（行政管理专业论文）我国政府绩效管理中的公民参与及机制建设.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 政府绩效管理已经成为当代公共行政中一个重要的管理方式和工具，如何发展一种 公正客观的方法来衡量政府绩效，最有效的方式就是让公民参与到政府绩效管理中来 建立政府与公民的持久互动关系然而，公民参与政府绩效管理也存在一定的缺陷，只 有合理定位公民在其中的参与角色并建立一个良好的系统机制才能尽量减小风险，保证 + 民主行政的有序发展 本文运用行政学，政治学，社会学、管理学等学科的基本知识，采用规范分析与实 证分析相结合的方法对公民参与政府绩效管毽的基本理论、我国公民参与政府绩效管 理的现状和存在的问题进行7 全面和系统的分析，通过借鉴发达国家的先进经验，对我 国公民参与政府绩效管理的机制建设提出了整体性的未来设计全文共分为五个部分： 第一部分：关于公民参与政府绩效管理闯题的基本理论分析本部分从探索公民参 与政府绩效管理的历史入手进而阐述了公民参与政府绩效管理的本质含义并以公民 参与的优势和存在的难题为基础，运用托马斯的平街性和随机性相结合的观点，分析了 公民参与政府绩效管理的可能性和可操作性 第二部分，关于公民参与政府绩效管理的理想角色分析本部分以政府绩效管理的 过程和涉及的环节为基础，为公民全程的参与政府绩效管理设定了六种理想的角色包 括远景战略目标规划的参与者，确定绩效测评项目及预期目标的参与者、评估指标体系 构建的参与者、绩效管理的监督者、政府绩效的评估者、独立的绩效跟踪者 第三部分，关于中外公民参与政府绩效管理实践的对比分析本部分将我国的政府 绩效管理过程中所涉及到的公民参与情况与发达国家( 美国、英国、西班牙等) 加以对 比，试寻找差异和特点并寻求可以借鉴的经验 第四部分，关于我目公民参与政府绩效管理过程中存在的问题分析本部分从我国 的实情入手分析公民参与政府绩效管理存在的各种闯题包括参与范围有限、事前参 与欠缺：参与者代表性不足；公民参与的动力与能力不足；参与制度供给不足 ，第五部分：关于我国公民参与政府绩效管理的机制建设本部分基于以上四个部分 的分析，从五个方面对构建未来我国公民参与政府绩效管理的有效机制做出了理想性的 设计包括公民参与意识的教育和参与能力的培养、利益分享是有效参与的动力源泉、 选择合理参与的途径、构建公民有序参与的保障制度、建立有效的参与载体系统 关键词t 政府绩效管理；公民参与；机制建设 山东大学硕士掌位论文 g o v c r a m e n tp e 昧姗眦et l 嘣t l a g c m e n th a sb o 眦眦i m p o r t a n tm a n a g e m e n tm 蛐n 所a n d t 0 0 1 t l a cm o s te f f c e t i v e 衄n 蔗t od e v e l o p 曩f a i ra n di m p e r s o n a lm e t h o dt om 翻s l 鹏 g o v e m m 艇p e r f o = m , = i st oa l l o wc i l i z l n s t ol 删i c i p a t ci ng o v e r n m e n tp c t f o t m f l n c c i n a n a g c t n a l ti no r d e rt ob u i l d - l o n g 咖m m u n i o nb l l = t w c c ng o v c a n m e n ta n dc i t i z e m h o w o v e r , t l m c 雠毒o m ol i m i t a l i o mw h c nc i t i z e m1 舡t i c i p a t ci ng o v 帅m e n tl 豫r f o r m a n c c m 彻匾l 薛m e 此n oo 凼盯t h a nr a t i o n a l l yo r i a m l t i n ga n di , u i l c t i n gag o o ds y s t e mn a c c h a n i s m 眦m i n i s l ar i s k sm ta 啪t l a ca c , , e l o l , m c n to f d e m o c a - 妇a d m i l l , i s l z l 出o ni n 油： 1 1 蟹t i l l se m p l o y st h eb e