（行政管理专业论文）我国事业型公共组织管理体制完善的国际借鉴研究.pdf

摘要 摘要 事业型公共组织是政府之外最重要的公共组织，这类组织所承担的责 任与社会公众的需要以及社会的发展进步有着最直接的联系。目前，我国 事业型公共组织正处在一个发展的阶段，从原来不够完善的管理体制结构 正在逐步走向完善。同时我国经济的快速发展也给事业型公共组织提出了 更高的要求，来满足人民群众日益增长的公共服务需求。在这种新的形势 下，如何与时俱进，进一步实施科学、合理、有效的公共服务管理体制， 探索一条有中国特色的事业型公共服务之路，是摆在管理部门和广大学者 面前的一个迫切而现实的问题。 本文从分析事业型公共组织的概念入手，发掘事业型公共组织管理体 制的发展基础和理论依据，并通过比较分析世界各国相关公共事业管理的 模式，为建立具有中国特色的事业型公共组织管理体制提供相关建议。本 文以理论为依据，在掌握大量实际资料与数据进行理论与实证分析的基础 上，从事业型公共组织的理论分析、主要发达国家事业型公共组织管理体 制分析、我国事业型公共组织管理体制分析、建设有中国特色事业型公共 组织管理体制等四部分来全面的论述我国事业型公共组织管理体制优化的 问题。通过对比国外事业型公共组织管理体制后发现，我国事业型公共组 织存在着公私并存，管理界限划分不清等问题，需要通过进一步改革来完 善体制建设。本文采用了比较研究，实证分析和规范分析，资料分析等方 法，针对当前一些典型事业型公共组织管理体制中存在的问题，通过借鉴 国外相关组织的先进管理经验和体制模式，指出了完善我国事业型公共组 织的管理体制的一些方法和途径。 最后，在进行了大量理论与实证分析后，还提出了一些具体的建议， 以期为建设有中国特色的事业型公共组织管理体制做出一点微薄的贡献。 关键词事业型公共组织；管理体制；体制完善；公共服务；社会化 燕山大学管理学硕士学位论文 a b s t r a c t p u b l i ci n s t i t u t i o ni st h em o s ti m p o r t a n ti n s t i t u t i o nw i t ht h ee x c e p t i o no f g o v e r n m e n t n 玲r e s p o n s i b i l i t i e st h a ta r eh e l db yt h e s ei n s t i t u t i o n sh a v et h e c l o s e s tc o n n e c t i o n 、析t l lr e q u i r e m e n to ft h ep u b l i ca n dd e v e l o p m e n to ft h e s o c i e t y n o w a d a y s t h ep u b l i ci n s t i t u t i o ni so naf o r w a r df o o t i n g ，f r o mt h ei n i t i a l i m p e r f e c ts y s t e ma n dc o n s t r u c t i o no f m a n a g e m e n t t ot h ep e r f e c t i o ns t e pb ys t e p m e a n w h i l ed e v e l o p m e n ti nh i g hs p e e do fe c o n o m ys e n d sah i g hd e m a n do nt h e p u b l i ci n s t i t u t i o nt om e e tt h ep r o g r e s s i v en e e d so ft h em a s s e sf o rp u b l i cs e r v i c e i nt h en e ws i t u a t i o n , h o wt ok e e pp a c ew i mt h et i m e sa n db r i n gs c i e n t i f i c r e a s o n a b l ea n de f f e c t i v em a n a g e m e n ts y s t e mo fp u b l i cs e r v i c ei n t oe f f e c t ，a n d h o wt oe x p l o r eap u b l i cs e r v i c ew a yw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i ca r eu r g e n ta n d r e a l i s t i cp r o b l e m sc o n f r o n t i n gm a n a g e m e n td e p a r t m e n t sa n dv a s tn u m b e r so f s c h o l a r s n l ep a p e rp r o v i d e ss o m ei n t e r r e l a t e d s u g g e s t i o n s f o rs e t t i n gu pt h e m a n a g e m e n ts y s t e mo fp u b l i ci