（行政管理专业论文）提升我国政府危机管理能力探析.pdf

中文摘要 我党曾指出，建立健全各种预警和应急机制，提升政府危机管理能力，不仅 是各级政府面临的一项紧迫任务，而且也是摆在学术界面前的一项重大课题。本 文不拟对国内外的各种政府危机管理问题作全面的讨论和研究，而主要从我国政 府危机管理的现状入手，旨在揭示和阐明我国政府危机管理过程中的原则和方 法，以期找到提升我国政府危机管理能力的有效路径本文主要分三个部分展开 论述。 第一部分主要介绍了何谓危机和政府危机管理。首先，对危机事件进行界定， 继而说明其主要特征，并从不同角度对其进行分类；其次，引入政府危机管理的 概念，描述其四个阶段；再次，阐述了政府危机管理的意义；最后，介绍了一些 国外政府危机管理的经验。 第二部分是有关我国政府危机管理的现状分析。从当前的国际环境、国内环 境以及政府自身三个角度入手来说明现阶段政府危机管理的必要性，并且介绍了 近年来我国政府处理危机事件的概况，进而列举了当前我国政府危机管理所存在 的问题 。 第三部分主要论述了当前形势下如何提升政府危机管理的能力。在分析了影 响政府危机管理的要素之后，提出了政府危机管理必须明确的基本原则，在此基 础上探讨了提升我国政府危机管理的具体措施。 结语部分针对如何从根本上提升我国政府危机管理能力这一问题，对新时期 政府危机管理的模式作了一些初步设想 关键词：危机政府危机管理能力举措 a b s t r a c t c o m m u n i s tp a r t yh a v ei n d i c a t e dt h a tt oe s t a b i s ha n dc o n s u m l t l l t t ea d v a n e e d a l a r ma n de m e r g e n c ys y s t e ma n dt h e nt oi m p r o v et h ee a p a b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t c r i s i sm a n a g e m e n tf l , r en o to n l yap r e s s i n gt a s kw h i c ht h eg o v e r n m e n tm u s tf a c eu pt 0 b u ta l s o 雏i m p o r t a n tp r o b l e mt h a ta c a d e m i aw i l lp a ya t t e n t i o nt o t h i sa r t i c l ed o e s n t d i s c u s sa n di n v e s t i g a t ea l lt h ep r o b l e mo ft h eg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n ti no i u c o u n l r ya n df o r e i g ne o t m t r y i ts t a r t sw i t ht h es t a t u sq u oo fo u rg o v e r n m e n tc r i s i s m a n a g e m e n t i t sp u r p o s ei st oo p e no u ta n de l a r i f yt h ep r i n c i p l e sa n dm e t h o d si nt h e p r o c c s so ft h i sm a n a g e m e n t w ia l le x p e c tw ew i l id i s c o v e rt h ee 伍e i e n tw a y st o i m p r o v et h i sc a p a b m 押t h ea r t i c l eh a st h r e ec h a p t e r s 硼”f i r s tc h a p t e rm o s t l yi n t r o d u c e sw h a ti sc r i s i sa n dw h a ti st h eg o v e r n m e n t c r i s i sm a n a g e m e n tf i r s t l y , i td e f i n e st h ee l i s i sa f f a i r sa n de x p l a i n st h ee h a r a e t e r i s t i e s o ft h ea f f a i r s i ta l s oe l a s s i f l e dt h ee r i s i sa f f a i r si nt h ed i f f e r e n tp o i n t so fv i e w s e c o n d l y , i ts h o w st h ed e f i n i t i o no f t h eg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n t , d e