s i ci m o w l c a c co f8 d m i n i s l z 矗o l l l i 嗽p o l i t i c s , s o c i o l o g y , m 舳e 弘蹦眦i l c l e 1 1 c ea n ds oo n , a c l o l mt h em e t h o dw h i e l ac o m b i n e sd o r l l l l 正y en l y s i s 衄d e m p i r i c a ln l y l i s , g e n e r s l l ya n ds y s t e m i e 丑l l ya n a l y s e s 伍c i c l l l s i ct h e o r yo fc i t i z e n s p a r t i c i l , a t i o , ll i d 誉w a m 删p 醐o n n a n c cm 赳擅蓼m 峨t h ea e m a l i t yn n dr 1 1 0 b i c m s o f c i t i z e mp a r t i c i , a t i o , li n8 0 v e r m a c s t 弘娟加n a 嗽m a n a g e m e n ti n0 1 1 1 c o a y ，l , f i n g s 如脚c d - g c 地 r a l 矗衄l c s i g nf o ro l fd 6 瑚sp e t t i c i l 埘i o ni ng o v e m m a a tp e r f , , m m = m a n a g e m e n t 蚵u s i n g 撅i o p e do o t m t t i c s 矗弘r i f o rr c f c l r c l m , 3 l a et l a c s i s m i ，f i 嘲f o u rp a t s ： 1 d s t t 蠹a b o u tl h eb e s i c 出l y 岫o fc i t i z e 盥p e r t i c i l 蝴i o ni n 笋帆皿删 弘m 忸咖睇m a n a g e m 髓t mp e r ts t a r t sw i t l ae x p l o r i n gt kh i s t o r yo t c i t i z 锄羿m c i 脚 i ng o v c r n m 缸p , 曩- t mm 锄哦睁嘁t h i na 叩蕊蚺i t s m i 丑im 啪i 嗥o n t l a cb a 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姐i ng o v e r n m e n tp e r f 咖 m a n a g e m e 吐t h ep r o b l e m sc o n t a i n s ：t h es c o p e 越p r 6 询娜蚯鸩i s 肛m i 。d t kb e f o r e h a n d p 田e c i p 删o ni si nd e f i c i e n c y ；, p 田矗柳l 抛尹他鬟殂咖i s 如嗣征氤：主e m ：c i 吐瑚s 缸d i 烛瑶 a n d 曲i l i | yo f p i c 徊删i n gi s 陆柚j 媳t h e 牟哦i c 砸缸砒i i n gs y s t e mi sn o t 曩啪班 p a r tv ! a b o u tt h em e c h a n i 血衄打l i c 6 姐o fc i t i z e n 弘i c i f 击o ni no l u c o u m t y $ g w 曩m 嘲弘d h m 锄髓m s m g e m e a t t h i sp a r tb a s e so nt h e , n a l y mo f t h ea b o v ef o u rp m s , m a k e so u tm i d e a l 心弘f o ro mc o u n l x y sc i t i z e n 州c i p a t i o ni ng o v e z a m 血彤：f i 钿m 衄睇 m a n a g e m 缸t i t a nf i v ea s p e c t sw h i c hc o n t a i n s ：t h e 篡b 谢o no fc i d 抛 lp 圳i c i p 面n g c o n s c i o u s n e s sa n dt h e 佃曲血喀o ft h e 倒c i 辟击n ga b i l i t y , t h es h a r eo fb e n e f i ti st h ed r i v e k 镭凼p 曩j n go fe f f e c t i v e 弘旺i c i p 缅舀c h o o , 迦t h er a t i o n a l 弘哦缸l 弘吐i n gq 卿埘i c l 晦b u i l d i n g e n s u r e ds y s t e m so fc i 吐z 哪i 。