（行政管理专业论文）地方政府公共政策制定中的公众参与问题研究.pdf

山东大学颈士学位论文 中文摘要 地方政府在执行中央政策，制定地方公共政策，促进地方经济发展，维护地方社 会稳定的过程中，发挥着中流砥柱的作用。制定公共政策是地方政府实现对社会公共 利益进行合理分配的一项重要手段，在地方政府公共政策的制定过程中扩大大公众参 与具有深远的意义 目前，我国地方政府公共政策制定过程中公众参与严重缺失，导致地方政府公共 政策的正当性、合法性不足。本文试图对地方政府公共政策制定中公众参与的价值以 及公众参与缺失的原因等问题进行深层次的分析，并从观念变革以及制度建设层面着 手对加强公众参与提出了相应的对策 本文的导论部分首先对选题理由、研究现状及研究背景作了简要介绍，进而对本 文中所涉及的主要概念如地方政府、公众参与、公共政策等作出了相关的界定。 本文的研究重点在于三个方面，即：地方政府公共政策制定中公众参与的价值分 析、地方政府公共政策制定中公众参与缺失的原因分析以及地方政府公共政策制定中 加强公众参与的对策分析。 地方政府公共政策制定中公众参与具有重要的价值，具体体现在：公众参与有助 于提高地方政府公共政策的合法性；有助于防止地方政府公共政策的失败；有助于提 高公众对地方政府公共政策的认同，从而有利于政策的执行；有助于维护地方社会秩 序的稳定。 地方政府公共政策制定中公众参与缺失的原因主要有以下几个方面：受传统的官 本位思想影响，政府官员对公众参与政策制定有排斥心理；集权式决策模式导致公众 参与的渠道匮乏；地方政府的自利性；公众权利意识淡薄，参与能力低下：公众参与 的立法保障缺失，参与的程序化、组织化、法定化程度低；公众参与政策制定的制度 不健全。 针对地方政府公共政策制定中公众参与缺失所产生的深层次原因，本文从观念变 革及制度建设两个大的层面提出了地方政府公共政策制定中加强公众参与的相关对 策。在观念变革层面，对于地方政府官员来说，必须切实转变决策观念，树立科学的 决策观，积极引导公众参与政策的制定。首先要明确地方政府官员自身的角色定位； 其次要提升地方政府官员的公仆服务理念。对于公众来说，变消极参与为积极参与， 山东大学硕士学位论文 必须转变两种错误的观念。在制度建设层面，首先要完善公众参与公共政策制定的相 关立法，实现参与的法制化；其次要拓宽参与的渠道，建立有效的参与机制：最后要 加强参与型政治文化建设，提高公众参与的制度化水平 关键词：地方政府；公共政策；公众参与；价值；原因；对策 2 山东大学磺士学位论文 l o c a lg o v e 删n 蛐协p l a yak e y l ei i i i m p l e 删施雌也ec e m r a ig o v 锄m e 毗s p o i i c i e s ，m a k i n gl a lp u b l i cp o l i c i e s b s t i n gl o c a l o 蝴i cd c v e l o l m l 阻ta n d 姗i i i t a i l i i l l gl a l 姗i a ls t a b i l i 够p o i i c y - m a k i n gi s av 蹦m 锄sb y 砌c hl o c a l g o v t m l m 栅皓c 0 饿i u c tt h e i ra l l o m i 饥to fm e c i a ip u b l i ci n t c r e s lh e n ，e 赋就i m l l gp u b l i c 础i p a t i i so f 细哪h i 雌s i 鲥f i c a n i nt h e 班e 黯o f p o l i c y - m a l 【i i l g p l 髓e n t i y t h ea b s o fp u b l i c 嘶i p a 妇i np o l i c ，r 玎舱k i i l gp m 豁l 髓d st o i d e q i m yi nj u m 惜s 锄dv a l i d n yo fn ”p u b h cp o l i c i e s 1 1 l i st h e s i si 曲：n d st om a l 【e 眦 i n - d e p 恤删y s i so f 鲥c hi s g 嘲鹪l h cv a l u eo f p l l b i i cp 