（行政管理专业论文）我国政府雇员制度建构研究.pdf

ii 摘摘 要要 作为一种新生事物， 政府雇员制逐渐在一些地方的展开了试行， 基于对这一新生 制度的本质缺乏科学、深入的认识，制度本身建构的不完善，导致这一制度在施行 中暴露了各种问题，并对这一制度的实践发展带来了不利影响。 本文试图通过辨析政府雇员与公务员的区别，分析国内外政府雇员制的实践， 揭示这一制度的本质特征，并通过探讨政府雇员制产生的理论源头，为我国政府雇 员制的建构找到思想渊源。同时，通过对我国目前基本的经济、社会政治环境进行 多角度分析，以为我国实行政府雇员制给予有力的可行性论证。以此为基础，运用 对制度产生的基本原理，结合我国的特殊环境，建构我国政府雇员制的总体框架， 并对具体的制度安排进行深入探讨，以形成一个适应我国需要的政府雇员制的制度 模式。论文共六章，总体可以分为两大部分。第一章至第三章分别阐述了政府雇员 制的概念，深入探讨了政府雇员制的产生、发展及其形成的理论依据，我国全面实 施政府雇员制的可行性。第四章至第六章主要是从理论和具体制度设计两个方面探 讨了建构我国政府雇员制的基本思路、总体框架、各项具体制度，对政府雇员制在 我国的实施提出了操作上的步骤，需要克服及其注意的问题。 需要指出的是，目前在政府雇员制初步尝试的过程中因为出现了一些问题，有 人对这一制度实施价值、意义提出了质疑。对此，本人提出了自己不同的看法，并 得出了“政府雇员制在我国的产生是社会发展的必然，但其完善仍需要很漫长的时 间”这一基本结论。 关键词关键词： 政府雇员制 公务员 制度建构 iii abstract as a new social system, the institution of government employee has been practiced in some areas in china. with the establishment of the system, we found many problems caused by this. the reasons are the follows: we do not have a complete knowledge of the new- coming system; the referring system is not scientific and so on. all of these not only cause trouble to our management, but also do harmful effect to the establishment of the system. this passage aims to reveal the basic characteristics by differing the government employees from the civil servants from the fourth to the sixth, it mainly gives some advice on how to establish the system civil servant ; establishment of institution i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师的指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。近我所知，除文中已标明引用的内容外，本论文 不包含任何其他人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究 做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允 许论文被查阅和借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存和汇编本学位论文。 保密，在_年解密后适用本授权数。 本论文属于 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 1 引引 言言 自 2002 年 6 月吉林省人民政府雇员管理试行办法出台，吉林省成为国内首 个“吃螃蟹”的地区以来，上海、无锡、武汉、长沙、珠海等城市纷纷试行政府雇员 制，深圳市更于 2004 年 8 月赴港招聘 184 名政府雇员。