（行政管理专业论文）我国政府公共危机治理中的区域协作研究.pdf

摘要 墒要 近年来，我国公共危机发生频率显著上升，严重影响了经济社会的正常运行， 然而，政府治理公共危机中的区域协作存在许多不足，制约区域性公共危机治理 的效率。本文以我国政府公共危机治理中区域协作为研究对象，主要从区域协作 机制的角度出发，结合公共危机治理理论、区域协作相关理论等，分析了公共危 机治理中区域协作的现实背景；借鉴国外政府在危机治理中区域协作的相关经验 和针对我国的现实国情，提出了具体建议。 论文共分为五个部分： 第一章：绪论。介绍了研究背景及研究意义、国内外地方政府公共危机管理 区域协作研究的现状、分析研究思路和方法等。 第二章：我国政府公共危机治理中区域协作的理论基础。论文对公共危机治 理理论、区域公共管理理论和区域协作相关理论进行了梳理，比较、分析了上述 理论的特点。 第三章：分析了我国政府公共危机治理中区域协作的困境及成因。论文认为， 历史与现实的相关因素，包括意识形态、制度的缺陷、主体不成熟、管理模式的 局限等，是我国政府公共危机治理中区域协作面临的困境。 第四章：完善我国政府公共危机治理中区域协作的思路。论文认为，建设和 完善我国政府公共危机治理中区域协作机制，应当注意以下方面：( 1 ) 加强全面 整合的危机管理意识和协作意识；( 2 ) 转变地方政府治理模式，提高地方政府治 理能力；( 3 ) 完善政府公共危机治理协作体系：( 4 ) 完善政府公共危机治理协 作保障机制；( 5 ) 培育非政府组织，鼓励公民参与。 论文最后提出，要认识到现代危机事件具有多样性和复杂性，必须要建立区 域性的“全面整合的危机治理体系”，走一条有中国特色的区域公共危机多元主体公 共参与的治理之路，加强制度设计与创新是政府公共危机治理的关键。 关键词：公共危机，公共治理，区域协作 a b s t r a c t a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，f r e q u e n t p u b l i cc r i s i sh a ss e r i o u s l ya f f e c t e dt h en o r m a lo p e r a t i o no f t h ee c o n o m ya n ds o c i e t y t h e r e f o r e ，l o c a lg o v e r n m e n t sa n dr e l e v a n tr e g i o n a lp u b l i c m a n a g e m e n tf a c e dw i t ha l lk i n d so fu n e x p e c t e dp u b l i cc r i s i sh a p p e n e di si nat i m e l y n e e dt oe f f e c t i v e l yr e s p o n dt ot h ec r i s i so n ea f t e ra n o t h e r t h er e a s o nf o rt h ei n c r e a s i n g p u b l i cc r i s i ss p i l l o v e r ，c o n s t a n t l yc r o s s i n gt h eb o u n d a r i e so fa d m i n i s t r a t i v ea r e a sa n d c a l l i n g t h e g o v e r n a n c ep r o c e s si nf a c eo fp u b l i cc r i s i st o s t r e n g t h e nr e g i o n a l c o l l a b o r a t i o ni no r d e rt od e f u s et h er e g i o n a lp u b l i cc r i s i s ，h o w e v e r , h a sp r o v e dt h e g o v e r n m e n t sp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ti nr e g i o n a lc o o p e r a t i o nh a sm a n yp r o b l e m sw i t h an e e do fi m p r o v e m e n t t h i s p a p e rd w e l l s o n o u rg o v e r n m e n t s p u b l i c c r i s i s m a n a g e m e n ti nr e g i o n a lc o o p e r a t i o n 私ar e s e a r c hf o c u s a i m i n ga tf u r t h e ri m p r o v i n g o u rg o v e r n m e n t sp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ti