（行政管理专业论文）社会保障制度在公共危机预防中的作用.pdf

山东大学磺士学位论文 内容摘要 我国已进入社会发展的非稳定阶段。公共危机呈现出高发态势，给社会造成了巨大 损失和危害这迫切要求我们寻找公共危机管理的更有效的方法，提高公共危机管理的 效能但是在目前的公共危机管理中，缺少对公共危机管理与其它社会制度的关系的注 意和研究公共危机预防是公共危机管理的第一和核心环节，社会保障制度对公共危机 的预防和化解具有特殊作用本文通过揭示社会保障制度与公共危机预防的内在联系， 分析前者对后者起作用的方式、结果，来说明社会保障制度在公共危机管理中的重要作 用以及尽快在我国建立完善的社会保障制度的必要性全文共分为五个部分： 第一部分：公共危机的态势、管理缺陷和类型、特征文章先阐述了危机、公共危 机的定义以利于后面的展开，接着描述了我国公共危机的态势以及政府公共危机管理体 系和危机管理研究中的缺陷，得出缺少对社会保障制度在公共危机管理中作用的研究 通过对公共危机类型的划分界定了哪些公共危机的发生与社会保障制度的缺陷有关，并 对这类公共危机的特征做了说明 第二部分：从危机管理周期看社会保障制度在公共危机管理中的重要性本部分先 分析了危机预防在危机管理周期中的首要作用，再展开论述了危机预防中的制度设计 ( 包括社会保障制度的建设) 在危机预防中的地位这部分主要起到承接作用，因此 给出了社会保障制度的定义、四种模式和两种资金运作方式 第三部分t 社会保障制度与公共危机预防的关系这部分是本文的重点，从五个方 面解析了社会保障制度与公共危机预防的关系，分别是：社会保障制度与公共危机预防 关系的理论分析；从历史上看，应付危机是社会保障制度建立的直接原因；社会保障制 度是危机预警的重要指标；社会保障制度对公共危机预防发生作用的方式；从我国现实 看，社会保障制度对危机预防可产生的功效 第四部分：当前我国社会保障制度的缺陷和原因分析虽然社会保障制度在公共危 机预防中有着特殊作用，但由于我国社会保障制度存在重大缺陷和不足，它对危机预防 的作用发挥得十分有限本部分从城镇、农村、农民工三方面详细分析了我国社会保障 制度的缺陷和原因 第五部分；发挥社会保障制度对公共危机预防作用的建议本部分本着发挥社会保 山东大学硕士学位论文 障制度对于公共危机预防作用的原则，给出了今后我国社会保障建设的几点建议，要加 大国家财政投入力度，低水平上扩大社会保障的覆盖面，完善社会保障的运行机制等 2 关键词；公共危机公共危机预防社会保障制度 山东大学硕士学位论文 c h i n ah a se n t e i e dan o n - s t a b l es t a g eo fs o c i a ld c v c l o p m e n ta n dp u b l i cc r i s i sh a ss h o w n h i g hi n e i d e n c 君i m a d , c a u s i n gh u g ek l s s 鹤a n dh a z a r d st ot h ec o m m u n i t y t h i sr c q u i r 器u st o f i n dm o l ec f f e e t i v ew a y so f p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n tt oi m p r o v et h ee f f e c t i v e n e s so f p u b l i c c r i s i sm a n a g e m e n tu r g e n t l y b u ti nt l a cc u r r e n tp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t , t h e r ea ml a c k so f a t t e n t i o na n ds t u d yo nt h er e l a t i o l t qb e t w e e np u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ta n do t h e rs o c i a l s y s t c l m p u b l i cc r i s i sp r e v e n t i o ni st h ef i r s ta n dt h ec o r es t a g ei np u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t a 耐t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mp l a y sas p e c i a lr o l ei ni , r e v t i n ga n dr e s o l v i n gp u b l i cc r i s i s t h i sp a p e rr e v e a l st h ei n l a e m a tl i n k st m w e e nn 峙p u b l i cc r i s i sp r e v e n t i o na n dt