（行政管理专业论文）绩效管理：提升我国政府效能的路径选择.pdf

中文摘要 2 0 世纪8 0 年代以来，随着政府成本意识和公民监督意识地加强，以及为迎接 全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战，解决普遍遇到的经济停滞、财政危机与 公众对政府满意度下降等棘手难题，西方各国相继掀起了一场被称为“垂塑政府” 的行政改革运动。在这场运动中，绩效管理这个在企业管理中已经相当成熟的 管理理念被引入政府管理，作为政府再造的重要内容和根本性措旌在政府部门中 得到了广泛研究和运用。“绩效管理是一件有力的武器，是西方国家政府改革方 案中的一个特别重要的部分，作为一种实用性管理工具，绩效管理已引起世界 各国政府的普遍关注，并开始逐渐引入到我国政府管理的实践当中。政府绩效管 理，从一定意义上是政府效能建设，它以提高服务质量为核心，以公民满意为标 准，以构建服务型政府为基本导向。为适应市场经济发展的要求，充分体现“小 政府、大社会”的思路，切实转变政府职能，规范政府行政，建设一个廉洁高效 的效能政府已成为必然。 十六大报告明确提出我国行政管理体制改革的目标是要建立“行为规范、运 转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制“。“政府是否高效能，直接制 约和影响着改革、开放和各项建设事业的成败，直接制约和影响着社会主义现代 化这一宏伟目标的实现 。”鉴于西方国家政府改革的成功经验，实施绩效管理对 于改善政府形象、提升政府效能、促进十六大报告提出行政改革目标的实现以及 为巩固改革成果提供深层制度保障等方面具有十分重要的意义。基于这种目的， 本文对我国实施政府绩效管理的有关问题进行了深入研究。 本文主要采用实证与理论分析等方法，借鉴西方发达国家实施政府绩效管理 。( 澳) 欧文e 休斯公共管理导论 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 2 1 3 。江泽民全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面在中国共产党第十六次全国代表大会上 的报告 m 人民日报出版社，2 0 0 2 。黄启乐努力建设高效型政府 j 广东行政学院学报，2 0 0 4 ，( 5 ) ：3 0 一3 3 i 一系列成功的理论和实践经验，并结合我国政府绩效管理的初步探索与实践，在 深入分析实施政府绩效管理障碍的基础上，试构建中国特色的绩效管理模式，以 提升政府效能。 本文主体内容由三部分构成：一、绩效管理与政府效能。指出政府效能对社 会、经济的发展起到至关重要的作用，但当前政府效能低下的现状在一些政府部 门不同程度地存在，已严重损害了政府形象，损害了党群、干群关系。本文对其 成因进行了深入分析，并提出通过实施绩效管理这一路径来提升政府效能；二、 当前我国实施政府绩效管理所需排除的障碍。绩效管理是植根于西方发达国家市 场化、法治化行政生态的现代政府管理理念和方法，在我国这一特殊的行政环境 中，实施绩效管理需排除一系列的障碍。本文对这些障碍进行了深入研究，认为 当前我国具有实施绩效管理的现实生态环境；三、构建中国特色的绩效管理模式， 提升政府效能。为此，本文建议采取“重视理论研究与实践、完善内部管理机制、 构建科学完整的绩效管理系统”等措施来构建有中国特色的绩效管理模式；并进 一步指出构建政府绩效管理模式是一项庞大的系统工程，需要进行理论的深入研 究与实践的不断探索。 关键词：绩效管理；政府效能；模式 i i a b s t r a c t s i n c e1 9 8 0 s ，w i t hc o n s c i o u s n e s so fg o v e m m e n tc o s t sa n dt h ec i t i z e ns u p e r v i s i o n e n h a n c i n g ， t h ew e s t e r n c o u n t r i e ss t a r t e dt h ea d m i n i s t r a t i o nr e f o r mc a u e d “r e c o n s t r u c t i n g g o v e t n m e n t ”i n s u c c e s s i o n ， s oa st om e e tt h e c h a l l e n g e o f g i o b a l i z a t i o n ，i n f o 珊a t i z a t i o n ，s h a r p e ri n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o na n ds o l v et h ei n v o l v e d p r o b l e m so fe c o n o m i cs t a g n a t e ，f i n a n c i a lc r i s i sa n dt h ed e 孕e eo