n s t i t u t i o nw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c ，w i t ht h e a n a l y s i so f s y s t e mc h a n g e so f p u b l i ci n s t i t u t i o n s ，t h ee x p l o r i n go f d e v e l o p m e n t f o u n d a t i o na n dt h e o r e t i c a lb a s i co ft h e m ，a n dt h ec o m p a r i n ga n da n a l y z i n gt h e d i f f e r e n tp u b l i cg o v e r n m e n t p a t t e r n si nd i f f e r e n tc o u n t r i e sa l la r o u n dt h ew o r l d i na c c o r d a n c ew i t ht h e o r ya n do nt h eb a s i so fv a s tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l a n a l y s i s ，t h ec o n t e n ti sd i v i d e di n t of o u rp a r t st om a k ea na l l - r o u n dd i s c u s s i o n o nt h ep r o b l e mo fo p t i m u mm a n a g e m e n ts y s t e mo ft h ep u b l i ci n s t i t u t i o n si n c h i n a ：t h et h e o r e t i c a la n a l y s i so fp u b l i ci n s t i t u t i o n s ，a n a l y s i so fm a n a g e m e n t s y s t e mo fp u b l i ci n s t i t u t i o n s i ns o m e d e v e l o p e dc o u n t r i e s ，a n a l y s i s o f m a n a g e m e n ts y s t e m o f p u b l i c i n s t i t u t i o n si nc h i n a , a n ds e t t i n g u p t h e m a n a g e m e n ts y s t e m o fp u b l i ci n s t i t u t i o n sw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c a c c o r d i n gt ot h ec o n t r a s t w i t hm a n a g e m e n ts y s t e m so fp u b l i ci n s t i t u t i o n s a b r o a d ，t h e r ea l es o m ep r o b l e m ss u c ha se x i s t e n c es i d eb ys i d eo fp u b l i ca n d a b s l r a c t p r i v a t ei n t e r e s t s ，o b s c u r e dm a n a g e m e n tb o u n d sa n d s oo n , a n ds y s t e mi s n e e d e dt ob ep e r f e c t e db yt h er e f o r m t ot h et y p i c a lp r o b l e m sa r o u s e di n m a n a g e m e n ts y s t e mo fp u b l i ci n s t i t u t i o n s ，t h ep a p e rt a k e ss o m em e t h o d s s u c h a sc o m p a r i s o ns t u d y , p o s i t i v i s ma n dc r i t e r i o n , d a t aa n a l y s i sa n ds oo n , m a k e s l 瑚o fa d v a n c e dm a n a g e m e n te x p e r i e n c e sa n ds y s t e mp a t t e r n so fi n t e r r e l a t e d i n s t i t u t i o n sa b r o a d ，a n dp o i n t so u ts o m em e t h o d sa n da p p r o a c h e sf o ri m p r o v i n g m a n a g e m e n ts y s t e mo f p u b l i ci