p 蕾哪i c ：砸蜘i no r d a z t t j n gu pe f f e c t i v e 球哦i c i p 硝n gc 砸r i 口 s y s t e m x i yw o r d s ：g o v e c m n e n tp 苴自仰麟m 锄g g e m e m ；c i t i z e n sp | i c i p 咖；m e c h a n i s m c o m c h c t m 一 +。 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：址日期： 。三 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：辽耋跹一导师签名： 塑缘期：五m 山东大学硕士学位论文 引言 自1 9 世纪末公共行政学诞生以来，政治与行政的关系作为该领域探讨的焦 点问题一直延续了大约一个世纪进入2 0 世纪年代，世界上许多先进国家发 生的变化促使公共行政由。以等级为中心。向。以公民为中心”转变这意味着 当代民主化的发展趋势开始由政治民主转向行政民主，由间接参与转向直接参 与，这种转变不单单是管理风格和方式的变革，更触及了公民与政府关系的深刻 变化与此同时，世界范围内的公民社会发展趋势迅猛。公民开始广泛参与公共 事务，非营利组织得到前所未有的发展，第三部门的作用越来越受到人们的认可 在政府与公民关系悄然变化的背后行致民主正在发挥其深刻和巨大的影响力， 公民越来越多地直接参与行政事务逐渐形成与政府合作的民主治理模式 政府绩效管理作为当代一种崭新的政府管理模式，已经被世界许多先进国家 所采用当代政府绩效管理中，。政府必须对结果负责，必须用更少的钱做更多 的事情已经成为公民的普遍要求，然而，如何发展种不偏不倚、体现社会和 公民价值的客观途径来衡量政府的绩效和责任最好的方式就是让公民积极投入 到政府绩效管理的过程中来，建立公民与政府之间的持久互动过程当然，公民 参与存在一些缺陷和风险，比如负担沉重、成本高昂、消耗时间等事实上，如 果运用得当。行政管理者完全可以避免或尽量减小公民参与的缺陷和风险，进而 充分发挥其优势关键的问题在于管理者如何定位公民在攻府绩效管理中的参与 角色并建立完善的参与机制 我国的攻府绩效管理还处于刚刚起步阶段。虽然从世纪8 0 年代初开始， 在全田范围内陆续推行了目标考核制，效能监察、官员闯责制和服务公开化等效 能建设活动，并以绩效考核作为政府内部管理控制的手段，但依旧没有脱离自上 面下考核、内部评议的模式包括2 0 0 4 年国家人事部中国政府绩效评估研究 课题组推出的中田地方政府的绩效评估指标体系的设计过程以及体系中的评估 主体都缺少相关公众的参与这显然有悖于民主行政的原则 近几年来，一些地方政府开始通过各种形式在政府绩效评估中纳入群众评价 政府绩效的内容如南京的。万人评议机关一甘肃的非公企业评议政府绩效， 西安的网民热议。西安发展十大教训等但是，一个显著的问题在于评议政府 2 山东大学硕士擘位论文 的活动只是政府绩效管理活动中的一个环节，即政府绩效评估，公民的评估者角 色虽然具有重要的意义，但是并不能代表公民参与政府绩效管理的其他角色，如 战略远景目标的规划者、绩效指标的设定者、绩效管理的监督和跟踪者等等而 且从宏观上讲，政府绩效管理中的公民参与机制是一个完整复杂的系统，包括 公民参与意识和能力的提升、动力机制的建设、参与途径的选择、相关制度的建 设、参与渠道的畅通等诸多内容 当然，从现实状况来讲，虽然我国当前在公民参与政府绩效管理的机制建设 上存在诸多问题甚至空缺，但这同时也是一个立足基本国情、借鉴先进经验以建 设长效机制的有利契机 ， 山东大学硬士学位论文 一、政府绩效管理公民参与的新型平台 ( 一) 公民在政府绩效管理中参与角色的历史检索 1 传统行攻管理中公民的被隔绝角色 传统行政模式的基本思想可以表述为。