枷c i p 薯i l i a n dt t 】曙地a s f o rt i 圮 a ：b 辩n o e 赳l dp u tf o 删c ；dc o i k m 锄m 脐蕾b r 他i n f o i n gp u b l i cp a n i c i p a 翩缸吼t h e p t 玳；p t i v eo f n o t i o 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任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名： 釜立整t 2日期：三! ：聋! 皇? 瞬 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：秀立! 坠导师签名：壶圭日期：竺：聋! 鱼功自 山东大学最t 学位论文 导论 一、选题理由 公共政策的目标是为了满足社会公众的利益，实现公平、公正是公共政策的灵魂 在公共政策的制定过程中，公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径 在实践层面上，二十世纪六七十年代以后，世界范围内的公民参与运动不断走强。 “强势民主”、“公民治理”的要求和呼声与日俱增。与此相适应，在西方国家政策 制定的过程中，公众参与制度的建设，参与的方式、途径及程度等都有了长足的发展。 而我国由于深受传统的集权式决策模式和官本位思想的影响，公共决策系统很不完 善，政策制定过程中的垄断现象比较严重，导致政策制定中公众参与的严重缺失，尤 其是在地方政府的层面。决策的科学化、民主化的程度较低合理的政策制定模式， 应该是政府主导、专家咨询、公众参与相结合的模式，我国自2 0 世纪9 0 年代以来， 开始重视采纳专家建议，但与之相比，在地方政府的政策制定过程中，对公众参与的 重视程度远远不够，公众参与仍是一种低度的参与。 因此，打破我国公共政策制定中长期存在的垄断现象，扩大公众参与，不仅仅是 为了提高政策运行的效率，加快公共政策制定模式的转型，更关系到全体公众对公正 与公平的诉求。 实践证明，如果一个地方政府及其决策得到了广大公众的参与、认可与支持，并 且积极的贯彻执行，那么这个政府就应该是一个获得了广泛政治支持的政府，也必定 是一个有着较强治理能力的政府。公众参与地方政府的政策制定，有助于公众利益的 表达，有助于政府及时获得有关公众偏好的信息并作出回应，以保证政策的正当性、 合法性而防止决策的失败，并且有助于政策出台之后能够得到有效的执行 在理论层面上，国内学者对于政策制定中的公众参与问题，多数是围绕着公众参 与的背景、参与的必要性以及参与的方式、途径等进行的，对与此相关的政府信息公 开、民意调查、公开听证、协商谈判等公众参与机制作了很多介绍，为政府部门进行 科学的决策提供了理论上的指导。但大多数研究是对公众参与决策的某个方面的问题 进行局部探讨，真正具有实践价值并可供操作的并不多。真正实现公共政策制定过程 中的公众参与是一个系统工程，从政府官员和公众观念的转变，到相关技术手段的采 用及相关制度的建设缺一不可。在我国地方政府制定公共政策的过程中，如何把西方 山东大学硬士学位论文 公众参与政策制定的理论、方法和技术与我国地方本土的实践相结合；如何针对不同 的政策目标而采用灵活的公众参与方式；如何把公众参与的方式、途径等与科学决策 过程的具体环节相结合。进行细化的分析及定性与定量的分析，这些都有待于进一步 的探讨本文的写作目的就在于借助于西方公众参与政策制定的先进理论及方法，立 足于我国地方政府政策制定的实践，对构建我国地方政府政策制定中的公众参与机制 进行有益的探索，形成地方政府与公众之间的良性互动机制，最终实现地方政府决策 的科学化、民主化 二、主要概念 1 、地方政府 “政府”一词在政治学中有广义与狭义之分。广义的政府指由各国家机关构成的 整体，即人们通常所讲的国家政权，包括立法、行政、司法、军事机关等。狭义的政 府则仅指国家行政机关，人们在日常生活中较广泛地采用政府这一狭义用法。地方政 府是与中央政府相对应的一个概念，本文所指的地方政府，是从狭义的角度来理解的， 即地方行政机关，是指除中央政府之外的地方省级以下各级政府，在我国，地方政府 包括省一市一县一乡镇四个层级。 2 、公众参与 与公众参与相关的概念有政治参与、公民参与等。