s c r i b i n gt h e f o u rp e r i o d s t h i r d l y , i te x p a t i a t e s0 1 3t h es i g n i f i c a n c eo ft h em a n a g e m e n t l a s t l y , i t r e c o m m e n d ss o m ee x p e r i e n c eo f t h ef o r e i g ng o v e r n m e n t s 1 1 ”s e c o n dc h a p t e r i s a b o u t t h es t a t u s q u o o f o u r g o v e m m e n t c r i s i s m a n a g e m e n t i ta c e o t m t sf o r t h en e c e s s i t yo f t h eg o v e r n m e n te r i s i sm a n a g e m e n tn o w a d a y sb a s e d0 1 1 t h ei n t e r n a t i o n a la n dn a t i o n a lc i r c u m s t a n c ea n dt h eg o v e r n m e n ti t s e l f t b eg e n e r a l s i t u a t i o no fh o wo l l rg o v e r n m e n td e a l tw i t ht h ec r i s i sa f f a i r st h e s ey e a r si sa l s o m e n t i o n e d t h e ni tp a r t i c u l a r i z e st h ed i s a d v a n t a g e so fo u i c u r r e n tg o v e r n m e n tc r i s i s m a n a g e m e n t t h et h i r dc h a p t e rm a i n l yd i s c i i s s e $ h o wt oi m p r o v et h ee a p a b i l i t yo fo u r g o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n tu n d e rt h ep r e s e n tc o n d i t i o n s a f t e ra n a l y z i n gt h e e s s e n t i a l sw h i c hi n f l u e n c eu p o nt h eg o v e r n m e n te r i s i sm a n a g e m e n t , i tp u t sf o r w a r d t h eb a s a lp r i n c i p l e st h a to u rg o v e r n m e n tm u s tb ee x p l i c i t o nt h eb a s i so ft h a t , i t s e a r c h e st h ec o n c r e t en l e a s l l r c sf o rt h ei m p r o v e m e n to fo u tg o v e r n m e n tc r i s i s m a n a g e m e n t 髓ee p i l o g u em a k e ss o m t ，d e s i g n m e n t so nt h ep a t t e r no fg o v e r n m e n tc r i s i s m a n a g e m e n ti nt h en e wp e r i o db a s e du p o nt h eu l t i m a t ei m p r o v e m e n to ft h i s c a p a b i l i t y k e y w o r d s ：c r i s i sg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n t c a p a b i l i t y m e t h o d 导论 一、选题缘由及意义 世界著名政策科学家叶海尔德罗尔( y e h e z k ed r o r ) 曾经在逆境中的政策 制定中指出：“危机应对对于许多国家具有极大的现实重要性，对于所有国家 则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，危机应对就越显得关键。”一 般来讲，危机管理是一个国家捍卫自身安全、维护自身利益的重要方式。不论大 国、小国，还是强国、弱国，都难免会遇到各种突发事件，必须认真加以应对。 在新形势下，政府危机管理作为危机管理的一个重要分支，是提升政府治理能力 和变革政府管理模式的重要手段，也是维护国家稳定和构建和谐社会的关键因 素。