行政部门处于政府领导的正式控制 之下，并建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上，由常任的、中立的和无 个性特征的官员任职，只受到公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政党服务， 不是修饰政蘸而仅仅是执行被政治官员决定的政策“公共行政学的开山鼻祖 伍德罗威尔逊( w o o d r o 霄# i l s o n ) 在l 髓7 年发表在政治科学季刊) 上的论文 行政学研究曾明确表示了对公民参与公共行政的敌视态度他在其著作中这 样评价公民参与行政管理活动带来的危险性：。对政府日常工作细节的监督和政 府日常管理措施的选择直接施加公众批评，这无疑是一种愚蠢的妨害。 其后出现的政治与行政的二分理论认为，霉家的功能可分为两种，即政治与 行攻，政治必须行使政策制定职能或者国家意志的表达，行政必须行使政策执行 职能其基本要义在于，行政活动必须远离政治的干扰而公民的核心作用在予 从。政治的角度对。国家意志。的界定进行参与，通过选举投票和施加院外压 力等途径对公共致策进行民主控嗣从。行政的角度讲：= 分法既然主张政治 与行政的绝缘就必然推崇行政管理者的职业化与价值中立由于。政治。为。行 致。设定了任务，因此，行政管理者必须对民选官员负贾民选官员向公民负责 后来出现的科学管理和一般管理原理思想普遍认为，致府组织与企业的管理 方式没有本质的区别，普遍的效率原则对两者同样适用之后的行为科学虽然以 沟通联系和霏正式组织等因素部分取代机械的效率测量，但是仍然没有摆脱传统 行政模式下政府绩效评价和改进的困境而马克斯韦伯设计的理性官僚制被视 作会自动产生效率的理想工具结构严密的理性的官僚制反对公民对行政管理事 务的外在干扰，经过严密设计的自上而下的权力影响力流囱和责任机制使得。来 自公众的影响力经由行政管理者沿科层体系向上流动的可能性是不存在的行 政管理者必须。建立清晰的职业认同0 。偏执的保密做法成为一种规范 刘旭薅t 政府绩效f 理翻度战略与方法机械工业出版社年l o 月，摹页 转引自 羹】约蠢克莱萤l 托马斯薯t 公共决肇中的公民与。公荚譬】皂者的新技能与新簟略中国人 民大学出版牡，惦年第t 5 更 c 澳】最文巨体舞薯，彭和平尊译公共f 理导论 中重人民大学出葳社，2 0 0 1 年。第1 5 ，嬲6 页 7 ， 山东大学硬士学位论文 可见，在传统的行政模式下，绩效管理是欠缺的，强调效率的行政目标也缺 乏有效的手段和工具来衡量。行政管理者无须对公民的要求进行回应。尽管他们 应该对公民负有根本的责任但是这种责任却是间接实现的。即。通过民选官员 这一中介来实现的。1 公民被隔绝于行政管理事务之外 2 新公共行政学的。蟊势民主 2 0 世纪年代末7 0 年代初，以美国为首的西方国家频繁出现政治、经济 和社会危机，政府绩效受到严峻挑战公共行政学界反观传统行政模式下的效率 缺陷。以全新的理性价值审视公共行政未来的发展，并由此产生了新公共行政学 派，它是。运用现象学方法、本土方法论，符号互动论以及解释学和批判理论等 新的研究方法并且强调以公共行政的公共部分为研究萤0 的公共行政学理论” 新公共行政学派在传统行政模式强调效率和经济的目标之外，增加了公平这 项。即公共服务是否体现或增加了社会公平新公共行政学的社会公平理论 认为，政府绩效的核心价值应集中于社会公平，主张将。效率至上。转为。公平 至上。并强调公共行政变革的终极目标是建立民主行政之模型新公共行政。重 视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感”，。支持公民更多地参与公共 政策( 及公共服务) 的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平。 这一新理论的幅起起源于林登约翰逊总统的。伟大社会。( g r e a ts o c i e t y ) 法案该法案以减缓低收入者尤其是美国黑人的贫困为日标，并规定必须。以项 目实施地区的公民和公共服务的对象为中心，最大限度地发展和引导可行性的公 民参与行动( p u b l i ci n v o l e m e n t ) 铉种新的公民参与运动一改往日政治参与 以及精英参与的传统，而将公民参与的领域扩大到行政管理活动当中，并强调贫 困人白等弱势群体的参与新公共行政学把公平作为政府绩效的主要衡量标准， 关注公民民主权利的实现及其政治权利诉求，以价值追求来取代效率追求，这种 新的价值观念认为政府绩效不仅指或主要不是指经济的增长，它更是一场社会结 构的变革这场变革旨在培育国家的民主治理结构，实现公民的政治权利、经济 舟上。