日本政治学家蒲岛郁夫认为： “政治参与是旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动。”回在政治学中，政治参 与通常是指公民的参与，非一国公民或者被剥夺公民权的人是不能参与政治活动与事 务的。o 所谓公众参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的 一种协调对策，它强调公众对地方事务管理过程中的参与、决策和管理，是对决策过程 和结果的监督与参与。圆述鑫警耋端n 寸 本文所指的公众参与，与政治参与、公民参与等概念有所不同。，是从广义的角度 来理解的，公众参与主要是公民参与，但是公众参与也包括非公民的参与通常情况 下，公众既包括个人，也包括公众团体，而且在将来，公众团体将越来越多的代表公 众参与决策。 3 、公共政策 。【日1 蒲岛郁夫政治参与 f m l 北京：经济日报出版杜1 9 辨：4 李艳芳公众参与和完普大气污染防泊法律制度 们中国行政管理2 5 ( 3 ) ；5 2 。岳书敬i 不对称信息条件下政府效率的提高与公众参与们经济问题探索枷5 ( 3 ) ；1 3 2 山东大学磺士学位论文 ( t ) 一般意义上的公共政策对于公共政策的内涵，中外学者给出了很多不同 的界定：毋 伊斯顿认为：。公共政策是对全社会的价值做权威的分配。” 拉斯维尔认为：政策是。一种含有目标、价值与策略的大型计划” 林布隆认为：政策并非一致同意的行动。而是政策制定者妥协的结果。 安德森认为：。政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为 者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员制定的 政策。” 戴伊认为：“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何 事。”。这个定义即包括了政府的作为，也包括了政府的不作为。政府的无力作为或 者不能够作为是一种政策。政府的不作为正如其作为，同样可能对社会产生重大影响。 笔者比较认同我国学者陈庆云在公共政策分析一书中所作出的界定：公共政 策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过 程中所制定的行为准则。该定义强调了：第_ ，公共政策是政府制定的行为准则，体 现了政府的政治行为；第二，公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利 益的分配，也包括精神利益的分配；第三，公共政策对利益的分配，是一个动态过程， 大致经历四个环节：利益选择、利益综合、利益分配和利益落实；第四，公共政策对 社会利益的分配，服从于政府对利益的追求。 这一归纳从“社会公共利益”这一独 特角度入手，准确地把握了公共政策的本质。 公共政策具有重要的地位：第一j 公共政策是国家公共权力运行的具体体现；第 二，公共政策是政府实施公共管理的重要途径；第三，公共政策是政府维护公众利益 的主要手段。回 ( 2 ) 地方政府公共政策。地方政府公共政策就是各级地方政府在与社会充分交 流的基础上，依法对辖区内的公共利益或公共事务作出的规范性安排。o 与国家政策 系统常规性、原则性、规范性和权威性集于一体不同，地方政府公共政策更多地表现 出非常规性、灵活性、偶然性和特殊性的特征 x ，r 可冉i 飞；1 矗，、专，冀1 | x 矿匕一淦气，k h 命的诋毫亳- 每l l x ，峰虹陆 多；! 苎壹堑垡竺查多三宣二宝b 叩 饶峰乡# t l 争 孥童擘争e b f 劳扛扣雾地；艰矿多 。朱崇实陈振明公共政策i m l 北京：人民出版社1 9 蚌：2 嗨 v p 鼍、电节唯k 、每音0 弋3 弓、岂 。i 美1 托马斯r 藏伊白上而下的政箫制定 【m 1 北京：中国人民大学出版社2 2 t3 。陈庆云公共政策分析 町中国经济出版社1 9 9 6 ：9 。胡宁生现代公共政策研究叫】中国牡会科学出版社2 0 0 0 3 i o 郭剑鸣地方公共政策研究 蝴中国社会科学出版社2 0 0 6 l1 2 一1 4 山东大学碗士学位论文 同时，由于地方政府及其职能部门长期对特定领域进行管理，他们对该领域的发 展动态、趋势、主要矛盾和解决思路往往有专门的认识和经验。