因此，在社会主义现代化建设的今天，提倡政府危机管理有其必要性和现实 性。 第一，公众的危机意识提高我国在进入2 l 世纪之后，面临着全面建设小 康社会的繁重任务，要在经济、政治、文化和可持续发展方面获得全面进步绝非 易事我们深知这一任务的光荣和艰巨，清醒地估计到了日趋激烈的国际竞争可 能给我们带来的严峻挑战，也做好了应对前进道路上可能遇到的各种困难和风 险因此，尽管几年前，我国关于政府危机管理的研究只是一个空白，但现阶段 越来越多的人充分认识到，认真研究危机管理这一重大问题，逐步建立和完善我 国政府的危机管理机制，显得十分必要特别是近年来，我国发生了较为频繁的 公共危机，尤其是2 0 0 3 年春抗击s a r s 的斗争，使我们认识到，危机意识的淡 薄、危机管理机制的缺陷，目前已成为摆在我国政府面前的重大课题，提升政府 危机管理的能力可以说是追在眉睫 第二，我国政府危机管理能力还有待加强。如今，危机事件的冲击不仅仅是 对生命个体的压力，而且已经转化为一种社会的和公共的考验。在梳理了事件发 生的线索，以及对这之前种种突发事件处理过程进行比较之后，我们认为，这些 突发性公共事件正凸现出政府危机管理的必要性处在转轨过程中的中国政府和 社会，对这类事件的猝不及防和缺乏体制性应对，是可以宽容的；在事发之后能 够举一国之力妥善处理，是值得尊敬的；而更为重要的是，这些曾经使我们处于 伤痛中的经历，对于政府如何在搞好市场经济建设的同时，健全公共应急职能、 完善公共应急管理，使公共应急资源的配置更为规范、更加全面、更富效率，无 疑是最宝贵的财富。事实和道理都告诉我们，政府危机管理的能力对于现代社会 是非常必要，不可缺少的，政府有必要建立一个公共危机应急系统“尽管建立 和维护此系统需要付出相当代价，尽管这个系统的养兵多于用兵，但是 它在公共危机发生时所发挥的救生、减灾和恢复作用是至关重要的， 国家、社会组织和公民的主权、生命和财产安危将系于此，这是其他任何代价都 无法换取的。”o 第三，我国学术界对此课题的研究还不够深入我国在这一课题上的研究尚 属于起步阶段，远远跟不上改革开放以来我国经济社会发展实践的要求，无法回 答和解决新形势之下，由于社会发展日益丰富化、多元化，新型社会关系的产生 与发展所带来的新问题和新的更为复杂的社会矛盾我国学术界对危机状态及危 机状态下的政府管理研究，也尚未取得令人瞩目的成果。因此，加强政府危机管 理的基础研究，已成为当务之急这不仅是摆在学术界的一项重要研究课题，也 。冯惠玲，公共危机启示录对s 醛的多维审视d 旧中用人民大学出版杜2 0 0 3 前言，第3 页 应当引起各方面的足够关注 二、国内外研究现状 ( 一) 国外研究现状 国外关于政府危机管理的研究起步较早，研究具体且成熟，已经达到了相当 的广度和深度。在国外学术界，危机理论居于政治学、行政学、经济学、社会学 和法学的共同研究视野内，研究课题的设计往往界于各个学科交接相邻的领域。 2 0 世纪6 0 一8 0 年代初，国外的危机理论研究出现一次高潮，取得一批成果。 9 0 年代中期以来，由于后冷战时期危机频发与形式的翻新，危机研究又取得了 新的发展。学术界在对危机现象进行充分理性分析的基础上，试图解决一系列重 要的理论与实践问题：人类社会危机现象的成因；国家风险、社会冲突与危机发 生的关系；在操作层面上社会危机预警、防范的可能性；政府危机管理决策的选 择与危机控制的途径和方法；社会危机管理体制、机制的建立与现代国家法律体 制的关系；等等。过去十年中，由于两极体制的瓦解而引致转型国家社会危机丛 生，大规模社会冲突、政府下台、政权更迭、民族冲突、宗教战争此起彼伏，学 术界的研究兴趣，一遂转向转型国家研究。诸如转型国家面临的社会危机困境，社 会政治转型与政权合法性危机，危机管理主体的法律授权，危机与政治腐败的关 系等一系列课题的研究迅速展开同时，研究方向除了继续开展传统的基础理论 研究外，更侧重于政府危机管理体制与机制的建设、危机控制途径与方法、危机 控制过程中的信息化管理、危机管理模型设计等，涉及了管理学科的操作与技术 层面的研究。代表作有：危机管理三部曲( 【英】乔恩怀特) ，危机管理( 美】 菲克) ，问题管理：发现与定义( 【美】海恩斯沃斯) ，社会冲突的功能( 【美】 刘易斯科塞) 等。 此外，值得注意的还有：危机概念定义及其相关学术术语群的讨论；危机分 析假设模型政治冲突的“偶发性”理论与“固有性”理论模型研究；将社会 经济发展、政治发展的不平衡，社会变迁( 转型) 与社会结构失衡，政权的政治 强制力，传统文化的崩解等一系列变量因素引入危机理论研究，并建立起综合分 析模型( 格尔模型与赫伯斯模型) ；对危机结果的分析与研究；等等。这些研究 取得的成果，无疑丰富了当代政府危机管理理论研究的方法与思路，可以引为攻 玉。 ， ( 二)国内研究现状 从国内的情况看，如何提升政府危机管理的能力逐渐成为一个广为关注的焦 点问题。随着我国经济的发展和改革开放的深入，西方大量先进的管理经验逐步 被我国政界和学术界所了解，并初步运用到政府的行政改革中去 比较有代表性的学术成果是： 1 、政府危机管理( 李经中编著，中国城市出版社，2 0 0 3 ) ，该书系统阐述 了公共危机的概念、类型、特征以及政府开展危机管理的必要性，并且将政府危 机管理划分为四个阶段，即监测、预警阶段，预控、预防阶段，应急处理阶段， 评估、恢复阶段。