一时间，“政府雇员”成为社 会关注的热点。无论是政府官员、专家学者，还是普通民众，都不约而同地在探讨、 争论这项制度的利弊得失。 政府雇员制在全国范围内的兴起绝非偶然。20 世纪中叶以来，信息技术在政府 管理中的运用越来越广，许多国家和地区原来的公务员难以胜任相应的技术支持工 作，不得不引进专门的信息技术人才，同时在金融、法律、外贸等领域也存在类似 的情况。这是政府雇员制出现的客观背景。由于历史的原因，一直以来我国人才资 源结构性矛盾比较突出，在政府机关、国际金融、信息技术、国际贸易、高新技术 等领域的高端人才严重短缺，而现阶段政府机关在高端人才的争夺战中又处于劣势。 “政府雇员制，实际上是政府部门创新机制、引进急需高端人才的一种举措。”1从我 国目前的干部人事制度看，政府雇员的引入具有克服我国目前僵化的干部人事制度 的作用。在许多国家和地区，政务官和事务官是分开的，政务官因选举有一定任期， 事务官则相对稳定，只要不出现重大失职，个人操守没有问题，就不会被解职。长 期如此，不利于公务员队伍的更新，不利于提高队伍的活力。改革开放以来，我国 历史上有过数次大规模的政府机关人员裁撤，但并未形成经常性的人才流动机制， 并且不断出现反弹。为了从根本上解决政府机关能进不能出、能上不能下的干部人 事制度的弊端，一些地方政府在引进人才时最终选择了政府雇员制。 我国政府雇员制的产生，不仅是用人方式的变化，也是用人思路的转变，更是 用人体制的革新，它对我国传统人事体制下的公务员制度是一个重大的冲击。有人 形象地将政府雇员制产生的影响比喻成“鲇鱼效应” 。2不论“鲇鱼效应”是否成立， 有一点作用是可以肯定而且是具有决定性意义的，那就是在沉闷、僵化、效率低下 的公务员围城上打开了吸收新鲜空气的一扇大门，同时这个门也是将竞争机制引入 政府的一个通道。由于政府雇员制是个新生事物，它的成长和完善需要一个过程， 2 但这个过程需要正确的目标导向和制度安排，否则它不是走向歧途就是难以为继。 同时，要明确政府雇员制的定位应该是公务员制度的补充而不是替代。由于政府职 能的特殊性和严肃性，传统人事体制下的公务员制度还有其存在的合理性和不可替 代性。因此，目前情况下两种制度应该是相辅相成、互相促进的关系。 本论文着眼于我国政府雇员制的实践。 笔者试图通过提供政府雇员制产生的理论 支点，结合我国目前的现实情况，借鉴国内外政府雇员制的实践经验，尝试初步构 建我国政府雇员制的模式。 3 1 政府雇员制概述政府雇员制概述 1.1 政府雇员的涵义政府雇员的涵义 1.1.1 公务员的界定公务员的界定 根据现代汉语词典解释，公务员是指政府机关工作人员。目前，由于各国 社会政治经济制度、历史沿革、理论认识和民族文化存在很大差别，世界各国并没 有形成公认的统一的公务员定义。从世界各国公务员制度分析，一般可以理解为从 事国家公共事务的人员。所谓国家公共事务，广义上是指由国家承担的社会公共事 务、行使的行政管理职能和履行的社会公共职责；狭义上一般把由政府应当承担的 事物，称为公共事务。3由于许多国家把政府分为全国（中央或联邦）政府和地方政 府，因而把属于全国（中央或联邦）政府管理的事务称为国家公共事务，属于地方 政府管理的事务则称为地方公共事务。实行单一制的国家，一般把国家公共事务和 地方公共事务统称为国家公共事务，因而国家公务员包括中央政府与地方政府的公 务员；当它采用地方自治体制时，国家公共事务仅指由中央政府承担的公共事务， 而地方政府承担的公共事务，或称为地方公共事务，或称为地方自治事务，国家公 务员与地方公务员分属两个系列。实行联邦制的国家，国家公共事务和地方公共事 务在法律上一般有明确分工，二者有较大区别，一般联邦公务员称为国家公务员。 在我国，1993 年 10 月实施国家公务员暂行条例 ，国家公务员概念正式形成。 暂 行条例规定，公务员是指国家各级行政机关中除工勤人员以外的所有工作人员。 尽管各国对公务员的定义存在较大差别，但“公务员”一词的内涵仍具有一些 共同特征。 1）涵盖范围。各国公务员都有比较确定的范围，无一例外的是各国行政机构的 工作人员都在公务员之列。