（行政管理专业论文）新农村建设视野下基本而有保障的公共产品供给研究——结合新型农村合作医疗分析.pdf

福建师范大学硕士学位论文 福建师范大学学位论文使用授权声明 本人( 姓名)心纽学号 型堕但垒 专业 盈盈! 董遂所呈交的论文( 论文题 目隶笊砥舣祀嚼下皇奉睁葫嘶畸公弋弘脚屯一舱 最翌糟铆压氯龠蓰装个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果。本人了解福建师范大学有关保 留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交的学位论文并允许论 文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容；学校可以采用 影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 学位论文作者签名挺垒红指导教师签名! 垄! 茎墨 福建师范大学硕士学位论文 摘要 本文通过分析农村公共产品供给困境，结合新型农村合作医疗实例，探索新农 村建设视野下基本而有保障的公共产品供给实践路径。文章分析指出，当前农村公 共产品的供给困境，主要是由历史积弊、政府职能悖论、农村资源困境等因素导致 公共产品供给空间失衡和结构失衡，由此侵蚀了公共产品的本质属性，引起社会的 不公平，应更多地予以关注，加大供给投入和力度。但是，文章认为结合当前农村 实际情况，短期内面面俱到既无法达成亦没有必要，可行之径须是将焦点集中在农 村必不可少又急需的方面，例如医疗、教育等，进行基本而有保障的农村公共产品 供给。因为基于当代中国经过半个多世纪的发展，特别是改革开放以来社会主义市 场经济的发展以及中国民主政治建设等均取得巨大成就，已经初步具备实现这一目 标的多数条件。因此，通过实行农村公共产品供给模式及供给主体的多元化，同时 着力解决好资源、权力、文化( 精神) 三方面的依赖路径，借此进一步提高农村公 共产品供给的有效性，为农村基本而有保障公共产品供给的落实到位提供保证。而 具体结合到当前新型农村合作医疗上，鉴于医疗供给上的特殊性，及长期以来医疗 供给存在的诸多弊端，文章着重指出应针对当前农村卫生服务体系建设的相关突出 问题，包括建设目标、服务体系的结构、融资思路、运行机制建设、监管体系建设 等方面进行规避路径探析，俾使新型农村合作医疗的构建与完善能更贴近实际需求， 能更快、更好地产生实效。 关键词农村公共产品基本而有保障的供给新型农村合作医疗 福建师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t 。 t h i st e x th a sc a r r i e do nt h ei s s u et h a tt h ep l i g h to ft h es u p p l yf o rp u b l i cg o o d si n r u r a la r e a s ，c o m b i n e dw i t hm e d i c a lt r e a t m e n to fn e w - s t y l ec o u n t r yc o l l a b o r a t i o n ，p r o b e d r o u t eo fp r a c t i c ea b o u tt h eu n i v e r s a le q u a lb a s i cp u b l i cg o o d si nt h en e wr u r a l c o n s t r u c t i o n b ya n a l y z i n g , i tp i n p o i n t st h a tt h ec u r r e n tp l i g h to ft h es u p p l yf o rp u b l i c g o o d si n r u r a l a r e a s ，p r i m a r i l y f r o mh i s t o r i c a l a u g e a ns t a b l e s ，t h ep a r a d o xo f g o v e r n m e n t a lf u n c t i o na n dt h ep l i g h to fc o u n t r y s i d er e s o u r c e s ，w h i c ha r er e a s o n sb e h i n d t h es p a c ei m b a l a n c ea n dt h es t r u c t u r ei m b a l a n c eo ft h es u p p l yf o rp u b l i cg o o d s t h a ti t a l s oa b r a d e se s s e n t i a lp r o p e r t yo fp u b l i cg o o d s ，p r o m p t ss o c i a li n e q u i t i e s t h e r e f o r e ，w e m u s tf o l l o wc l o s e l y , a n ds t r e n g t h