第1 7 页 唐兴纛辅着lt 公共行政事。历史与思基 ，中山大学出版挂2 0 0 0 年。第3 孵页 芙】康特妮马克l 酋 中】张萝中t 新公共行破：寻求社会公平与民主价值。中田行政警理2 0 0 i 年第2 期 羹 豹糟竟秉兄托马斯薯。公共头簟中的公民与。公共蕾理者的新技能与新簟略 中曩人民大学 出版社哺年第3 页 ， 山东大学硕士学位论文 权利和各项社会权利，促进社会公平的实现而。公共行政对回应性和社会公平 的支持意味着参与” 新公共行政所提倡的。强势民主意味着。由公民自主治理而不是由代表公 民名义的代议制政府来治理。，。积极能动的公民。应该。直接治理他们自己的 事务。倾听公民的意见和要求是行政管理者的责任，行政管理者应该把自己看 作是。职业化的公民( p r o f e s s i o n a lc i t i z e n s ) ，即行政管理者是。公民雇 用的受托人，代表公民的利益从事管理工作。 3 新公共管理中公民的顾客角色 然而，新公共行政的强势民主精神在2 0 世纪7 0 年代末被汹涌而来的新公共 管理浪潮所淹没这场运动起因于西方国家普遍出现的经济滞胀，行政效率低下 和巨额财政赤字等问题，主张通过。3 e 即经济、效率和效果这三个方面对政府 绩效的进行溯评在实现政府高绩效的途径和方式的选择上，新公共管理采用了 更具多样化和灵活性的策略和方法，尤其侧重将政府的产品和服务生产企业化 当然新公共管理也提倡公共参与提供公共服务，如这运动的倡导者臭斯本和 盖布勒强调。通过参与式民主给公民授权然而，新公共管理更为强调的是 公共服务的顾客导向，印。组织及其组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织 的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标”t 这里的。顾客。指提供税收的纳 税人和享受政府服务的社会公众顾客理念主张政府应以顾客为导向，回应顾客 的需求，为顾客服务，对顾客负责，政府与公民的关系在一定程度上成为生产者 和消费者的关系 毫无疑问，顾客服务理念对政府绩效管理来说是十分有价值的，因为这种理 念与政府服务于公民的愿望是致的，有利于提高政府效能和服务质量但是， 公民的顾客角色不属于严格的公民参与角色这不是说这种角色与公民的参与角 色相互矛盾和摔斥，而是指顾客角色被定义的相对被动，他们并不要求实质性的 参与或需要做出选择并投入大量努力，在这一角色中，公民首要是服务和信息 的接受者顾客关注的重点在于服务的绩效和效率，公民缺乏对公共服务的决策 过程的参与权，即使有所参与，也倾向于通过分析顾客行为来改进绩效从整体 i l g e o r s ef r e d e r i c k s o e ：胁p u b l i ca d a i n i s t n t i o e t h eu n i v e r s i t yo fa l i b e s sp r e s s , 1 9 8 0 , p 1 2 再圆第6 - - 7 页 【羹 簟维奥新奉，特蕾盖布勃t 改革豉府t 垒业糟神如何改革着公营部门，1 9 9 6 年。上毒译文出 版社第5 l 页 张成棚。竞秀云l 公共f 理学 中蕾人民大学出版社t2 0 0 t 年第3 1 4 页 s 山东大学硕士学位论文 上讲，顾客导向仍是在履行政府单向的行政方式，只不过在一定程度上考虑了公 民的需求，这种导向基本上忽视了公共行政的重要基础，即公民参与也就是说。 从理论上讲，顾客概念会导致公民以及公务员社会责任感的缺失，使公民参与缺 乏依据再者，从实践上看，如果政府只有在接受到顾客回应的时候，才能主动 去改进服务的质量和效率那么，政府更容易倾听经济地位和社会地位比较高的 公民的意见，这是因为他们有更多的能力和途径去发表自己的意见，而普通公民 经常缺乏有效地发表自己意见的方式这必然导致一些社会弱势群体的利益和要 求无法体现公民参与的机会受阻，社会的政治公平和普遍利益也会受到影响 4 公民参与政府绩效管理一治理理论的核心 从2 0 世纪2 0 年代起，绩效管理的概念开始披应用于企业管理丰7 0 年代 末印年代初期被引入政府管理中中国行政管理学会联合课题组则定义为。运 用科学的方法、标准和程序。对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准 确的评价，在此基础t 对政府绩效进行改善和提高。