nt h er e g i o n a lc o o p e r a t i o nm e c h a n i s m c o m b i n e dw i t ht h et h e o r yo fp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t , r e g i o n a lm a n a g e m e n tt h e o r y a n dr e l a t e dt h e o r i e ss u c ha sr e g i o n a lc o o p e r a t i o n , r e g i o n a lc o l l a b o r a t i o no nt h es u b j e c t a n ds u m m e du pt h e p e r s p e c t i v eo fr e g i o n a lc o o p e r a t i o nm e c h a n i s m sf o rc r i s i s m a n a g e m e n ti nt h eg o v e r n m e n t sp u b l i cr e g i o n a lc o o p e r a t i o na st ot h ep r o b l e m s ，t h i s r e s e a r c hf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fi n s t i t u t i o n a ld e s i g ne x p l o r e st h eg o v e r n m e n t sp u b l i c c r i s i sm a n a g e m e n ti nt h ep l i g h to ft h er e a s o n sf o r r e g i o n a lc o l l a b o r a t i o n t h e n , d r a w i n g o nf o r e i g ng o v e r n m e n t sc o n c e r n i n gc r i s i sm a n a g e m e n ti nt h er e g i o n a lc o o p e r a t i o no f r e l e v a n te x p e r i e n c e ，i nr e f e r e n c et oc h i n a sr e a l i t yo fm yg o v e r n m e n t , t h i sr e s e a r c h m a k e sp r o p o s a l sr e g a r d i n gaf u r t h e ri m p r o v e m e n ti nr e g i o n a lc o o p e r a t i o na u sw e l la s c r i s i sm a n a g e m e n ta b o u t p u b l i cp o l i c y t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： t h ef i r s tp a r ti sa ni n t r o d u c t i o nt os o m eo ft h em a j o rr e s e a r c hb a c k g r o u n d sa n d r e s e a r c hs i g n i f i c a n c eo ft h el o c a lg o v e r n m e n tp u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n th o m ea n d a b r o a du n d e rr e g i o n a lc o l l a b o r a t i v er e s e a r c h , i n c l u d i n gs t a t u sq u o ，a n a l y s i so fi d e a s ，a n d m e t h o d s t h es e c o n dp a r ts u m su po u r g o v e r n m e n t sp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n tr e l a t i n gt ot h e t h e o r e t i c a lb a s i sf o rr e g i o n a lc o o p e r a t i o n , p r i m a r i l yf o rt h ep u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n t i t a b s t r a c t t h e o r y , r e g i o n a lp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ya