fs a t i s f a c t i o nd e c r e a s i n g o fc i t i z e n st og o v e m m e n t s i i lt h ec o u r s eo ft h em o v e m e n t ，p e b 肌a n c em a n a g e m e n t t h i sm a t u r em a n a g e m e n tc o n c e p tl e di n t og o v e m m e n ta d m i n i s t r a t i o n ，b e j n gt h e i m p o n a r i tc o n t e n ta n dt h eb a s i cm e a s u r ei nr e b u i l d j n gc o n s t r u c t i o n ，h a sb e e ns t u d i e d a n da p p l i e de x t e n s i v e l y “p e 州b 瑚a n c em a n a g e m e n ti s ap o w e r f u lw e a p o n ，t h e e s p e c i a l l yj m p o n a i l tp a r to ft h eg o v e m m e n tr e f o mp m 掣a mi nw e s t e r nc o u n t r i e s ” b e i n g ap r a c t i c a l m a n a g e m e n tt o o l ， p e r f o 咖a n c em a n a g e m e n th a sa r o u s e dw i l d a t t e n t i o na n db e e nl e dt ot h ep r a c t i c eo fo u rc o u n t r yg o v e r n m e n t a lm a n a g e m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，t h ec o n s t r u c t i n go fg o v e m m e n te f f e c t i v e n e s si nas e n s e ， c e n t e r so ni m p r 0 v i n gs e r v i c eq u a l i t y ，s a t i s f i e st h ec i t i z e n sr e q u i r e m e n t ，h a m m e r sa t c o n s t r u 州n gs e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n t 1 1 1o r d e rt oa d a p tt ot h ed e v e l o p m e n to f m a r k e t e c o n o m y e m b o d yt h et h o u g h t so f c s m a l lg o v e r n m e n t ，l a r g es o c i e t y ”，c h a n g e t h e g o v e m m e n t a lf u n c t i o n s ， s t a n d a r d j z e g o v e r n m e n t a lb e h a v i o r s ，c o n s t r u c t i n g a n h o n e s t ya n dh i 曲e m c i e n c yb e c o m e si n e v i t a b l e i nt h er c p o no ft h es i x t e e n t hn a t i o n a lc o n g r e s s ，t h ep u r p o s eo fo u rc o u n t r y a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mr e f o ni st of o r ma na d m i n i s t r a t i v es y s t e mf e a t u r i n gs t a n d a r d i z e d b e h a v i o r s ，c o o r d i n a t e do p e r a t i o n ，f a i m e s sa n dt r a n s p a r e n c y ，h o n e s t ya n dh 培he 币c i e n c y “w h e t h e ro fn o tt h eg o v e m m e n ti se 彤c i e n t ，i tw i l lr e s t r i c ta n di n n u e n c et h ef a i