h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e mn n da n a l y s e st h em e t h o da n d t h el c s u l l l io f t l a ef o r m e rt ot h el a t t e ri no r d e rt o t e l lt h ei m p o r t a n tr o l et h es o c i a l c l i t ys y s t e mp l a y si nt h ep l z h i j cc r i s i sm a n a g e m e n ta n d i m p o r t a n c et oe s t a b l i s hi m p r o v e ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o ro u rc o u n t r y t h i sp a p e ri sd i v i d e d i n t of i v ep a r t s p a r ti ：a b o u tt l a cs i t u a t i o n , m , a n a g c m e n te l t o i sa n d 斜球= s c h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i cc r i s i s f i r s t , t h ea r t i c l e “p c 哪l d c dt h ed e f i n i t i o no fc r i s i sa n dp u b l i cc r i s i s , a n dt h e l ld e s c r i b e st b e s i t u a t i o no f l m b l i cc r i s i si no l 口c o u n n y , t l a cs h o r t c o m i n g so f l m b l i cc r i s i sm a n a g c m c l l ts y s t m a n dc r i s i sm a n a g e m e n ts t u d i e s w c 啪f i n di tl a c k sr c s e 盛h e so ft l a es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m l ci nt h ep u b l i cc r i s i sm a n a g e m e 此t h r o u g ht h ed i v i s i o no f p u b l i cc r i s i sd e f i t a 。w h a tt ，_ p 醴 o fl m b l i cc r i s i si s 托捌t ot l a cs o c i a ls 鲫r i t ys y s t e mb i 唱锄de x p l a i nt h ee h a m e t c r i s t i e so f d 麟p u b l i c c r i s e s p a r ti i ：a b o u tt h ej 枷l p i r t o fs o c i a ls c e m i t ys y s t e mt ot h ep u b l i cc r i s i sm 柚鸥锄e n i f r o mt h ec y c l eo fc r i s i sn l a n a g c m e n t i nt h i sp a r tia m l y s e st l a cp i i 瑚i yr o l co ft l a cc r i s i s p r e v e n t i o ni nc r i s i sm a n a g e m e n tc y c l ea n dt h er o l eo fs y s t e mc o n s t r u c t i o ni 尬l u d i n gs o c i a l s e c u r i t ys y s m ni nt h ec r i s i sp l 霸，训。儿ho r d e r t oj o i n 出ef i r s tp a r ta n dt l a eo t h e r s , ip u tt h e s o c i a ls e c u r i t ys y s t e md e f i n i t i o n s , i t sf o u rm o d e l sn n dt w om e t h o d so f f u n do p e r a t i o l ah e r e p a r th i ：a b o u tt l a er e l a t i o n so f s o c i a ls e c u r i t ys y s t 锄a n dp u b l i cc r i s i sp l e v c n t i o n t h i sp a r t i s 雠f o e mo ft h i sp 印c lie x p l a i ni ti nf i v cp h r l l s c s - t