n dt h et h e o r y o fr e g i o n a lc o o p e r a t i o n r e l a t e dt oa n ds o r t e d , i no r d e rt op r o v i d et h e o r e t i c a ls u p p o r tf o rt h er e s e a r c h p a r th ia n a l y z e st h ec r i s i so fo u rg o v e r n m e n t sp u b l i cg o v e r n a n c ea n dc a u s e so ft h e p l i g h to fr e g i o n a lc o o p e r a t i o n t h i sp a p e ra r g u e st h a th i s t o r ya n dr e a l i t yo ft h er e l e v a n t f a c t o r s ，i n c l u d i n gi d e o l o g y , s y s t e mf l a w s ，t h em a i ni m m a t u r em a n a g e m e n tl i m i t a t i o n s ， a n dt h er e s d to fc h i n a sg o v e r n m e n t a lp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ti n t h er e g i o n a l c o o p e r a t i o ne m e 唱e di nas e r i e so fq u e s t i o n s ，s e r i o u s l yh a m p e r e dc h i n a sg o v e r n m e n t a l p u b l i cc r i s i sg o v e r n a n c ei nt h ei m p l e m e n t a t i o no fr e g i o n a lc o l l a b o r a t i o n p a r ti vi sa b o u ta ni m p r o v e m e n to ft h eg o v e r n m e n t sp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ti n r e g i o n a lc o l l a b o r a t i o n i nr e f e r e n c et of o r e i g ng o v e r n m e n ti nac r i s i so fg o v e r n a n c ew i t h t h e r e g i o n a lc o o p e r a t i o n o nt h eb a s i so ft h e e x p e r i e n c e ，c o m b i n e d w i t ho u r g o v e r n m e n t sp u b l i c c r i s i sm a n a g e m e n ti nt h er e g i o n a lc o o p e r a t i o ni s s u e ，o u r g o v e r n m e n ti sc u r r e n t l yb e i n gl a u n c h e di np u b l i c c r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e mi nt h e e n a c t m e n to fr e g i o n a lc o o p e r a t i o nw i t ha t t e n t i o np a i dt ot h e s es e v e r a la s p e c t s ，f i r s t r e n g t h e n i n gr i s km a n a g e m e n ta w a r e n e s sa n dc o l l a b o r a t i o n ；s e c o n d ，t r a n s f o r m a t i o no f l o c a lg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o np a t t e mt oe n h a n c ei t sm a n a g i n gp o w e r ；t h i r d ， a m e l i o r a t i o no fg o v e r n m e n t sp u b l i cc r i s i sc o l l a b o r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e m ；f o u r t h ， a m e l i o r a t i o no fg o