坨包括五个基本步骤，即 设定政府部门工作目标计划、设定个人工作目标、监督绩效进度、绩效评估、绩 效评估咨询的使用，这是一个系统而完整的管理方式从广义上来讲，政府绩效 管理属于新公共管理的个部分和一种管理工具然而，新公共管理提倡的政府 企业化管理不可避免地在某种程度上使民主和社会公平等价值观和绩效观受到 了。冷落。，因此，新公共管理的改革始终伴随着尖锐的批评 新公共管理理论倡导的商业绩效观和市场化原则存在的缺陷必然要求一种 新的体现民主绩效价值的行政管理理论形态的出现而治理理论由此在2 0 世纪 年代应运而生，全球治理委员会这样定义。治理t 治理是指。各种公共的 或私人的个人和机构管理其共同事务的总和它是使相互冲突的或不同利益的调 和并且采取联合行动的持续过程这既包括有权迫使人们服从的正式制度的规 则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安捧。l 其基本的思 想在于强调政府与社会的合作，互动和协商关系，明晰公民作为公共权力主体的 角色，打破政府权力凌驾于社会公民权利之上的局面，为实现管理对象积极主动， 自由平等的参与提供新的平台因此，治理理论实际上也是在强调一种民主的绩 效观，即从政府的所有者即公民的角度来界定政府的功能及其实现程度，它在内 转引自刘旭诗t 政府绩效f 理t 翻度、战略与方法机械工业出版社2 0 0 3 年版第页 。全聋治理委员会t 费1 】的伙伴关系，牛津大学出版杜t 9 9 5 年第页 山东大学磺士学位论文 容上体现为注重人的全面发展和公民权利的实现，在绩效管理方式上体现为把公 民参与置于政府绩效管理的全过程民主绩效观认为，政府绩效应该是一个既要 强调效率，也要注重社会效益的概念政府绩效是一个融入效率、效能、成本， 责任和社会公平等多种判断价值的工具模式，因此政府成本和政府产出不能仅仅 从政府自身的角度去测量，而应从社会各方面去综合评定，这就决定了公民参与 在政府绩效管理的重要意义，公民参与应该成为政府绩效管理中不可缺少的一个 部分 ( 二) 公民参与政府绩效管理涵义的界定 1 公民参与政府绩效管理基本概念的界定 。公民参与”的概念最早是由二战前后。些研究比较政治学的西方学者提出 的，例如，阿尔蒙德和维巴就从政治文化的角度探讨了美国，英国、联邦德国、 意大利，墨西哥等几个国家之间。公民意识”和。公民参与”的差异，以及造成 其问差异的因素公民参与在其发展的过程中，出现了许多相关的名词，比如。公 众参与气。公共参与。民间参与一。公民涉入。等等，对其本身的含义也有过 不同种类的诠释1 但从总体上看，根据美国著名学者全中燮( j o n gs j a n ) 的 观点，公民参与可分为以下三个层次l 传统政治参与，新公民参与和公民奉献 在上世纪前半叶，政治参与，即包括政治投票、政治选举，政治表达、政治结社、 政治接触和政治暴力在内的。旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动。，_ 直是研究的焦点这也是。公民参与的传统含义它的基本内涵在于赋予公民 投票选举和参与公共决策的权力，当然这些参与活动的内容可能是象征性的，也 可能是实质性的第二个层次的公民参与是指对公共管理事务的直接参与，这是 。上世纪六十年代由美国兴起的新公共行政运动所引发的积极参与思想当时，约 翰逊政府推行的。伟大社会计划要求各级政府在实施城市改造计划的过程中， 必须赋予公民参与管理的权力，尽管，当时的参与效果受刭了质疑，但是这种参 与思想却对民主公平的理念发展产生了深远的影响第三个层次的公民参与是近 十年以来发展起来的，它表明，伴随着公民社会的不断强大和各种非营利组织的 发展等因素，公民越来越多的积极参与社区管理事务，比如维护社区公民健康、 参见李田聋t 现代公共行葭中的公民参与经济管理出版社。2 0 0 4 年t 第1 7 页 。参晃 美】妁i 克莱氯托马斯薯，公共决肇中的公民与公共警理者的新技麓与新簟略 中目人民 大学出版社，晒年第l o 页 。藉岛帮夫着，解藕翦译t 政治，与，经济日报出版社1 9 6 9 年第4 页 7 山东大学硕士学位论文 保护环境、预防犯罪等等后两个层次的公民参与显然比第一层次的政治参与更 具有直接性和主动性，因此也被称为。强势民主”或“积极公民资格本文即 将探讨的主要是后两个层次上的行政参与 关于公民参与本身的含义，根据公民参与理论的先驱a r o n s t e i n 的看法，。公 民参与是一种民众权力的运用，促进权力的再分配，使得目前在政治、经济等活 动的决策过程中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能够有计划的被纳入考虑 中、；a r s o n 和w i l l i a m s 认为，。