l 姗- e t i e a da n a l y s i s ；h i s t o r ya l y s i s ； s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi s 缸i n d i c a t o r t ot l a cc r i s i sw 1 1 m i n gr o l cm 锄蹦：e f f e e t i v e a e 瓯 坐壅盔兰璺主兰堡堡奎 p a r ti v ：a b o u tt h es h o r t c o m i n g sa n d 瑰a 翻m so fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi no u rc o u n w t h o u g ht h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mh a sas p e c i a lr o l ei np u b l i cc r i s i sp r e v e n t i o n , t h e r ea 地 s i g n i f i c a n tc t t o r sa n dd e f i c i e n c i e so f c h i n a ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m , s oi t se f f e c t i v e n e s si n c r i s i sp r e v e n t i o ni sv e r yl i m i t e d i nt h i sp a r t , ia n a l y s e st h ed e f i c i e n c i e sa n dr 既t s o r lo f c h i n a s s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m 缸匝t o w n , r u r a l , p e a s a n tw o r k e r s p a r tv ：a b o u ts o m ea d v i c eo nh o wt om a k ef u i 把t i o no fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mt oc r i s i s p r e v e n t i o n - i nt h i sp a r t , ig i v es o m ca d v i c eo nc h m a t $ s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mc o n s t r u c t i o n b a s e do nt h ep r i n c i p l et h a ti tm u s tm a k zs o m cf u n c t i o nt ot h ec r i s i sp r e v e n t i o n - w es h o u l d i n c r e a s es t a t ef i n a n c i a li n v e s t m e n ti ns o c i a ls e c i t y , c x p a l l dt h es o c i a ls e c u r i t yc o v e r a g ei n l o wl e v e l , i m p r o v et h es o c i a ls e c u r i t ym e c h a n i s m s k e yw o r d s ：p u b l i cc r i s i s p u b l i cc r i s i sp r e v e n t i o n s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外h 本论文不包含任何 以 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：绐：麦叠 日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同惹学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论文 论文作者签名 山东大学硕士学位论文 刖置 烟台“i i 2 4 ”特大海难造成2 8 2 人死亡，直接经济损失9 0 0 0 万元；石家庄市“3 1 6 ” 连环爆炸案造成1 0 8 人死亡，3 8 人受伤；非典型性肺炎疫情持续半年多，死亡3 4 7 人， 间接损失无法估量；重庆川东北气矿天然气井喷造成2 3 3 人罹难4 0 0 0 多人受伤，9 3 万人受灾；2 0 0 4 年下半年以来，重庆、银川、安徽池州等地相继发生大规模打、砸、抢 的大规模群体性事件；喀什地震，台风“云娜”，密云灯会这一个个大家耳熟能详 的公共危机事件不仅仅是吸引了人们的眼球，更给人们和社会带来了巨大的灾难和无尽 的痛苦进入2 1 世纪，随着技术进步，经济发展以及全球化的推进，我们面对的危机 事件出现了许多新的特点，发生的频率大幅增加，在发展演化上的不确定性明显加强， 社会波动性、破坏性增大“根据世界发展进程的规律，在社会发展序列普上我国当时 恰好对应着非稳定状态的频发阶段，即在国家和地区的人均g d p 处于5 0 0 美元至3 0 0 0 美元的发展阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最 严重时期，也往往是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失横、社会伦理需要调 整重建的关键时期。”