政府绩效的内容上，西方学者对于政府绩效的内容与含义讨论繁多， 主要有以下四类观点:伯纳丁于 1984 年提出政府绩效是在特定的时间区间， 在特定工 作范围、执行过程中的结果。贝尔、罗依和塞格于 1993 年发表研究指出，行政绩效 是多维度的，没有单一的绩效测量途径；现在绩效自身也是行为，并不一定是某些 行为的结果。这种执行必须是可控制的。这种观点把执行行为过程而不是把完成的 指标或达到的目的作为行政绩效。卡兹和卡恩于 1978 年指出一种三维分类法，把行 政绩效分为三个部分：第一，加入组织并留在组织内部；第二，达到或超过组织对 成员所规定的绩效标准；第三，自发的进行组织对成员规定工作范围之外的活动， 如与其他成员合作提升绩效并保护组织免受伤害，为组织的发展提供参考之类。 波曼和维德勒在 1990 年提出了任务绩效和关系绩效的理论。任务绩效是指组织 所规定行为范围，是与特定工作中核心的执行过程有关的行为；关系绩效则是成员 自发的行为、组织公共性、参与社会活动行为、组织奉献精神、特定指标无关的效 能作为，它们都为核心的技术执行过程提供广泛的、有组织的环境。 其次，对于组织效能管理的基本特点，海克斯曾经就认为组织的绩效是一个多 维度且动态的存在，并随着时间和主休的变动而变动。组织的效能高低与否不仅仅 由财力等经济因素决定，如何适应外部环境的变迁也是组织效能高低的一个重要影 美伊莱恩 卡马克.过去 20 年各国政府改革的经验与教训.j.新华文摘 2006 年第 6 期. 我国行政效能监察机制研究 12 响因素。他提出把组织的效能划分三个递减层次的 3e 理论：effectiveness，即政府 应该去执行的基本职能，就是是否做了自己应该做的事情；efficacy 则侧重于强调政 府行为的有效性， 政府为了实现自身职能所采取的行为和方式是否为有效； efficiency 侧重于政府行为的经济性，对公共资源的使用是不是达到最大限度地节约。 拉塞尔和夏夫则对效能监察的特性的认识与前面的学者有所不同，他们认为效 能的监察是组织中领导者的首要任务，是对组织为达成目标所做努力的系统性的综 合。效能监察的方式可以应用于整个国家、特定的地方政府或特定的公共企业。 效 能管理中的绩效评价就是对组织可测目标的巨细说明，对组织成员和对组织绩效的 评价可以使个人的努力与组织目标结合到一起：利用绩效激励成员的额外付出，把 集成的人力资源、对目标的达成程度、原因分析和改进分层，以便为新一轮的效能 监察提供基本信息。 再次，对于地方政府效能的测量问题上，政府效能的评价和监察一直是西方行 政管理学家研究的重点，并作为行政效能监察的一个重要的环节和根据。美国的政 府效能测量与监察是全球绩效管理革命中最出成果的，出现了大量的地方政府效能 监察的实际案例和研究成果。比如著名的肯尼迪政府学院于 1985 年开展了“美国政 府创新项目”来研究识别政府效能的工作。1997 年在 international city/county management association(icma)的不断推动下建立起比较绩效测量联合体，收集了美 国 40 多个地方政府在不同工作业务上的数据。 第四，是对行政效能监察在提高行政效能方面的实践意义。戴维奥斯本和普拉 斯特里克认为：凡是取得了较高效能的组织都是那些高度重视使命、组织目标及效 能的组织。一旦有明确了组织使命、目标，组织的其他活动才能拥有有正确的方向， 提高效能的行动才有实际意义。行政效能监察，就是他们所选择的通过核心战略提 高效能的主要途径。 科恩则主张适用大范围的质量管理来提升政府的效能。而全面 的质量管理实际上就是前面说到的全程的行政效能监察。 最后，总结一下西方行政效能监察理论的主要特点：第一，行政效能监察是一 个完整的系统性工程，高度注重行政效能的重要意义。这将全程贯穿于政府的管理 活动中，政府管理过程的每一个环节都需要对行政绩效进行评估，而不是单单就某 一环节进行研究。