公民参与是在方案的执行和管理方面，政府 提供更多施政回馈的管道以响应民意并使公民能以更直接的方式参与公共事 务以及接触服务民众的公务机关的行动。呵见，行政管理中的公民参与更侧 ；重于强调参与方式的直接性以及参与民众的普遍性，提倡公民。作为整体参与鉴 定和澄清政府内部存在的问题，以及要求那些对特定的公共组织有决定性影响的 人士的参与一，而公民参与政府绩效管理就是指公民通过一定的参与渠道，参与 或影响政府绩效管理的活动过程，即公民参与确定评估项目、设立绩效目标、制 定绩效标准、评估政府绩效和利用绩效评估改善政府服务等政府绩效管理的全过 程 2 政府绩效管理中公民参与主体的界定 政府绩效管理中公民参与的主体包括所有相关公民，即与特定政府绩效管理 问题，过程和环节相关的。传统的利益集团，如院外集团、劳工工会以及规划项 目的受益者也包括消费者和环境保护团体、其他公共利益团体、居民团体( 有 组织的房屋所有者协会或无组织的居民，从地理空问上讲，这些居民是一项公共 决策涉及的目标或对象) 以及包括在这些团体中的代表这些团体利益的咨询委 员会相关公众还包括到目前为止还没有组织起来的、但在某特定问题上享有 利益的公民群体 他们要么能提供对政府绩效管理有用的信息，如他们的需求， 要么通过他们的参与能够促进政府绩效管理的执行根据。相关信息获取和有助 于执行这两个标准，公共管理者应该能够识别对政府绩效管理问题有关并有兴 s h e r r y 玎1 0 t e i n ： l a d d e ro fc i t i z e np a r t i c i p s t i m j o u r n a lo f - 旺哇咖i n s t i t u t eo f p l a a n e r s 1 9 6 9 v 0 1 3 g 。钿蛳，e n dw i l l i s m j np | l b l i ca i n i s t n t i o s ：c o n c e p t , e u d i 嵋s k i l l b o s tp o b l o q , _ k s s a c h n s e t t s a l i y na n ds 删i n c 1 9 8 2 。转引自 羹 & 盖伊彼得斯但6 町p e t e r s ) 着吴爱啊、i 宏雷译l 政府未来的治理模式中田人民 大学出鬣社，2 i 年。第荫页 【羹】约克莱顿托马斯薯t 公共决簟中的公民与公共f 理者的新技能与蔷最喀 中四人民大学 出版社2 5 年第页 山东大学硕士学位论文 趣或有潜在兴趣的那一部分人 根据托马斯的观点，。要确保公民参与政府绩效管理过程的顺利执行，公共 管理者必须首先要运用各种方法界定相关公众，包括政府引导的自上而下的方法 和源于公民的自下而上的方法在自上而下的方法中，公共管理者必须在公民参 与政府绩效管理过程之前，确定对该绩效管理项目或环节摩兴趣或会受到政府绩 效管理直接影响的公众，管理者可以从现有的组织团体名单中识别这些相关公众 和团体，当然，也可以通过查阅历史的方法了解从前对类似问题感兴趣的公民或 团体界定相关公众的过程中，必须注意不能界定过于宽泛，这样可能会产生由 于利益众多而不知所措的危险当然，界定范围更不能过于狭窄，否则带来的危 害会更大同时，也不能忽视那些对绩效管理有影响但是却没有被正式组织起来 的公众自下而上的界定方法是指让公民自己界定他们自己，以便更容易发现潜 在的相关公民或团体这就需要政府保证公民参与活动的持续进行，同时对参与 所揭示的闯题保持敏感在公民的参与过程中，管理者通过认真细致的观察应 该努力发现参与公民和团体的利益及要求，这样才能促进相关公众的界定 ( 三) 公民参与政府绩效管理的可操作性 1 公民参与政府绩效管理的积极意义， 第一，有利于政府绩效的提高 当今世界，公民参与已成为重塑政府的重要推动力。也是政府改革的重要目 标i 因为政府的根本宗旨在于为公民提供满意的服务，公民对政府服务的满意度 是衡量政府绩效管理是否成功的首要标准公民参与政府绩效管理首先可以为政 府管理提供更多有价值的意见和信息。因为公民是公共服务的直接消费者与评估 者，他们对于公共服务的质量好坏与否比政府官员更加敏感，有利于提供更多具 有创新性的意见和建议另一方面，公众参与对政府的评议和监督，有利于促进 政府节省开支、e l 身行动和承诺负责，及时发现政府提供的公共服务与公民需 求之问的差距，改进政府绩效，从这一点上来说，公民参与是提高政府绩效的一 个有力工具 第二，有利于民主政治的发展 参兕目上，第5 3 - 5 7 页 ， 山东大学硬士学位论文 民主是当代政治的核心价值理念，而民主政治的核心是公民参与美国政治 学家马克彼特拉克认为：。