n s t i t u t i o n si no u rc o u n t r y f i n a l l y , a f t e rl a r g en u m b e r so f t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a la n a l y s i s ，t h ep a p e r m a k e ss o m ec o n c r e t es u g g e s t i o n st od om yb i tf o rm a n a g e m e n ts y s t e mo ft h e p u b l i ci n s t i t u t i o n sw i t hc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c k e y w o r d sp u b l i ci n s t i t u t i o n ；m a n a g e m e n ts y s t e m ；i m p r o v e m e n to fs y s t e m ； p u b l i cs e r v i c e ；s o c i a l i z a t i o n 1 1 1 燕山大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文我国事业型公共组织管理 体制完善的国际借鉴研究，是本人在导师指导下，在燕山大学攻读硕士学 位期间独立进行研究工作所取得的成果。据本人所知，论文中除已注明部分 外不包含他人已发表或撰写过的研究成果。对本文的研究工作做出重要贡献 的个人和集体，均己在文中以明确方式注明。本声明的法律结果将完全由本 人承担。 作者签字鄞镛日期：二刁年娟哆日 燕山大学硕士学位论文使用授权书 我国事业型公共组织管理体制完善的国际借鉴研究系本人在燕山 大学攻读硕士学位期间在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成 果归燕山大学所有，本人如需发表将署名燕山大学为第一完成单位及相关人 员。本人完全了解燕山大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留 并向有关部门送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人 授权燕山大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论 文的全部或部分内容。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密日i ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：鄞属 剔磁各国 z 型兰! ：丝乡 - 1 日期：o 叫年歹月f ，日 日期细月，；日 第j 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及现实意义 随着社会的进步与发展，人民生活水平的不断提高，公众对社会组织 的要求也在不断增加。企业，这种被传统观念认为以经济利益为主要目标 的社会组织，都已经开始注重对公众社会责任的承担【l 】；那么，作为生来 为公众提供服务的公共组织部门，则更应该注重社会所要求的责任义务的 履行和深层次发掘。当前，公共服务的理念逐渐被公众所认同，为保障公 民生活质量提供公共服务，已经成为一项原则，在这一原则指导下行动， 是公共组织的主要角色。这一角色不仅是现代政府的工作目标，更是各类 公共组织存在的理由。 事业型公共组织是政府之外最重要的公共组织，它能否被社会公众认 同归属的关键，就在于其对自身职责工作的定位。从更深层次的角度来看， 事业型公共组织的职责定位，事业型公共组织的工作原则的制定与履行， 都取决于其管理体制。但是由于一些历史国情，社会发展等原因，目前一 些事业型公共组织的管理体制还不能满足公众对广泛社会利益的要求，这 也反过来制约了社会的进步与发展。 在改革大政府模式的过程中，市场通过有偿服务替代了部分由政府免 费提供的商品和服务【2 】，这就对事业型公共组织提出了更高的要求。因为 这类组织一方面要满足人们非均质、多样性需求，另一方面也面临市场的 冲击，这也对事业型公共组织责任的确定造成了一定的困扰。在此情况下， 完善事业型公共组织管理体制，甄别事业型公共组织的组织权力、责任， 分析事业型公共组织的责任根源，探讨事业型公共组织责任理念的合理实 现方式，构建事业型公共组织责任机制显得十分迫切和必要。 自1 9 7 8 年以来，在我国改革开放进程中，事业型公共组织改革工作得 到了很大进展，但是在制度建设，法律完善等很多问题上还需要进一步探 索和解决，不能达到标本兼治的效果。因此需要我们探索出一种适合我国 燕山大学管理学硕士学位论文 事业型公共组织管理体制改革的有效方式。当然我们可以从其他一些国家 的事业型公共组织管理体制建设中吸取一些经验与教训。目前，国外发达 国家事业型公共组织的管理体制经过了数十年甚至上百年的发展，已经构 建了一个较为合理的制度框架，法律保障。但从国外事业型公共组织的运 行情况来看，并不是无懈可击，也存在着许多问题。