面这一切都对政府主导的公共危机管理的要求相应地提高到了一 个前所未有的高度 一系列的事实和研究告诉我们，避免危机的发生和减少危机的损害，关键在于预防 事前预防，事半功倍；亡羊补牢，事倍功半公共危机预防作为公共危机管理的第一个 环节也是核心环节，已受到政府越来越多的重视但无论是从政府对公共危机管理的实 践还是学术界对公共危机管理的研究来看，公共危机管理的面都太窄，缺少对公共危机 管理与其它社会制度关系的研究，这是因为我国危机的发生和现有制度的不完善密切相 关社会保障制度作为社会的减压阆和缓冲器，作为以追求社会公平为目标的收入再分 配，它的健全将会缩减和避免公共危机发生的风险，也有助于危机管理者将公共危机化 解于萌芽之态，防范于未然之间虑于此，探讨社会保障制度对公共危机预防的作用这 一话题非常有意义，对拓宽公共危机管理研究的范畴、提高政府公共危机管理的方法和 效能具有重要作用 唯涌张强。钟开斌危机管理转型期中固面临的挑战e l i 北京：清华大学出版社，2 0 0 3 ：4 山东大学硕士学位论文 第一章公共危机的态势、管理缺陷和类型、特征 一、公共危机的界定 自从1 9 8 6 年s t e v e nf i n k 出版危机管理：为不可避免的事而计划书以来， “危机”一词得到越来越广泛地运用。与。危机”相类似的词还有“灾难灾害”、“突 发事件”等关于危机的定义，比较有代表性的有： 罗森塔尔和皮恩伯格：“危机是指具有严重威胁、不确定性和威胁感的情景。” 哭喊是威胁情景下紧急压力的一种反应，它反映了危机本质上的不确定性和其影确。 福斯特：“危机有四个显著特征：急需快速做出决策，并且严重缺乏必要的训练 有素的员工、物质资源和时间来完成”o “危机通常是指在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不 充分、事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情景的汇聚”锄 就以上来看。危机一般具有突然发生的特点，即“突发事件”，也正因为它的突发 性，危机的面对者通常没有准确、全面的信息及足够应对资源而难以把握其发生的原因 和控制其发展趋势此时“突发事件”如果引起“灾难灾害”就成为“危机” 就危机影响的对象和范围来说，有个人危机，有各种组织危机，也有范围更大影 响到社会局部甚至全部的社会危机本文所研究的正是“在公共管理范畴内的危机管理， 即对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，其影响和涉及的主体具有 社群性，这与个体、经营性组织所面对的危机管理有着目标、原则、运行方式等多方面 的本质差别”。有的学者将这种危机称为“公共危机”：“就是一个事件突然发生并对 大众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态”o 也有的学者将此种危机称为 “突发公共事件”，“一般指突然发生，对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社 会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁或损害，造成巨大 的人员伤亡、财产损失和社会影响的，涉及公共安全的紧急突发事件”回。因而这种危 机除具有一般危机的特征外，还有：需要纳入政府的视野和决策程序；具有极大的社会 性，后果更加严重等特点 o 【美】罗伯特器斯著；王诚等译危机管理阻 北京；中信出版社2 0 0 3 t1 3 o 【美l 罗伯特希斯著；王诚等译危机管理 v 北京z 中倍出版杜2 0 0 3 ，1 3 o 薛谰，张强钟开斌危机管理转型期中国面临的挑战 - 】北京t 精华大学出版杜2 3 t2 5 o 薛澜张强。钟开斌危机管理转型期中圈面临的挑战 i 】北京；清华大学出版社2 0 0 3 ：2 9 o 龚维斌公共危机管理 m 北京：新华出版杜，2 0 0 4 s4 。薛谰钟开斌突发公共事件分类，分级与分期；应急体制的瞥理基础 力中嗣行政管理- 2 0 0 5 ( 2 ) 2 山东大学硕士学位论文 本文主要说明社会保障制度对“公共危机管理”的作用 二、公共危机的态势和研究状况 ( 一) 我国目前公共危机的态势 近年来，全球化时代国际问题风起云涌，社会转型期国内矛盾重重，各种危机事件 接踵而至。以北京大学教授丁元竹为组长的、有9 8 名专家学者组成的课题组提出，中 国2 0 1 0 年前后可能进入。