最后，该书就如何提升政府危机管理的能力作了初步的探讨。 2 、国家与政府的危机管理( 学习时报编辑部，江西人民出版社，2 0 0 3 ) ， 该书是一部关于政府危机管理的案例和理论分析的文集。这部文集所收入的文 章，大多在中共中央党校主办的学习时报上发表过，但是结集出版又给人一 个系统的感觉。它从系统视角展现了危机管理的全过程，还列举了大量国内外实 例，是一本理论与实践相结合的佳作 2 3 、公共危机启示录对s a r s 的多维审视( 冯惠玲主编，中国人民大学 出版社，2 0 0 3 ) ，该书主要从“精神力量”、“公共管理”、“经济对策”、“应急法 制”、“社会心理”、“高校管理”这几个角度，针对2 0 0 3 年政府抗击非典所做的 努力，多方面地说明了政府危机管理的重要性。 4 、提高政府危机管理能力浅谈( 来晓红，中共银川市委党校学报，2 0 0 3 年l o 月第5 卷第5 期) ，该文认为，危机对于一个组织和政府来说，可能是灾难， 更是对其应对能力的严竣考验。在危机潜伏期，如果政府能够及时发现危机存在 的前兆，向社会公开潜在危机的信息，寻求全社会的支持，就会防范危机的爆发。 在危机突发期，政府能积极应对，就能塑造政府危机管理的良好形象，保持社会 正常运转 5 、改进和完善我国政府危机管理的几条建议( 李习彬，中国行政管理， 2 0 0 3 年第l l 期) ，该文提出了全过程管理的观念与方法，从危机发生前、危机 中和危机后三个阶段分析，明确了各阶段的基本思路和重点，形成了多重闭合的 学习环路 综观以上理论成果，我们可以发现，我国学术界对政府危机管理这一课题的 研究是从2 0 0 3 年s a r s 疫情以后开始的，仍然还处在初级阶段，与国外相比尚显 稚嫩。尤其要指出的是，在目前国内公共管理领域的著述中，关于危机管理如何 在政府中运用，继而完善政府在此方面的能力少之又少，而且有不少研究成果局 限于国外经验的介绍和关于我国政府危机管理发展的初步探索。由此可见，尽管 比较重视，但是无论是政界还是学术界，对这一问题的研究程度还是远远不够， 亟待社会各界的大力关注与研究。同时，在全球化这一特殊背景下，开展对政府 危机管理的研究，对于我国改进政府的管理方式，转变政府的管理理念，提升我 国政府管理能力以及回应力，无疑都有十分重大的理论和现实意义。 三、论文框架结构、重点、难点和创新之处 ( 一) 基本架构 本文拟分为三个部分对政府危机管理的内容以及现阶段就此方面如何提升 政府管理能力展开论述 、 第一部分：关于危机与政府危机管理的概述，主要介绍何谓危机和政府危机 管理及其四个不同的阶段和每个阶段的具体特征首先，对危机事件进行界定， 继而说明其主要特征突发性、危害性、紧迫性，双重性，并从不同角度对其 进行分类；其次，引入政府危机管理的概念，描述其四个阶段监测、预警阶 段，预控、预防阶段，应急处理阶段，评估、恢复阶段，接着说明政府危机管理 的意义；最后，介绍了一些国外政府危机管理的经验。 第二部分：有关我国政府危机管理的现状分析，主要论述了现阶段政府危机 管理所存在的问题。首先，从国际环境、国内环境以及政府自身三个角度来分析 现阶段政府危机管理的必要性；其次，介绍近年来我国政府处理危机事件的概况； 再次，探讨了当前我国政府危机管理的一些缺陷 第三部分：主要涉及当前形势下如何提升政府危机管理的能力，论述了我国 政府危机管理的基本原则，继而提出了几条具体措施。首先，谈及影响政府危机 管理的要素硬件要素和软件要素；其次，提出了政府危机管理必须要明确的 基本原则；再次，从危机爆发前、危机爆发时、危机爆发后三个阶段，探讨了提 升我国政府危机管理能力的几条具体举措。 ( 二)重点和难点 3 论文的第三部分是本文的重点，亦是难点。现阶段如何提升政府危机管理的 能力越来越成为政界和学术乔广泛关注的课题。研究这个问题，从根本上来说， 是为了提高我们党的执政能力。党的十六大突出地强调，要加强党的执政能力建 设。党的执政能力，包括极其丰富的内容，其中，是不是应该包括危机应对的管 理能力呢? 回答是毫无疑问的。党中央明确提出，全党同志一定要增强忧患意识， 居安思危。因为，危机的出现，对于执政党来说，不仅仅是一个非常事件，而且 是一个巨大考验。能否经受住危机的考验，往往直接关系到执政党的执政地位及 其前途命运。因而，通过借鉴国外的先进管理经验，把握政府危机管理的基本原 则，从而制定一套适应我国国情的政府危机管理体制，是本文分析的重要部分。 ( 三)创新之处 首先，本文在分析我国政府危机管理的现状时，从国际环境、国内环境和政 府自身着手，以三种不同的视角将现阶段我国政府危机管理的必要性凸显出来； 其次，本文将影响政府危机管理能力的要素从宏观上划分为硬件要素和软件要素 两大类，继而再从微观上对其进行阐述；再次，本文最大的特色是试图建立起一 个比较完整的危机事件处理分析框架，因而在谈及提升我国政府危机管理能力的 举措时，从危机爆发前。危机爆发时、危机爆发后三个时间段入手，逐一论述不 同时间段内的具体措施 四、研究方法 ( 一)系统研究方法 本文将政府危机管理看成是一个系统的工程，其四个阶段监测、预警阶 段，预控、预防阶段，应急处理阶段，评估、恢复阶段是该工程中相应的子系统， 各子系统之间相互联系，从而形成一个不断循环的过程。