e nt h ei n v e s t m e n tt ot h ep u b l i cp r o d u c t i o ni nt h er u r a l a r e a s b u tu n i f i e dt h ea c t u a ls i t u a t i o n ，t ob r i n ga b o u te q u a l i z a t i o no fp u b l i cg o o d si sa m a t t e ro fi m p o s s i b i l i t i e sa n du n n e c e s s a r yi nas h o r tt i m e t h eu n i v e r s a le q u a lb a s i cp u b l i c g o o d sa r et h ep r a c t i c a la n df e a s i b l es o l u t i o n s ，s u c ha se d u c a t i o n ，m e d i c a lt r e a t m e n t b e c a u s eb a s e do nt h ed e v e l o p m e n to fc h i n ao v e rh a l fac e n t u r y , e s p e c i a l l yo v e rt h ep a s t 2 0y e a r so fr e f o r ma n do p e n i n g - u p ，w eh a v ea c h i e v e dg r e a ts u c c e s s e si nt h ed e v e l o p m e n t o fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n dt h ec o n s t r u c t i o no fd e m o c r a t i cp o l i t i c s s ow ec a n e n h a n c et h ev a l i d i t yo fr u r a lp u b l i cp r o d u c ts u p p l yt h r o u g he s t a b l i s h i n gt h em u l t is y s t e m o ft h ep u b l i cp r o d u c t i o ni nt h er u r a la r e a s ，a n dp a ym o r ea t t e n t i o no ns o l v i n gt h ei s s u e so f r e s o u r c e s ，p o w e ra n dc i v i l i z a t i o n a n dc o m b i n e dw i t hm e d i c a lt r e a t m e n to fn e w - s t y l e c o u n t r yc o l l a b o r a t i o n ，w h i l et h ep a r t i c u l a r i t ya n ds o m es h o r t a g e sw i t hm e d i c a ls u p p l i e s ， t h i sp a p e rd i s c u s s e si ti nt h ef o l l o w i n ga r e a s ，i n c l u d i n gt h ec o n s t r u c t i o nt a r g e t ，s e r v i c e s y s t e m ，f i n a n c i n g ，o p e r a t i o nm e c h a n i s ma n dr e g u l a t o r ys y s t e m b yv i r t u eo ft h a t t o e n h a n c et h ee f f e c to ft h es u p p l yf o rm e d i c a lt r e a t m e n to fn e w - s t y l ec o u n t r yc o l l a b o r a t i o n k e y w o r d sp u b l i cg o o d si nr u r a la r e a s t h es u p p l yf o ru n i v e r s a le q u a lb a s i c p u b l i cg o o d s m e d i c a lt r e a t m e n to fn e w s t y l ec o u n t r yc o l l a b o r a t i o n l i 福建师范大学硕士学位论文 中文文摘 对中国而言，经过2 8 年的农村改革，我国农村正处于由生存型社会向发展型社 会转变的关键时期，广大农民在义务教育、公共医疗、社会保障等方面的公共需求 正在全面快速转变为现实需求。虽然多年来，我国农村公共产品在不断增加，但农 村公共产品在供给上仍相对滞后，特别是现实情况表明，基本公共服务的缺失已经 构成了农村上层建筑变革的巨大压力。