危机多发期”，社会危机( 如城乡贫困问题、失业问题、农民 工问题，缺乏基本生活保障问题，教育危机等) 、经济危机( 尤其是金融危机) ，环境危 机是最受关注的三类问题o 我国公共危机的发展态势主要表现在以下方面； ( 1 ) 公共危机发生的频率越来越高，造成的损失越来越大我国7 0 9 6 以上的人口，8 0 以上工农业和城市受到各种自然灾害的严重威胁1 9 9 0 - 2 0 0 2 年，各种安全事故总量年 均增长6 2 蹋，最高时达2 器近年来，我国公安机关立案的刑事案件平均上升幅度为 2 4 ，刑事案件总量每年达3 0 0 万起以上o 每年我国因自然灾害、事故灾害、社会安全 事件等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6 5 0 0 亿元，占我国g d p 的 6 以2 0 0 4 年为例，全国发生各类突发事件5 6 1 万起，造成2 l 万人死亡，1 7 5 万人受 伤，造成直接经济损失超过4 5 5 0 亿元- ( 2 ) 公共危机发生的领域范围不断扩大，且经常发生。涟漪效应近年来，公共危机 已从自然灾害逐渐扩大到经济、政治领域，示威、游行、静坐、冲击党政机关、大规模 的暴力冲突时有发生2 0 0 4 年l o 月1 8 日发生在重庆的“万州事件”造成上千人阻塞交 通，少数人趁机打、砸、抢的局面；2 0 0 5 年6 月2 6 日安徽池州发生冲击派出所、哄抢 超市的社会骚乱；2 0 0 5 年6 月1 1 日，河j e 定州发生因土地征用引发的群体暴力事件， 造成6 人死亡、4 8 人受伤此类公共危机事件的发生往往有深层次上的社会原因，其后 果也比一般危机严重直接影响到政治稳定由于社会流动、信息传递的加快等，各种 危机还呈现出互相交叉、不断演变的特点 ( 3 ) 公共危机增加了许多传统危机所未遇的新内容各种技术性事故不断增加( 像松 花江水体污染) ，其他的化学事故，城市火灾；公共卫生危机，如2 0 0 3 年非典疫情的爆 发；恐怖主义的威胁，。9 1 1 ”事件让世界都认识到这是各国都必须预防的危机随着 全球化进程的加快，世界联系越来越紧密，公共危机也具有了国际化的特点1 9 9 7 年的 亚洲金融危机已经提醒我们：公共危机很容易跨越国界，各国都必须建立有效的危机隔 。壬茂涛政府危机管理 m 】合肥，合工业大学出版杜0 d ，9 韩济中央和大城市致府应急机制研究c m 3 北京，中田人民大学出版扯枷5 艄 宪发公共事件年吞6 ，亿c n 3 齐鲁晚报。加一l l 一嚣 山东大学硕士学位论文 离机制以阻止其蔓延；世界要联合起来应付各国共同面临的危机 ( 二) 我国目前公共危机管理及对其研究的缺陷 从遭受。非典”的冲击后，我国的危机管理体系正在迅速建设之中2 0 0 6 年1 月8 日，国务院发布了国家突发公共事件总体应急预案 ，对危机类型、等级作了规定， 对危机的应对部门、部门间的权责作了初步规定，但还不完善据了解， 紧急状态 法 也将于年内通过实旋，这就为政府的危机管理提供了法律依据。 目前，我国政府的公共危机管理体系存在以下缺陷：回其一，没有建立常设性的危 机管理部门，也没有制定权责明晰的危机反应机制在实际运作中，在国家层面上，没 有具有会商决策功能的综合体系和常设性的危机管理的总合协调部门；在国家安全的高 度上，没有制定长期的反危机战略和应急计划；在地方各级层面上，没有根据各地不同 的发展实际实事求是的设置相关部门，具体明确地的组织形式及职能。其二，政府不同 职能部门之间缺乏应急联动及组织的反应时效与能力目前，我国政府职能部门“拥兵 自重”，彼此封闭，各自设立单独的指挥中心，相互之间相应的职权授予没有做法制化 的详尽的规定，整体上没有形成有法必依、有章可循的整体制度框架其三，政府官员 和民众缺乏危机意识，整体上社会的危机应对能力和自我恢复能力差由于常规决策体 系的建设有所滞后，有效互动的公共治理结构并没有形成，于是非常规体系就更显得无 源之水般的匮乏 我国公共危机管理的研究起步比较晚。综合来看，学术界的研究存在以下不足； ( 1 ) 发生什么危机，关注什么危机9 7 年研究经济危机，。9 1 l ”事件后关注恐怖袭 击，“非典一后研究突发性公共卫生事件，印度洋海啸又把大家的注意力引到自然灾害 上这与危机。重治更重防”的原理相违背。各类公共危机管理机制、预案的制定也多 侧重在上述领域，而对社会深层次的、人为性、体制性因素引发的真正对社会构成威胁 的官民冲突、暴力犯罪、群体性事件的研究非常不够口 ( 2 ) 研究范围过于狭窄，单纯。就危机论管理”目前的公共危机管理研究只限于体 制内研究，如危机周期、处理主体、决策机制、信息沟通机制、预警机制都是围绕危机 进行的研究，缺少对公共危机管理与其它制度( 社会保障制度、官员问责制度、利益表 达制度) 之间的关于它们的内在联系、互动方式、作用方式和结果的研究。 ( 3 ) 各类公共危机管理机制、预案重上不重下，多侧重在国家级、省市级、大都市区， o 薛澜张强钟开斌危机管理转型期中田面临的挑战e l i 北京精华大学出版杜- o 马謇庆谭堂讲稿 z 】2 0 0 4 山东大学硕士学位论文 缺少对中国基层特别是农村的危机情况的评估和危机管理机制的研究 ( 4 ) 公共危机预警缺少量化、科学性、先进技术上的研究危机预警的指标体系显得 不够科学，许多专家提出的指标设置不统一、不全面。