另外，中外国家之间 由于政治制度、经济运行等方面存在差异性，因此不能简单的把国外的事 业型公共组织管理体制和中国的事业型公共组织管理进行类比，把国外的 一些做法直接照搬过来，而应“取其精华，去其糟粕”，借鉴它的一些成功 经验，实施过程中防止公共管理体制中出现的一些问题在我国再度发生。 总体来说，国外的事业型公共组织管理体制的某些思路和经验，对我国仍 具有很大的借鉴意义。因此，本人选择这一研究课题作为硕士研究生毕业 论文，参考了一些国内外资料和统计数据，采用理论和实际相结合的方式， 进行了全面的系统分析。 1 2 国内外研究现状 从某种意义上来说，本文所讨论的事业型公共组织来源于事业单位， 这是我国一个具有特色的组织结构体系，国外并没有此类说法。但是从事 业型公共组织所涉及的范围以及服务种类上来看，这与国外的公共服务部 门相类似，也从属于公共行政这个大框架之下。 进入二十世纪以来，随着经济的快速发展，曾经主导西方公共行政领 域近一个世纪之尔，并被誉为是行之有效、或称主流的公共行政，遭受到 新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的体制愈来愈不能 适应迅速变化的信息和知识密集型社会的要求。政府面临着日益严重的问 题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃 肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。 在此历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式新公共管理 ( n e w p u b l i cm a n a g e m e n t ) 在2 0 世纪8 0 年代的英美两国应运生，并迅速扩展 到西方各国【3 】。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管 理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为 2 第1 章绪论 了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的 公共行政模式的一种全面清算和否定。西方社会学者，特别是英国的公共 管理专家非常重视对于政府管理和公共管理的研究。很多学者的研究触角 直接涉及到西方政府的公共管理前沿问题和发展中国家的政府公共管理实 践。欧文休斯的公共管理导论是相当流行的教科书，已经更新到第三 版，作者认为西方的公共管理部门受到了来自技术变革、全球化和国际竞 争的强烈冲击和挑战，而曾经流行一时的传统的公共管理正被一种新的管 理模式所代替，即新公共管理这一新的范式正在出现。休斯在书中以国际 化的视野介绍和评价了新公共管理，并与传统意义上的公共管理进行了比 较和对照。新公共管理的出现，代表了2 0 世纪7 0 8 0 年代以来公共部门主要 如英国和美国政府来自意识形态的冲击，这种改变也影响了很多发达国家 和发展中国家。尽管有些研究者对于新公共管理的典范有怀疑的态度，但 是新公共管理确实指明了公共管理的发展方向：一是公共服务领域以市场 为导向；二是未来的公共管理方式更加灵活；三是政治化程度更加广泛； 四是参与式的治理将成为可能：五是公共服务的提供将更加具有竞争性【4 】。 新公共管理涉及意识形态方面，可以称为新管理主义。这种新管理主义的 理念将伴随公共管理实践的丰富更加深入到政府的管理之中。不可否认， 新公共管理存在一些问题，比如说市场化解决公共产品和服务的提供，职 业伦理和责任体系的明确，道德问题，公共部门研究的切入点问题，部门 差异问题，新管理主义的应用性问题。这些问题都必将随着公共管理的改 革和各国实践的探索而逐步的得到答案。一些学者的著作，如：格林伍德 ( g r e e n w o o d ) ，派波( p y p 神和威尔森( w i l s o n ) 的英国的新公共管理一书 是很具权威的公共管理教科书，作者以最新、最详实的材料，客观性的描 述了新公共管理在英国的情况。几位合作者没有单纯的进入名词术语的比 较之中，而是围绕新公共管理的产生、现状和发展为主题，详尽的介绍了 英国的公共管理。另外还有，迈克拉林( m e l a u g h l i n ) ，奥斯伯恩( o s b o r n e ) 和菲莱( f e r l i e ) 的新公共管理当代趋势和未来前景一书，引入了政策转 换( p o l i c yt r a n s f e r ) 的概念，试图探讨新公共管理国际化的可行性。作者编 辑了最新的全球范围内的学术权威对于新公共管理这一主题的综合分析， 3 燕山大学管理学硕士学位论文 既有理论深度，又有实践广度。全书从六个视角用2 0 篇专著来审视新公共 管理：管理环境，实践行动，比较国际环境，学术研究，理性评价和未来 前景。该书在批判性的评述新公共管理的属性和影响方面具有相当的代表 性。 国内有许多专家也已就此问题进行了研究，尽管多数还是从概念和实 践的角度进行描述性分析，并没有结合理论进行深层次的探索，但对本文 是很有借鉴价值的。关于新公共管理的现状陈述的文献居多，有人还从中 总结出一些新公共管理的基本特征，比如朱海江和孙广厦分析了新公共管 理的理念和实践：王为对当代西方国家行政改革进行了评析；曹现强对近 十年来西方国家行政改革的走向分析等等。 