该研究方法是本文一个 重要的研究方法。 ( 二)比较研究方法 本文将我国政府危机管理的能力与国外政府的危机管理能力进行比较，从而 找出有利于提升我国政府危机管理能力的合理之处 ( 三)文献研究方法 在理论分析方面，主要以大量的专著和论文为主，参考现有的国内外关于该 课题的研究思路，在理论层面上把握研究的方向和重点。 4 第一章危机与政府危机管理 危机离我们并不遥远，美国9 1 1 事件、莫斯科劫持人质事件、我国的s a r s 事件近年来国内外发生的一系列危机事件，向我们发出了危机随时可能爆发 的警讯。事实表明，几乎所有的国家都会经常性地遇到各类危机事件，引起社会 的震荡，使得社会陷入一种非正常状态。这时就需要政府出面稳定社会秩序、维 持社会正常运作，所以在政府的管理活动中也就产生了所谓的危机管理。在当前 形势下，危机的发生已经成为社会生活中一种常见的现象，使政府的公共管理面 临着一个新课题，即如何提升政府对危机事件的应急能力、处理能力和控制能力。 研究这一课题的首要任务就是要弄清楚何谓危机，何谓政府危机管理。 第一节危机简介 系统论认为，任何系统都可能出现无序状态，人类社会也不例外，当其无序 达到一定程度时，便可酿成公共危机。对于当今社会而言，危机不可避免，是社 会“非常态”中的“常态”随着经济全球化和信息化进程的加快，社会复杂性、 关联性和相互依存性也增强了，但同时，现代社会也变得更加脆弱在高速发展 的背后，隐藏着各种各样的危机，而且其形式不断变异，频率不断升高。危机， 成为人们越来越关注的重大社会问题。 一、危机的内涵 危机研究兴起于2 0 世纪6 0 年代，至今虽然对危机的概念有着许多“仁者见 仁，智者见智”的探讨，但是却没有得出一个公认的结论。“危机( e f t s i s ) ”一 词，最早出现在企业管理中，现已被广泛应用于政府管理当中“广义的理解是 将可能引发灾难性后果的事件看作是危机，又将已经导致灾难性后果的事件看作 是危机，如将美国和伊拉克战前紧张关系和由此导致的伊拉克战争称为伊拉克 危机；狭义的理解是仅将可能导致灾难性后果的事件看作是危机，如一般所说 的古巴导弹危机。”。 本文对危机的概念取其广义的理解，即“危机相对于人类生活中正常的社会 关系、秩序而言，它是系列中止和平进程或瓦解社会正常关系秩序的事件”。 简言之，危机就是已经导致或可能导致社会偏离正常轨道的非均衡状态，是一系 列对人民的生命、财产安全，乃至整个国家和民族的生存、发展产生重大威胁， 需要政府和全社会在短时间内迅速做出回应的事件然而，随着现代社会的发展 和全球化趋势的蔓延，危机呈现出越来越复杂的局面“危机研究专家罗森塔尔 认为，危机研究长期以来被自然灾害、外敌威胁和突发灾难所主导，这些概念对 现代社会来说有些狭窄；当今的危机不再是具体的事件，而是一个多种力量以不 可预见的方式进行互动的过程”o 。因此，在现代社会试图寻找一个比较全面而 确切的定义来框定危机的种种特性以及相应的管理系统已经变得不切实际，因为 。李经中；政府危机管理 i m ，中国城市出版杜，2 0 0 3 ，第3 2 - 3 3 页 o 【美】r j 斯蒂尔曼；公共行政学 【h 日，中国社会科学出版社，1 9 第1 1 4 页 o 阎粱、翟昆t 社会危机事件处理的理论与实践) t m 中共中央党校出版社，2 0 0 3 ，第5 6 页 危机已经超脱了某一具体事件而演化为一个若干事件互动的过程。 此外，比较一下中外学者对危机所下的定义，我们会发现，我国对危机的解 释更偏重于“危”，而西方国家的解释除了强调情况不妙之外，还强调由一个阶 段向另个阶段转折的临界点。所以，一些西方人在谈到危机的时候总是认为该 词既有“危险”的意思，也有“机遇”的意思。其实，中文的“危机”一词比 英文的“c r i s i s ”更能说明西方学者的这一观点，因为汉语中的“危机”一词本 身就是由两层意思组成，前一字表示“危险”，后一字表示“机遇”。因此，基于 我们的语言优势，在对危机的理解上，我们更应转变观念，做到“危”与“机” 并重。 二，危机的特征 通常，危机事件具有几个非常显著的特征，即突发性、危害性、紧迫性、双 重性。这些特征使得危机事件必然会对社会造成或大或小的负面影响，因而政府 和社会公众有必要先从理论上来了解它们。正确把握危机的基本特征，对于实际 处理危机事件大有帮助。 ( 一) 突发性 尽管危机事件的爆发具有必然性，但具体在何时何地、采取何种方式、达到 何种规模、造成何种影响，是有其偶然性的。危机的发生在多数情况下不会为人 们所察觉，也很难判断其是否一定会发生。至于危机发生的概率、危机如何产生、 如何发展、波及范围的大小、危害程度的深浅等就更难以判别了它即可能由一 些小事所引起，也可能根本没有任何先兆就引发了危机，完全是一种突发性事件， 非人力所能预测。特别是人为因素造成的危机性事件，由于很难发现造成的原因， 无法找到危机爆发的根源，一旦危机突至，就容易出现“政策真空”的局面，使 得危机的解决颇为棘手 ( 二) 危害性 危机所造成的危害性是多层次的，任何一种形式的危机，都足以造成对国家 公共权力和社会公共秩序的冲击，关系到社会生活的各个方面。