对如何建立警情监测的遥感系统、 全球定位系统，信息传递的通信系统和计算机网络系统缺少深入研究 三、与社会保障制度的缺失有关的公共危机的特征 ( 一) 公共危机的类型划分 唯物辩证法认为，不同矛盾具有不同特点，同一矛盾在不同发展阶段也有不同特 点这要求我们要对危机进行具体问题具体分析不同类型的危机，其发生原因、性质 及发展趋势和影响效果都不同即使同一危机，它在不同发展阶段也会呈现不同特点， 我们相应采取的措施和手段就应不同危机依据不同的划分标准，如原因、范围，性质 可以分为不同的类型出于研究的需要，本文借鉴薛澜等的以诱因为依据的划分标准， 而且是对社会层面危机的分类见下表：o 我国目前国内危机事件的分类 类型引致因素一般冲突表现方式 自然灾害型环境破坏、疾病传播、各种自环境污染、自然灾害，突发性 然突发事件重大公共卫生和公共交通事 件 利益失衡型经济发展的不均衡，社会保障罢工、集体上访、静坐、示威 制度上的缺陷游行、集会 权力异化型政府权能体系中的失效，如腐集体上访、示威游行，暴力抗 败，司法权的不完善 法、刑事案件 意识冲突型意识形态领域出现异化形成的大规模群体冲突、妨碍公务、 冲突，如民族、宗教刑事案件 国际关系型与中国在国际格局中的发展有国家问的紧张局势、经济制裁 关 甚至局部战争 可看出，由于社会保障制度上的缺陷所导致的危机主要是利益失衡型，即主要集中 于经济领域，表现为贫困、下岗失业，城乡差距扩大、贫富两极分化、缺少保障，冲突 。薛潮，张蛋钟开斌危机警理转星期中田面临的挑战i x 北京清华大学出版挂t1 7 ， 山东大学磺士学位论文 的形式有罢工、集体上访、静坐、示威游行、集会、犯罪、群体事件当然还有政治领 域的社会阶层分化，自然灾害型中的突发性重大公共卫生事件，如2 0 0 3 年的非典疫情在 农村的蔓延就与农村没有建立起医疗保障体系有很大关系。 c - - ) 特征 由于危机的发生具有很强的扩散性，易发生连锁反应，而社会保障制度又涉及到社 会的方方面面，所以相互间发生联系的领域难以一一列举下面是由社会保障的缺失所 引发或社会保障制度可防范和化解的公共危机的特征： 1 是一种集合行为o 集合行为一般是指许多人为了处理某个社会突发事件，通过 相互刺激而产生的非常规的一致行为斯梅尔塞认为集合行为的发生有6 个。必要且充 分”的基本条件 ( 1 ) 环境条件，它是集合行为产生的背景，包括物质条件和社会条件两类这类公共 危机的环境条件就是我国正处于一个。经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、 社会伦理需要调整重建”的社会转型期o ( 2 ) 结构性压力，这是指经济萧条、自然灾害、贫困、种族歧视，前途渺茫等社会因 素对人们产生的心理压力这些压力促使人们自发的集体努力去解决问题目前，我国 农村中的子女教育、养老、土地征用、暴力税收已使农民难堪重负，心理压力不断积 聚。“在城市地区，则由于二十世纪九十年代中期以来，国营企业改革加速，下岗和失 业工人人数急剧上升，恰好又碰上社会福利和社会保障制度的改革，取消了福利分房制 度，实施了有偿教育和有偿医疗等制度，从而在减少了工人群体的收入的同时，增加了 他们的相对开支由于中国都市地区同时还提供了显而易见的相对剥夺情境( 中国都市 地区的收入差距，已经赶上甚至超过了西方发达社会的程度，而且富裕者当中，相当一 部分是依据非法的途径，如腐败、贪污、逃税等来获得自己的财富的) ，因此在工人这 一弱势群体中，产生怨恨的机会就相对比较高了总之，单就怨恨生产的规模这一分析 维度而言，当前中国都市地区已经达到了这样一种局面：种类多样的怨恨正处于高度积 累并且极容易爆发成为集体行动的临界水平” ( 3 ) 诱发因素 ( 4 ) 行为动员 ( 5 ) 普遍情绪的产生和共同信念的形成 。郑杭生社会学撅论新售 m 】北京i 中国人民大学出版社。l 螂1 - - i $ $ o 见引言 刘能趣恨解释动员结构和理性选捧有关中置都市地区集体行动发生可能性的分析c j 开放时代，2 0 0 4 ( 4 ) 6 山东大学硕士学位论文 重庆万州和安徽池州事件就是在社会长期不满的积聚经偶然事件的引发下，被个别 别有用心的人煽动而发生的群体性事件 ( 6 ) 社会控制能力。集合行为是否产生还要取决于社会控制的成败。社会控制如果十 ，分强大有力，就可以阻止集合行为的发生；如果软弱无力，或者措施不当，集合行为就 难以避免一些社会学家提出社会减压阀理论，认为为了防止破坏性集合行为的发生， 社会就应该有自己的减缓结构性压力的机制。社会保障制度作为社会的减压阀和稳定 器，通过提供各种保障和收入再分配，能够有效地减轻结构性压力，从而避免破坏性集 合行为的发生。 2 具有很强的社会危害性这是一类“由社会中对抗的统一体引发社会冲突行为 而导致的社会失衡和混乱”西的公共危机它会直接导致社会秩序的紊乱，通常是新闻 媒体和社会关注对焦点，社会影响很大，传染力很强，如果处理措施不当会影响国家政 权的稳定 3 “危机事件的实质就是潜在的各种社会矛盾与社会问题激发后的表现形式，或 者说是冲突的人群试图通过非常规或极端的表现形式，促使有关部门解决没有预见或长 期无力解决的问题我国目前的危机事件的性质为非政治性，主要目的在于对社会的公 民权和权益的维护，关注弱势群体，寻求社会平等”9、 4 与社会保障制度的缺失有关。