有些学者对个别国家的新公共管理运动进行了典型的单独分析，如卓 越对英国新公共管理运动进行的分析，全面展示了从撒切尔上台到目前的 政府改革状况；薛凯对新西兰的改革进行了详尽的分析，陈述了其改革的 缘起和内容；还有学者探讨了德国、日本、美国等许多国家的改革进程。 很多人认为，新公共管理是行政管理发展的新范式，代表了公共部门 管理研究的发展方向。然而，对于什么是“公共管理学”，人们并没有形成 一致的看法。它是一个新学科的术语，还是只是旧领域的新名称? 作为一 个新学科的公共管理学，与公共行政学相比较，它的研究对象、范围、学 科性质和研究方法有何不同? 陈振明通过对西方特别是美国公共管理文献 的考察，评述了公共管理范式的兴起与特征，它将新公共管理视为与传统 的公共行政、公共政策分析相区别的第三种途径，并认为是广泛和综合的 学科框架【5 i 。张成福则对当代西方政府管理的理论与实践中的新公共管理 思潮加以批判与反思，涉及管理主义的理论基础、理论原则和价值取向等 方面【6 】。陈庆云先考察了我国行政学界对行政和行政学概念的使用情况， 然后分析公共管理学与新公共管理运动的联系、区别以及现代公共管理模 式的基本特征。他认为，长期以来，国内学者的主流看法是将行政学主要 限定在政府管理的研究上，而作为一个新学科的公共管理学超越了公共行 政学的视野，把研究范围扩展到政府之外，包括了其他非政府的公共组织 研究，并具有一系列的特征。他不赞成那种将传统意义上所理解的公共行 4 第1 章绪论 政学的内容贴上“公共管理学”的标签的新瓶装旧酒的做法【”。 另外，还有卢福营对农村社区的公共管理方式进行了研究：张庆东关 于公共管理的效率及其实现机制的研究；甘峰对西方发达国家行政改革的 理论背景的研究，对公共部门介入市场的合理性进行了探讨；张康之关于 新公共管理趋势预测的研究等等【s 】。 1 3 本文的主要内容和结构安排 1 3 1主要内容和结构安排 本文以理论为依据，在掌握大量实际资料与数据进行理论与实证分析 的基础上，选取了事业型公共组织中与社会公众关系最为密切，最有代表 性的公共卫生、公共体育、公共教育等三个部门为研究对象，从事业型公 共组织的概述、主要发达国家事业型公共组织管理体制分析与经验、我国 事业型公共组织管理的问题与思考、完善我国事业型公共组织管理体制等 四部分来全面的论述我国事业型公共组织管理体制优化的问题： 第一部分，绪论。就事业型公共组织问题研究的选题背景与研究意义、 主要内容和结构安排、研究方法等简要介绍。 第二部分，事业型公共组织的概述。这部分独立成为一个章节，从事 业型公共组织的历史发展来源，基本内涵概念，国外关于事业型公共组织 理论思想等方面，介绍了事业型公共组织的基本理论，为文章有一个正确 的研究基础和明确的研究方向提供了保障。 第三部分，主要发达国家事业型公共组织的管理体制分析与经验。这 一部分是为我国事业型公共组织合理借鉴国外先进经验做准备的一个章 节。主要介绍了国外事业型公共组织的实践发展，以及文章重点关注的卫 生、体育、教育等三个方面在国外组织结构中的现行方法，以期获得先进 的经验来完善我国事业型公共组织管理体制。 第四部分，我国事业型公共组织管理体制的问题及其原因。这一部分 首先对我国事业型公共组织管理体制的总体情况入手，然后同样从卫生、 体育、教育三个方面分别分析了目前的管理现状，指出了目前管理工作的 燕山大学管理学硕士学位论文 不足，责任划分的不明朗等问题，同时分析了造成这种情况的原因，从责 任规范的方面提出了改变这种情况的建议。 第五部分，完善我国事业型公共组织管理体制。本课题研究的目的就 在于借鉴国外的先进经验对国内与人民生活息息相关的事业型公共组织管 理体制进行改善。在前文进行了大量理论与实证分析后，本部分主要是提 出了一些具体的建议，以期为完善我国事业型公共组织管理体制做出一点 微薄的贡献。 1 3 2 文章要解决的关键问题 本课题从卫生、体育、教育等三个较为有代表性的事业型公共组织部 门体制的现状和问题入手，分析事业型公共组织体制建设，履行体制建设 过程中的不足与偏差，并探寻造成这种问题的深层次原因。同时借鉴国内 外相关公共组织比较成功的管理机制，探索在公众生活质量提高的背景下， 事业型公共组织管理体制的更新与重塑，力图通过实证分析，给出合理的 机制和途径建议。 1 4 研究方法 1 4 1实证分析与规范分析相结合 实证分析方法回答社会现象“是什么”，它不涉及社会现象和社会运行 的价值判断问题，分析社会现象的实际运行过程和相互之间的关系，其研 究内容具有明显的客观性。所谓规范分析是回答社会现象和社会运行“应 该是什么”，从而要求人们做出相应选择的一种分析方法。规范分析以一定 的价值判断为出发点，提出某种价值标准，以此作为分析和研究问题的一 句。本文的落脚点运用的是规范分析的方法，但更侧重于实证分析的方法， 在掌握大量公共事业管理资料的基础上，分析事业型公共组织管理体制的 不足与改革方向。 6 第1 章绪论 1 4 2 比较研究的方法 这是本文全篇重点使用的研究方法，也是学术研究中一种常用的研究 方法。本论文通过比较中外事业型公共组织的管理体制发展变革以及成型 体制，试图发现中国和外国事业型公共组织管理方面的差别和可以借鉴的 经验，寻求适合我国事业型公共组织管理体制发展的实现途径。 7 燕山大学管理学硕士学位论文 第2 章事业型公共组织概述 事业型公共组织是社会公共服务体系中一个重要的组织，在我国这类 组织被称为事业单位，国外的相关组织更多的被称为第三部门。