v e r n m e n t sc r i s i sm a n a g e m e n tc o l l a b o r a t i v ed e f e n s es y s t e m ；t h el a s t ， n u r t u r en o n g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o na sw e l la se n c o u r a g ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h i sa r t i c l es o u g h tt oi m p r o v et h ec r i s i sm a n a g e m e n ti nt h ei d e ao fr e g i o n a l c o o p e r a t i o nm e c h a n i s m s ，b o t hi nt h e o r ya n dp r a c t i c eo nc r i s i sm a n a g e m e n t o fr e g i o n a l g o v e r n m e n t , t of - u l t h e ri m p r o v ec h i n a sr e g i o n a lp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e m w i t h t h et h e o r e t i c a lf r a m e w o r k , o u rg o v e r n m e n tc r i s i sg o v e r n a n c e i s p r o v i d e dw i t h a t h e o r e t i c a lr e f e r e n c ef o rr e g i o n a lc o o p e r a t i o nf r o mp r a c t i c et op e r f e e t k e y w o r d s ：p u b l i cc r i s i s ，p u b l i cg o v e r n a n c e ，r e g i o n a lc o o p e r a t i o n i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他入已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 虢毖 嗍水嗍舳 论文使用授权 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：受导师签 日期： 第一章绪论 1 1 研究的背景及研究意义 第一章绪论 伴随着传统社会向现代社会转型、从计划经济向市场经济转型，我国已进入 了高风险社会。社会的构成要素不断地变动调整，错综复杂地交织在一起，社会 的复杂性、不确定性日益显现，各种公共性危机频发发生、层出不穷，难以消弭， 致使公共危机成为了复杂动态的现代社会的常态，严重威胁到经济社会的正常运 行。在我国当前的时代背景下，公共危机衍生出了新的特征，较之体制转型前的 公共危机有很大转变。当前突发的各种公共危机除了具备公共危机的“不确定性、 威胁性、时间的有限性和危机的双重效果”【l 】，还变得越来越外溢化，即危机不再 限于单位行政区域或公共部门，而是广泛渗透和扩散到整个区域，许多危机已经 超越了单位行政区域，使得区域性公共危机日益凸显。 区域公共危机的频发、区域公共管理问题的日益凸显，要求区域政府和非政 府组织共同行动，学会区域化思维、采取区域化行动，共同合作、协作治理，形 成多元主体共同参与的网络化治理模式。事实上，面对着日益复杂的区域性公共 危机，区域管理主体特别是地方政府并未作出积极应对措施，而是沿袭传统的思 维和传统的行政区行政的管理模式，将危机限定于行政区域的范围，地方政府之 间、地方政府与非政府组织之间的合作均呈现出制度性的不足，而针对区域性公 共危机治理的跨区域的区域组织缺位，没有发挥跨区域的区域组织在公共危机治 理中的协调作用，更使得政府危机治理中出现的条块分割、各自为政的现象更为 显著；在具体治理区域公共危机的过程中，非常明显的是区域协作主体之间的协 调不够、信息沟通不畅、区域协作的动力不足，缺乏统一的行动，这严重阻滞了 区域性公共危机的有效治理，加速了危机的扩散与传播，造成了系列的负面效 应。 追溯政府公共危机治理中区域协作问题的原因，可以发现区域协作观念上的 障碍、区域协作机制的缺失、区域协作主体的结构缺陷等一系列因素导致政府公 共危机治理中区域协作流于形式，区域协作并没有得到真正落实，进而制约了区 域公共危机的有效、及时治理。 因此，本文试图探求我国政府公共危机治理中区域协作的困境及成因，从区 l 电子科技大学硕士学位论文 域协作机制的角度深入分析我国政府公共危机治理中区域协作存在的具体问题， 为完善我国政府公共危机治理中的区域协作机制提供思路，既从理论上丰富我国 关于危机实践中的区域公共管理研究，并进一步完善我国区域公共危机治理体系 的理论框架，从实践上为完善我国政府危机治理中区域协作提供了理论参考。 