各国公务员范围，较小的国家是英国，仅限于中央政府 机构中的常任文职人员；最大的是法国和日本，公务员范围从中央到地方被扩大到 所有国有企事业机构人员。我国公务员范围属于小范围，主要限于从中央到地方各 4 级政府机构中除了工勤和临时人员以外的工作人员，不包括国家权力机关、司法机 关、军事机关和国有企业事业单位的工作人员。 2）活动性质。各国公务员都从事公务和公共事务活动，但执行政府行政公务的 都被划分在公务员之列。由于国情不同，有的国家延伸到与国家行政有联系的公务； 有的国家延伸到所有国家机关的公务；有的更延伸到国家所有公共企事业机构从事 公共职业服务和公共产品经营活动。我国公务员在各级政府机构中，主要从事国家 行政职能的管理活动。 3） 承担职责。 各国公务员的职责都是为国家和国民服务， 服务的对象是广泛的， 而不是某一特定的集团或组织。各国对不同类别的不同岗位的公务员履行的具体职 责，通过法律或者法规予以明确。 4）产生方式。各国都建立了比较完善的公务员产生的法律、法规，其产生方式 主要有考试录用产生、选举产生、政治性委任或者行政行委任等。公开考试录用或 者考选录用，是各国事务类公务员产生的主要方式。 1.1.2 政府雇员的含义政府雇员的含义 在西方，有些国家政府雇员和公务员属于同一意思，如在美国，公务员事实上 就被称为政府雇员(government employee)。但是，在我们国家政府雇员和公务员具有 很大的区别。 现代汉语词典中解释， “雇”是指出钱让人给自己做事， “雇员”的 意思是“旧时指机关正式编制以外的临时工作人员，有时也指薪级最低的职责” 。根 据吉林省人民政府雇员管理试行办法的解释，政府雇员是指“政府根据全局性 工作的特殊需要，从社会上雇用的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技 术等方面的专门人才，他们不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编 制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门” 。而珠海市政府雇员试行办法则 规定,“政府雇员是根据行政机关工作中的特殊需要，从社会上雇用的法律、金融、 经贸、外语、信息、高新技术等方面的专门人才。政府雇员服务于某一行政机关或 政府某项工作，占雇用单位的人员编制，不具有行政职务。 ”两者的主要区别在于政 府雇员是否占用政府行政编制。 深圳市机关事业单位雇员试行办法将雇员定义为 5 “本市机关、事业单位在核定编制和员额内，以合同形式雇用的人员”。雇员的雇用 主要适用于三种情况：一是在政府工作中确需的，在专业领域有突出造诣、在国内 外具有较高声誉的专家学者；二是承担机关事业单位内部工勤辅助性工作的人员； 三是因社会经济的发展产生一些临时性或者阶段性的职能，需要政府设立相应的机 构或者配置相应的人员来履行这些职能。根据前面的理解，我们可以认为，政府雇 员是指政府在市场经济的发展日渐完善时期根据政府公共管理工作的现实需要，以 雇用的形式从社会上雇请的旨在提高行政效率、完善行政服务，从事专业性或辅助 性工作的人。4 依据前面的定义，我们可以认为政府雇员具有以下特征： （1）政府雇员一般都 是专门技术人才。 （2）政府雇员采用合同契约制。 （3）政府雇员不具有行政职务， 一般不行使行政权力。但有的地方也有特殊规定，如深圳就规定政府雇员可以担任 一定行政职务。 （4）政府雇员实行相对较高的工资待遇。这是普遍情况，但也有的 地方实行的略高于或相当于公务员的工资，如低级的雇员也可低于公务员的标准， 有的地方则规定上下无限制，如深圳、广州越秀区等地方，其待遇由市场调节。 1.1.3 政府雇员与公务员的区别政府雇员与公务员的区别 虽然政府雇员与公务员都是为政府部门工作，但两者却有很多不同之处，主要 表现在： 1）职务产生的途径与解除方式不同。国家公务员的产生主要有三个途径：选任 (经过人大选举产生)、考任(主要是考试录用主任科员以下非领导职务公务员)、调任 (主要指调入国家行政机关担领导职务或者助理调研员以上非领导职务)， 解除公务员 身份的方式主要有开除、辞退或辞职离开国家行政机关。而政府雇员产生的途径主 要是以合同的方式聘用，其解除方式只需解除聘用合同即可。 2）任职的期限不同。公务员的身份一般是终身制，政府雇员则有雇用期。 