因此，农村改革发展到今天，基本公共服务 不到位，已成为制约农村经济社会发展的突出矛盾。并且随着农村公共需求的全面 快速释放，为农民提供基本而有保障的公共服务不仅成为广大农民最迫切、最现实 的期盼，也是进一步解放和发展农村生产力，确保社会和谐稳定的重要基础。因此， 了解农村公共产品供给现状，分析现行农村公共产品供给中存在的主要问题及成因， 探索进一步完善农村公共产品供给的新途径，俾使基本而有保障的公共产品供给又 快又好地落实到实处，具有重大的现实意义。 第一部分绪论 该部分主要说明选题的研究背景和研究意义、文献综述与研究视角、论文写作 思路与研究方法等。首先介绍相关的研究背景与研究意义，指出农村改革发展到今 天，基本公共服务不到位，已成为制约农村经济社会发展的突出矛盾。并且随着农 村公共需求的全面快速释放，为农民提供基本而有保障的公共服务不仅成为广大农 民最迫切、最现实的期盼，也是进一步解放和发展农村生产力，确保社会和谐稳定 的重要基础。其次，回顾国内外学者关于公共产品供给研究的有关文献，指出这些 研究对推动我国当前农村公共产品供给改革的完善与深入，是很有积极意义的。但 是，文章认为中国的基本国情与国外有很多差异，尤其是当前处于社会转型期间， 农村公共产品供给问题始终显得沉重而又急迫。并且随着经济社会的发展与变革， 特别是随着生产的社会化和市场经济的不断深入以及农村城镇化的加快等等，无疑 给农村的建设和发展、农村公共产品的供给造成更为深刻的影响。因此，要在短期 内面面俱到是无法达成亦没有必要的，结合当前实际情况，可行之径须是将焦点集 中在农村必不可少又急需的方面，进行基本而有保障的公共产品供给，以期能进一 步提高我国农村公共产品供给改革的实效。最后介绍本文的研究思路与研究方法。 借助于文献归纳与整合、规范分析和实证分析相结合、定性分析和定量分析相结合 i i i 福建师范大学硕士学位论文 等研究方法，来进一步确定研究对象，并进行理论分析与对策研究。 第二部分新农村建设视野下的公共产品供给及实例分析 该部分首先阐述多重交困的农村公共产品供给困境现状及成因。主要从空间布 局和结构布局两个维度分析当前我国公共产品供给的失衡现状，指出这种失衡现状 侵蚀了公共产品的本质属性，其直接后果是人为地拉大社会成员间的差距，引起社 会的不公平。接着从历史积弊、政府职能悖论、农村资源困境三个维度分析农村公 共产品供给困境的成因。其中，历史积弊维度，文章从政治因素( 包括城乡二元体 制、非均衡区域发展战略、分税制的不完善) 、地理因素、文化因素( 包括公共利益 得不到彰显、中国社会结构导致了自我主义的价值取向) 三个方面进行分析；政府 职能悖论维度，分析指出政府在履行职能的方式上，重管理轻服务，公共服务这项 政府极为重要的职责，恰恰成了政府最为薄弱的环节，影响了公共产品供给的有效 性；农村资源困境维度，文章围绕人力资本的困境、土地资源的流失、物质资本困 境三个方面展开。 其次，结合新型农村合作医疗进行农村公共产品供给困境实例分析。在简要回 顾新型农村合作医疗实施现状的基础上，文章结合前述分析点进行归纳，从空间布 局与结构布局两个角度分析新型农村合作医疗在供给方面存在的主要问题，其中空 间布局方面表现为不同地区及不同人群受益存在不平衡的现象；结构布局上的失衡 主要是体现在两个方面：一方面是与农民生产生活密切相关的产品供给不足，另一 方面是部分产品供给不合理。 再者，进行农村公共产品供给困境负向维度评述。文章分析指出农村公共产品 供给中存在的失衡现状及面临的诸多困境，致使农村公共产品供给在很大程度上呈 现为供给无效，这严重威胁到社会的稳定和可持续发展。具体表现为：不利于缩小 社会城乡差别，维护社会公正；不利于维护农村社会稳定，建立和谐社会：不利于 实现全面小康，建设社会主义新农村。 最后，小结。文章结合上述分析，进一步指出应更多地关注农村公共产品供给， 尤其是农村必不可少又急需的方面，例如医疗、社会保障、教育、科技等等，应加 大对其供给投入和力度，进行基本而有保障的农村公共产品供给。 i v 福建师范大学硕士学位论文 第三部分基本而有保障的农村公共产品供给：结合新型农村合作医疗供给分析 该部分首先阐释基本而有保障的农村公共产品供给内涵，从公平、效率、质量 和可及性四个维度，结合新型农村合作医疗供给现状展开，认为保障公平、效率、 质量、可及是实现体制转变可持续性，确保基本而有保障公共产品供给的保证。 其次，分析基本而有保障的农村公共产品供给的可行性。文章指出在社会主义 新农村建设中，提出建立基本而有保障的农村公共产品并不仅仅是一种美好的设想， 而是基于当代中国经过半个多世纪的发展，特别是改革开放以来社会主义市场经济 的发展以及中国民主政治建设等均取得巨大成就，已经初步具备实现这一目标的多 数条件，主要包括：市场经济的发展；社会阶层分化以及社会结构变化；政府职能 转变：社会发育与第三部门发展。 最后，分析基本而有保障的农村公共产品供给建设的基本原则。文章指出完善 农村公共服务职能，实现基本而有保障的农村公共产品供给，其要旨之一便是要确 定供给的基本原则，使农村公共服务体系的建设建立在科学的指导思想之上。鉴于 我国国情，我国公共产品供给的基本原则需更多地代表最广大人民的根本利益，更 多地体现公平与效率相统一的特征。