它“一定是对过 去的稳定状态构成了一定的威胁，这种威胁既可能针对群众的重大的利益，也有 可能针对社会的基本结构，还有可能针对社会的某些核心价值观念”o “危机具 有公共危险度，生活秩序被破坏，社会秩序被打乱，人身和财产安全受到威胁， 人民群众无法安居乐业”回它不仅在物质方面造成巨大损失，更为重要的是在 社会公众的心理层面产生了普遍的恐慌、不安全感，进而使得公众对政府管理社 会的能力产生怀疑。尽管从积极意义上来说，危机可能导致原有不足的充分暴露， 对全社会的进步起到一定的促进作用，但是从危机引发的社会混乱、经济衰退、 秩序失衡等方面来分析，其负面影响要大于正面影响。 ( - - ) 紧迫性 危机事件的突发性和危害性，使得政府危机管理必须实行应急处置的原则， 而且处理时间极其有限。危机事件的发生往往是突如其来的，没有任何显著征兆 或者只有短时预兆，在顷刻间爆发而弥散开来，涉及面广，影响力大，破坏性强， 波及社会的各个领域，容不得人们细细思索就必须立刻采取紧急措施对其加以处 理和控制，否则将会造成更大程度的危害和损失。“政府在发生危机事件以后必 须在最短的时间内做出最优的决策，要承担决策失误可能带来的巨大风险，这样， 中阎集、翟昆：社会危机事件处理的理论与实践) 嗍，中共中央党校出舨社。2 0 0 3 第4 页 许文惠，张成福：危机状态下的政府管理p 哪t 中国人民大学出版社，1 9 9 8 第2 页 6 决策者在决策过程中要承担巨大的心理压力；同时，危机事件发生以后的处理程 序也必须紧张而有序。”o 因此，危机的出现，也是对我们社会组织能力和政府 管理能力的最大考验。对于肩负维护社会安全与稳定，保障公民各项权利义务的 政府组织而言，应对突发性公共危机不仅是职能所系，而且还应该放到提高执政 水平、实现行政合法性的层面予以高度重视。 ( 四) 国际性 全球经济一体化的趋势以及现代传媒的发达，促使着危机事件的发生走向国 际化，具有了全球互动的危害性。一方面，一国之内的危机事件经常牵涉到世界 秩序的稳定，表现出全球局势的动荡与地区危机的频发，使得一个地方的危机事 件有可能在最短的时间内波及世界的每一个角落，由此，国内问题国际化的特征 越发的明显，去年印度洋海啸的发生就颇为典型；另一方面，国际恐怖主义势力 的日益勾结与挑衅，不断加大了危机发生的频率，而且他们把攻击目标直指国际 或地区组织，使国际社会的安全性遭到破坏，对世界范围的政治、经济造成很大 的影响，前期发生的伊拉克战争与近期的伦敦爆炸事件颇为引人注目。这种国际 性的危机给危机事件的应对带来了更大的难度 ( 五) 双重性 韦伯辞典将“危机”一词定义为有可能变好或者变坏的转折点或关键时 刻。危机诚然会给人们造成巨大损失，但另一方面，危机不仅意味着威胁、危险， 更意味着机遇。从管理的角度来看，如果善于总结反思，正视并解决危机事件所 反映出来的问题，危机也会转化为促成革新的动力，成为创造新生的契机，为人 们提供更大的补偿。“危机是一所学校，能够使我们在困难的环境中提高驾驭复 杂局面的能力；危机是一面镜子，能够使我们从艰巨的任务中发现管理的时弊； 危机是一座转换器，能够使我们在特殊的境遇中端正做人的准则、处事的理念和 交往的方式。”o 人类几千年来，碰到过无数次危机，也正是在处理这些危机的 过程中成就了人类今天的文明。 除了以上五种基本特征，以发展的眼光来看，未来的危机越来越多地会呈现 出全球扩张的趋势。同时，媒体对危机事件的影响也会进一步加深，一方面，如 果媒体对危机做了不适当的报道，会引起负面效果，另一方面，如果媒体能够据 实报道，并与政府紧密配合，就有助于危机的消解。此外，科学技术的发展扩大 了危机事件的影响，它既为危机处理提供了便利，也给危机的蔓延和扩大规模提 供了机会。比如，人类社会对计算机的依赖日益加深，但同时网络恐怖主义的危 害性也相应加大了因此，未来的危机变得越来越复杂，其特征也不再单一 三、危机的类别 “危机性事件是一个十分宽泛的概念，如果不能对其加以分类，就无法研究 危机性事件发生的具体过程及对其进行具体分析，也就无法就其管理提出具有指 导意义的结构性说明。”o 就目前看来，对于危机的分类十分庞杂，不同学者依 据不同标准，总结出了完全不同的分类。 从基本动因分析，危机可以分为两大类：一类是天灾，即自然危机；另一类 是人祸，即人为危机。但如今置身于全球化的时代，我们会发现对危机的传统理 解多少有了一些问题。很多人都会有一个感觉，身边的危机越来越多了面对现 。李经中；政府危机管理，。中国城市出版社嗍，2 0 0 3 第4 2 页 石亚军；再造政府危机管理机制的价值选择 。中国行政管理啪，2 0 0 3 年第1 2 期，第1 3 页 杨冠琼，危机性事件的特征，类别与政府危机管理 政府改革与创新川，2 0 0 3 年第6 期，第4 5 页 7 阶段那么多纷繁复杂的危机，“天灾”和“人祸”已经无法对其一一概括，并且 这两者本身也不能被轻易区分开来，很多突发事件都是以自然灾害表现出来的人 为危机，这种危机可能占的比例最大。 从主要成因的角度出发，考虑到危机的性质，可以将其划分为政治危机、经 济危机和社会危机。“政治性危机事件一般涉及到政体、国体以及政府合法性面 临的严重挑战、威胁和瓦解，国家主权受到威胁和伤害。”o 战争、革命、政变、 武装冲突，选举纠纷、政治动乱等政治失序现象都属于政治危机的范畴。