第二，西方的政府效能管理的研究大部分理论都是基于实际问题 美马克 霍哲、张梦中译.公共部门业绩评估与改善j.中国行政管理.2000 年第 3 期. 美罗伯特 帕特南、赖海榕译.使民主运转起来.第一版m.江西人民出版.2001. 美戴维 奥斯本、彼得 普拉斯特里克.摒弃官僚制:政府再造的五项战略.第一版m.中国人民大学出版 社.2002. 引言 13 和现实案例的探索，主要是运用问题研究的方法，通过制定定量指标去衡量政府部 门效能高低和公共服务质量。第三，在具体的对策研究上，主张将企业管理中的各 种管理方法和经验技术应用到政府机关的管理中。第四，西方学界的政府效能研究 成果受到西方政府的大力支持和重视，其研究成果大量被引入实践过程当中。 国内对行政效能监察理论研究的综述有以下几点：首先，是对西方学界行政效 能监察理论的介绍。对西方效能监察的关注一直是我国行政效能监察研究领域中的 一个主要内容。国内众多的政治学者采取了不同的视角和研究方法仔细观察和思量 当代西方学界和政府迅速发展的政府部门效能管理运动，仔细研究某些国家政府效 能管理与监察的实践经验，例如周志忍主要研究英国政府的绩效管理的发展现状， 卓越和王庆则对英国公共服务领域政府提高效能的最新发展成功案例进行介绍和反 思，而刘靖、吴志华和宋世明主要研究美国政府机构绩效评价实践的研究等。 其次，是对政府效能性质的研究。国内的学者对地方政府的行政效能性质的研 究基本是从探讨行政效率概念开始的。如彭国甫对政府部门的行政效率、行政效能 和行政效益的内容及其相互之间的关系作了详尽的分析，通过对行政效益与经济效 益、社会效力和行政速度的关系进行系统的分析。 刘旭涛的研究方向是如何通过 某些研究方法如制度效率研究法、行为研究法、配置效率研究法、和综合研究法来 提高公共组织的效率。而马春庆提出效能理论混淆了不同社会社会制度条件下行政 管理活动的本质区别，不应该包含价值判断，进而忽略了政府活动应体现的公平与 正义。 他还介绍了效能的概念和目前效能监察机制的建设情况，说明行政效能理 论优于行政效率理论。 再次，对行政效能监察的价值取向的界定。政府部门的价值取向对于稳定和改 革政府行政管理效能评价体系，进而引导和调整效能监察行为具有十分重要的促进 性。尤建与王波在政府效能评估中定义了公众价值的概念，并在此基础上提出了政 府部门效能的最终监察标准为实际运行中创造的公众价值的多少。 齐明山则是从 政治哲学视野出发，总结出共存的三个公共部门管理活动的基本价值取向，经济、 效能与公平。他主张经济和公平是一套平稳的机制，把效率和效能确定为发展的问 题，稳定就是发展的前提，但是其根本目的是为效能，最后得出结论我国行政管理 活动的价值取向应该是建设低廉的、高效的和公平的政府。凌文轻教授从社会转型 彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价研究m.湖南人民出版社.2004. 马春庆.为何用“行政效能”取代“行政效率”j.中国行政管理.2003年第4期. 尤建新、王波.公众价值一政府绩效评估的新标准j.上海管理科学.2004 年第 5 期. 我国行政效能监察机制研究 14 时期特殊的角度提出政府职能的合理定位决定了政府绩效的基本价值取向，只有满 足公众需求才是政府管理活动的价值选择，所以公共服务质量好坏既是评价政府效 能的重要标准，廉洁、高效和公正是就政府效能的价值追求。 第四，是对行政效能评价方法的研究。对政府行政效能评价方法的研究是我国 当前行政效能监察理论研究当中非常重要的一部分，焦点集中在对公共部门行政效 能监察指标体系建立的研究，对行政效能监察的流程研究和评价技术的研究等方 面。对行政效能监察指标体系建立方面比较系统的研究主要是彭国甫教授使用平衡 计分卡技术，按照政府部门的运行逻辑进行修正和再创造，将平衡计分卡技术引入 政府部门用以构建科学合理的监察指标体系来测量行政管理效能水平。