l u r ea n d s u c c e s si nr e f o ma n do p e n i n gp o l i c ya n da l lk i n d so fb u i l d i n gc a u s e s ，w i l lr e s t r i c ta n d i n n u e n c et h er e a l i z a t j o no ft h e m a g n i f i c e n ta i mo fs o c i a l i s mm o d e r n j z a t i o n ”i n i i i v i e wo ft h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fg o v e m m e n t a lr e f o 咖，p r a c t j c i n gg o v e m m e n t e f ! f e c t i v e n e s sj ss i g n i f i c a n ti np r o m o t i n gg o v e m m e n t a li m a g e ，i m p m v i n gg o v e m m e n t 雕e c t i v e n e s s ，a c c e l e r a t i n gt h er e a l i z a t i o no ft h eg o a l so fa d m i n i s t r a t i o nr e f o 咖j nt h e s i x t e e n t hn a t i o n a lc o n g r e s sa n ds u p p o r ts y s t e ms a f e g u a r dt oc o n s o l i d a t er e f o m a c h i e v e m e n t o w i n gt ot h i sp u r p o s e ，t h j sp a p e rs l u d i e st h er e l a t e dp r o b l e m sa b o u t p e r f 0 珊i n gp e r f o 瑚a i l c em a n a g e m e n t t h i sp a p e la d o p t i n gc o n c e p te v i d e n c ea n dt h e o r i e sa n a l y z i n gm e t h o d s ，l e a 兀l i n g t h et h e o r i e sa n dt h es u c c e s s f u l p r a c t i c a le x p e r i e n c e sa p p l i e d i nt h eg o v e r n m e n t p e r f o m a n c em a n a g e m e n ti nw e s t e mc o u n t r i e s ，c o m b i n i n gt h ep r i m a r yp r a c t i c ew i t h e x p l o r a t i o n o fo u rc o u n t r y sg o v e r n m e n tp e r f o 加a n c em a n a g e m e n t ， a t t e m p t s t o c o n s t m c tc h j n e s ef e a t u r cm o d e io fg o v e n u n e n tp e r f 0 n a n c em a n a g e m e n tt op r o m o t e 9 0 v e m m e n te m c i e n c yo nt h eb a s i so fa n a l y z i n go b s t a c l e si np e 渤m i n gg o v e m m e n t p e r f o 珊a n c em a n a g e m e n t t h em a j nb o d yc o m b i n e db yt h r e e p a n s f i r s t ， g o v e m m e n tp e r f o m l a n c e m a n a g e m e n ta n dg o v e r n m e n te f f e c c i v e n e s s t h i sp a p e ra d v a n c e st h a lg o v e m m e n t e 能c t i v e n e s sp l a y st h ek e yi d l ei nt h ed e v e l o p m e n to fs o c j e t ya n de c o n o m y w h i l et h e a p p e a r a n c e o ft h e 1 0 w e 。