因此，文章提出五个原则，即：兼顾效率与公 平、最终达到共同富裕的原则；普遍性与最低保障原则；国家、社会、个人相结合 原则；适应性与差别性原则；消极行政原则。 第四部分新农村建设视野下基本而有保障的公共产品供给实践路径探索：结 合新型农村合作医疗分析 该部分是文章的主体部分，结合新型农村合作医疗对新农村建设视野下基本而 有保障的公共产品供给实践路径进行探索。 首先，分析新农村建设视野下基本而有保障的公共产品供给的制度依托。文章 指出，随着现代社会的发展，政府并不是公共产品的唯一提供者，在政府之外还存 在其他成功的公共产品的提供者。因此，公共产品的提供形式应根据公共产品的性 质( 即纯度) 多样化，包括供给主体及供给模式的多元化。文章主要从政府的权威 型供给模式；市场的商业型供给模式；社会中介组织的志愿型供给模式三个方面进 行分析。 其次，分析新农村建设视野下基本而有保障的公共产品供给的路径选择。在上 述分析的基础上，文章认为要促使新农村建设真j 下践行到实处，取得实效，基本而 v 福建师范大学硕士学位论文 有保障的公共产品供给无疑是战略起点，具体应首先并着重解决三个方面的依赖路 径问题：第一，资源依赖路径。主要是通过构建农村精英的政治参与机制，提高精 英素质，解决农村“精英缺失 的现状；通过完善失地农民的社会保障制度，解决 农村土地资源流失问题；通过加速农村金融体制改革，促进投资主体多元化，解决 农村物质资本困境。第二，权力依赖路径。在传统权力观念等影响下，农民在公共 产品供给中往往处于被动状态，而随着我国经济体制改革的深入和微观主体维护自 身利益要求的日益提高，地方公共产品的成本筹集和具体分配应具有更高的透明度 和民众对决策的参与度，因此，在新农村建设中，在农村公共产品供给中，可以通 过“社会制约权力的理念来培育农民主体，发展“参与型民主乃，以此促进供给效 益的提高，促进新农村建设的发展。第三，文化( 精神) 依赖路径。我国存在的公 共利益得不到彰显与自我主义的价值取向之间构成了公私利益的不协调，这对建设 和谐农村不利。在新农村的建设中应予以重视，可通过从法律的角度界定公共利益 与个人利益的范围，保障法律的执行畅通；通过给予民众实践的机会，保护公共利 益；通过教育，使民众正确认识公共利益与私人利益的关系，借此促进公私利益的 调和。 最后，探索新农村建设视野下新型农村合作医疗相关问题的规避途径。鉴于医 疗供给上的特殊性，及长期以来医疗供给存在的诸多弊端，文章另起一点，针对当 前农村卫生服务体系建设的相关突出问题进行规避路径探析。主要从建设目标、服 务体系的结构、融资思路、运行机制建设、监管体系建设等方面展开分析。 第五部分结语 该部分概括了新农村建设视野下基本而有保障的公共产品供给研究的初步结 论。本研究认为，当前农村公共产品供给中存在的供给困境，可谓积弊已久，主要 是由历史积弊、政府职能悖论、农村资源困境等因素导致公共产品供给空间失衡和 结构失衡，由此侵蚀了公共产品的本质属性，引起社会的不公平，并对社会主义新 农村建设造成负面影响，应更多地予以关注，加大供给投入和力度都是势在必行的， 但是，文章认为结合当前农村实际情况，短期内面面俱到既无法达成亦没有必要， 可行之径须是将焦点集中在农村必不可少又急需的方面，例如医疗、教育等，进行 基本而有保障的农村公共产品供给。因为基于当代中国经过半个多世纪的发展，特 别是改革开放以来社会主义市场经济的发展以及中国民主政治建设等均取得巨大成 福建师范大学硕士学位论文 就，已经初步具备实现这一目标的多数条件。因此，通过实现农村公共产品供给模 式及供给主体的多元化，同时着力解决好资源、权力、文化( 精神) 三方面的依赖 路径，借此有助于进一步提高农村公共产品供给的有效性，为农村基本而有保障公 共产品供给的落实到位提供保证。而具体结合到当前新型农村合作医疗上，鉴于医 疗供给上的特殊性，及长期以来医疗供给存在的诸多弊端，文章着重指出应针对当 前农村卫生服务体系建设的相关突出问题，包括建设目标、服务体系的结构、融资 思路、运行机制建设、监管体系建设等方面进行规避路径探析，俾使新型农村合作 医疗的构建与完善能更贴近实际需求，能更快、更好地产生实效。 v 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景与研究意义 乡村社会的发展对于全世界来说都是一个古老的学术与实践命题，乔恩莫里 斯1 9 8 1 年在管理诱人的农村发展一书中说：“在过去的五年中，可以看到对农 村发展这一课题兴趣爆炸般地增长起来。既有在农村发展本名之下进行的研究，也 有以其他发展研究的名目出现，农村发展在非洲、亚洲和欧洲各国已经获得了需为 一个学科或子学科的地位。现有的资料、概念都足以为农村发展学正当地成为一门 应用学科奠定基础。一农村发展是一项涉及自然、经济、政治、社会、文化、技术 多方面的社会变革。农村发展的研究也是一个多学科交叉进行的学术成长点。 对中国而言，经过2 8 年的农村改革，我国农村正处于由生存型社会向发展型社 会转变的关键时期，广大农民在义务教育、公共医疗、社会保障等方面的公共需求 正在全面快速转变为现实需求。虽然多年来，我国农村公共产品在不断增加，但农 村公共产品在供给上仍相对滞后。