唐任伍教授 则结合公共部门效能监察指标选择的思路，设计了一套评价中国省级政府部门行政 效能的指标体系，包含了政府公共服务、公共物品、居民经济福利和政府规模四个 主要因素组成。胡宁生与周忍等学者对政府效能评估作了系统的研究，首先对效能 监察理论的历史发展、内容及流程作了大致的阐述，对于效能指标设计的基本原 则、衡量的内容及技术方法和监察过程中要注意的矛盾等进行了分析。 最后，对效能监督部门内部开展行政效能监察的研究。对效能监督部门内部进 行行政效能监察的研究的关键是结合公共部门实际工作中的问题进行对策性研究。 这些研究主要散见于新闻报道之中，在学术界反而研究较少。 刘素梅通过对美国 行政内向监察的介绍和归纳来对比我国的行政效能监察体制的缺失之处。 通过以上的叙述，大致可以对我国行政效能监察理论研究的侧重点做出一下总 结：第一，国内的行政效能监察理论发展起步很晚，与西方相比还处于初级阶段。 反映在对行政效能监察的治理和对策方法的系统研究成果稀少，零散的研究成果未 形成研究体系，更不能提供对实践活动的指导。第二，国内的行政效能监察的理论 研究与实践相差甚远，无法引起政府部门的关注并未对实践起到实际指导作用。第 三，国内的学者在进行行政效能提升运动的过程中习惯性的把效能监察等同于绩效 评估。这是不合适的，因为公共部门的效能监察是一个全面的系统工程，不仅仅包 括效能计划的制定、效能计划的执行、结果评估与反馈，还包括行政效能监察结果 的运用与政府治理能力的提升。 在研究内容和研究方法上，本文本着理性看待问题的视角，采用逻辑分析方法， 采用文献综述法，案例研究法、比较的方法等较为系统的研究方法，力求深入挖掘 林琼、凌文轻.试论社会转型期政府绩效的价值选择j.学术研究.2002 年第 3 期. 唐任伍.2002 年中国省级地方政府效率测度j.中国行政管理.2004 年第 6 期. 吴国萍.关于开展政府绩效审计工作的思考j.审计研究.2005 年第 2 期. 引言 15 我国行政效能监督现状的成因，探索出强化公共部门行政效能监督的更本途径。 为了较为准确把握行政效能的基本内涵，分析影响行政效能的主要因素，这篇 文章将在总结中西方行政效能监察理论研究的基础上，以我国行政效能监察体制的 现状为基础，找寻我国公共部门行政效能监察当中存在的确实与遇到的问题，再有 针对性地提出提高行政效能的合理化建议。 本文针对我国地方政府行政效能监察当中存在确实之处以及遇到困难，结合我 国地方政府行政管理过程的特点，去寻找提高我国行政效能监察水平、完善效能监 察体制建设的方法与对策，从而建立出能够顺利开展地方政府行政效能监察工作的 良好社会环境，进而从根本上改善地方政府行政效能监察的现状，提高各级地方政 府行政活动的效能。 我国行政效能监察机制研究 16 第一章 行政效能监察理论概述 1.1 行政效能监察理论的基本内容 维基百科中解释效能是就是事物所蕴藏的有利的作用水平。行政效能的含义顾 名思义就是指的事物是指行政组织结构与行政管理过程和相关制度的集合；蕴藏的 含义是指蓄积或潜在的由于多种主客观因素的制约而并未显现的意思；有利的作用 是指部门活动应达到的设计状态，在这种设计的状态下，能以最小的公共资源的投 入实现最佳的政府工作目标的产出。 有以上可以看出，行政效能就是指的政府工作的效能，具体分析公共部门在实 现行政管理目标中所表现出的能力和行政效率、效果、效益的综合体现，是衡量从 事行政工作结果标准，是行政管理的基本点，也是行政管理系统的效能反映。行政 效率比较而言则是指实现管理目标上所获得的数量和质量指标与所消耗的人力、物 力和时间的多少，是以数量来分析行政效能的方法。行政效果是指实施管理所产生 的有结果，是行政管理活动实际有利结果的直接反映，是高效与低效、有效与无效 的对比标准。行政效益是指实施管理所产生的实际价值，是行政效能的最根本出发 点，是测量和评估行政效能的最本质原则，是社会和共众对行政效能测量的结果。 将行政效率、行政效果、行政效益合理的集成到行政效能之内是公共部门管理 活动的基本目标。顾名思义，行政效能监察是对行政效能的监察。