g o v e m m e n te 仃j c i e n c y e x j s t sj nd i f ! f e r e n t g o v e m m e m d e p a n m e n t s ，s oi th a sd a m a g e dt h eg o v e m m e n ti m a g e ，t h er e l a t i o nb e t w e e no u rp a n y a n dp e o p l e ，c a d r ea n dp e o p l e t h i sp a p e ra n a l y z e st h ec a u s e sa n da d v a n c e sp e i f 0 瑚a n c e m a n a g e m e mt op r o m o t eg o v e r n m e n te h 色c t i v e n e s s s e c o n d ，t h eo b s t a c l e sw h e no u r g o v e 仃】加e n tp e r f o n l lp e r f 0 加a n c cm a n a g e m e n t p e r f o 珊a n c em a 刀a g e 瑚e n t 缸a 埘o d e n 】 g o v e m m e n tm a n a g e m e n tc o n c e p ta n dm e t h o dr o o t e dj 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em a n a g e m e n tm o d ew i t hc h i n e s ef e a t u t e s ；a n dp o i n t so u ft h a tt 0 c o n s t r i l c tp e r f 0 皿a n c em a n a g e m e n tm o d ei sa ne n o 兀i l o u ss y s t e m a t i cp r o j e c t ，n e e d st o a n a l y z et h e o r i e sd e e p l ya n dc o n t j n u ee x p l o r i n gi np r a c t i c e k e yw o r d s ：p e r f o n n a n c em a n a g e m e n t ；g o v e m m e n te f ! f i e c t i v e n e s s ；m o d e v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 y 9 】f ) 6 3 s 本人向芦r 南大学提出颂士学往啦博士学住口中请。本人郑重 声明：所呈疼的学位论文是奉人独立完成的，对所研究的译题有 新的见辞面创造性的7 见解b 据我所知，豫文寺加- 型说明、标注 和致韵f 韵地方外， 量吱中不包括其他少。已经发表或撰写过酌研究 成果，也不包括其他 菊获得任 磷曹i 、。耕妍机构的学位或证书 而使用过的材料? 二写我一同蔓 懒同事对本磷究所儆的任何贡献 均已在论文中- 撑。7 明确鹘说明牟表录彳萌蟪。? 7 i ； ? 。! ，_ 。，。澎，：r ；、”。 l 。x 。曩。j 黪魏囊i 一0 j ：一t ：，骖等誉c 霉簿彩镪煮毒蕤 慧囊冬j 、曩j 麓i ? 卫岛蘩歹j 驹一砖臼善j i o ，j 一。；。i i ：卫 g ，雩襄，爿+ 够。旧 矗o ? - - ：。蛩强一j 。j7 j 、? i ：曩4 ，曩j 童。1 7 o j ，。美于警碡蓬享篱括麴翥鬻癌坟书? 0 ； - - j 。 搿：| j ，- 。+ 。：。 。 奉 疑河南大学串核巅箍告予疆壬学t 动博士攀往口。作为 学位的作者i 本人完奎了解并同毒群禹大学有关保留。j 使用学位 论文酌要求，即河南大学有捉向圈毒图书馆、科研信息机构、数 据收集机构和本校固书馆等提：供霉隘论文( 纸质文本和电子文 本) 既供公众检索、奎间。本，k 攮掇河商夭学出于宣扬、展览学 校学术发袅和进行学术交流等目的，可蹦采取影印、缩印、扫描 和拷贝等复制手段保存、汇编学位论文( 托质文本和电子互本) 。 ( 涉及保密内睿的学位论文在解密后适用本莰权书) 学住获得者( 学位论文作者) 器名：前占军 2 d d ，年厂月厅目 注壹：谙在相应苜匀“口，内划“，”。 引言 政府是整个社会管理的中枢系统、协调系统和控制系统，整个社会的生产效 率均与政府效能紧密相关。政府效能高低对经济发展具有重要影响，对于整个社 会的可持续发展发挥着关键作用，同时体现了政府的执政能力，直接影响政府形 象。“为了实现经济的持续增长，政府机构必须有制定有效的政策能力和公平地执 行这些政策的特性。一个有效的政府是事关发展成败的决定性因素回。”“如果 没有有效的政府，经济与社会的可持续发展是不可能的。斯蒂尔曼就曾指出：“由 于政府在提高国家竞争力和全球化运动方面的特定作用，我们必须对政府的能力 和管理绩效予以关注。”