3）工作性质不同。国家公务员是代表国家行使国家权力，执行国家意志，是一 种公务行为，而政府雇员没有行政职务，不行使行政权力，因此他(她)的行为并不是 一种国家公务行为，只能认为是雇用单位执行某些专业性的业务。 6 4）管理方式不同。国家公务政治责任、法律责任、行政责任之分，而政府雇员 在雇用期间一般只有法律责任和工作责任。就救济途径来说，公务员有申诉、控告 等途径，而政府雇员的救济一般是按照民事诉讼的途径。主要是按照国家公务员暂 行条例及其相关规定来管理，其管理主体主要为各级人民政府及其人事行政部门， 政府雇员主要按照与劳动或合同相关的法律以及签订的合同来管理，其管理主体为 雇用单位。 5）工作报酬与福利待遇不同。一般来说，政府雇员的工资要高于公务员，高级 雇员甚至要高几倍、十几倍。在其他福利待遇上，政府雇员相对要少些，有的甚至 除社会保险外，不再享受其他任何福利待遇。 1.2 政府雇员制的涵义及特点政府雇员制的涵义及特点 政府雇员制度是指现代国家对政府雇员实行科学管理而建立的一套法规和制度 体系。政府雇员制是对目前公务员制度的补充，但又独立于公务员制度，两者是不 同的两个人事管理体系，相互补充，相互促进。作为一套独立的制度体系，政府雇 员制主要包括以下内容： 1）雇员分类。由于政府雇员没有职级的分类，对政府雇员身份区别，通过雇员 分类进行。目前，比较普遍的是将雇员分为一般雇员、高级雇员和资深雇员。雇员 分类一般依据岗位的高低和职责的重要性以及雇员本身的能力素质，然后再根据具 体岗位的不同，制定同一分类下的工资档。 2）编制管理。为控制行政成本，总体上由机构编制管理部门对机关事业单位的 雇员数量进行宏观控制。与公务员编制不同，政府雇员的编制主要是对政府雇员的 适用范围、雇用数量、雇用成本等进行的综合管理，主要用于政府雇员聘用时的标 准。 3）雇员招聘与解聘。主要是规定政府雇员招聘与解聘应遵循的基本原则和实施 程序。 4）雇员合同。主要是明确政府雇员合同应包括的内容，合同的形式、效力、签 订程序等，以及涉及双方权利义务等关系的条款。 7 5）工资福利制度。政府雇员的工资制度涉及政府雇员的工资分档及依据、支付 形式等等。福利制度，则是对政府雇员的社会保险、生活保障等方面的规定 6）考核和奖惩。目前的政府雇员还没有通过考核晋升的通道，因此对雇员的考 核主要是围绕雇用合同进行，以合同目标为基础，以日常活动为内容，着重能力的 考核。并通过考核结果，确定合同规定的奖惩。 政府雇员制具有以下的特点： （1） 雇员管理的市场化。 雇员是按照岗位的工作性质等因素而划分的一个体系， 既考虑到其作为机关事业单位公共服务体系的一个组成部分，要保证其素质形象和 服务水准，又考虑到其不同于公务员和事业单位职员的特点。所以，在管理中既引 入了与公务员公开招考（聘）一样的手段，又引入了市场规则，采取了企业人员管 理的先进手段，注重物质激励。 （2）雇员管理的契约化。政府雇员与政府的关系通过契约规定，其权利义务也 由契约明确约定。按照国外的惯例，这类契约属于民事契约而非行政契约，因此政 府雇员与政府间的行为受民法约束，而非传统的公法约束，他们与政府之间是平等 的雇用关系,没有职务上的上下级关系,这种契约形式也可以淡化目前盛行的官本位 意识。 （3）雇员管理的效率性。这种效率体现在两个方面：其一，由于契约的目标化 管理，雇员的行为受契约限定，不可能像传统的人事管理制度下的公务员那样人浮 于事、拖沓散漫；其二，政府雇员实行能者上，庸者下，没有职务终身制，全面引 入竞争机制，受聘者即使无过也不能保证手中的饭碗。 1.3 政府雇员制与我国公务员制的主要区别政府雇员制与我国公务员制的主要区别 “政府雇员”制作为政府用人的一种新的尝试,和公务员制度有着明显的区别， 主要有以下几点： 1） 产生的目的不同。 我们知道公务员制度最初产生是为了摆脱因 “政党分肥制” 而带来的政府大规模变动,从而保持政府政策的连续性。中国不存在西方所谓的两党 竞争,中国实行公务员制度是为了改变传统的干部管理体制的弊端，提高行政效率， 8 完善国家人事制度。政府雇员制的实行则是为了适应时代的发展，弥补公务员制度 的不足，是“为适应我国加入世界贸易组织后政府工作对某些人才的特殊需要” 。5 2）政府雇员制和公务员制度地位不同。道格拉斯诺斯认为,制度是分层次的， 同样中国的政治制度也存在一个层次性，从法律上政府雇员制比公务员制的层次要 低。