监察指对于国家 行政机关及其工作人员是否履行职责进行监督、纠举和惩戒的工作。中央纪委副书 记、监察部部长马馼同志认为，行政效能监察是行政监察机关及其受行政监察机关 委托的组成部分，在相关部门的领导下有计划、科学合理的针对行公共部门的政管 理活动的效率、效能的质量与效果、效率与效益等情况开展的一系列监察活动。再 结合行政效能监察的含义，行政效能监察可定义为行政监察机关依法对国家行政机 关及其公务员和国家行政机关任命的监察对象在行政活动中依法履行职责的能力与 效率、效果和效益问题的监督检查，及对行政管理活动中存在的违法失职行为的监 察。由此定义得知，行政效能监察的内容主要包括以下四个方面： 第一，行政效能监察活动主旨在于对政府部门的行政效率进行监察。对于国家 各级行政机关及其公务员存在的工作拖沓、无责任心、政绩平庸、官僚主义作风， 乃至失职渎职等问题，特别是对造成重大经济损失或社会不良影响的，还有就是群 众反映强烈的行为进行监察。可以说行政效能监察是解决这些问题的重要途径和重 要方式。 第一章 行政效能监察体制理论概述 17 第二，行政效能监察的范围包含了对政府机关的行政行为是否能够带来良好社 会效益的监察。中国的特殊国情告诉我们，中国是人民当家作主的社会主义国家， 行政机关代表国家所实施的一切行政行为必须代表了人民的普遍意志和利益，符合 社会公共利益和社会发展的历史规律，并能收到良好的社会效益。如若不然，即使 行政效率很突出，其社会效益不佳，就无法实现行政管理的目标，也违背了宪法对 此问题的的基本原则。 第三，行政效能监察的范围也包含对行政行为是否符合依法行政的基本要求的 监察。依法行政是全球通行的行政法共同确立的基础原则。这是提高行政效能的原 则，又是提高行政效能的保障，注定是行政效能监察的重要组成部分。依法行政原 理首先就要求行政监察机关的监察行为符合依法行政要求，同时行政监察机关在行 政效能监察中对其监察范围的监察行为必须符合依法行政的基本原则。 第四，行政效能监察的范围也包含行政机关是否违反民主集中制原则的监察。 民主集中制原则是我们社会主义国家政权根本的组织和活动原则，也是我国一切国 家机关最根本的组织和活动原则。中华人民共和国宪法中规定：“中华人民共和国的 国家机构实行民主集中制的原则”，行政监察机关在行政效能监察中应对政府机关是 否违反这一原则进行监察，要查处那些以牺牲民主原则来提高行政效率的不合理做 法。 1.2 行政效能监察的主要特征 1.2.1 监察主体的多样性 所谓行政效能监察主体，是指享有行政效能监察职权，在法律的指导下从事行 政效能监察活动，并能独立地承担由此产生的法律责任的监察机构与组织。行政效 能监察主体不仅仅包括行政监察机关，还包括法律法规明确授权的派出监察机构。 行政监察工作人员或派出的监察机构必须以行政监察机关的名义从事效能监察活 动。 行政效能监察主体可以委托其他行政机关或专门的部门从事行政效能监察活 动。但是效能监察主体和行政效能监察工作的承担者却是两个截然不同的概念。行 政效能监察工作的承担者是指受监察机关委托的行政机关，一定要在监察机关委托 的范围内履行行政效能监察方面的具体监察行为，对行政监察机关直接负责。同时 效能监察的主体也有别于一般提到的反腐败监察的主体，反腐败监察主体是行政监 察机关和法律法规明确授权的派出监察机关，没有委托其他行政机关实施廉政监察 我国行政效能监察机制研究 18 的权力。 以上都所述主要是政府部门内部的监察，而现在效能监察的主体不仅仅是这些 专门的机构，还有体制外的监察力量，因为本来体制外的监察就是行政效能监察的 重要组成部分。 1.2.2 行政效能监察的客体为行政效能 众所周知，政府部门在进行行政管理活动时要付出一定的公共资源，因此如何 以较小的资源成本达到最优化的行政产出就成为现代行政管理研究的重要问题。政 府部门如果想要有效地实现其行政职能或行政目标，就必须以勤政高效作为基础。 