1 2 概念 1 2 1 公共危机治理 自非典事件后，公共危机即进入学者的视野，而公共危机研究随着各类公 共危机的频频发生而大行其道。经学者长期不懈探索，学界对于公共危机的研 究不再停留于对于公共危机的认识和概念界定，相关研究从公共危机管理转向 了公共危机治理，目前公共危机治理成为学者关注的焦点。众多学者从不同视 角考察了公共危机治理的内涵，提出了许多具有价值的见解。王哗、胡兴博在 “论公共危机治理中资源互动整合机制的构建”中谈到，所谓公共危机治理就是 指政府、非政府组织、以及企业和公民个人等多元主体，运用现代的信息和网 络技术，为了更高效、科学地应对公共危机而形成的资源互补、权力分享、风 险共担、彼此依赖的动态自组织网络系统。与公共危机管理不同的是，公共危 机治理强调了多元主体共同参与，政府不再是唯一的参与主体，非政府组织和 其他主体对于公共危机治理同样不可缺少。但是，由于政府对资源配置和权力 的垄断性，要化解大规模、高风险的公共危机，需要政府发挥积极作用以应对 公共危机的需要，政府依旧是公共危机治理的主要推动力量，在公共危机治理 中发挥着重要作用。而地方政府作为体制转型后区域管理的主体，对于区域经 济社会发展负有不可推卸的责任，加之分权改革赋予地方政府的权力与责任， 地方政府无疑是政府公共危机治理中的核心主体。 1 2 2 区域协作 最早，区域一词是作为描述空间的地理学概念进入学者的视野，逐渐地，众 多学者基于不同学科、不同角度提出关于区域的不同理解，对于自然地理空间的 描述不再是区域的唯一内涵，而关于国家的地方行政机关所辖的区域即行政区的 描述、基于生产力的地理空间布局的区域即经济区的描述丰富了区域的内涵。由 于本文主要考察的是政府公共危机治理中区域协作问题，公共危机已经不再限于 2 第一章绪论 行政区的界限，而是跨越行政区域的界限不断传播、扩散，因此，本文所指涉的 区域不单指行政区，特指自然区和行政区的重合。 在现代社会、全球化的背景下，属地化的公共危机管理已经不能适应现实的 需要，加强区域主体之间包括地方政府之间、政府与非政府组织之间的协作势在 必行，某种意义上讲，区域协作无疑是优化政府公共危机治理的一种重要策略， 同时也是政府公共危机治理中的薄弱环节，即是区域管理的主体通过一定的途径 加强彼此之间的协调与合作。 1 3 研究现状 1 3 1 国外相关研究 历史与现实中频繁发生、具有不确定性和风险性的各类危机，加剧了现代社 会的动荡不安，引起了学界的广泛关注，“危机”开始进入了学者的视野，同时危机 研究逐渐成为学术焦点。最早，国外学界主要关注自然灾害的研究。2 0 世纪6 0 年 代以后，国外学界基本形成一致的危机研究范式，开始了现代意义上的危机研究。 起初的危机研究主要限于政治领域，学者较为关注政治领域的各类危机，这段时 期涌现了一批研究政治危机的学术论著，如艾理森的决策的本质被誉为“一本 危机管理的经典之作”。2 0 世纪9 0 年代以后，由于危机发生的形式与危机的特征 不断翻新，国外学界的危机研究范式发生相应转变，跨学科的危机研究成为主流。 这段时期关于危机研究的成果硕果累累，形成了一系列理论模型，相关的研究方 法和研究范式均有所进展，对于危机的研究出现了跨学科、多元融合的趋势。在 各类突发的危机事件中，由于公共危机扩散范围广、危害大、影响范围广，公共 危机成为学界研究的重点。 在对公共危机研究的进程中，国外学者从不同学科、不同角度探求公共危机 的机理及规律，其中，一部分学者从管理学途径出发探求公共危机发生的规律， 分析解决公共危机的途径，以求最大限度地预防、控制危机，逐渐衍生出危机管 理这一研究路径。 一部分学者描述了危机管理的内涵，格林描述了危机管理的个特征即“事态 已发展到无法控制的程度”：一旦发生危机，时间因素非常关键，减少损失将是主 要的任务；危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定 的范围内，在事态失控后要争取重新控制【2 l 。日本学者龙泽正雄认为危机管理其实 电子科技大学硕士学位论文 就是发现、确认、分析、评估、处理危机的过程，在每一个具体环节，始终坚持 成本效益的原则，以“最小的费用获得最大的效用”为目标【3 】。有很大一部分学 者通过整合其他学科理论，探索并提出了政府危机管理的理论模型，主要包括危 机分析假设模型、混沌理论模型、认知情绪危机模型、格尔分析模型( 相对剥削理 论) 和危机管理的生命周期理论模型等，以整合政府危机管理的体系。 但是以上所分析的传统的危机管理研究范式都是假定危机发生于特定的行政 区域和地域，对于跨区域的区域性公共危机没有引起足够的重视，以至于针对特 定的区域性公共危机的研究文献较为缺乏。尽管如此，也有国外学者针对突发的 区域公共危机，提出了解决危机治理中区域协作问题的具体建议。美国j f a n n e l l 教授提出建构协调联动模型，从五个方面解决危机管理的区域协作问题：一建立 国家联动协调小组；二建立紧急处理中心；三成立地区联动协调小组；四建立地 区危机指挥中心；五组建危机处置队伍。他认为通过完善这五个方面的组织结构， 通过联邦、州以及其它地方政府的危机指挥系统的协调互动，建立危机管理的协 调联动模型。 