因此。他们是地方有 关决策动议、草案的主要来源。这也是地方政府作为地方决策主体的另类重要表现形 式o 三、研究背景 由于西方国家公民民主意识、。人民主权”理念形成的较早，并且践行的传统也 较为悠久。很多地方市民社会较为成熟和发达因而公众参与公共政策制定已被大多 数人接受，被认为是合理的，并且公众参与的理性化程度较高。一些西方国家已经建 立起一套较为完备的公众政策参与系统另外，公众获得相关信息渠道广泛。西方国 家电子政务建设比较发达，很多政府信息在网上发布政府的行政行为公开化程度高。 确保公众快速、准确的获得相关知识与资讯，这是公众参与公共政策制定的必备条件 之一公众具备了直接平等参与公共政策制定的渠道西方国家在公众参与政策制定 渠道方面作了大量工作，储备了诸多经验，形成了多种有效、可行的参与渠道使公 众参与的制度化、法治化程度不断提高 与西方国家相比，我国的公众参与制度起步较晚，到目前为止尚未建立起完整， 有效的公众政策参与系统。改革开放以来，我国公众参与政治的深度与广度都有了极 大的提高，各级政府机关也先后建立了决策民主化的规章制度，但效果不够理想。自 下而上的公众参与影响公共政策的很少，多数是自上而下的。具体表现为公众的参 与意识、民主意识、主权意识尚没有普及、深入；政府的信息公开化程度还有待提高； 制度化的参与渠道也有待进一步拓宽；相关法律、法规尚不健全等等。 四、基本结构 全文内容共分为四大部分。 第一部分为导论。 第二部分为地方政府公共政策制定中公众参与的价值分析。公众参与有助于提高 地方政府公共政策的合法性：有助于防止地方政府公共政策的失败：有助于提高公众 对地方政府公共政策的认同，从而有利于政策的执行；有助于维护地方社会秩序的稳 定。 第三部分为地方政府公共政策制定中公众参与缺失的原因分析。主要有以下几个 方面：受传统的官本位思想影响，政府官员对公众参与政策制定有排斥心理；集权式 郭剑鸣地方公共政策研究 - 中国社会科学出版杜2 如i 帕 山东大学硕士学位论文 决策模式导致公众参与的渠道匮乏；地方政府的自利性；公众权利意识淡薄，参与能 力低下；公众参与的立法保障缺失，参与的程序化、组织化、法定化程度低：公众参 与政策制定的制度不健全。 第四部分为地方政府公共政策制定中加强公众参与的对策分析。从观念变革及制 度建设等两个大的层面进行探讨。 山东大学硕士学位论文 第一部分地方政府公共政策制定中公众参与的价值分析 地方政府公共政策制定中公众参与具有重要的价值，很多西方发达国家的地方政 府都非常重视政策制定中的公众参与，如加拿大政府始终秉持一种理念，就是参与公 共政策的制定，是民众的权利；广泛动员民众参与，使公共政策尽可能容纳和包含每 位民众的愿望，或者尽可能使各种意见在参与中达到沟通、平衡、协调和妥协，是政 府的责任作为民选的政府，离不开民众的支持，当然希望更多更广的公众参与，以 获得更大的合法性和民意基础。回美国也十分关注普通民众在地方政府治理中公共事 务的民主参与。可以说，公众的民主参与是美国地方政府最有特色的治理内容之一 主要表现为在政府治理的过程中，民众时刻在参与、关注、监督。他们采取的主要形 式是建立起与地方政府各个部门相对应的、主要由民众自愿者参加的各种理事会和委 员会，来参与决策和监督决策的执行。地方政府公共政策制定中公众参与的价值具 体体现在： 一、公众参与有助于提高地方政府公共政策的合法性 合法性是公共政策的生命，一项政策只有具有合法性才能得到社会的认同和遵 循。在现代社会中，公共政策的合法性基础又源自社会公众的普遍认同和接受，而且也 只有当政策得到广泛的社会支持时，它才能拥有较高水平的合法性，获得较高水平的 政府效能。 公共政策中公众参与政策制定是以公众对现存政策体系合法性的基本认同为前 提和条件的，因此，在一定意义上，公众参与政策制定就是政策体系合法性的来源和 根据。因为参与政策制定本质上就是公众通过一定的方式或渠道影响政策体系的行 为。公众参与有助于政策制定主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望， 并把政策目标的确立建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策制定的盲目 性，提高政策的合法性。从另一个角度看，公众在参与政策制定过程中，也培养了在 政策体系中的主体意识，而这种主体意识的提高，与政策参与的扩大是互为因果的。 