公务员制度的地位高于政府雇员制体现在以下几点：一是公务员制度影响的广 度远远大于政府雇员制。目前，公务员制度仍是全国统一实施的人事管理制度，而 政府雇员制仅在部分地区处于试行阶段。二是公务员制度影响的深度远远大于政府 雇员制。目前，政府雇员仅限于某些行业的特殊人才需求、临时性人才需求和政府 机关内部辅助性岗位需求等。三是公务员制度的法律地位高于政府雇员制。 公务员 暂行条例由国务院颁发，而各地的政府雇员制试行条例则由本地政府颁布。从法 律效力层面讲，属于上位法的公务员暂行条例的法律效力要大于各地方的政 府雇员制试行办法 3）政府雇员制与公务员制度的内在理念不同。政府雇员制在理念上偏于企业管 理理念，政府雇员制无论是在雇员的录用、报酬和管理上都是采用类似于企业管理 的做法。公务员制度在理念上偏爱于官僚制，这一制度往往从从稳定性和连续性出 发，但是政府雇员制是从灵活性出发制定的。从另一个角度来讲，政府雇员制吸收 了西方国家“新公共管理”理论中的一些积极的因素。20 世纪 70 年代末 80 年代初 以来，伴随全球化、信息化、市场化与知识经济时代的到来，西方各国进入了公共 部门管理尤其是政府管理改革的时代，作为这场改革运动的标签与口号，新公共管 理迅速成为公共行政学研究领域的新动向。人力资源管理作为新公共管理的一个重 要方面就是强调人才管理和录用上要多样化，而不能局限于传统的官僚制理念，政 府雇员制的出现一定程度上可以说是新公共管理的理念在中国实践中的一个表现。 4）适用的法律规范不同。在德国，政府机关实行双轨制，既有公务员，也有职 员（相当于我们的雇员） ；公务员属终身雇佣，与雇主即政府的关系由专门的公务员 法来调整；职员属合同雇佣，而合同是有期限的，其与政府的关系由专门的雇佣法 来规范。在我国，国家公务员暂行条例明确了公务员和政府的权利和义务，政府雇 员制则是依照劳动合同来规范政府和雇员双方的权利和义务，在法律上一般是按照 9 劳动法来约束双方的行为。 5）用人方式不一样。无论是选任还是委任，公务员制度都是刚性的，一般来讲 雇佣都是终身的。政府雇员制的用人模式与企业一样是市场化的，二者的唯一不同 之处就是雇主不是企业而是政府。 6）管理方式不一样。对公务员的管理，如录用、考核、奖惩等都有法律规范作 为依据，雇员则完全按照合同进行管理，是一种企业化的管理模式。工作合同期满 后，政府可能与雇员续约，也可能请雇员另谋高就。 7）薪酬待遇不一样。公务员制度有一套完整的工资体系，按照职务、级别的不 同，享有不同的工资，是刚性的薪酬体系。政府雇员制则是按岗定薪，并参照人才 市场行情和职业风险程度上下浮动。 10 2 国内外政府雇员制实践简述国内外政府雇员制实践简述 2.1 政府雇员制度的形成政府雇员制度的形成 实际上，政府人事管理活动中实行政府雇员制，并不是我国政府的发明。许多 国家早在上个世纪中期就已经广泛运用这种制度，并且在政府管理活动中取得了明 显的效果。实行政府雇员制是西方国家在公务员制度改革中的一项重要举措，特别 在打破公务员的常任制，提高公务员工作效率过程中发挥了重要作用。 众所周知，自 19 世纪中期西方建立公务员制度以来，公务员的“永业制”或职 务常任成为该制度的一个基本特点。在西方民主制度发展的早期，党派斗争成为严 重妨碍政府管理活动的因素，执政党的更替必然引起政府工作人员的大规模调整。 为了避免政府工作的连续性和稳定性收到干扰，西方国家在实行政务类公务员任期 制的同时，对事务类公务员实行职位常任制，其主要标志就是“无过失不受免职” ， 实行终身任职，事务类公务员成为永久性雇员。 在实行公务员常任制后相当长时间 的实践表明，该制度有利于政府活动的稳定和政府服务的连续性， 有利于政府工作 效率的提升，因而成为公务员制度的一个重要特征。 然而，在经历了相当长时期的稳定运行以后，西方的公务员制度遇到了前所未 有的挑战，政府面临着来自外部日益变化的社会环境如福利化、信息化和全球化， 面临着从管理型政府向服务型政府转型的挑战，原来适应大工业化的科层制官僚管 理模式已经落伍。 许多国家不得不面对日益僵化的科层官僚体制带来的财政、 管 理问题和来自社会的信任危机，力图摆脱困境。 传统的公务员制度过于局限于循规 蹈矩、按部就班的制度化管理，对理性和效率的极端推崇反而使它失去了应有的主 动精神、创造精神和灵活性。