这类组织 可以说是政府行政机构的一个延伸，更紧密的与社会公众的利益相联系， 研究事业型公共组织管理体制完善的问题，首先要对事业型公共组织的概 念、管理体制的概念、事业型公共组织的产生与发展有一个概括的认识。 2 1事业型公共组织的内涵 2 1 1 事业型公共组织的概念 公共组织就是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护 和实现社会公共利益为宗旨，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实 体。其目的是服务于社会公众，其行为对其他组织或个人都会产生直接的 影响，这类组织就是所称谓的公共组织。 事业型公共组织是国家为了社会公共利益，由国家机关举办或其他组 织利用国有资产举办的，从事教育、科学、文化、卫生等活动的社会服务 组织。如国家举办的学校、医院、研究所、文化艺术团体、新闻机构、社 会福利机构等。这类组织主要由政府举办，所需资金主要由财政提供，部 分资金由其为社会服务所得收入予以补充，其基本功能是以自身的专业知 识和技能为社会提供公共服务或混合公共产品，其服务或产品价格由政府 定价，政府对这些组织实行必要的行政管制，由国家编制部门统一管理。 非营利性、提供公共服务、主要由政府投资是事业型公共组织的基本特征。 国外虽有类似的社会组织，但都没有这一称谓，一般把其包括在非政府组 织、非营利组织、公共事业组织中。 2 1 2 事业型公共组织的意义与特点 事业型公共组织为了维护与实现公共利益，利用公共权力对公共事务 8 第2 章事业型公共组织概述 进行管理。社会公共事务是相对于私人事务而言的，是指涉及全体社会公 众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，其具体内容包括社会问题、 公共项目和公共财产与资源。公共利益就是一定范围内的所有社会成员利 益的共同部分。因此，公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利 益，而是全体社会成员的共同利益。公共利益的构成在价值上具有多元综 合性，具体体现为公共产品、公共服务、公共安全、公共秩序、公正、民 主等，这些价值是保证社会成员进行正常有序的共同生活基础。能不能有 效地为社会提供所需的公共产品、公共服务、公共安全、公共秩序以及公 正、民主的政治经济环境，是公共组织存在和发展的依据，也是其存在和 发展的合法性基础。 事业型公共组织主要有以下特点： ( 1 ) 服务性事业型公共组织主要分布在教、科、文、卫等领域，是保 障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会服务支持系统。如教育组织， 主要功能是为社会培养合格的劳动者和各方面所需要的人才；文化组织， 主要功能是提高全民族的文化修养和道德水平；卫生组织，主要功能是保 障公民的身体健康，使其享受良好的医疗服务等等。缺乏这些服务支持， 或服务支持系统不健全，生产力发展就会受到制约，并影响社会稳定。经 济愈发展，社会愈进步，对服务功能的要求标准也愈高，范围也愈大。 但) 公益性事业型公共组织所追求的首先是社会效益，同时，有些事 业型公共组织在保证社会效益的前提下，为实现自身的健康发展、社会服 务系统的良性循环，根据国家规定向接受服务的单位或个人收取一定的服 务费用。公益性，是由这些组织的社会功能和市场经济体制的要求决定的。 在社会主义市场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，但在一些领 域，某些产品或服务，不能或无法由市场来提供，如教育、卫生、基础研 究、市政管理等。为了保证社会生活的正常进行，就要由政府组织、管理 或委托社会公共服务机构从事社会公共产品的生产，以满足社会发展和公 众的需求。我国的事业型公共组织大都分布在公益性领域中，主要从事精 神产品的生产和服务，有的虽然也从事某些物质产品的生产，但多数不属 于竞争性生产经营活动，不以盈利为目的。 9 燕山大学管理学硕士学位论文 2 1 3 事业型公共组织的责任义务来源 任何组织的存在都需要承担责任，责任，是分内应做的事，是社会对 生活于该社会中每一个组织的一种规定，一种使命，是无可推托，必须完 成的任务。对于企业来说，最重要的责任就是经济效益，事业型公共组织 的责任就是在其所属的公共权力领域对公众进行管理和服务。 美国学者特里l 库珀把责任定义为“在多元化、技术性的现代社会 中重建义务( o b l i g a t i o n ) 的方法”。与社会义务所不同的是，社会责任中加 入了一种道德的原则，它可以“促使人们从事使社会变得更美好的事情， 而不做那些有损于社会的事情”。“公共的职责和责任意味着它能使公民 制定一致同意的社群标准和目标，为了公共的利益，大家一起工作，实现 设定的目标”【9 】。在对责任、社会责任、公共责任的界定中可以发现，责 任概念为具有异质文化和不同传统的人们界定了一套共同的价值标准，通 过“角色”这一概念，期待和义务得以便利结合。 事业型公共组织的责任发展可以根据马斯洛需求层次理论的原理来划 分：刚刚产生的时候，其主要责任在于解决最突出最基本的问题。建国之 初，百废待兴，基础设施建设，人民生活保障还存在很多的需要克服的困 难，此时的事业型公共组织的主要责任是集中精力解决当前最需要的问题 上，也就是满足人们生活最低的需要。然而随着人民生活水平的提高，公 众对公共组织的要求也随之提高，他们不仅要求维持生活，还要求追求高 质量的生活，这就推动了事业型公共组织责任向更高层面的发展。