1 3 2 国内相关研究 “非典事件”爆发后，我国学界才开始了关于危机管理的研究，从危机管理的理 论层面到危机管理的操作层面，学界均提出了一系列富有见地的见解。 经过国内学者长期不懈的努力，关于危机管理研究的论著不断涌现，其中， 比较具有代表性的著作有薛澜等著的危机管理：转型期中国面临的重大挑战， 朱德武编著的危机管理：面对突发事件的抉择，中国行政管理学会课题组著的 中国转型期群体性突发事件对策研究，阎梁等著的社会危机事件处理的理论 与实践，郭济主编的政府应急管理实务，学习时报编辑部编的国家和政 府危机管理，李经中编著的政府危机管理，胡鞍钢主编的透视s a r s ：健康 与发展孙玉红等编著的直面危机世界经典案例剖析，全国领导干部培训 教材公共危机管理，唐钧著的公共部门的危机公关与管理，刘长敏主编的 危机应对的全球视角各国危机应对机制与实践比较研究，李程伟主编的 公共危机管理：理论与实践探索，赵成根主编的国外大城市危机管理模式研 究，董传仪的危机管理学，胡百精主编的中国危机管理报告，蔡志强的危 机治理与社会和谐系列等。其中，许文惠、张成福编著的危机状态下的政府 管理一书，探究了公共危机的成因和危机中政府的应然作用和实然状态，初步 4 第一章绪论 形成了危机管理的研究范式【4 】。薛澜等著的危机管理：转型期中国面临的重大挑 战结合我国事件提出了政府危机管理体系的基本框架p j 。 到目前为止，关于危机管理研究的期刊颇丰，国内学者从不同角度考察危机 管理理论。有部分学者基于现实操作的层面分析了我国政府危机管理中存在的问 题，进行对策研究。如黄建伟提出了我国政府危机管理中的一系列问题，归纳起 来，政府危机管理中主要存在着危机管理体系不完善、危机管理的制度保障缺失、 危机管理中的非政府组织参与不足、政府行动迟缓等的困境【6 】。针对危机管理出现 的问题，学者纷纷探求优化危机管理的路径。为此，张成福在公共危机管理： 全面整合的模式与中国的战略选择中提出了建立政府危机管理的整合模式以应 对现实中政府危机管理中出现的一系列问题【丌。仔细分析可以发现，这些论著从不 同视野进行危机管理研究，主要从“制度论、经验论、全面整合论、公共关系论” 这四个方面探求危机管理的内涵、对策哺j 。 任何理论并非完美无缺的，国内学者关于危机管理的研究无论从理论自身还 是与国外危机管理研究的对比，均可以发现存在着明显的缺陷与不足。针对危机 管理理论的缺陷，有学者提出了公共危机治理的概念框架。有别于公共危机管理 的“政府中心论”和危机管理体系的暂时性，公共危机治理更能应对理论与实践的需 要，公共危机治理强调建构政府组织为核心、公共部门共同参与的治理主体结构 以应对各类纷繁的公共危机【9 】。 部分学者进一步探索实现公共危机治理的路径。学者刘霞基于治理理论，进 一步分析了目前公共危机治理的模式，打破政府单一的治理模式、建构适宜我国 公共危机治理的网络模式无疑是当前的最佳选择。具体而言，政府机构常规化、 制度化地主动地协同公共部门组织，共同形成公共危机常态管理与应急管理的上 下联动、网络应对的格局，形成组织权力平时分解、决断权力战时统一、临境应 急协力联动这样一个统分结合的网络治理结构，以更加卓有成效地应对各种公共 危机【1o 】。其他学者从协同学的角度提出完善公共危机治理的路径，即现阶段应选 择如下路径，完善参与主体之间常规化、制度化的协同机制，合理界定参与主体 的权力与职能；培养和提升各参与主体的意识与能力；实现网络技术支持下的信 息共享和主动协同【1 1 1 。在引入治理理论、建构适宜公共危机治理的治理模式这一 方面，学者基本形成了共识，但对于公共危机治理的路径选择的解释与分析仍然 处于比较粗略的层面，停留于建构公共危机网络治理模式的理念认识，没有深入 探讨各行为主体参与公共危机治理时面临的具体问题。 随着研究的进一步深入，部分学者关注了在建构公共危机治理模式时面临的 5 电子科技大学硕士学位论文 公共危机治理多元主体参与的问题。有学者关注了公共危机治理中参与主体特别 是政府和非政府组织的关系的内涵及特征，认为二者之间的关系是一种动态的双 向型塑的过程，政府通过形式化、中立化、制度化的程序、规则和规范作为中介 与非政府组织形成有序的沟通与互动。要想真正实现公共危机治理中政府与非政 府组织之间的互动，政府要树立危机治理理念，积极培育非政府组织的发展和壮 大，非政府组织要增强危机治理能力，努力争取政府的信任和授权l l 引。然而，理 论上所描述的公共危机治理中政府与非政府组织之间的互动关系与实践并非完全 一致。显而易见的是，多元主体包括政府、非政府组织在参与公共危机治理中的 协调互动仍然困难重重，学者在公共危机治理多元主体的功能耦合机制探析 中对此有所阐述。即随着对于公共危机的认识不断深化，协调治理成为化解公共 危机的最佳选择，但是公共危机治理多元主体的协调存在许多困难，如治理主体 间的价值取向和合法性取向、面临的集体行动的困境、官僚科层制的局限等均阻 滞公共危机治理的实现，因此，强化危机管理立法，清晰界定各类公共危机治理 参与主体的权力与责任，并完善激励和监督机制，促进危机治理多元主体依法、 高效、有序参与，实现功能耦合，是化解公共危机治理多元参与主体间协调问题 的最佳途径【”】。也有学者更进一步关注了公共危机治理参与主体中非政府组织的 参与状况。