从现代行政管理学的发展趋势看，政府行政的企业化运作也就是企业家政府的出现 不可避免，它们必须以效益为标准，通过改善政府自身的管理能力来提高行政效能。 所以行政效能监察的运行、协调和控制所承载的客体只能是行政效能活动本身。 由此可以得出，行政效能监察的主体和客体特征很好的体现了行政效能监察活 动具有管理监督性，它是以公共部门组成的科学化、管理行为的合法合理化和公共 产品的公共效益最大化为目的实施的过程管理与过程监察，从而达到管理与监察的 有机结合。如果从发挥行政效能监察的管理监察属性的视角来看，进行对行政效能 的监察必然是行政监察机关的根本出发点和目的。 第二章 我国政府行政效能监察机制的现状分析 19 第二章 我国行政效能监察机制的现状分析 2.1 当前我国行政效能监察过程中的问题 行政效能监察方式有很多种，不论哪一类型，行政效能监察作为公共部门绩效 的内部评价的主要形式，在政府部门行政效能监理中都起到了不可替代的作用。从 总揽全局的角度观察，政府部门行政效能监察活动不论从理论上还是实践上都难以 达到令人满意的结果。此外，我国对现代效能监察相关理论研究不成熟，研究的成 果难以指导实践的需求，具体表现为：公共部门行政效能监察的实际监察实效和影 响力方面都存在不少问题。出现的主要问题大致有以下几点： 2.1.1 对行政效能监察的认识不全面 目前，公共部门行政效能监察的主体主要是各级行政监察机关，也就是各级纪 检监察机构。一般情况下我们认为各级纪检监察机构在当前形势下的主要工作是反 腐，但是对于如何确保各个部门能正常完成行政管理活动、廉洁高效等方面的没有 给予足够的重视。在开展政府效能监察工作时也是口号先行，真正落实得少。在不 少公务员的思想意识上，尤其是领导者，存在对行政效能监察活动不够重视程度的 客观意识原因，也有效能监察者自身监察能力不足、信心不足、能动性不强的主观 意识原因。具体表现为：首先，各级政府部门对行政效能监察重视的程度不够。不 少机关的领导者对监察机关提出的问题和建议不作主动的回答和积极的处理，采取 推诿、规避和拖延的做法。甚至对提出的一些影响重大问题的批评建议，往往采取 一刀切的做法，反对对结果作进一步的回应和交流，进而将问题搁置起来；有的则 对提出的问题和建议只作表面性的书面答复。 其次，就是行政效能的监察主体匮乏开展效能监察活动的根本动力。目前的行 政效能监察机关开展的效能监察很大程度上取决于监察机构工作人员的主观能动 性，这是因为即没有相应的奖惩措施也没有硬性的效能监察指标，根本无法调动他 们的积极性。更有少数监察机关领导认识不足，主观的认为监察机构主要任务是做 好执法过程监察和反腐败监察，效能监察不是自己应做的事，从而对发生的行政效 能低下选择视而不见。正如吴权伟所说：“纪检监察机关主动开展行政效能监察是给 政府找麻烦、查问题，主观上存在护短思想，客观上态度消极；有的畏难压头，认 为行政效能监察工作涉及面广、制约因素多，监察机关受权限制约，不能发挥出能 量，因而等待观望、踌躇不前”。 吴权伟.我国改革开放以来行政效率性质研究的综述j.福建行政学院报.2001 年第 4 期. 我国行政效能监察机制研究 20 还有不少人片面的认为监察机关的工作只是反腐败工作，对开展行政效能监察 的必要性是可有可无，甚至是不必要的。很多公共部门的工作人员认为自己只要不 从事违法乱纪行为就不属于监察范围，如果由监察机关开展行政效能监察反而会干 扰正常的行政管理活动。有的监察机关把行政效能监察等同于行政执法监察，认为 再另搞行政效能监察无必要。有的领导者虽感到开展行政效能监察的必要性，但又 觉得目前监察机关承担的责任已经十分重大，没有能力再进行行政效能监察活动。 另有观点认为现有的行政监察机构得不到应有的工作环境，更不要说行政效能监察 活动的顺利开展了。部分领导者甚至不明白行政效能监察和政府效能的相互关系， 简单的把提高政府行政效能泛泛的认为是行政效能监察工作，过分的扩大了行政效 能监察的范围。这些种种不正确或片面的思想导致在有的地方行政效能监察无法有 效开展。 