公众最 需要什么，最希望得到怎样的公共服务，如何将最符合公众要求的服务提 供给整个社会，应该是每个事业型公共组织应该思考的责任所在，也是其 应该承担的责任所在。 为了更深入的分析当前事业型公共组织责任现状，更明确的寻找解决 问题的方法，我们抛开具体职责不谈，反观其责任来源，以其最根本的责 任来源，规范责任现状。 第一，事业型公共组织成立的目的。事业型公共组织是为了维护和实 现公共利益而成立的，是为了在各自的领域内更好的管理社会公众事务， 1 0 第2 章事业型公共组织概述 实现并协调所有社会成员的利益。事业型公共组织所有工作的开展都是围 绕这个目的而进行的，这也是组织责任的基础来源。第二，事业型公共组 织的受众群体。事业型公共组织是由国家举办建立的，其服务对象是国家 范围内所有合法公民，从而，组织的每项举措都应该从全体社会成员的角 度来考虑，绝不仅仅只是为某一部分人服务的。在社会利益出现矛盾时， 组织也应该站在最广泛的受众者角度，做出最负责的决定。第三，事业型 公共组织的资金来源。事业型公共组织大都依靠国家财政拨款而维持正常 运行，国家财政则是社会全体公民共同创造的财富，也就是说，事业型公 共组织依靠于大众，也最应该对公众负责。 2 1 4 国内外事业型公共组织共性特征 2 1 4 1 社会服务性温家宝总理在2 0 0 3 年中央经济工作会议上提出，新 时期“要特别加强公共管理和社会服务”，强调的就是要把以政府为主体 的“公共管理”和以新型事业型公共组织为主体的“社会服务”两手同时 抓。把握事业型公共组织的本质特征，必须严格区分公共组织的“公共性” 和事业型公共组织的“社会服务性”，否则极易陷入“政事不分”的泥潭。 撇开我国事业型公共组织与国外类似组织的形式差别，就其本质特征的认 识而言，许多经典的理论研究成果对我们认识中国事业型公共组织是很有 帮助的。美国有专家认为，“第三部门与公共组织是有明显不同的，这包 括：公共组织具有强制力，而第三部门组织强制力相对较弱或对公众根本 不具有强制力，第三部门组织所负的社会责任也不如公共组织大。从产权 角度看，任何人都与公共组织有着所有权方面的利害关系。但第三部门组 织的所有权属于签约方。”我国政府“机关主要从事行政决策和社会管理， 具有外在的行政管理职能，带有强制性质，上级政府机关对下级机关有领 导或指导职能。事业型公共组织主要从事公共服务，一般不具有对外行政 管理职能，事业型公共组织之间没有领导或指导关系”。因此我们说，只 有以公共权力为基础的政府公共行政才具有“公共性”属性，公共性与强 制性相伴而生，如国防、治安、法律等“公共产品”必然以强制性的公共 燕山大学管理学硕士学位论文 税收、公民投票权等为基础相并而行。而事业型公共组织所从事的“社会 服务”更多地体现为服务者与社会公众的“契约关系”，不以公共权力为 基础，也不具有强制性。事业型公共组织提供给人们教育、卫生、图书馆 等“准公共产品”，你可以接受服务，同时也有权拒绝或放弃这些“产 品”。 保罗c 纳特、罗伯特w 巴可夫曾试图给“事业型公共组织”的 “公共性”程度提供一个量化的判断思路，“公共性与依赖非市场资源获 得经营资金的程度有关，如果组织可以向它提供服务收费，则其公共性相 应降低”。政府提供的公共产品是完全不收费的，而作为“第三部门”的 事业型公共组织在大多数服务项目上可以甚至有必要收取一定费用，以维 持服务项目持续运转。“虽然部分事业型公共组织在政府部门的授权下， 可履行政府职能部门的一部分职能，但与政府的具体行政行为不允许进行 有偿服务所不同，事业型公共组织所承担的具体行政行为却允许进行有偿 服务”【l 们。美国佐治亚大学的政治学教授海尔g 瑞尼( r a i n e y ，h g ，或 译为雷尼) 在其著作理解和管理公共组织中，根据沃姆斯利和扎尔德 ( w a m s l e ya n dz a l d ) 按照“所有权和资金”两个主要因素划分组织的范式， 将美国的社会组织划分为四种基本结果，其中“公共所有并使用公共资金 的组织即为美国政府机构，公共所有但由私人提供资金的组织即为公益事 业”。属于“公益事业”范围的“事业型公共组织”只具有一般意义上 “广泛的社会服务性”。考虑三种影响，可以帮助我们准确理解这种“广 泛的社会服务性”：第一，由于事业型公共组织主要“由私人提供资金”， 因此只能以“志愿性”为基础，不可能是“完全或全面的社会服务性”。 “多数非营利组织依靠志愿者协助组织完成任务”，全美国估计约有90 0 0 万人除了本身的工作外还为非营利组织从事志愿服务；如果换算成实际工 作数值，相当于7 5 0 万年的全职工作，每一年等于节省了15 0 0 亿美元的经 费”f j a m e s p g e l a t t ) 。第二，这里所指的“广泛的公共服务性”，是从事 业型公共组织的目标和功能而言的本质属性，并不等于说任何公共事业产 品都在现实中被全体公民所享用，至少受地域、时间、消费能力、消费习 惯及倾向等影响，社会成员极难“均等地”享受这种“广泛的公共服务”， 1 2 第2 章事业型公共组织概述 城市与农村的义务教育差距、宗教寺院等就清楚地说明了这一点。第三， 最广泛的社会服务需要，文化教育医疗等，因此这些领域公共事业的支出 成为重点。