有学者认为非政府组织在实践参与公共危机治理的过程中面临着价值 取向、制度保障缺失、组织基础不强、自身治理能力薄弱的现实困境，亟待从法 律体系、非政府组织自身建设加强这几个方面去不断完善【1 4 1 。也有学者根据公共 危机治理中非政府组织参与的必要性，提出了建立政府与非政府组织的协作伙伴 关系，形成良好的互动应对机制；克服制度性缺陷，在非政府组织内部建立完整 的危机应对机制以及创建良好的舆论氛围和制度保障，为非政府组织参与治理提 供助力的建议【1 5 1 。综上可见，目前学者已经注意到了公共危机治理中各参与主体 包括政府和非政府组织自身的行为、政府与非政府组织之间的关系对于公共危机 治理绩效的影响，但是，不足的是，目前相关研究中对于协调公共危机治理参与 主体之间关系的制度设计关注较少，加强公共危机治理参与主体之间的关系的协 调制度的建设是公共危机治理的根本保障。 国内学者对于危机管理的认识不断深入，研究领域从危机管理扩展到公共危 机治理，而相关研究的内容和研究视野不断丰富完善，为现实应对公共危机提供 了理论策略。即便是目前学者对于公共危机治理的高度关注，也存在不足，过于 重视公共危机治理体系的理论架构，忽略了对于现实中跨区域的区域性公共危机 治理的考察，以至于理论层面对于区域公共危机治理的研究较为匮乏。尽管有部 6 第一章绪论 分学者已提出了完善区域公共危机治理的机制及对策，仅仅局限于关注区域公共 危机治理的一些理论层面的问题，并未形成契合现实需要的统一的区域公共危机 治理的逻辑体系和理论框架。有学者在基于共生理论的区域公共危机治理中 基于共生理论的视角，设计了区域公共危机治理网络的整体框架，提出了纳入区 域内众多基本共生单元，构建全主体、全风险要素和全过程应对的合作网络和制 度平台，同时为之建立和完善基本的共生条件的具体建议【l6 j 。也有学者针对公共 性危机治理中区域协作不足的问题，提出了区域公共危机治理的协调机制的框架， 现阶段，关键是要建立必要的政府与政府、国家和社会联合反应机制，逐步实现 权力下移、统一指挥、分别响应、相互合作、逐步推开【l 。然而，相关研究对于 公共危机治理中的区域协作问题缺乏系统分析，而且并未形成关于政府公共危机 治理中区域协作机制的理论框架，对于公共危机治理中的区域协作缺乏系统而深 入的分析。 1 3 3 研究述评 通过梳理国内外学者关于政府公共危机治理中区域协作问题的相关文献，可 以发现一些线索为后文研究的展开提供理论参考。 国外学者提出了许多关于建立政府危机管理体系的理论模型与框架，以及对 于区域性公共危机管理所提出的区域协调联动模型，为后文研究提供了理论参考。 然而，国外相关研究所处的现实环境及时代特征与我国国情迥然不同，纯粹且不 加思考地引用国外理论指导我国政府公共危机治理的区域协作实践是不恰当的， 需要辩证地看待国外相关研究，根据我国国情来选择性地借鉴国外先进的理论。 而国内学者关于政府危机治理以及政府危机治理中的区域协作研究成果较为 丰硕，最初，国内学者高度关注政府危机管理的概念、理论体系，以及政府危机 管理实践的机制和制度建设，对于政府危机管理中的政府角色和作用、危机管理 中非政府组织的行为等都进行了相关研究，基本形成了关于建构政府公共危机管 理体系的理论框架，但是，忽略了危机管理过程中各相关主体的关系及互动，由 于危机管理过程中各相关主体之间各自为政，致使统一的危机管理体系难以得到 真正落实，造成危机管理实践的种种问题。对此，学界借鉴西方的治理理论( 主 要是网络治理理论) 和共生理论等，批判吸收危机管理理论的思想，提出了公共 危机治理的相关理论。众学者分别从危机治理的概念、理论体系、特别是从实践 中危机治理的主体、危机治理主体之间的关系、危机治理的现实困境、公共危机 7 电子科技大学硕士学位论文 治理机制的建构等多个维度描述了政府危机治理的相关问题，而对于公共危机治 理中区域协作问题提出了建构区域公共危机治理的共生模型、区域公共危机治理 协调机制，弥补了危机管理理论研究视野的狭隘，对于区域性的公共危机治理主 体的行为约束、各行为主体之间关系的协调提供了理论参考，有助于优化区域性 的公共危机治理。 然而，目前对于政府公共危机治理中区域协作的研究仍然存在较大的空间， 尽管相关研究集中描述了区域公共危机治理的理论模型、区域公共危机治理的协 调机制，仅仅停留于对于公共危机治理中的区域协作问题的表面层面的描述，过 于粗略，缺乏对公共危机治理中区域协作问题的系统分析，对于政府公共危机治 理中区域协作主体和区域协作机制的构成、运行机理认识的不够深入。因此，本 文尝试从政府公共危机治理中区域协作机制的角度出发，深入探讨公共危机治理 中区域协作的问题。 1 4 研究内容及研究方法 1 4 1 研究内容 本文主要是以我国政府公共危机治理中区域协作作为研究对象，结合公共危 机治理理论、区域管理理论、区域协作相关理论等，通过归纳政府公共危机治理 中区域协作存在的问题及成因，为完善我国政府公共危机治理的区域协作机制提 供相应的建议。本文共分为五个部分： 第一部分是导论。导论部分主要介绍了研究背景及研究意义、国内外地方政 府公共危机管理区域协作研究的现状、分析研究思路和方法、相关理论基础等。 第二部分对于我国政府公共危机治理中区域协作进行了理论分析，首先梳理 了区域协作相关理论，其次，提出了我国政府公共危机治理中区域协作的分析框 架，区域协作机制的构成是本文分析的切入点，为“我国政府公共危机治理中区域 协作”研究的展开提供理论支撑。 