有时行政效能监察无法顺利开展的原因就是不少行政机关工作人员和领导者存 在思想问题，这既有历史文化因素的影响，又有现行制度的不完善因素。中国历史 经历了 2000 多年的封建集权体制，缺少监督权力制约权力的法治传统，官本位、大 家长制、裙带关系、特权思想、等级观念等老的观念、封建思想残余如至今难以清 除。 这样的结果就是使一些地方政府工作人员在本能上对行政效能监察进行了抵 触，认为被监督意味着自己的行政权力受到了挑衅，由于这些观念的带动不愿主动 接受监督，有的人都没有接受监督的观念和意识，这样的结果就是在实际行政活动 中失去了行政效能监察的制度环境，没有制度保障行政效能监察无法切实展开。 2.1.2 监察活动的范围不广、程度不深 这一问题集中体现在五个方面，首先是在监察的主体上我们只重视纪检监察机 关的监察作用，往往忽视了各级人事和审计部门的监察作用。在政府部门的行政效 能监察行为过程中，人事与审计部门在针对政府部门的工作人员和资金预算等方面 的使用也发挥着重要的监察作用。其次是在监察的客体上片面重视对某一类型的部 门及其工作人员的监察，无法从大局的角度起到全面监察作用，对于财政资金使用 这样的重点监察目标的监察难以起到应有的作用。再次，监察的主要内容上片面的 重视所谓办事效率，对行政行为产生的效益未给予重视。还有一个方面则是在行政 效能监察的焦点主要集中在行政行为的执行过程，没有能够关照到行政决策的制定 和各级、各部门的组织协调上。最后一点在与对行政效能监察本身，片面关注特定 类型的行政管理行为本身的效能和结果，没有注重这一行为对其他部门或行政管理 齐明山.公共行政的三个价值追求j.公共行政(人大复印资料).2005 年第 5 期. 第二章 我国政府行政效能监察机制的现状分析 21 行为客体的影响。这些都限制了行政效能监察的广度和深度。 而产生这样结果的主要原因之一就是对行政效能察督理论及其内在规律研究不 够。当前我国开展的行政效能监察方面的研究尚处于学习、介绍和借鉴西方国家的 阶段，离结合国情深入探讨并拿出成果付诸实施的要求还有一定的距离。 从第一章的文献综述研究中其实可以发现，当前我国的行政效能监察理论的基 础性研究缺乏最基本的广度。国内在 2004 年以前对效能建设方面的研究较为广泛， 而对如何开展有效的行政效能监察活动进行详尽研究的非常稀少，即使有的学者做 出一些研究，其研究的广度、视野相对狭隘，这两年来对行政效能监察基础性研究 有所改观，触及到了行政管理和经济学等领域，有学者也进行了一些总结：如中国 人民大学的周继中、毛昭晖教授，北京大学的周志忍教授，浙江大学的陈国权教授 等，对拓宽行政效能理论研究的领域做出了大胆的探索。 此外，从客观实践活动上看，国内的学者们的研究缺乏理论与实践结合的深度。 我们知道，实践是检验真理的唯一标准，对行政效能监察的实践行为进行合理合法 的总结和概括，从中找出规律性的认知成果也是行政效能监察理论研究的主要组成 部分。目前国内学术界对行政效能监察活动的规律性认识远远不够，即便是对己有 的实践活动缺乏科学的总结和归纳，甚至有的人还没有把效能监察理论研究同公共 部门和现在效能监察部门的实践行为联系起来，演变成为制约行政效能监察理论研 究取得突破进展的一个障碍。 另一个问题是我国行政效能监察理论研究的前瞻性不足，研究成果影响不够深 远，在当前形势下有参考作用，但是无法对将来一段时间内的行政效能监察活动进 行理论指导。行政效能监察是一种具有极具发展前景的行政行为。为其服务的理论 研究的前瞻性至关重要，因为前瞻性强的理论研究揭示了行政效能监察工作的根本 动力来源，同时为行政效能监察活动的实践发展的指明了方向。这就要求必须要结 合现代行政的发展规律和发展趋势，对行政效能监督工作做出大胆的规划和展望， 与此同时借鉴他国的有益经验，作有价值的比较研究，所谓他山之石可以攻玉。 2.1.3 工作方法滞后，缺乏全过程监察 行政效能监察活动作为旷日持久的监察行为，理应贯穿于公共部门及其工作人 员的行政管理行为的全过程。