经济危 机，指市场经济运行过程中受到猛烈冲击使得大批企业由于破产或金融上的重大 崩溃而被清算，这种冲击导致市场经济的运行过程陷于可能中断的境地，从而使 社会的生产和流通陷入混乱。社会危机主要源于人民的不同信仰、价值观和人生 态度之间的冲突以及各种反社会心理，它是社会冲突扩大化所产生的链式反应， 其范畴十分宽泛，卫生、交通、通讯、环境、日常生活、商品供应、社会秩序等 多方面，都可能会威胁到社会公共安全，进而加大社会风险。 从危机发展的速度和终结的速度这两个方面入手，我们可以将其分为四类： 一是龙卷风型危机，来得快去得也快，不会给社会带来长久的影响；二是腹泻型 危机，逐渐发展酝酿，但爆发后很快结束；三是长投影型危机，突然爆发，但后 续影响深远，短时内无法平息；四是文火型危机，开始缓慢，逐渐升级，甚至没 有爆发的过程，但是结束也非常缓慢。 从影响范围考虑，按照地域或国界这一维度，危机又可分为国际危机、国家 危机和地方危机。事实上，在经济全球化程度如此之高的今天，全世界已经形成 一个共振系统，任何危机随着其发展趋势，都可能从地方危机向国家危机进而向 国际危机层层演进。此外，还包括特殊状态下的核危机与非核危机，等等。 危机类型一般划分概览 划分标准 危机类型 基本动因 自然危机。人为危机 主要成因政治危机，经济危机，社会危机 进展速度龙卷风型危机，腹泻型危机，长投影型危机，文火型危机 影响范围国际危机，国内危机，地方危机 特殊状态 核危机，非核危机 尽管这些危机的成因与特点各不相同，但是它们相互之间又有关联性，其相 互关联往往会使得某种单一的危机转化为复杂的危机。对于政府来说，尽管危机 会造成多种危害和损失，但它所引发的社会经济影响和政治压力也往往会转化为 变革的推动力，促使政府重新评估原有的政策和行为，制定更具有针对性的公共 政策，改进政府管理过程中的缺失，提升其管理能力 第二节政府危机管理概述 政府作为公共事务的管理者和公共秩序的维护者，是处理各类危机事件的主 。杨冠琼t 危机性事件的特征、类别与政府危机管理，政府改革与创新【习，2 0 0 3 年第6 期第4 5 页 0 体，对危机事件所实施的应急管理是政府的一项重要职能，也是其责任。“由于 危机状态的特殊性，政府的危机管理通常与我们日常生活中的政府管理有很大差 异，它在管理权力的大小、权限、资源调动、管理手段、程序以及相应的制度、 组织机构方面体现出特殊的性质和要求。”。不论是为了对政府危机管理进行研 究，还是为了有效地进行危机管理和建立完备的危机管理体系，明确、规范地界 定政府危机管理的概念及其各个不同阶段，了解其重大意义，都是极为重要的。 一、政府危机管理的界定 危机管理的概念源于企业，但是随着危机事件影响范围的不断扩大，社会公 众越发认为政府应承担起危机管理责任，由此，政府危机管理的概念便应运而生。 政府危机管理，是指政府在危机意识或危机观念的指导下，对可能发生或已经发 生的危机事件进行信息收集、信息分析、问题决策、计划制定、措施制定、控制 协调、经验总结的系统过程。“目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危 机发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府 的信任。”o 总之，要最大限度地减少危机的负面影响，提高政府威信，树立政 府形象就其本质而言，危机管理是种行动型的管理职能，它谋求确认那些可 能影响组织的潜在的或萌芽中的各种问题，然后，动员并协调该组织的一切资源， 从战略上来影响那些闯题的发展，最终促成有利于该组织的公共政策。 政府由于其责任、地位和能力各方面的因素，在应对危机事件时必然是担当 主要角色，发挥主导作用。在危机管理过程中，政府不仅要尽其最大能力充分调 动各种力量和资源共同参与，尽可能达到资源的最优配置，而且还要对各种组织 机构和人员进行统一的指挥、调配，有条不紊地处理各项事务 另一方面，政府虽然在危机管理过程中处于主导地位，但这并不意味着危机 管理就是政府单方面的事情，政府不可能包揽所有的事务。政府危机管理，也应 当包括全社会的参与，各种社会组织、团体、企业和公民都可以发挥各自的作用。 政府在做好自身工作的同时，也必须与社会公众相互支持、相互配合，才能成功 地应对危机的挑战。 二、政府危机管理的阶段 现代危机管理理论主张对危机事件实施综合性应急管理。由于危机事件往往 具有潜伏期、形成期、爆发期和消退期，与此相对，无论在理论上还是实践上， 政府危机管理也可以划分为四个阶段，这四个阶段环环相扣，互相影响。 危机管理阶段示意图 l 监测，预警阶段卜叫预控、预防阶段h 应急处理阶段卜叫评估、恢复阶段i t 反馈t 反馈t 反馈 ( 一) 监测、预警阶段前提 监测，预警阶段的主要任务是发现危机的存在，为下一阶段的危机预防提供 依据。因为“鉴于危机爆发之前的潜伏期有线索可查，危机预防不仅需要制度保 田文晓霞：从。非典4 事件看政府的危机管理，求实 j 1 ，2 0 0 3 7 ，第5 0 - 5 1 页 。薛澜：危机管理转型期中国血l 陆的挑战 i m ) ，清华大学出版社，2 0 0 3 ，第9 9 页 9 障，也需要监测和预警机制发挥其正常功能，预先解决致使危机发生、发展的可 能性和现实性诱因”国。