因此，建立一套理性、精干、高效的政府机构被视为现 代文明社会发展的重要标志。我们要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执 行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督 有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府。”实施政府绩 效管理是提升政府效能的路径选择，具有重要的、不可替代的作用和意义，它不 仅是提高行政管理效率的基本途径，建设效能政府的必经之路；同时又是明确行 政责任归属、推行行政责任制度的重要环节，是建设责任政府、法治政府、保证 行政有效运行机制的前提。通过实施政府绩效管理，可以牢固树立民本主义的公 益观念，有助于政府部门形成结果为本的绩效意识以及树立良好的政府形象 ，更 能突出体现政府管理中经济、效率、效益和责任等方面的新型价值观。 实施政府绩效管理在英国、美国、新西兰等国取得了一系列成效，形成了一 套较为成熟的理论和方法，其由于注重结果导向和对公民公共服务需求的回应， 成为政府部门进行有效资源配置、提升政府效能的重要手段，己形成当代世界各 国行政改革的潮流。对于处在转型期的我国来说，实施政府绩效管理尤其具有重 。钱振明略论发展行政学 j 江苏社会科学2 0 0 0 。( 4 ) ：8 5 。世界银行1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中的政府 m 北京：中国财政经济出版社，1 9 9 7 1 7 。s m l i t i a n ，r i c h a 珂j 皿c a m c r i c a n b u r e a u c r a c y m l ，c h l c a 9 0 ：n c l s o n h a l l ，1 9 8 7 ，2 1 9 。国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 e b 吼j 新华网，2 0 0 6 3 一1 6 。胡宁生中国政府形象战略：下册 m 北京：中共中央党校出版社，1 9 9 89 2 7 9 3 2 1 要意义。我国在实行计划经济体制时期，从未重视行政效能和行政成本问题。改 革以后，重心又一直偏向理顺党政关系、机构改革、建立和完善公务员制度等， 以至我们在加入w t o 后才蓦然发现极低的行政效率、极高的行政成本，既严重阻 碍了社会主义市场经济体制的完善和正常运行，也严重损害了政府形象，己到了 非改不可的地步。为此，本文认为应把政府绩效管理作为深化行政管理体制改革 的重要内容，纳入下一轮政府改革方案，强化理论研究与指导、加大实施力度； 并进一步指出构建中国特色的政府绩效管理模式，已成为我国公共管理现代化的 迫切要求，有助于加强党的执政能力建设、转变政府职能，是对当代中国正在进 行的效能建设的提炼与升华，是提升政府效能的路径选择。本文基于这样的目的 而展开。 本文在以下方面作了大量工作：1 、本文综合运用公共选择、新制度经济学、 公共行政学、企业管理学、经济学等作为理论支撑，对政府效能的现状及其成因 进行了深入研究；准确解读政府绩效管理的内涵，指出实施绩效管理是提升政府 效能的路径选择；2 、认真分析了实施政府绩效管理所需排除的障碍，从英美等国 的理论与实践经验以及我国政府初步成功的探索与实践论证当前我国具有实施绩 效管理的现实生态环境；3 、采用实证与理论分析等方法，提出采取“重视理论研 ? 究与实践、完善内部管理机制、构建科学完整的绩效管理系统”等措施来提升政 府效能；4 、目前我国对政府绩效管理从基本概念、作用机理，到操作原则、实施 步骤等都还没有形成共识，对国外公共组织绩效评估的理念与实践也只是简单的 引进与常识性的介绍，缺乏系统的分析和研判。本文对其进行了深入研究，将有 关研究成果进行系统整合，期冀构建适合我国国情的、有中国特色的政府绩效管 理模式。 绩效管理与政府效能 ( 一) 我国政府效能低下的现状及其成因 1 、我国政府效能低下的现状 政府效能亦称“行政效能”，是指国家行政机关和行政人员为实现行政目标， 在行政管理活动中所发挥功能的程度及其产生效率、效益、效果的综合体现。“效 能指目标达成的程度，着重品质层面。政府效能注重目标达成的程度及其产生 效益、效果的综合体现，强调数量和质量的统一、过程与结果的统一，是政府管 理的意义和根本所在。提升政府效能，既是解决当前政府效率普遍低下的客观要 求，又是应对加入w t o 挑战的现实需要，w t o 的一系列原则都是为了消除妨碍全球 贸易自由化的障碍，提高全球t 仃场的运作效能。随着全球化进程的加快，特别是 2 0 世纪9 0 年代以来知识经济的兴起，使“政府效能”成为前所未有的检验政府合 法性最关键的决定性因素。政府效能是完善社会主义市场经济体制，适应经济全 球化的关键以及实现全面、协调、可持续发展的根本需要，同时也是衡量一国政 治现代化程度的重要标尺和一个国家竞争力的重要指标，对社会、经济的发展起 到至关重要的作用。