社会保障制度的主要功能就是防范和化解危机， 但由于我国目前的社会保障制度不完善，保障范围有限，其功能就只能在小范围内、较 窄层次上发挥，许多社会问题和矛盾都不能得到防范和化解随着这些矛盾的臼积月累， 在一定诱因下会突然爆发出来，造成严重的社会后果 。薛澜。张强钟开域危机管理转型期中固面恤的挑战【i 】北京：清华大学出版社，2 0 0 3 ；7 。薛澜，张强钟开斌危机警理糟型期中国面柱的挑战 _ 】北京，清华大学出版社，2 3 = 9 7 山东大学硕士学位论文 第二章从危机管理周期看社会保障制度在公共危机管理中的重要性 一、危机预防在危机管理中的首要地位 。公共危机管理就是公共管理机构通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要 措旌，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳 定，促进社会和谐健康发展”。 罗伯特希斯没有给出危机管理的确切定义，但他认为“有效的危机管理需要做到 如下方面：转移或缩减危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理的地位；改 进对危机冲击的反应管理；完善修复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的危害”。 综合看各危机管理学者关于。危机管理”的定义，已经摆脱了过去那种只注重在危 机发生后进行处理、恢复的观点，普遍强调在危机发生前的预防，即危机管理一般包括 事前、事中、事后三个时期关于危机周期的划分，有三阶段论、四阶段论，也有五阶 段论o 其中，希斯提出了4 r 模式即缩减( r e d u c t i o n ) 预备( r e a d i n e s s ) 反应( r e s p o n s e ) 恢复( r e c o v e r y ) 个人认为这是最有说服力的模式，因为他把危 机预防又分为危机缩减和危机预备两个阶段，突出强调了危机预防的重要性 危机预防是危机管理的第一个环节，也是核心环节，。事前预防，胜于事后救火” 在此借助下图来进行说明： 损 失 临界点 o 潜伏期突发期控制期恢复期 y 时间 。羹维斌公共危机f 理 i 】北京t 新华出版社，o t9 o 【美l 罗伯特希斯着，壬诚译危机管理 - 】北京z 中信出版社2 0 0 3 11 2 辞谰，张强钟开斌危机管理转型期中田面临的挑战c u j 北京i 精华大学出版挂2 0 t 惦4 7 0 山东大学硕士学位论文 横轴表示危机的发展分为四个时期：潜伏期、突发期、控制期、恢复期；纵轴表示 危机带来的损失程度；临界点是危机因子积聚的最大限度，突破这一点，危机会爆发， 由潜伏期进入突发期 任何事物的发展都是先逐渐积累，进行量变，达到一定程度后，再发生质的飞跃 质量互变规律说明，危机管理首先要把握一定的度，如图中所示，就是要把构成危机的 因素控制在临界点以下 x 曲线表明，如果在危机爆发前没有觉察，在危机发生后又不加控制，那么系统所 造成的损失将趋向无限大，直至崩溃 y 曲线表明，虽然没有在危机的潜伏期进行成功的预防，导致质变的发生，但在危 机发生后能及时的处理、控制，那么危机的损失与x 相比会减少，并逐渐恢复，直至消 除危机带来的影响当然，在这一过程中，已经有很大的损失造成 z 曲线危机的潜伏期相对于发生、控制、恢复期来说是一个较长的时期。如果在 这个时期内，。管理者能甄别出危机的祸源和致使危机爆发的偶然联系，知道哪些能够 被消灭或减缓，可以降低危机事件的发生概率和减轻危机的损害换句话说，防范危机 的管理是一个持续的过程，需要从已发生的危机中得到教训和改进。o 从矛盾的内外因 关系原理上来说，就是在察知危机发展时，强加一外因，而且这一外因能强大到改交危 机的趋势和性质，不仅使之不能突破临界点，而且使之改变方向。最终归于消失 二、制度建设是危机预防的重要方面 危机预防应有广义和狭义之分狭义的危机预防指所采取的行动发生在危机爆发 前，目的是阻止危机因子的出现( 风险评估和移除) 广义的危机预防还包括危机的预 警工作( 建立警报、信息传达系统) 和准备工作( 准备应付危机的人力、物力、财力) 及危机预案( i w 危机的处理计划、步骤) 这三种工作，虽然在危机发生前已做好，但只 有在导致危机发生的因素出现之后才起作用 危机预防实质上分为两种情况一种是采取某一措施，减少正在积聚的可能导致危 机的因素或改变其结构假如某一国有企业要实行破产，该厂工人准备在近期组织抗议， 示威，游行这一行为一旦变为现实，可能不仅导致交通瘫痪，社会秩序紊乱，甚至影 响国企改革的进程和城市整体形象政府在得知这一情况后，可以采取对工人进行劝说、 对组织领导者进行逮捕等措旎，从而阻止该危机的发生事实上，政府还可以采取另一 种办法，即建立社会保障制度当然，这并不是仅仅针对这一次事件，因为危机的突芳争 。美l 罗伯特希斯薯，王诚译危机警理r m 1 北京中信出版社t 加盯 山东大学硕士学位论文 性、紧迫性特点不允许，主要是避免以后类似事件的发生社会保障制度的建立，将使 工人有养老、医疗、失业等各种保险和最低生活救济的保障，从而消除了工人的后顾之 忧，可以安心的下岗再就业更为重要的是，这一制度的建立从根本上消除了类似危机 发生的根源这就是危机预防的第二种情况制度设计通过制度设计不仅可以把某 一类型甚至多种类型的危机消除在潜伏期( 也就是上图中的z 种情况) ，而且从它建立 的那一刻起会根绝该类型危机发生的因素 。