公民参与是民主的希望”罗伯特达尔认为，公 民参与体现在：。明确他们的选择，通过个人或集体行动向其他公民和政府表明 他们的选择，使他们的选择在政府行为中受到同等的重视”，。这是民主的三个 不可缺少的条件。可见公民参与和民主政治是紧密相连，不可分割的，公 民的参与程度是衡量政治民主化程度的重要标准公民参与的意义不仅局限在管 理层面上更与政府和公民的关系以及公民的民主政治权利紧密相关公民参与 政府绩效管理实际上是公民在行使公民权利，公民通过自身或社会组织合法地参 与政府绩效管理的过程，一方面使自己的利益和主张在行政过程中得以体现，另 一方面，更加理解和支持政府的行政运作过程，从而。实现双赢局面，形成 和谐，合作的新行攻关系格局”因此，公民参与政府绩效管理促进了政府和 公民之间的互惠互动关系从而加快了民主政治的发展 第三，有利于致府合法性和形象的提升 ， 合法性是政府进行绩效管理的权威基础和来源。政府的合法性突出表现在公 民对政府的认同及忠诚的程度上，公民越乐于遵从政府绩效管理中的各种措施和 方案并努力配合，则证明绩效管理的合法性越强实际上，公民参与政府绩效臂 、理本身在一定程度上已经是对政府合法性的的肯定，丽参与又是一个表达诉求和 意愿并期望对政府绩效管理具有一定影响力的过程，正因为公民在参与过程中会 逐渐加深对政府绩效管理工作的了解并感受到自身价值的存在，因此，更容易与 政府绩效管理系统保持互动关系、增加认同摩这对于政府绩效管理体系的完善 和稳定是具有重要意义的而政府合法性的提高和绩效的提高使得公民能够在动 态的参与过程中从更客观的角度去评价政府，促使政府形象的提升 z 公民参与政府绩效管理存在的难题 虽然公民参与政府绩效管理被证明有诸多的优势，但是，同样存在一些不可 忽视的问题，包括： 第一，很多特殊群体的参与容易造成公民代表性的块失以至影响普遍公共利 益的实现公民参与政府绩效管理的一个优点是公民的需求能够更好地体现在 绩效管理的过程中，但是，实际的情况往往是，参与的公民或组织并没有很强的 马克镀特控完，。当代西方对民主的探寮t 希望危硷与前景0 国外蕞治孝，瞒9 年第1 期第1 页 陕l 罗伯特选尔薯谭君久，刘矗荣译t 多头政体一与和反对，。商务印书馆2 0 0 3 第1 2 页 罗毒才i 。簋金公民与机翻推动政治文明建设- 人民日报 2 0 0 3 年9 月9 日 i o 山东大学硬士学位论文 代表性无论在哪个国家，有较高社会地位和经济地位、受过良好教育的公民占 参与优势的现象己不鲜见虽然，政府正在努力地扩大参与行政管理的公民范围， 注重弱势群体的参与，但是，这些潜在的参与者往往对参与缺乏兴趣而另一方 面，许多特殊集团的代表又为了自己的既得利益而斗争，这常常以损失更普遍的 社会利益为代价 第二，公民常常由于缺乏相关的专业知识和相互的利益斗争而影响了政府管 理和服务的成本和质量在政府绩效管理的过程中，越来越多的公民期望发挥作 用，而这势必会增加政府组织公民参与活动的成本，从而增加了政府在该项目上 的运作成本另一方面，政府绩效管理过程的一些环节只有专业人员才有资格和 能力做出相应的判断和决定，而普通公民在这个方面显然有所欠缺，因此其参与 有可能对政府绩效管理的质量造成一定影响公民参与所希望表达的意见和建议 方案如果能够改进原有的不良管理环节和方面，那么这些建议就是有益的反之， 如果公民之间以及公民和政府之问的利益磋商阻扰了有益的改革和创新的议程， 那么公民参与的发展方向必然要加以调整 第三公民参与政府绩效管理在一些方面增加了行政管理者日常工作的难 度行政管理者面对的最大难题是花费时问去面对公民参与政府绩效管理中出现 的各种问题比如确定公民参与的适当范屋，组织公民参与的实际行动，解决公 民参与所有可能带来的负面问题，这些对行政管理者来说都是一种挑战另外， 公民参与的理性程度也是值得注意的公民惯常出现的抱怨和不满情绪完全会影 响行政管理者的积极性从而降低他们工作的积极性同时，行政管理者对予公 民的极度热情和极度冷淡的情绪的波动也必须做好思想准备和策略应对 3 公民参与政府绩效管理的可操作性 从实际效果上看，代议制民主在公民参与政府行致事务方面的功能并不是很 完善，在当今社会，公民直接的参与政府管理虽然程序比较复杂，但是仍然可以 运作的，。参与的这种民主优势以及解决政策问题所产生的创新理念，使得额外 花费的时间和资源具有了正当性1 根据赞同以及批评公民参与的不同呼声，约 翰克莱顿