所以，此阶段是政府危机管理的前提和基础。在这个阶 段中，最重要的是早期预警，要求有关部门及其工作人员必须长期跟踪和搜集各 种预警信息，并对其进行分析，据此做出比较准确的判断，尽可能地消除危机形 成与爆发的因素。 对于政府来说，自然因素所引发的危机比较容易监测，可以通过各种先进的 仪器和科学技术获取有关灾害的资料和具体数据，来满足各种政府危机管理工作 的需要同时，结合灾害发生的历史规律进行综合分析，对灾害爆发的可能性、 强度、范围做出评估，及时作好防范准备。人为因素所引发的危机则比较难把握， 政府主要是通过对社会现象的分析，调查，对社会经济发展过程中出现的突出问 题和矛盾进行综合归纳，结合人类社会在把握社会发展的一般规律基础上取得的 一些基本理论，对这些问题和矛盾能否造成危机事件，以及造成危机事件的时间、 规模、强度进行评估，并根据评估结论，警示有关组织或个人，因此对于此类危 机的监测和预警带有较强的政府主观性。 ( 二) 预控、预防阶段关键 “凡事预则立，不预则废”。这一阶段根据监测、预警情况，对可能发生的 危机事件进行预先的控制和防范，以防止危机的发生，或者减轻危机发生后的危 害后果，是政府危机管理的关键。最有效的危机管理不在于危机形成和爆发以后 对其进行的干预，而是在于排除导致危机的各种可能性，从根本上防止危机的形 成、爆发，也就是“防患于未然”。在某种程度上，如果能够在危机形成和爆发 之前就彻底消除或遏制其根源，不仅保障了稳定的社会秩序，而且节省了大量的 人力、物力和财力。就如戴维奥斯本和特德盖布勒所言，政府管理的目的在 于“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”霉。所以，与危机过程中其他阶段 相比较而言，危机预控、预防阶段显得非常关键，必须予以重视。 此阶段的主要任务是进行战略准备和战术准备“战略准备包括危机管理的 目标、应对危机的策略、有组织行为的基本政策，解决和干预危机的规则、解决 问题的程序和方法等；战术准备则包括探讨危机事件发生的各种可能性和应对危 机的各种可能性回应方案，从中选择合适的方案。”o 首先，各级政府要对其管 理范围内的政治，经济，社会等环境进行评估；其次，就像预防火灾要找到最危 险的可燃物品一样，危机管理也要找出可能导致危机的关键因子，并尽可能提前 加以解决，避免盲目自信、麻痹大意。这个阶段最重要的工作就是编制各类危机 事件的应急预案，为下一阶段的应急处理提供决策依据。 ( 三) 应急处理阶段核心 对于无法防止的危机事件，政府必须根据事先制定的应急预案采取应急行 动，控制或者消灭正在发生的危机事件，减轻危机所造成的负面影响，保护人民 的生命和财产安全由于危机爆发时就是危机给人们带来最大冲击的时刻，因此 对危机的应急处理是危机管理中为人们注重的核心阶段。当危机已经不可避免的 爆发，管理是否成功多半取决于对危机的应急反应成功与否。首先，政府必须遏 制危机，很多时候，从危机前兆阶段发展到危机事件的全面爆发，耍经历一定的 过程，政府应当充分利用好这一有利时机，有效地变危机为契机，锻炼政府处理 。许文惠、张成福；危机状态下的政府管理 咖，中田人民大学出版社1 9 9 8 ，第5 7 页 。【美1 戴维奥斯本。特德盏布勒：政府改革企业精神如何改革着公营部门) 【m 】，周敦仁等译 上海译文出版社，1 9 9 6 ，第2 0 5 页 许文惠、张成福；危机状态下的政府管理 d 田中国人民大学出版社1 9 9 8 第6 0 页 1 0 危机事件的应急能力；其次，要注意隔绝危机，避免危机蔓延，将其限定在一定 范围之内，防止经济危机蔓延为政治危机，进而蔓延为全社会的危机：再次，一 旦危机爆发开来，要本着以人为本的原则，迅速起用危机管理机制，恰当地做好 人员疏散和人员营救工作，在此基础上尽量减少不必要的经济损失；最后，危机 处理过程是一个复杂的系统过程，必须做好各方面的相关配套工作，制定合理的 人员调度原则，从而拟订出快速有效的实时决策模式，避免了政府或组织盲目的 应急处理。 此阶段还必须注意两点：一是要根据危机事件的大小和危害程度，合理确定 应急队伍及装备、设施的数量。应急处理阶段并不是人越多越好，无关紧要的人 员和设施配备只会浪费国家资源，相反，只要人员精干、组织得当、方法正确， 往往会起到事半功倍的效果。二是要根据危机事件爆发的特点，合理确定应急处 理的范围。应急处理的范围并不是越大越好，范围大固然会起到更好的保护作用， 但也会造成巨额成本，从本质上来说不利于政府开展危机管理工作。 ( 四) 评估、恢复阶段重点 应急处理阶段的结束并不意味着整个危机管理过程的终结，只是进入了一个 更为崭新的阶段评估、恢复阶段，此阶段是政府危机管理不可分割的组成部 分，在整个政府危机管理过程中有着重要的地位。如果说政府在危机管理的前三 个阶段都处理得完美无缺的话，那么可以说评估、恢复阶段为组织“提供一个至 少能弥补部分损失和纠正混乱的机会”o 在危机事件得到有效控制之后，对其 造成的危害后果进行评估，在评估的基础上做好恢复与重建工作，决定着重建成 本，关系着人民生命与财产的安危。其目的是恢复和重建社会秩序，总结经验教 训，完善危机管理体制。危机事件无论在社会经济上还是在人们的心灵上所造成 的伤害，都会使公众对政府的领导能力产生不信任感，因此在这一阶段