例如：农村公共产品供给总量不足；农村公共产 品供给结构失衡，不足与过剩并存；农民承担的农村公共产品成本过重；农村公共 产品供给过程中资金使用不透明，管理制度不科学等等，上述农村公共产品供给中 存在的问题，严重地困扰和束缚着农村经济发展和农民生活质量的提高。特别是现 实情况表明，基本公共服务的缺失在一定程度上已经构成了农村上层建筑变革的巨 大压力：城乡基本公共服务之间的过大差距持续拉大了城乡收入差距的鸿沟；农村 基本公共服务缺失降低了农民抵御各种风险的能力，教育、医疗费用过高成为新阶 段农民致贫、返贫的主要因素；在基本公共服务缺失的情况下，多数农民就会持续 徘徊在温饱线和小康未稳之间，很难实现启动农村消费市场的目标。故，农村改革 发展到今天，基本公共服务的不到位，已成为制约农村经济社会发展的突出矛盾。 并且随着农村公共需求的全面快速释放，为农民提供基本而有保障的公共服务不仅 成为广大农民最迫切、最现实的期盼，也是进一步解放和发展农村生产力，确保社 会和谐稳定的重要基础。因此，了解农村公共产品供给现状，分析现行农村公共产 品供给中存在的主要问题及成因，探索进一步完善农村公共产品供给的的新途径， 俾使基本而有保障的公共产品供给较快较好地落实到实处，具有重大的现实意义， 1 1 许文兴，许迎咧转型= i ! i ：会的乡村发展j 政府效能研究 m 北京：币固农业“j 版社，2 0 0 4 年：第3 l 页 福建师范大学硕士学位论文 基于以上分析，特选定此论文题目。 1 2 文献综述与研究视角 1 2 1 文献综述 1 2 1 1 我国公共产品理论研究概况 我国以前的财政理论借用前苏联的“国家分配论，所以对公共产品的研究起步 较晚。张馨( 1 9 9 8 ) 认为，公共产品理论存在和发展予西方资本主义社会，有着资 本主义的性质；但其产生、存在和发展有着强烈的市场经济性质，因而借鉴公共产 品理论，对于建立与社会主义市场经济相适应的财政基本理论，能起到积极的作用， 而且是十分必要的。郑新凤等( 2 0 0 3 ) 、杨志勇( 2 0 0 1 ) 等分析了西方公共产品供给 制度差异的原因，提出了我国在借鉴西方的公共产品理论，进行建立公共财政框架 的改革时，不应照搬他国模式。李宝民( 1 9 9 2 ) 、陈工( 1 9 9 8 ) 从理论上分析了公共 产品的资金来源即财政拨款或由公共产品的消费者交费补偿。刘玲娅( 2 0 0 3 ) 对我 国公共产品供给制度的现状和有效性进行了分析，提出“我国财政理论将财政局限 于分配领域，没有将财政活动的结果当成一件产品来看待。蔡汉波等( 2 0 0 2 ) 就公 共产品的私人供给和市场供给问题进行了研究，他们均认为公共产品的私人供给是 必要的，为此政府应该为私人供给者提供适度的激励和保障。 我国学者在积极地探索公共产品供给的资金筹措和生产制度的同时，也在积极 地探索公共产品供给的决策机制。郝春红( 2 0 0 2 ) 指出由于公共产品的特殊性，市 场机制、公共选择理论的投票机制以及拍卖方式都不能有效地解决公共产品的有效 供给，只有设置合理的税制才可以激励消费者个人显示真实偏好，实现公共产品的 最优供给。另外，我国学者对公共产品供给的公平和效率也进行了分析，周镇宏、 何翔舟( 2 0 0 0 ) 就公共产品的政府供给效率进行了分析，提出了政府管理半径和政 府管理密度是科学界定实现政府成本最小化的前提。 1 2 1 2 我国农村公共产品供给研究概况 我国推行家庭承包制改革的二十多年来，中国的农业和农村经济取得了巨大的 增长，但与此同时，随着原有集体化的生产经营制度在集中提供乡村公共产品方面 的制度安排逐步瓦解。一些学者倾向认为，家庭承包制极大地促进了农村私人产品 的供给，但却带来了公共产品供给方面的问题，即家庭承包制缺乏对农村公共产品 供给的激励( 郭熙保，1 9 9 5 ) ；张军、何寒熙( 1 9 9 6 ) 认为，农村公共产品供给制度 的变迁滞后，造成了家庭承包制实行早期公共产品供给不足，后期供过于求，农民 2 第1 章绪论 负担太重( 叶兴庆，1 9 9 3 ) 。针对这一问题，时兴庆、林万龙等( 2 0 0 0 ) 就我国现行 农村公共产品供给体制历史及现状进行了分析，指出我国农村自上而下的制度外公 共产品供给制度造成了农村公共产品有效供给不足，农民负担过重。徐洁、韩莉 ( 2 0 0 2 ) 指出自建国之初我国实行的二元经济结构决定了我国公共产品的供给也具 有明显的城市倾向。他们以2 0 世纪韩国政府的新村运动为例，指出我们应积极借鉴 韩国政府的做法，统筹城乡经济发展，加大农村公共产品供给，促进二元经济结构 向现代化结构的转换。何秉材( 2 0 0 2 ) 提出农村公共产品供给不足和农民自我负担 也是农民负担，为此政府应为农民提供充足的公共产品，并在其他方面给予农民国 民待遇，这样才能使农民投资获取平均利润。叶兴庆( 1 9 9 5 ，1 9 9 7 ) 、何振一( 1 9 9 7 ) 提出了农村税费改革是解决目前农村公共产品供给问题、减轻农民负担的有效途径。 朱建国( 2 0 0 3 ) 从税费改革的角度分析了我国农村公共产品供给的公平与效率问题， 提出应以受益原则和能力原则确定农业税率。另有一些学者( 如熊巍，2 0 0 2 ) 认为 虽然我国统收统支的财政体制被打破，中央政府下放了事权，但却未给予地方相应 的财权，在规范转移支付的制度未建立起来的情况下，地方政府为了自求资金平衡， 却力求扩大预算外资金的制度外收费来弥补公共经费的不足，并因此加重负担。