当前各国行政改革无不以提升政府效能作为追求的目标，政 府效能已成为公共行政组织管理活动的核心价值。提升政府效能，是建立“行为 规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制的必然要求，是由管理 型政府向服务型政府转变的有效途径，也是从源头上预防和治理腐败的重要措施。 政府效能低下就是政府在提供公共服务的过程中，人浮于事，官僚主义，成 本过高、资源浪费、公共资产流失、办事效率低下、决策失误，不能有效回应公 众的需求，不能实现预期的社会公共目标，损害社会和公众的利益等等，给政府 效能的提升造成巨大压力。当前，政府效能低下的现象在我国一些政府部门不同 程度地存在，甚至还比较严重。其表现主要有以下四个方面： ( 1 ) 政府职能偏离，“三位”现象依然存在 。吴定，张润书，陈德禹行政学( 第2 卷) m 台湾：空中大学出版社，1 9 9 4 7 o 杨冠琼政府治理体系创新 m 北京：经济管理出版社，2 0 0 0 3 目前，我国的机构改革虽然已取得了一定成效，但依然存在一些问题，如部 门之间、条块之间缺乏协调机构，政府职能偏离，有利益就互相竞争，遇难事互 相推诿、议而不行，导致协调成本很高，政府效能很低。政府管理的“三位”现 象依然存在，具体表现在：一是“越位”：就是不该政府管的事，政府插手了。行 政审批较多，影响了企业自主经营，不利于平等竞争；政府有关部门在市场能做 到有效配置资源的地方，仍然管住不放；同时，由于审批权力过大且缺少监督， 容易出现行政机关以审批代替管理，降低管理效率和政府责任心的现象。二是“错 位”：就是中央和地方、不同政府部门之间，它们的职能存在重叠、交叉，这在市 场管理中表现得尤为明显，政府角色往往偏离自身职责任务、活动范围、运行轨 道。三是“缺位”：指的是该政府管的不管，从而出现了真空，出现了缺位。此外， 由于经济立法不完备、信用和交易秩序不健全、对市场监管不严，还没有形成具 有“自动稳定器”功能的市场运行和调节机制。 ( 2 ) 政府人员服务意识不强，行政不作为 近年来，我国实行公务员制度建设后，队伍素质明显提高，但同时也应看到： 是我国公务员队伍的文化水平偏低，素质、专业化程度不高，难以适应高效、 快捷的形势要求；思想观念陈旧，习惯于用传统思维、传统手段对待变化了的新 形势，缺乏创新精神；知识结构不合理，缺乏熟悉国际通行的行政管理运行方式 的人才，整体素质不能适应加入w t o 后与国际社会全面接轨的需要。二是部分政 府工作人员服务意识不强，在政府管理中没有以群众利益为导向，解决群众实际 困难的能力与意愿不够，不能树立“服务是政府职能的必然选择”的理念，许多 事情仍是“门难进、脸难看、事难办”，严重影响了政府的形象。三是政府机构 的规范化、法制化程度不高。当前，政府机构普遍存在着不按形式、规章办事， 表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，长官意志压倒一叨，变化的随意 性很大，这必然造成机构庞大、官僚主义严重、行政效率低下；同时，党政关系 长期不规范，降低了政府的行政能力和政府的威信；冗繁不堪的行政程序和庞大 的机构设置使群众获得服务的成本极为高昂，群众由政府的主人变为政府的依附， 。李文良中国政府职能转变蒯题报告 m 北京：中国发展出版社2 0 0 21 0 8 1 9 9 4 “为人民服务”的宗旨在部分官员那里已经变为惟程序是从，不是为人民服务而 是人民为政府服务，不是在做工作而是在制造工作。四是行政不作为现象比较普 遍。“干多干少一个样，干好干坏一个样”，有的干部认为事干得越多，出错的机 率越大，还不如少干些事、少背些责任，于是就顺理成章地变为漠视群众疾苦， 没有人性的机器人，“官僚制创造了一种公共雇员都胆小怕事、相互推诿，以及自 我保护的文化”。行政不作为直接造成公共权力在维护社会秩序上的缺失，使公 民权利处于无保护的危险状态。 ( 3 ) 政府价值目标偏离 政府的目标应以创造公平、平等的区域发展环境为最高目标，以维护公共利 益为依归。维护社会公正是政府的首要功能，然而在行政实践中，由于缺乏科学 的政绩考核体系，政府部门却不同程度偏离了这个价值目标：一是政府目标短期 化现象非常普遍。热衷于搞形象工程、政绩工程，不惜牺牲地方发展的长远利益， 而对于能够促进地方经济稳定增长的重要基础设施、教育和卫生等公共产品的提 高却重视不够、投入不足。二是政府目标片面单一化。把追求经济的快速增长作 为压倒一切的首要目标，实践中把经济增长片面等同于g d p 的增长，导致地方资 源过度消耗、生态环境目益恶化、社会发展严重失调等。三是以寻租为主的政府 腐败现象比较广泛。政府在特定领域设租并以此同既得利益集团勾结，形成奥尔 森所称的“分配联盟”。在奥尔森看来，分配联盟的活动“不仅使生产的可能性边 界向内移动，而且阻碍作为正常增长过程的结果这一边界向外移动的速度。分 配联盟总是努力以牺牲他人利益来促成集团的利益。“不存在这样的国家，其中所 有具有共同利益的人群有可能组成平等的集团，并通过全面协调而获得最优结果 o 。”