从行政效能监察主体对客体进行监察的整个过程中可 以看到，行政效能监察分为事前监察、事中监察和事后监察三种方式，把它们有机 结合起来达到全方位运行才能取得良好的监察效果。 吴权伟.我国改革开放以来行政效率性质研究的综述j.福建行政学院报.2001 年第 4 期. 我国行政效能监察机制研究 22 长期以来，我国的行政机关行政效能监察方法就较为落后，监察主体自己也仅 仅将行政效能监察工作的侧重点放在纠偏补漏上面，常见于追惩性的事后监督。在 工作方法上，我国的行政效能监察活动时常停留在了解基本情况、查看会议记录、 工作询问等落伍的工作方法上，对有关问题的处理意见也只停留在警告、简单提示 和提建议上，致使效能监察得不到有实际意义的成果。但是问题一旦已经发生，且 对社会已产生了危害或不良影响，给党、国家和人民的利益己造成了损失之后才进 行查处和惩罚，而直接忽视了行政行为发生前的积极预防和行政行为过程中的适当 控制。应该说这是一种近乎为“事后诸葛亮”的监察方式，由于缺乏事前预防和事中 控制以至造成错误行政行为和腐败现象出现，这样的效能监察工作对处理行政效能 低下的不良后果几乎于事无补。 正因如此，强化效能监察体制建设，把效能监察的触角深入到行政行为的各个 阶段，是非常重要的。我们可以通过观察得知，行政权力的滥用和权力寻租问题往 往贯穿于行政行为的整个过程，损失最小、最有效的行政效能监察活动应该是不良 事件发生前的预防和发生时控制，必须建立其对行政权利使用过程的全程追踪式的 监察体制。 2.1.4 过分重视监察行为载体发展而轻视相关资源的整合 倘若要深入进行行政效能的监察就必须积极拓展信息收集渠道。在拓展信息收 集渠道方面，安徽、重庆、天津等一些省市成立了效能投诉中心，并取得了出乎意 料的成效。但这与当地的实际情况密切相关，其他地方和机关不能跟风盲从，更不 能以此建立空头机构。根据天津市的效能投诉中心实践表明：效能投诉中心在建立 后就面临监察线索相关信息收集不畅的问题，非但没有取得预想的良好效果，反而 把大量的人力、物力浪费在处理那些本不应提交到效能投诉中心受理范围的琐碎信 息，从而造导致效能投诉中心自身的低能。 另一方面，现有的信访机构本身就已经 在受理行政效能投诉，另外再增设一个专门效能投诉中心，实际上浪费了公共资源， 还会造成多部门共同管理进而产生新的效能低下问题，甚至造成公众无所适从并催 生新的“踢皮球”现象。 2.2 当前我国行政监察效能所存在问题的原因 2.2.1 行政效能监察缺乏制度的保障 近年来，我国致力于加强机关作风建设和效能建设，机关行政工作的透明度进 王林建、朱达利、汪胜利.提高行政效能的创新之举以合肥市行政服务中心为例j.江淮论坛2006 年 第 6 期. 第二章 我国政府行政效能监察机制的现状分析 23 一步加强，尤其是政府网站投诉建议平台的建立，大大提高了公共部门的服务水平， 群众满意度也不断提高。但是，当前机关党员干部工作作风上仍然存在一些令人担 忧的现象，凸显了加强机关行政效能建设的长期性和艰巨性。一是行政效能观念的 缺位。部分干部存在“干与不干一个样、干好干坏一个样”的思想，缺乏实干精神。 有些工作延缓滞后、拖泥带水、成效不佳。许多本是部门职能或是个人职责该做的 事情，也要领导督促后才去做。落实任务虎头蛇尾，工作往往慢半拍，缺乏争先创 优的意识和干劲；遇到工作难题不深入调查研究、不想方设法寻求解决，惯于强调 客观原因，等待观望，常常导致一些工作中途停滞、没了下文，甚至不了了之。二 是工作落实督查机制不到位。一些工作安排下去迟迟不见动静，推进力度不够，检 查督导缺失，没有落实严格的责任追究制度。三是考核奖惩机制不完善。削弱了工 作的评估力度，不利于激发干部队伍争先创优的积极性 从我国的实践经验和西方发达国家的案例中，我们可以看到无论哪种监察形式， 依法行政都是最成功的手段，这既是现代法治社会的依法治国的要求也是现代法治 社会文明进步的结果。 