公众自觉自主的参与，既增强了公众在政策体系中的自主意识和主体责任感，又使公 。谢蒲定对加拿大公众参与的积极性和广泛性问题的考察与思考 h 卸卅删印p 鼹硼蜘，d 啪i i a s 妒i d - 8 7 盘高新军美国地方政府泊理中公共事务的公众参与方式与制衡 蛐p 拍椰w c h i 蚺j i l i m 删蛐t o i 】咖w a a m d c s b w 叫坨a f t i c k i d 昌i 艟 6 山东大学硬士学位论文 众在政策实践过程中学会更好地维护、运用和行使公共权利，从而使政策体系的权威 更容易获得广大人民群众的政治认同。这样，在公众权利和利益得到维护和实现的同 时t 又必然地反过来增强公众对公共政策体系认同感和忠诚观念，增强了政策体系的 权威和合法性基础。因此，在一定意义上可以说，政策制定当中，公众的制度化的、 普遍的参与，是对政策体系合法性的实际肯定 而公众也因为参与了政策全过程，自我实现的价值得到满足和实现，有利于提高 公众对政府的信任程度。进一步强化公众与政府之间的互信互任，从而提高公共政 策的合法性。 案例：公众利益成为影响公共决策的重要力量 2 0 0 6 年2 月由华西都市报报道了一则消息，成都市交通委员会决定，成都市为 了解决成彭、成温、绕城高速、大件路等( 不含机场高速) 十八条收费公路收费难的 问题，准备效仿重庆实行大年票，力争在2 0 0 6 年上半年取消成都范围内全部1 8 条开 放式收费公路的收费站，代之实行一年一次性年票制收费，即“大年票”实行大年 票的政策出台就意味着大多数的车主，将为很多他们几乎不走的道路支付过路费这 则消息在社会上引起了强烈反响，华西都市报为此作了抽样调查，结果8 5 的人持 反对意见回 在成都“大年票”事件中，政府有关部门对待民意的态度非常积极。在听取了市 民的意见后，政府部门回应民意，重新展开调查，最终决定不会实施“大年票”政策， 并希望广大市民相信，政府的决策始终把百姓利益放在首位，决策的出发点将遵循公 正、公平、公开的原则。备受瞩目的成都“大年票”事件最终满意收场，无疑具有鲜 明的社会标本意义，它凸显民意与政府公共决策已经产生良性互动，并促使民意成为 影响公共决策的一支重要力量。 此案例表明，公共决策事关公共利益，如果一个部门仍然固守拍脑袋决策那一套 模式，贸然出台与百姓切身利益相关的政策，必然遭到民意的质疑。反之，将得到广 泛支持和理解，公共决策才能顺利推行。因此，成都“大年票”事件也为各地政府部 门提了个醒，公共政策在出台之前，要充分了解民意，广泛调查，形成草案，公开征 集建议，再提交相关部门研究决定，这样才能保证公共决策惠及绝大多数人群 公共决策要始终把公众的利益放在首位，就必须坚持公正、公平、公开的原则， 按照科学规范的程序逐步推进。事实上，是否倾听民意、尊重民意，直接影响到公共 。王强政府管理创新读奉 叫 中国人民大学出版社2 0 ；2 2 5 - 2 2 6 7 山东大学磺j ：学位论文 决策的正确与否。如果忽视民意。就会导致公共决策偏离公共利益，丧失公共精神， 甚至侵害公共利益，最终形成为某个利益集团服务的“拐点”o 公众经过参与公共政策制定来表达自身的利益要求和意愿，是对政策体系制定或 即将制定的某项公共政策进行选择的一种行为。公众通过合法的政策参与途径表达影 响着政策体系的政策过程，有助于推动社会分配利益的公共政策向符合人民利益的方 向发展，政策体系的公共政策必须坚持以公共利益的实现、公共问题的解决为原则。 二、公众参与有助于防止地方政府公共政策的失败 公众参与从不同角度、不同层次给政府提供了关于政策问题的丰富信息、观点和 解决问题的方案，使政府充分了解公众的需求，从而提高政策制定的质量；公众提供 的信息可以避免决策因建议不当而造成的失误；同时，公众巨大的创造力在参与政策 制定中得到发挥，有助于形成最优的政策方案；另外还能把新的技术和社会发展变化 的信息带入政府中来，从而提高政府知识管理的水准，适应信息社会的挑战。制定 科学化民主化的公共政策。 政府决策偏离是指政府在决策制定过程中，受决策主体、宏观微观决策环境及决 策体制等因素的综合影响，致使某些政府决策和实施的最终结果及其影响与期望不相 符。判断决策是否偏离的标准是，是否实现公众利益最大化和社会资源的合理有效配 置o 作为政策制定核心的政府，并不是一个没有自身利益的超利益组织，他们在公共 政策制定过程中难免会有自私的动机和行为，也就是说政府不可能自动代表公共利 益。