“美、英、日、意、德、法6 个主要发达国家非营利组织运营支 出的8 0 用在教育科研、医疗卫生、文化娱乐和社会服务四个主要领域【l ”， 我国2 0 0 1 年在教育、文化艺术和广播、卫生体育和社会福利业等“事业单 位”的从业人员达n 20 6 1 万人，超过了全部“事业编制”人员总额的7 。 当然，政府向事业型公共组织提供资助以弥补其资金不足，长期以来一直 都被认定为是一种天然的责任和良好的行政道德风范。 2 1 4 2 非营利性尽管中外各国对类似我们所指的事业型公共组织表述 各异，但几乎所有的学者概莫能外地认为，事业型公共组织以“非营利性” 为本质特征。美国南佛罗里达大学公共行政学知名教授雅米尔e 吉瑞赛特 0 a m i le j r e i s a t ) 在其畅销的教科书公共组织管理一理论和实践的演进 中指出，“人们一直把公共组织的特征视为缺乏市场机制的逻辑结果，同 时它也被视为机构性法律体系的内在、固有部分的结果。”我们说事业型 公共组织具有“非营利性”，正是从成思危先生所讲的治理机制角度分析 事业型公共组织本质特征得出的考察结论。 事业型公共组织“非营利性”的根本规定是对产权的归属问题有明确 约束。首先，事业型公共组织排斥组织“个人营利”行为。正如美国约翰 霍布金斯大学非营利组织比较研究中心主任萨拉f ( s a l a m o n ，1 9 9 2 ，又译 为索罗门) 所说，它“有不以营利为目的的组织结构，有一个不致令任何个 人利己营私的管理制度”。由世界银行组织编写的非政府组织法的立法 原则规定，“组织的净收入或利润不得以任何形式分配给任何个人；组 织的员工可因实际工作获取合理薪酬，但董事通常不应支领酬薪；组织清 算或终止存续时，不得将资产分配给任何董事、会员、员工、创立人或捐 助者。”其次，它也排斥团体营利。1 9 9 3 年联合国、世界银行、经合组织 等共同编写的国民经济核算体系( s n a ) 中，明确规定非政府非营利性 机构( n p i ) 必须“受到社会和政策的严密审视，有相应的财务管理制度和监 督制度”，组织的“所有权不能是私有的，财产不能在市场上交易，不能 强迫兼并”。第三，事业型公共组织的“非营利性”主要体现为受“税法” 燕山大学管理学硕士学位论文 约束。在具体运作规范上，它是一种免税组织，有严格的免税规定。沃夫 ( w o l f , 1 9 9 0 ) 强调“必须排除私人利益或收入方可享受政府免税特别地 位”。以“完全公众利益”为目标的事业型公共组织，其经营活动是免税 的，连捐款人的捐款也是免税的，而以“团体或部分社会成员公众利益” 为目标的事业型公共组织，则将区别情况给予适度免税，那些局限于服务 会员为目标的组织并不能归入事业型公共组织之中，“不具有本身免税和 提供捐助人可申报抵免所得税收据的地位的合法团体，便不被视为非营利 组织”2 1 。 随着越来越多的营利性组织以低利润目标进入公共事业传统领域，会 员性社会服务组织发展也很迅速，事业型公共组织面临成本增加、捐赠和 资助减少的压力，组织的非营利性约束受到挑战。一种观点认为，事业型 公共组织“非营利性”并不排斥运营中的盈利行为，关键是对剩余索取权 加以限制。因此，非营利组织的成绩应当“令企业和政府望尘莫及”。盖 拉特提出了非营利组织“4 p ”理论，即指产品( p r o d u c t ) 、价格( p r i c e ) 、推销 ( p r o m o t i o n ) 以及地点( p l a c e ) ，他认为：“一个组织如果要生存发展，提供 的产品就必须让别人有兴趣。非营利组织应该将直接成本与间接成本都考 虑进去。如果人们认为非营利组织提供的服务很特别，收费就可提高 0 a m e s p g e l a t t ) 。”另一种观点认为，事业型公共组织在追求经营效率时 必须极其谨慎。美国斯坦福大学j 格雷戈里迪斯( j g r e g o r yd e e s ) 教授警告 说，“非营利组织商业化面临许多危险”，“如果出现极坏的情况，商业 化经营有可能葬送( 公共事业) 组织的社会服务宗旨”，“当非营利组织变 得更加企业化时，会受营利组织竞争者的抵制。竞争者认为，非营利组织 在税收优惠、低劳动成本、资本和供应等方面占据了优势，是不公平竞争。 如果竞争持续升温，营利组织竞争对手将向政府施加压力，使它重新考虑 非营利组织享有的免税优惠。”保罗c 纳特，罗伯特w 巴可夫在公 共和第三部门组织的战略管理：领导手册中指出，“第三部门组织的资 金补偿通常依靠其监督机构制定和批准的标准收费”，“竞争程度、财务 安排、数据可获得性和市场信号强度都反映了组织的公共性程度。第三部 门组织不便为获得顾客而进行竞争，有时，这类竞争甚至是被禁止的，人 1 4 第2 章事业型公共组织概述 们希望它们与其他提供类似服务的机构合作而不是竞争。否则的话，就会 被人们认为是提供重复服务，而世界上没有人会认为提拱重复服务是可取 的。” 纵观这两种相悖的理论观点，我们认为政府在保证事业型公共组织的 “非营利性”方面应有所作为，“为( 事业型公共组织) 商业化经营悉心导 航”( r e g i n a eh e r z l i n g e r ) 。由于“公共组织的目标具有多重性，常常相互 矛盾，而且难以把握，公共组织要想清晰并完整地确定组织目标是极其困 难的”( 瑞尼，r a i n e y ，2 0 0 2 ) 。我国事业型公共组织目标的不明确性、多 样性和相互抵触性的情况表现更为突出。我国目前约有1 2 6 万个事业单位， 这些事业单位“可谓我国各类法人中最不规范的社会组织”( 张雅林， 2 0 0 3 ) 。另