在上级机关对下级机关的监察方面，如果法律明确规定了上下级之间的职责权 限，那么上级对下级地方的监察与控制只能通过合理合法的方式进行，而不能超出 法律法规规定的范围，更不能用行政命令的手段取代法律法规与相关制度制度。目 前已出台的相关法律只有行政监察法和审计法 ，这相对于强化行政监察效能 对法律的要求来讲是远远不够的。由于法律没有统一规划，一些专门监督并不能在 政府系统中全面推行;建立起战略规划、绩效计划和绩效报告等制度框架，效能监察 的随意性很大;缺乏统一的领导机构和绩效标准，各部门各自为政，无法进行部门之 间或地区间的比较。 2.2.2 行政效能监察的社会环境不够成熟 行政效能监察的社会环境不成熟表现在：第一，有的行政效能监察工作中存在 严重的形式主义，一些领导干部把行政效能监察工作当成了面子工程，大做表面文 章，空喊口号却并未落实监察工作，还有的出现监察行为难以持续，最终草草收场， 失去了人民的支持和理解，类似问题出现对行政效能监察的深入开展造成极其不利 的影响。 此外还表现在，部分领导者出于各个部门的私利或者家长制思想影响，对行政 效能监察敬而远之，认识远远不到位，他们的做法就是只要自己不做出违法乱纪的 中国行政管理学会课题组.政府部门绩效评估研究报告n.中国行政管理.2006 年第 5 期. 我国行政效能监察机制研究 24 事情就无所谓的官僚主义的作风，这样的情况致使行政效能监察工作难以深入开展。 中西方学术界都认为公共部门的利益是客观存在的。公共选择学派的理论认为， 公共部门一样具有经济人的属性，存在自利性，因此也会追求私利利益的最大化， 公共部门一旦形成相关联的官僚集团，便会有自身的利益的维护问题，这可能导致 政府失灵的现象。 当然，国内的研究学界一样是承认公共部门的利益的存在。公共 部门是市场经济中的利益主体之一，公共部门也产生了对自己的利益追求，只不过 我国现阶段的社会制度和政治制度决定了公共部门利益和公共利益保持同一性质。 但是在市场经济中，公共部门利益并不完全等同于公共利益，是因为公共部门利益 与其他利益主体相比与公共利益的关系更加关联紧密、丝丝相扣。国家作为表面上 凌驾于社会力量之上的力量，它在一定程度上象征着公共的利益，但作为国家具体 体现者的公共部门和领导干部，则是具体的实体，并且他们在经济活动和行政活动 中扮演着多重角色，因而必然会代表和追求多重利益，这仅仅是从特殊角度去看的 结果。而他们也是社会中普通的一员，他们一样有追求自身利益的最大化的动因。 作为公共部门中的实际操作者，他们又在追求部门私利的最大化，同时再作为现实 的公共部门组织整体中的成员实体，他们不停的追求公共部门利益的最大化。 还有一个表现是行政效能监察主体之间的活动协调性差，甚至矛盾重重。现阶 段我国的现行的行政效能监察体制中缺少一个独立性强、影响力足够大的主要监察 机构。我们知道，我国现行的行政效能监察体制是一个多元化的体制，在这个体制 中，行政效能监察主体众多，有党内监督、监察机关监察、检察机关的监察、政府 机关内部监察机构的监察、人民群众和社会媒体的监督等多种监察主体进行不同程 度的监督，行政监察的机构繁杂，监察的渠道纷乱。从全面的视角来看，问题就暴 露的比较明显了。在众多的行政监察主体和监察方向中，没有一个能起到起强力部 门的作用，恰恰我国现行的行政监察体制也没有明确指出谁是最主要的的监察主体， 最终变成多主体的监察体制，主体间缺乏协调、配合和相互制约，造成行政效能监 察的虚化。有些监察主体对所监察的公务员并没有监察权，也没有罢免权和惩治权 限。权力的缺失导致了行政效能监察主体一定程度上丧失了权威性和威慑力。 由上 面的阐述看出，正是因为缺乏一个强有力的监察主体，中国个公共部门公务员和领 导者仍然处于相对的缺乏监察环境中。 卓越公式部门绩效评估中国行政管理. 2004 年第 2 期. 唐任伍.2002 年中国省级地方政府效率测度j.中国行政管理.2004 年第 6 期. 第二章 我国政府行政效能监察机制的现状分析 25 2.2.3 行政效能监察机