黎 炳盛( 2 0 0 1 ) 认为公共产品的有效供给是政府不可推卸的责任，农村公共产品的有 效供给非村民制度所能完成，而必须以农村行政管理体制，财政体制改革为前提， 并且必须妥善解决由于村民自治制度的推行所带来的农村社区权力体系的新冲突才 能达成。李羚( 2 0 0 4 ) 从政府公共绩效角度指出了由于政府对公共产品供给缺失彰 显了农村发展的外部不平等性，政府效率的低下，导致政府在公共产品和服务的提 供上“缺位 ，造成了农村公共产品的供给不足。钟裕民、刘克纾( 2 0 0 5 ) 从公共选 择理论的视角指出，由于现阶段农村公共产品供给主体的组成人员政府官员也 是“经济人 ，也存在着追求自身利益最大化的自利行为。在现行的自上而下的官员 任命制、乡镇政府决策者对“政绩”和“利益的需求以及政府与农民之间的信息 不对称的情况下，使政府人员围绕自身利益供给公共产品，这是造成公共产品供给 不足和供给过剩并存现象的内在原因。王文灿、胡世明( 2 0 0 5 ) 认为现存的非均衡 供给制度导致许多本应由中央政府进行决策和组织生产农村公共产品的供给存在不 足，各地方部门决策者出于“政绩 和“利益 的自利行为而导致某些硬性的公共 产品供给过剩。刘鸿渊( 2 0 0 5 ) 认为农村公共产品供给不足的原因有：( 1 ) 政府职 能定位不准确：( 2 ) 乡镇政府财权与事权不对称；( 3 ) 财政资源使用效率低下，供 3 福建师范大学硕士学位论文 给体制缺乏科学性。李琴、熊启泉( 2 0 0 5 ) 运用博弈论的分析框架，考察了农村税 费改革以后，中央政府、地方政府、农民三个利益主体在公共产品供给中的地位， 中央政府凭借强大的政治权力处于博弈中的强势主体地位，地方政府为了维护自身 的利益而依附于中央政府而处于弱主体地位，农民作为弱势主体明显地处于博弈的 弱势主体地位，中央政府通过政权权威将公共产品供给责任压给下级政府，下级政 府最终将责任转移给乡镇政府和农民。这种过长的委托代理链条严重影响了公共产 品的供给效率和质量。杨定金、余海秋( 2 0 0 5 ) 指出农民有效参与不足是导致供给 体制效率低下的一个重要原因，也是农村公共产品持续增加的一大障碍，为此应最 大限度地调动农民参与公共产品供给的积极性、主动性和创造性，真正成为供给的 参与者、监督者和管理者。熊圩清、汪宏伟( 2 0 0 5 ) 认为分权的经济体制与集权的 政治体制之间出现内在矛盾，扭曲地方政府的竞争行为，致使农村公共产品不能表 达下层意愿，这种自上而下的制度外供给致使基层领导者存在着过度供给公共产品 的动机。 1 2 2 研究视角 农村公共产品供给是当前理论界研究的一大热点，不少学者对这一问题进行深 入思考，视角多样化。但总体上较侧重于研究公共产品供给制度的不足，特别是侧 重于从公共财政的角度进行分析，近年来，越来越多的学者侧重于从政府角度予以 分析，例如从政府职能转换及合理定位出发进行分析，等等。无疑，这些研究对推 动我国当前农村公共产品供给改革与完善的深入，是很有积极意义的。但是，笔者 认为中困的基本国情与国外有很多差异，尤其是当前处于社会转型期间，农村公共 产品供给问题始终显得沉重而又急迫。截止到2 0 0 5 年，我国人口总数为1 3 0 7 5 6 万 人，其中城镇人口为5 6 2 1 2 万人，占全国人口的4 2 9 9 ；农村人口为7 4 5 4 4 万人， 占全国人口的5 7 0 1 。面对基数如此庞大的农村人口，农村公共产品供给问题更 为突出。并且随着经济社会的发展与变革，特别是随着生产的社会化和市场经济的 不断深入以及农村城镇化的加快，农村流动人口越来越多，“去精英化”现象越来越 明显，这无疑给农村的建设和发展，农村公共产品的供给造成更为深刻的影响。因 此，要在短期内面面俱到是无法达成亦没有必要的，结合当前农村实际情况，可行 之径须足将焦点集中在农村必不可少又急需的方而，例如医疗、社会保障、教育、 科技等等，为他们提供有保障的公共产品，即进行基本而有保障的农村公共产品供 【1 】国家统计局人口和就业统计i d 中因人u 统计年鉴2 0 0 6 m 北京：中国统计版社，2 0 0 6 年：第2 2 4 页 4 第1 章绪论 给，以期能借此进一步挺高我国农村公共产品供给改革的实效，俾使新农村的建设 更为切实可行和富有实际意义。 1 3 研究思路与研究方法 1 3 1 研究思路 本课题旨在研究如何进一步改善农村公共产品的供给以提高供给的实效，研究 思路主要从以下几个方面展开： 首先，确定研究对象。 科学研究首先要确定研究的对象。我国农村改革发展到今天，基本公共服务不 到位，已经成为制约农村经济社会发展的突出矛盾。而随着农村公共需求的全面快 速释放，为农民提供基本而有保障的公共服务不仅成为广大农民最迫切、最现实的 期盼，也是进一步解放和发展农村生产力，确保社会和谐稳定的重要基础。在这个 特定背景下，新阶段农村综合改革应当抓住农村经济社会发展进程中的突出矛盾， 以逐步实现农村基本而有保障的公共产品供给为起点。 其次，资料收集和数据来源。 在资料收集方面：首先，查阅了学者们有关农村公共产品供给的相关文献资料。 其次，重点收集了2 0 0 4 年新型农村合作医疗试点实施以来的相关资料。