根据我们的分析，无论从社会的整体形态、组织运作，还是从个人的缓解渠道来 看，我国危机的发生和现有制度的不完善息息相关危机局势对社会稳定构成最直接的 威胁，会使政府的合法性和良好形象面临着极其严峻的挑战如果政府不能够有效的防 范和控制危机的发生，或者及时修正危机问题带来的困境，那么，政府将失去实现社会 发展目标的基础条件，甚至将危及到政府统治权力本身”o 如果能建立完善的社会保 障制度，许多公共危机将得到有效的防范，或修正危机问题带来的困境所以，重视社 会保障制度在危机预防中的作用，对社会保障和危机预防的关系进行深入研究具有极大 的必要性 。 三、社会保障制度及其模式 关于社会保障制度，各个国家的法律、学者和国际劳工组织都有各自的界定，但基 本上是大同小异愈到后来，对社会保障的认识都趋向统一，不外乎以下两方面： 简单说来，。社会”指的是社会化，即以国家或政府作为保障实施的主体，以区别 于早先的家庭和慈善组织等的保障；。保障”是核心，说明了它的内容和目标，目标是 满足社会成员特别是老、弱、病、残、幼等弱者的基本需要；。制度”则强调它是有法 律依据的，具有强制性 从内容上看，社会保障一般包括社会保险，社会救济、社会福利三部分社会保险 是借鉴商业保险中。我为人人，人人为我”的原则，由国家强制收缴保险金并运作为全 社会成员提供保障的方式，它是社会保障制度的核心，主要针对在业人员社会救济是 社会保障最基本的、最初的形式，是国家无偿提供的满足社会成员基本生存需要的救 助。主要针对无生活来源、无谋生能力、遭遇灾害的人社会福利一般指较高层次的保 障形式，以促进社会成员的发展为目的，在我国，包括针对军人的社会优抚 总之，。社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定。通过国民收入再分 配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮 母薛谰，张强，钟开斌危机警理转型期中国面临的拂战c i 3 ，北京i 精华大学出版杜，2 0 0 籼9 i o 山东大学磺士学位论文 助，保障其基本生活的制度”o 一般认为社会保障制度发展到今天出现了四种模式。和社会保险资金的两种运作模 式不同的保障模式和资金运作方式，其所表现出的功能和作用是有差异的 不同国家的社会保障制度，从内容上看，基本都包括社会救济和社会福利，主要差 异在社会保障的核心部分社会保险以下是四种社会保障模式的主要差异： ( 1 ) 。德式”这种源自于德国的社会保险的特点是：权利与义务相结合，个人所 享保险待遇与个人所交保险费的多少和个人收入有关；保险费由个人、国家、雇主三方 共同分担；同商业保险一样，。人人为我，我为人人”，保险费在所有成员间调剂使用 这种社会保险模式体现了效率原则 ( 2 ) 。英式。以英国为代表的福利国家，社会保险的运行同“德式”相仿，不过 在这种模式下社会保险己退居次要地位，首要的是国家无偿提供的社会福利和社会救 济它的特点是强调公平居于效率之前社会保障覆盖了社会的方方面面，对象包括所 有社会成员，社会保障支出会占到本国收入的一半以上由于社会保障的刚性特征及竞 选等政治因素，二战后各资本主义国家都有向福利国家发展的趋势，。德式”转向。英 式。 ( 3 ) 。苏式前苏联的社会保障模式是东欧剧变前社会主义国家普遍实行的模式 在这种模式下社会保障制度有如下特点：。受保人不缴纳任何保险费：社会保险待遇偏 高，如退休金一般在原工资的7 0 以上；保险待遇不与交费多少相关联，而与劳动贡献 相挂钩；各级工会组织代表国家政权机构管理社会保险事宣” ( 4 ) 。新式在以新加坡、智利为代表的社会保险模式下，国家并不为个人缴纳 养老保险费( 新加坡的养老保险由雇主和雇员平均分担。所占工资的比例相当高，近年 来已达4 0 以上；智利的养老保险由个人缴纳) ，说它是一种保险，不如说这是国家强 制个人的储蓄行为管理上，新加坡由政府的中央公积金局运作，智利则走的是市场化 道路，由私人的养老基金管理公司经营现在福利国家都面临财政的巨大压力，市场化 改革方式备受瞩目 前两种模式的保险资金的筹集一般采用现收现付制，即根据当前保险费用的支出数 来收取保险费，用多少收多少。新式”则采用完全积累制( 也称基金制) ，即个人享 用的保险都是个人自己以前所缴纳的保险金的积累及其投资收入，当前所收取的费用量 叼光蕾。董克用社会保障概论 i 】北京，中童人民大学出版社，2 0 0 0 14 孙光蕾董克用社会保障概论叫】北京l 中置人民大学出版杜。2 0 0 0 1 1 5 - 1 8 o 孙光蕾，董克用社会保障概论明】北京，中国人民大学出版社，2 0 0 0 , 1 8 山东大学硕士学位论文 是根据对未来支付量的估算而得。在福利国家，长期津贴方案( 养老金) 开始时是以 实际上的完全积累制为基础的，随着这些方案将其覆盖范围扩大到人口的绝大多数并趋 于成熟，它们几乎全部蜕变为现收现付制。储备基金在第二次世界大战期间的大量消耗， 也是造成这些制度发生变化的一个原因”o 完全积累制下，保险金的运营对经济具有拉 动作用，而。现收现付制存在的必要性并不仅仅在于它具有基金制所不具有的收入再分 配功能，还在于它在经济产生了过度资本积累的时候能够发挥一种稀释资本的作用”9 。和春雷杜会保障制度的田际比较阻