在信息不对称约情况下，政府不一定能够完全体现民众的权益意志，公众也不一 定能够完全接受政府所提供的管理与服务。即使政府能够完全代表公共利益，政府也 存在知识不齐全信息不充分等情况，因此，公众有理由表达对政府的态度与价值取 向这种表达可以使政府感知到民众真正的需要。o 在决策方案形成过程中，吸收和听取各类利益群体的利益表达意见，有利于保障 决策方案的科学性，还有利于决策方案的执行，有利于发挥公共政策的积极影响，通 过决策程序的科学化、民主化、公众化，避免。上有政策，下有对策”的政策失灵。 三、公众参与有助于提高公众对地方政府公共政策的认同 母王强政府管理刨新读本 叫】中国人民大学出版社2 0 ：2 2 5 王强政府管理创新读奉 i 中国人民大学出版社2 0 ：8 王强政府管理创新读奉呻】中国人民大学出版社2 0 ：2 l l l 山东大学磺士学位论文 公共政策的执行过程是指通过法律的、行政的等手段将已经制定好的公共政策加 以实施的过程从实践中看，由于公共问题的复杂性和社会变化的快速性，公共政策 的实旄过程在一定程度上是公共政策再制定和执行的过程在这一过程中，公众参与 的意义在于根据政策实施的细节，判断自己利益的得失，并在政策不断细化执行的过 程中，努力争取将自己的看法和建议纳入到政策实施的过程中来。公众参与这一过程 也有利于强化对政策的理解度和支持度，加强对政策的认同，使政府可以顺利推行这 一政策。还要加强与公众之间的交互性，并将公众的意见反映在具体政策实施中，注 意在政策实施中对政策进行修补时参考或者加入公众意见，真正实现决策的民主化而 不流于形式，避免造成参与政策与实施政策分离的状况 美国学者盖伊彼得斯认为，参与模式的主要优点在于，“它强调让公众参与政 策过程的所有阶段，而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈 信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正。”o 另外一名学者托马斯也指出：由于受到藐视的公民可能拒绝服从那些没有征求他 们意见和征得他们同意的政策，所以政策的执行还可能导致失败的结局。o 公众参与提高了公共政策的社会可行性。公众亲自参与选择的公共政策容易得到 公众的广泛认同和支持。使政策在执行中不会遭到普遍的抵制。公共政策可行性的提 高又降低了公共政策执行的成本，政府制定的政策都是要公众来遵守和执行。如果公 众对政策何时制定和生效，执行与否会造成何种结果一无所知，使制定的政策脱离群 众。必然会给政策的执行带来各种问题，要么被拖延执行、错误执行或者是束之高阁。 如果在公共政策的制定中能广泛地吸引公众参与，可以使公共政策的制定者与相对方 之间进行良好的沟通，公众参与公共政策制定和决策过程对于提高公共政策的合法性 基础有重要的作用：一方面，公众参与扩大了决策资源的提取范围，增强了政治体系的 利益整合功能，因此公共政策能够反映最大多数人的意志，能更好地协调社会各种利 益关系，从而增加社会公众的认同感；另一方面，公众参与决策满足了公民参政议政的 心理需求，增强了他们的政治功效感、影响感和尊严感。可见社会公众参与决策，可以 使公共政策更易于被社会的公众接受和认同。o 四、公众参与有助于维护地方社会秩序的稳定 。【美】b 盖伊镀得斯政府未来的治理模式，【m 1 曼爱明等译北京：中国人民大学出版社2 i ：l “ 。【荚l 约翰克莱顿托马斯公共决策中的公民参与t 公共管理者的新技能与新策略【m 】孙柏瑛等译北京 中国人民大学出版杜2 5 ：6 。周晓喇马晓东公民参与；公共政镱合法性的路径选择，p 1 理论探讨2 5 ( 4 ) 。1 1 9 9 山东大学硕士学位论文 l 、公众参与政策制定可保障社会的稳定 在影响中国社会稳定的诸多因素中。决策失误或不科学是关键因素之一决策过 程中广泛吸收广大公众参与尤其是与其有特定利害关系的社会群体参与，协调好各 种利益关系，有利于从根本上保障社会的稳定 公众参与的扩大必然会大大加强公众的主人翁责任感，使政治权威更容易获得广 大群众的政治认同，有利于形成政治服从方面和政治权威方面的平衡与一致，这正是 任何一个社会实现稳定的政治前提，是加强政治权威和实现政治稳定所不可或缺的。 