在这方面， 尤以卫生部同世界银行于2 0 0 5 年合作共同开展的新型农村合作医疗调查资料报告 及福建省在2 0 0 6 年开展的百村调查的相关资料为主，进行了相关的分析研究。 再次，理论分析与对策研究。 在资料收集阅读的基础上，分析当前农村公共产品供给现状，认真分析问题产 生的原因及产生的负诬影响，在此基础上提出当前解决问题的关键应该是提高供给 的有效性，特别是对于农村而言，应将那些最基础、农民需求最迫切的公共产品放 在优先保障的位置上，文章特别结合当前备受关注的农村合作医疗为例，进一步分 析当前基本而有保障的公共产品的内涵、提供的可行性及提供应遵循的基本原则。 据此，从理论和实践结合基础上探索新农村建设视野下基本而有保障的农村公共产 品供给实践路径，努力为捉i = j i 农村公共产，讯供给有效性提供借鉴，以达到研究的根 本目的。 1 3 2 研究方法。 l 、文献归纳与整合。本研究较为充分地占有文献资料，包括：马克思主义经典 著作、党和国家关于农村公共产品供给的相关文件、国内外关于公共产品供给研究 5 福建师范大学硕士学位论文 的相关著作和论文集，以及通过上网搜索查获的相关论文和文献等。尽量客观地界 定基本而有保障的农村公共产品的内涵等，以此为立足点进一步提出改善当前供给 现状的对策建议。 2 、规范分析和实证分析相结合。规范分析主要是通过对一些基本概念和理论观 点，如：基本而有保障的公共产品等进行规范性分析，从而确定研究的内涵、外延、 特点和本质，为研究的开展提供规范基础。实证分析主要是通过大量的事实，对由 卫生部同世界银行于2 0 0 5 年合作共同开展的新型农村合作医疗调查资料报告及福 建省在2 0 0 6 年开展的百村调查的相关资料进行分析，以迸一步深化对农村公共产品 供给的认识，提供实证支撑。 3 、定性分析和定量分析相结合。本研究坚持定性和定量研究相结合的原则，通 过定性研究分析农村公共产品供给失衡现状、原因及负向维度，对基本而有保障的 公共产品供给的内涵、可行性进行分析，在大量事实材料上进行研究，寻找促进基 本而有保障的农村公共产品供给实现的有效路径。通过定量分析，对新型农村合作 医疗的实施现状进行对比分析，以之为整个课题的研究提供实证依据，并借此使课 题更富于针对性与实际性。 第2 章新农村建设视野下的公共产品供给及实例分析 第2 章新农村建设视野下的公共产品供给及实例分析 2 1 多重交困的农村公共产品供给困境总体评估 2 1 1 当前农村公共产品供给失衡现状 公共产品具有对消费者的非排他性，政府只有公平、均衡地向不同地区和不同 阶层的社会成员提供公共产品，才能实现社会和经济的均衡发展。否则，将扭曲公 共产品的供给结构，出现比市场失灵更糟糕的政府失灵，并带来一系列严重的社会 问题。合理的公共产品的空间布局和结构布局对于经济社会发展和提高社会公正水 平都有重要意义。然而，当前我国公共产品的空间布局和结构布局都不尽合理。公 共产品供给空间失衡和结构失衡侵蚀了公共产品的本质属性，其直接后果是人为地 拉大社会成员间的差距，引起社会的不公平。【t 1 2 1 1 1 空间布局 从空间布局上看，公共产品的供给在城乡之间、地区之间有着巨大的差距。城 市和发达地区公共产品供给较为丰富和完善，落后地区和农村公共产品的供给数量 小质量差。具体表现为：( 1 ) 城市与农村公共产品供给不公平。城市居民享受着优 越的市政设施条件，而农民可以享受的基础设施建设、教育、医疗卫生等公共产品 均低于城市，并且为享用这些公共产品，除缴纳政府规定的税收和使用费外，往往 还需要付出更多的代价；( 2 ) 农村各地区间公共产品供给的不公平。现行农村公共 产品由中央政府、地方政府和村集体组织混合供给。经济繁荣、市场发达、地方资 源丰裕的地区，地方政府或村集体组织有财力提供较多的公共产品，而其他资源条 件落后的地区，公共产品的供给则呈现短缺的态势。嘲此外，即使在同一地区，同 样由于农民收入水平的差异，亦使得低收入农民、贫困农民在公共产品供给的受益 中往往呈现不对称性。嗍 2 1 1 2 结构布局 从公共产品的结构布局来看，集中表现为农村公共产品供给结构失衡，不足与 过剩并存。农村公共产品供给中，一些地方政府热衷于容易出成绩的短、平、快公 f 1 1 杨华斌如何化解我困公共产品生产短缺低效的矛盾从看病贵、i ：学难，虏价商谈起 j 湖北行政学院 学报，2 0 0 6 年第5 期 2 1 张吉国农村公共产品供给现状与制度创新 j 山东省农业管理干部学院学报，2 0 0 5 年第5 期 3 1 目前我国农村居民内部的收入差距很大，2 0 0 5 年农民入均纯收入的摹尼系数扩大到了0 3 7 5 1 ，比2 0 0 4 年提 高0 0 0 5 9 2 0 0 5 年底，按人均收入6 8 3 元的标准，农村贫困人口为2 3 6 5 万人；按人均收入9 4 4 元的标准， 农村低收人人u 为4 0 6 7 万人。 。 7 福建师范大学硕士学位论文 共项目，对上级要求考核的水利设施建设、农村电网改造、交通道路建设等公共设 施项目，千方百计地组织资金加以实施，而一些期限长、见效慢的长期项目或社会 福利型的项目，如科技推广、社会保障等却没有太高的积极性，而这些才是农村社 会长期稳定发展的根本所在。