第三部分重点分析我国政府公共危机治理中区域协作的困境及成因，根据现 有理论研究，结合区域公共危机治理实践暴露的缺陷，从公共危机治理的区域协 作机制的角度分析现有的问题及成因。 第四部分提出完善我国政府公共危机治理中区域协作的思路。在借鉴国外政 府在危机治理中区域协作的经验，在此基础上，结合我国实际提出完善我国政府 8 第一章绪论 公共危机治理中区域协作的对策建议。 第五部分是结论。 1 4 2 研究方法 本文主要采取以下研究方法，具体如下： 一是文献研究法。分析学者著作和论文，引用相关观点和材料，结合不同理 论依据，提出自己的看法；二是案例分析法。主要围绕我国政府公共危机治理的 实践为例，从表及里剖析我国政府公共危机治理中区域协作的实践，提出完善区 域协作的措施；三是比较研究法。通过对其他国家和我国政府在开展危机管理相 关情况比较研究，扬长避短，为进一步完善我国政府公共危机治理的区域协作提 供经验和启示。 9 电子科技大学硕士学位论文 第二章我国政府公共危机治理中区域协作的理论分析 区域协作其实就是区域主体之间彼此协调互动，而非竞争对抗；彼此之间互 补联合，而非各自为政。区域协作指的是区域主体彼此之间畅通信息而非各自行 动的状态，与区域合作的内涵非常相似。但是，区域协作与区域合作又有区别， 区域协作需要将参与主体之间的关系契约化、制度化，这样才能实现真正意义上 的区域协作。 2 1 公共危机治理中区域协作的理论基础 公共危机治理理论是公共危机治理中区域协作分析的理论基础之一。从公共 危机管理到公共危机治理，理论的演进经历了一个循序渐进、不断深入的过程。 而公共危机治理相关理论在吸收批判公共危机管理理论的基础上，对于当前涌现 的各类公共危机有了更深层次的认识，并且针对当前公共危机的新形式、新特征 提出了更适宜的政策建议，因此，公共危机治理理论也更能适应现实的需要。需 要强调的是，从公共危机管理理论向公共危机治理理论演进的过程中，危机管理 的参与主体的行为、危机管理参与主体之间的关系始终是理论关注的主题，同时， 也是实践中所暴露出来的核心问题。 2 1 1 公共危机治理理论 正确认识危机是厘清政府公共危机治理中区域协作问题的第一步，学界对于 危机的概念认识并非一蹴而就，而是经历了一个由浅到深、不断深入的过程。9 0 年代后，学界对于危机的内涵及特征有了更深层次的认识。斯蒂芬巴顿认为危机 具有以下特征：一是惊奇；二是对重要价值的高度威胁；三是需要在短时间内做 决定。斯格在组织、传播和危机一书中指出，危机是“一种能够带来高度不确 定性和高度威胁的、特殊的、不可预测的、非常规的事件或一系列事件。” 1 8 】芬 克认为危机是当确定的变化逼近时事件的不确定性或状态。2 0 0 1 年，罗森塔尔在 管理危机：威胁、困境、机会一书中进一步把危机理解为一个过程：“危机是 一段剧变和集体紧张的时期。在这段时间里，日常的生活方式和社会体系的核心 价值观受到威胁，且威胁的方式是我们意想不到，甚至是无法想象的。” 1 9 1 学者对 1 0 第二章我国政府公共危机治理中区域协作的理论分析 于危机概念的认识从危机的“事件论”到“过程状态论”，学者对于危机的解释越来越 接近危机的本质，学者对于危机的研究也越来越贴近公众的生活。 然而，国内学者对于危机的认识仍然是众说纷纭，意见不一，并提出了关于 危机的许多称呼，如突发性事件、灾难事件，突发性危机等。为了区别公共部门 与私人部门的危机，又出现了关于公共危机、政府公共危机的新提法。这类危机 与其他危机有所不同，直接影响到国家政治稳定、经济发展以及社会正常运行， 同时也对政府的生存发展以及公众的生命和财产产生巨大的威胁，危害大、影响 范围广，这类危机被学界统称为公共危机。公共危机种类繁多，从不同角度、不 同纬度可以得出不同结论。比较具有权威性的是国家突发公共事件总体应急预 案的概述，它将公共危机分为四类：自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、社 会安全事件这四类。这四类公共危机作为公共危机的常态，在复杂动荡的现代社 会交织反复出现，除了反复发作、破坏大、具有高度不确定性、相互影响等，具 备了新的特征。随着我国市场经济体制的逐步确立，市场的力量打破了行政区划 的刚性束缚，而原本被束缚于特定的地域疆域内的公共危机随着行政区划束缚的 打破不断外溢，公共危机呈现出区域化的迹象，单一的行政力量难以解决公共危 机的区域化问题，需要加强政府公共危机治理中区域各行为主体之间的互动协作。 与政府公共危机管理理论相比，政府公共危机治理理论无疑是理论上的一次 飞跃。政府公共危机治理理论克服了政府公共危机管理理论的局限，对于公共危 机治理参与主体的行为、对于公共危机治理参与主体之间的关系有了深层次的认 识和研究。不再局限于政府公共危机管理理论单一化的政府中心论或者单一的社 会中心论，政府公共危机治理理论认为政府、非政府组织等参与主体均应在公共 危机治理中发挥其积极作用，而且各参与主体之间应相互配合、相互依赖、协调 互动，形成合理的治理结构和多元主体共治的网络治理模式，这样，以应对各类 突发性的公共危机。 从政府公共危机治理概念框架的提出，到政府公共危机治理的理论框架，学 界对于政府