因此政府权力集团化必然地偏离公共利益，导致寻租腐败加剧并由此破坏政 府的合法性基础。公共选择理论认为，政府是由“经济人”组成的，其趋利避害 的本性与市场制度下的行为主体的本性并无差别，从而造成分配关系扭曲、社会 。戴维奥斯本彼得- 普拉斯特里克摒弃官僚制政府再造的五项战略m 北京：中国人民大学出版 社2 0 0 2 4 5 o 汪玉凯公共管理基础问题研究 j 中国行政管理，2 l ，( ) o 江秀平提高政府能力与治理有效性 j 中国行政管理2 0 0 1 ( 2 ) 5 分配不公，败坏社会风气，不仅导致政府效能低下，而且对经济增长和人民福利 产生巨大危害。 ( 4 ) 缺乏科学的政府决策系统 决策是政府行使经济与社会管理职能的核心环节，政府决策能力的高低直接 影响到社会的治理能力。决策问题的实质是利益的调整和再分配，但目前缺乏科 学的政府决策系统，不能有效回应公众需求。主要表现在：没有完善的重大议事 规则和程序，与公众利益密切相关的重大决策事项的社会公示制度和听证制度还 没有真正建立起来；决策的整个过程监督程序不完善，缺乏决策前的论证制、决 策中的票决制和决策后的责任制等等，这些问题导致严重的决策失误，甚至有些 领导干部为了“眼前一时的利益”，明知道决镶会失误还要坚持决策，致使不少地 方都有因“决策失误”而把“好事”做成了损害公众切身利益的“坏事”，造成固 有资产流失、公共资源浪费。同时，由于决策信息存在“数字出干部、干部出数 字”的严重失真，决策体制上存在一把手拥有“绝对权力”、决策失误权当“交学 费”不予追究等弊端，政府决策失误在我国时有发生。目前，许多地方出现的“马 路工程”、“政绩工程”、“败家子工程”、“三拍工程”，都是决策失误的集中体现。 决策失误影响了政府效能，造成了政府权威丧失，而且容易造成严重的经济损失 和社会损失。 2 、我国政府效能低下成因 对于政府效能低下成因，公共选择理论认为：一是缺乏竞争性压力。政府机 构垄断了公共物品的供给，倾向于预算规模的扩张，增加工作人员，提高薪金和 办公费用，造成了大量的浪费；二是对政府官员的监督信息不完备。由于监督信 息不完备，政府官员经常不遵守政府人员工作规范，经常地扩大自己的势力范围 和增加自己的升迁机会，这势必导致机构臃肿，人浮于事，效能低下。除以上原 因外，从根本上说，我国政府效能低下还有一些深层次原因： ( 1 ) 国家与社会同构，社会缺乏应有的自主性和灵活性 新中国成立后，以高度集中的计划经济体制为基础，阻国家政治权力为中枢， 6 以单位制为组织形式，全社会被构建为一个有序的结构系统，从而国家政治权力 同整个社会紧密地联系起来，形成了国家与社会同构，国家的身影遮蔽了整个社 会。这种情况随着社会主义市场经济的发展，虽然有了一定的改善，但目前我国 依然是“强国家、弱社会”，表现出高度的“行政导向”模式。国家权力的范围既 广又深，社会却缺乏应有的自主性和灵活性、缺乏应有的自主管理的权力，公众 缺乏参与政治的机会，既不能够有效地对行使公共权力处分权的个人实行监督和 制约，又不能有效地对公共权力的施行范围、施行程序、施行细则等等进行监督 和制约。这种社会为了自身的利益而对政府进行监督和制约的缺乏，导致了政府 效能低下。 ( 2 ) 行政职能泛经济化 政府行政职能泛经济化从一定意义上讲，是过分夸大政府经济职能的重要性， 把经济行政当作政府工作的全部，忽视和淡化政府其他职能。只有保证政府职能 的全面履行，才能使政府管理有效地促进经济、社会、资源、环境相互协调和可 持续发展。由于行政职能被归结为经济职能，这样就把经济职能的履行作为政府 行政工作的考核标准，从而把对经济指标的考核，作为评价政府行政工作的效率 和效果，进而作为干部任用和评价的主要依据，而忽视了对政府工作人员全面的 认定，造成服务意识不强，素质不高。这样在对政府绩效的评估和考核中，经济 业绩被等同于政绩，经济指标等同于政府工作效率的考核指标。对政府绩效的片 面理解，可能会在短时间内比较明显地促进经济发展，但是长此以往，行政职能 泛经济化会导致政府职能扭曲变形，政府行为无序失范，形成经济和社会发展的 不平衡。仅靠经济的发展并不能自动解决贫困、道德、教育、文化、治安、社会 公平、社会保障等问题。在行政职能泛经济化的氛围下，政府更习惯于分配经济 指标来影响或控制整个社会的运行方向和速度。 ( 3 ) 行政体制改革落后于经济体制改革 我国是在特定的背景下开始实行经济性质取向的改革开放的，经济体制改革 现在已经取得了突破性的进展，而行政体制改革循于经济主导模式，可以说是经 济体制改革的副产品，因此行政体制改革严重滞后于经济发展，导致经济体制改 1 革与行政体制改革之问的时间落差和进度落差，以及政策制定及其贯彻执行中的 明显反差。这种落差致使政府职能和管理方式的转变不能完全到位，跟不上经济 发展的需要，如政府的作用范围界定不清，政府对自己的能力缺乏正确的认识， 处理不好政府与市场的作用范围，存在“三位”现象；政府缺乏科学的管理方法， 发挥作用的方式不合理，不能有效地将直接干预和间接干预结合起来，且不能有 效地把握干预的度等等。这种与经济体制相比的行政体制的落后造成了政府的低 效。 ( 4 ) 忽视政府成本 与企业不同，政府生产过程中政府效能与成本的关系是间接的，这两者之间 没有市场作为媒介或中介，是非市场活动，割裂了政府效能与政府成本之问的联 系。因为政府成本来源是税收，无需经过市场交易，而是依靠国家强制力征得， 并且是国家对社会成本的预先扣除。政府效能与政府成本之间的比较出现盈亏， 与政府官员收入没有直接联系。即使政府则政透支，也不会扣除官员工资来进行 抵消；如果政府财政盈余，政府官员也不能将其据为已有，而且还要担心盈利多 的情况下，下一年度的预算会因此减少。这样，在政府效能与政府成本缺乏直接 联系的条件下，政府会以追求规模、扩大职权、消费最大化，而不是以成本最小 化作为尺度。但任何政府效能都离不开政府成本的比较，没有政府成本，也就不 会有显著的政府效能；没有效能的政府成本，也就是无效成本。政府效能只有在 其收益高于成本、社会效益高于经济收益、长期利益大于短期利益时，才是合理 的。因而，要以科学态度和求实精神对政府效能进行考量。提升政府效能的核心 在于降低政府成本，提高政府效率，充分发挥市场在资源配置中的基础作用。 ( 二) 绩效管理与我国政府效能关系分析 l 、政府绩效管理的内涵 政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成 就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。 美国国家评估中的绩效衡量小组曾给它下了一个经典性的定义，所谓绩效管理， 是“利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排， 以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。 绩效管理所追求的目标就是政府的高效运转和高质量、高效率的服务，实施绩效 管理是提高政府效能的核心。进入2 l 世纪，当前我国应该把政府绩效管理纳 入重点研究的视野。从实践的角度讲，政府效能建设可以说是加强政府自身管理 的一次创新，这实际就是公共绩效管理，或者说，就是中国特色的新公共管理运 动。加强政府绩效管理与评估，是深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府 职能的必然要求”。2 0 0 0 年，福建省全面开始政府效能建设，它从理顺政府与社会、 与公民的关系中寻求行政发展，以提高服务质量为核心，以公民满意为标准，以 建构服务性政府作为基本导向，在社会上引起强烈反响。 政府绩效管理是全新的政府管理模式，包括以下三方面内容：( 1 ) 政府绩效 管理过程。绩效管理由绩效评估、绩效衡量、绩效追踪三个最基本的功能活动组 成，是收集绩效信息，进行绩效衡量，设计与执行有效管理，推动绩效不断持续 改进的整体活动和过程。( 2 ) 政府绩效管理评价标准( 4 e ) 。包括四个基本方面：一 是经济( e c o n o m i c ) ，该指标是指政府管理中按法定程序的投入状况。以最低的投入 或成本，生产和提供既定数量和质量的公共产品和公共服务，是其追求目标。二 是效率( e 彤c i e n c y ) ，该指标是指政府管理中投入与产出之问的比例关系。能否以 一定代价获得最大的收益是效率追求的目标。三是效益( e f f e c t i v e n e s s ) ，该指标关 注的是，通过政府管理的实施后，公共服务质量是否有了改善，公共产品使用者 是否满意。四是公平( e q u i t y ) ，该指标侧重的是政府管理的工作过程而不是结果， 评价的是工作程序的合法性和公正性。( 3 ) 政府绩效管理的内涵。在微观层面， 绩效管理是对政府工作人员工作业绩、贡献的认定；中观层面，是政府各分支部 。刘辉中国政府的管理创新总论卷 m 北京：中国社会科学版社2 0 0 4 。陈振明公共管理学一种不i 司于传统行政学的研究途径 m 北京：中国人民大学版社，2 0 0 3 2 7 5 o 华维真对政府机关实施绩教管理的几点认识 j 江南论坛，2 0 0 2 ，( 9 ) 。唐铁汉加强政府绩效管理，深化行政管理体制改革 j 中国行政管理，2 0 0 6 ，( 3 ) ：61 0 。卓越公共部门绩效评估北京：中国人民大学版社，2 0 0 4 1 9 门即特定的政府机构，如何履行其被授权的职能、服务的质量等；宏观层面，是 整个政府的绩效测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能。政府绩效管 理以服务取向、社会取向、市场取向作为基本的价值取向，与责任政府、公平政 府、廉洁政府、公益政府、廉价政府和法治政府学理相连。政府绩效管理源于政 府职能定位、解决财政危机等实践的呼唤，以公共选择、新制度经济学等作为理 论支撑。政府绩效管理是对近2 0 年来盛行不衰的新公共管理运动的理论梳理，是 对当代我国正在进行的效能建设的提炼升华。 2 、我国实旌政府绩效管理必要性 政府绩效管理是2 0 世纪8 0 年代以来通行于发达国家政府改革的重要举措， 在政府改革