于是，农民真正需要的公共服务提供不足，而不需要 政府提供的服务却存在供给过剩，这样，本来有限的公共产品投入得不到合理的利 用，使得农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量 的目的，使公共产品供给偏离需求，结构失衡、效率低下。 2 1 2 多重交困的农村公共产品供给失衡现状的成因分析 2 1 2 1 历史积弊 所谓“冰冻三尺，非一日之寒 ，当前农村公共产品供给面临的困境，很大一部 分是历史积弊使然，具体分析，文章指出包括以下三个方面： 首先，政治因素。主要包括三个因素：( 1 ) 城乡二元体制。在中国传统社会的 政治结构中，城市是政治权力的中心，受上层建筑的影响，经济资源也向城市集中。 而乡村远离城市，不仅在政治上比较薄弱，在经济方面也不能得到足够的发展。特 别是在2 0 世纪5 0 年代逐步形成的二元社会经济结构，把中国社会截然分割为城乡 对立的两极。在城乡发展上长期执行“以农补工 、“重城轻农 ，优先发展城市的倾 斜型发展战略和政策，形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局与制度， 与之相适应的是城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。在城市，一切公 共产品和公共设施以及政府管理机构的建设经费和丌支，均由国家承担，城市公共 产品无论在数量上还是质量上都优于农村。而农村的公共产品和公共设施则成了政 府遗忘的角落。农村公共产品不但数量少、质量差，政府还硬性规定由农民以上缴 “提留”、“统筹 和负担义务工、积累工等形式自我承担、自我供给。( 2 ) 非均衡 区域发展战略。党的十一届三中全会以来，我国各项改革开放措施的出台基本上都 采取了山沿海向内地逐步凡廷i ：的梯皮推进方式，在投资、财税、信贷、外资外贸、 价格等方面给尔部沿海地区 艇人政策倾斜，使它们成为改革开放的j f 沿地带。这种 推进方式给东部沿海地区带来明显的先发优势，抑制了内陆地区的发展积极性。这 种非均衡发展战略虽不直接影响区域间公共产品的供给水平，但其造成了区域经济 的发展差异，并最终决定了不同地区尤其是各地区农村的财政支付能力和公共产品 的提供能力，是造成公共产品供给差异性的最基本的经济原因。n 1 ( 3 ) 分税制的不 【1 】吴光锋我困公共产品供给差异性原i 大i 解析皋于礼会土义市场经济公- p j 2 i ! 的视角 j 古林财税高等专科 学校学_ ；f 1 1 2 0 0 7 年第1 期 第2 章新农村建设视野下的公共产品供给及实例分析 完善。按照财政联邦主义原则，公共产品公平而高效的供给的一个前提是财政分权 体制必须较为完善。如果把中央和地方政府都看成公共产品的供给主体，按照社会 主义市场经济公平理论，中央政府和地方各级政府在既有的分权体制下，其承担的 公共产品供给责任即“事权”，和其拥有的财政资源的支付权力即“财权 ，应该是 相对应的。如果二者不对应，有“事权 而无“财权 ，或者有“财权 而不承担相 应的公共产品供给责任，这都是不符合“机会均等 的公平原则的，可以认为是“制 度歧视 或“体制歧视 。而这种“制度歧视”或“体制歧视一在我国的分税制体制 中，则有充分的体现。它表现在：中央与地方财权与事权的不对等性，事权逐级下 移，财权层层上划。一方面中央通过主体税种税收上划，集中了大量的财力，地方 政府则财力严重不足。另一方面，中央在事权方面很多地方缺位，并且经常利用自 己的政治权威把一部分份内的事情下放到地方。在这种情况下，我国的以税收返还 为主的转移支付制度，又不能打破既定利益格局，使“穷者愈穷，富者愈富 ，不能 起到应有的均衡作用，最终造成了公共产品供给的差异。 其次，地理因素。由于我国区域辽阔，一方面乡村地处边缘，公路建设严重滞 后，例如：有些地区路面窄、路况差、路途远，交通非常不便；同时，由于乡村信 息基础设施也很落后，例如：有的地区还不能用上电，更是少有电视、电话、网络 等现代信息工具，等等，这些都严重阻碍了信息的通畅，使得乡村信息不灵通，给 乡村接受新观念、获取信息、提高技能、参与市场竞争带来极大困难，难以冲破传 统农业发展的束缚，发展缓慢而滞后，从而也就在很大程度上影响了农村公共产品 供给水平的提高。 再者，文化因素。当代中国承继着创造了无数文明成果但又具有浓厚封建传统 的历史，并在很多方面留有传统历史的印痕，这使得当代中国的思想文化领域残留 着不少陈旧观念。第一，公共利益得不到彰显。自古以来，在“普天之下，莫非王 土一和“朕即国家 这些意识形态的笼罩下，中国传统社会只看重“家族皇朝利益一 和“家族或家庭利益 ，而“国家利益( n a t i o n a li n t e r e s t ) 一或以全民利益为主体 的“公共利益( p u b l i ci n t e r e s t ) 却没有得到相应的发展和重视。因此，“国家利 益”往往被“家族皇朝利益 所取代，而“公共利益 则被“家族或家庭利益一所 掩盏。n 1 这一局而导致了公共利益的不受重视，并且造成一个严重的后果，就是个 人和集体肆无忌惮地侵蚀公共利益，使公共利益受损。第二，中国社会结构导致了 1 1 林聚任，何中华。当代 i ：会发展研究第2 辑 m 济南：山东人民f j f 版社，2 0 0 7 年：第2 0 2 页 9 福建师范大学硕士学位论文 自我主义的价值取向。中国传统社会结构呈现出差序格