反之，由于政府与公众之间的距离越来越远，由此而产生公众与政府一定程度的 关系紧张，削弱了政府合法性的基础，引发不同程度的政府信任危机。许多地方政府 由于采取压制性的手段进行管理，引发了政府与公众之间越来越多的矛盾，导致社会 不稳定因素不断增多，党和国家的执政基础受到不同程度的挑战。 改革开放多年所造成的一系列问题，如贫富之间差距不断加大，社会不公平现象 不断增多。由于一些地方政府不能及时有效地回应民众的要求，解决民众的问题，导 致了这些地区不可避免地出现越来越多的不稳定性因素 2 、实现党在十六届四中全上提出的构建和谐社会的需要 从公共政策角度看，社会主义和谐社会的基本特征是：第一，政策合法性程度高 在民主、法治的社会，政策合法化是公共政策得以实施的前提第二公共政策体现 社会公正。社会公正是现代社会行为的基本准则，也是社会关系能够始终保持健康有 序的前提条件。与公共政策相关的社会公正是指分化的各社会阶层和群体有合法渠道 平等地表达对政策问题的诉求，从而在公共政策上平等地体现各阶层和群体的利益。 第三，公共政策体现利益平衡。既然公正政策本质上是关涉社会主体的利益问题，公 共政策就应把社会主体的利益实现问题作为核心，明确体现社会主体的利益原则。这 就要求在制定公共政策的过程中，始终以社会主体的利益需求为政策着眼点和落脚 点，时刻关注社会主体利益需求的实现和维护。第四。公共政策保护弱者维护社会 主体的利益，要优先考虑维护处于弱势地位的个人或群体。回 构建和谐社会包括人和人之间的和谐，人和自然之间的和谐。其关键在于人和 人之间的和谐。因此在公共政策的制定中要实现市民社会中不同利益团体的和谐，也 需要实现政府和市民社会间的和谐。这就要求政府在政策制定中扩大公众参与，与公 众不断地沟通，收集多方面的信息和资料，协调各方面的利益，以实现这种和谐。 o 壬强政府管理创新读本 1 i 】中国人民大学出版批i2 船一2 凹 t o 山东大学硕士学位论文 众所周知。在传统的社会里执政者为了达到和谐局面。往往采用怀柔加暴力惩 罚的方式这种所谓的。和谐局面”的实质，只是对单方面掌握国家的执政者有利， 公众并没有参与其中来同时，这种所谓的和谐局面也难以持久，因为并没有从公众 的角度考虑问题。而在现代民主社会里，崇尚的是自由、平等那么，关系到公共政 策的制定也必定是国家权力和公众权利互动的结果。这种国家权力和公众权利互动的 新局面已经不再是把国家权力作为和谐社会决策制定的唯一根据和保证，而是在给予 民众一定的权利的同时，把政府的信息行为公示于众，使民众对政府的行为和政府决 策的制定有了一定的了解后，参与到国家的社会决策制定之中来。这就是所谓的国家 权力和公众权利互动形式下形成的“和谐”局面o 公众参与有利于政府在进行决策 时有较准确的信息来源，及时发现和纠正决策中的失误，解决政治结构和政治运行体 制中的矛盾和问题，解决社会的矛盾和问题上下贯通、正确决策、及时纠错的政治 体制，比较容易取得政府和公众的协调一致，符合现代意义上的“和谐”之意。有利于 现有制度的完善与发展。 。吴长春肇启楠构建和谐社会要求加强国家权力与公民权利互动 啊中国特色社会主义研究2 5 ( 5 ) ，7 6 l l 山东大学磺士学位论文 第二部分地方政府公共政策制定中公众参与缺失的原因分析 在改革、发展的今天，我国公众参与公共政策制定的基础进一步扩大，参与制度 日渐完善、参与途径逐步拓宽：另一方面，公众参与行为日趋活跃，公众参与的动机 也出现了当层次化和多样化的趋势，公众参与的自主性不断增强。公众对政策制定的 参与已成为我国政治发展过程的一个有机组成部分。同时，我们看到，目前我国的公 众参与还带有一定的幼稚性和盲目性，毕竟短短二十多年的改革不能从根本上彻底根 除几千年封建专制和几十年高度集权政治体制的影响，也不能彻底改变社会政治经济 发展不平衡的局面。因而我国政策制定中的公众参与在显现出逐步成熟、不可逆转的 基本趋势的同时，也暴露出许多问题。在地方政府层面，公共政策制定中公众参与的 缺失有着深刻的原因： 一、官本位思想导致政府官员对公众参与政策制定有排斥心理 我国古代的传统政治文化是以官为中心的，官本位的典型特征是以官为中心，以 官的意志作为评判是非的标准。官员们被赋予了各种特权，而普通老百姓则根本没有 什么权利，更谈不上维护自己的权利。官本位体制必然会导致权力本位，官本位的文 化影响深远，即使到今天，我国的官本位现象还是非常的普遍，社会的各个方面都受 到官本位思想的影响。在地方政府公共政策制定层面，很多地方政府官员控制着政策 制定的过程，政策制定过程中的垄断现象比较严重，对公众参与政策制定有排斥心理， 重视程度不足，导致政策制定中公众参与的严重缺失。 由于长期以来遗留下来的浓厚的封建思想，我们一些地方政府机关及工作人员的 优越感强烈，认为自己是领导者，公众只是被管理的对象，只能被动地接受和服从政 府制定的社会决策。“官本位”观念没有转变，还表现在作决策时，只讲究“形式” 上的参与决策的制定。往往是决策已经制定出来后才让公众象征性地参与决策的制定 中来。这种“官本位”的思想，其要害在于没有把主体中心转化为客体中心，没有把 以权力为中心转化为以服务为中心，没有把以个体利益为中心转化为以公共利益为中 心o 当代中国并未彻底根除传统。官”本位社会的遗风，为官者的公民意识、法律意 。吴长春肇启楠构建和谐社会要求加强国家权力与公民权利互动啊中国特色社会主义研究2 5 ( 5 ) z 蔼 1 2 山东大学硬士学位论文 识、平等意识淡薄，社会责任感严重匾乏许多领导干部不是把手中的权力看作是受 之于公众、服务于公众的公共权力，而是以父母官自居，在制定政策时，不从公众利 益出发 = 、集权式决策模式导致公众参与的渠道匮乏 集权式决策模式养成了一些政府决策者藐视民众，漠视民瘼的官僚主义习气，主 观上存在着对公众参与的轻视和排斥，有时甚至动用行政手段限制公众参与。近年来 各地都出现了不少公众为社会保障方面的闯题因参与不能、诉求无门而集体请愿，甚 至酿成严重冲突的事件。其中相当多的都是由于政府部门无视公众的正当参与丽导致 决策失误的不良后果。 集权式决策模式导致了公众参与公共政策的渠道较少，并且现有的决策参与渠道 也未能全部发挥其功效 现实政治生活说明，政策参与的渠道多、路径宽、运行畅通，就会使社会各阶级、 阶层和利益群体在政策参与中各得其所，各种利益要求就有更多的机会得到比较充分 的表达和实现，这有利于形成政治权威和政治服从之间的相互沟通和平衡，有利于社 会的和谐发展和政治稳定。 由于公众没有经常性的参与渠道和参与方式，公众能够参与什么样的决策，参与 的程度有多深，往往不是自身主观愿望所能决定的，而是由权力机关已经筹划好了，公 民要做的就是按照其指定的方式和方法去完成既定的活动。这种被动式参与限制了蕴 藏在人们中间的无限创造能力，使人们的政治意识和技能无法得到快速提高，弊端显 而易见。 目前我国公众参与政策制定的渠道相对狭窄，并且即使是已有渠道，其发挥作用 的空问也没有被完全有效地利用起来。各种中介组织的功能没有充分发挥出来。目前， 我国民间自治组织比较少，也不规范，难以满足公众参与决策的要求。这些民问自治组 织的运作及其与国家政权的沟通方面还没有达到规范化、制度化的程度，在发挥公众 的意愿表达，政治参与的作用方面还不明显。 三、地方政府的自利性倾向 我国的一些地方政府存在着严重的自利性倾向自利性表现在下列几个方面：一 是为地方政府谋利，即公共决策的地方主义特色。二是为行政部门谋利，这是公共决 策的部门利益特性三是领导人自身利益，包括领导者滥用职权故意进行错误决策。 山东大学硕士学位论文 政府公共决策的自利性会导致严重的后果。 由于政府考虑公共决策的时候更多的是从本地区、本部门或领导者个人利益与政 绩出发，必然会给国家的政策造成破坏，给公众造成伤害。自利性必然伴随行政权力 缺乏制约，行政机构的内部约束规范不健全，外部制约机制没有成效，造成行政行为 不规范，有效的公众参与更是无从谈起。 公共政策的本质是对公共利益的权威性分配，公共利益应成为公共政策制定的唯 一的价值取向。但是在市场经济条件下，地方政府的“自利性”导致了其在制定政策 的过程中，政府会在自身利益同公众利益之间进行取舍。当二者一致时公众的意愿就 会得到顺利表达，但是当二者矛盾时，政府部门及其官员就有可能以自身的利益为价 值取向而置公共利益于不顾。在这种情况下，政府官员就有可能利用各种手段阻止公 众对政策制定的参与，提高公众参与成本，设置公众参与的壁垒。在地方政府制定政 策的过程中，公众无法参与进去的一个重要原因就是这种价值选择上的困境。 四、公众权利意识淡薄，参与能力低下 l 、传统政治文化的制约 权利意识的强弱，往往决定于文化传统的价值取向。中国传统文化中缺乏公民文 化的内容，直接影响了公民权利意识的发展。西方传统文化是以权利为导向的，而我 国的传统文化则