在一个追求灵活性、崇尚个性、避免雷同的时代，难 以胜任社会对政府服务的严格要求。而且，由于政府组织和公务员制度的刚性化， 使得政府部门林立、重叠交叉、人员臃肿、官僚主义严重，政府管理的成本过于沉 重，频繁的财政危机也使政府陷入了经常的功能性障碍。由于公务员实行常任，许 多公务员持不求有功、但求无过的心态，出现了大量不负责任的行为，进而大大降 11 低了政府服务的质量和效率。 所有这些问题均要求政府必须进行改革，这就是上个 世纪中期西方各国政府行政改革全面兴起的动因。 在这场行政改革运动中，许多国家基于逐渐兴起的新公共管理理论，对公务员 制度实行了重大的变革，对原来公务员的政治中立、职务常任进行了大幅度调整， 打破了过去公务员只要没有过错就不受免职的规定，大范围推行政府与其工作人员 之间的雇佣关系，将市场化管理模式引入政府管理，增加公务员队伍的灵活性和效 率性。同时各国政府大量裁员，人数不足,雇用临时人员作为补充。中国政府雇员制 的出现，也预示着中国将从公务员的一元化管理向多元化的新公共管理迈进。 2.2 国外主要国家的政府雇员制度国外主要国家的政府雇员制度 西方政府雇员制的产生最早可追溯到上世纪 50 年代，联邦德国开始在公共行政 组织中逐步引入政府雇员和工人制度。公务员通常担任领导职务，而政府雇员通常 担任专业性强的法律、技术职务，工人通常执行专业性不高的纯事务性工作。这种 以工作内容来划分的雇员制还不是完全意义上的政府雇员制。真正以应对传统官僚 体制的政府雇员制产生 20 世纪 70 年代的美国。为了解决行政效率不高、行政灵活 性差、 政府机构庞大、 人浮于事等传统人事管理的弊端， 1978 年美国国会通过了 文 官制度改革法，依据该法在 1979 年 1 月成立了“人事管理局”、“功绩制保护委 员会”、“联邦劳工关系局”三个独立机构，撤消自 1883 年成立了近百年的文官委 员会。 6其中联邦劳工关系局负责解决政府机构中雇员工会与行政当局的争端， 与雇 员工会谈判确定雇员集体合同的相关内容。该法将公务员的人事管理模式从受文官 委员会保护的终身任用模式改为劳工合同的雇佣模式，确立了美国政府雇员制的建 立。 美国政府中属于常任的政府工作人员的比例已经从上个世纪 30 年代的 87.9%降 低到近年的 55%，而在州政府一级合同制政府雇员的比例还要高。 美国政府雇员制的建立取得巨大成功，西方国家的行政改革纷纷效仿。新西兰 1991 年颁布雇佣合同法，公务员也实行合同制，一般公务员一年一签，高级公务员 五年一签。英国梅杰政府继撒切尔的行政改革之后，于 1996 年 4 月再次进行大幅度 改革，所有公务员都要与政府部门签订目标管理合同书，国家公务员不再是终身制。 12 澳大利亚于 1997 年 5 月颁布了合同协议的指导性政策， 除 15%的老公务员是固定制 的，其它公务员均已实行了合同制，一般一年一签。在日本，几乎有 12%的政府工 作人员属于合同制聘用的政府雇员。7 除了大范围地使用合同制雇员，许多国家的政府根据政府工作中遇到的特殊情 况，在许多执行性的工作岗位中大量聘用临时人员，不少国家的政府机构甚至采用 小时工、业余制的形式聘用工作人员。在澳大利亚的一些城市，临时性的政府雇员 占政府所有工作人员的比例， 甚至已经达到三分之一。 8这种新的政府人事管理模式， 给传统的公务员管理模式带来了巨大的冲击，在实践中也受到了越来越多国家的青 睐。 2.3 我国政府雇员制的探索历程我国政府雇员制的探索历程 我国的政府雇员制探索起步于 2003 年。2003 年 2 月，吉林面向全国公安系统招 聘 3 名首批政府雇员，旨在加强该省公安系统“金盾工程”和公安网络安全维护工作。 随后，武汉市、扬州市、珠海市等地方也宣布将首次面向海内外公开招聘包括财税、 金融、 信息和法律等方面的专业人才为公务员， 以解决公务员队伍老化等问题。 2004 年 8 月，深圳市更是政府组团赴港招聘政府雇员。继上海、无锡等城市之后，政府 高级雇员制也“试水”北京，平谷、海淀等区纷纷出台政府雇员聘用暂行办法。不到 两年时间，政府雇员制已经在全国遍地开花。综而述之，我国目前政府雇员制的探 索主要有两种模式： 1）吉林模式。吉林省实行政府雇员制后，其他省份和地区如上海、江苏、武汉， 也纷纷根据吉林省的实施情况，试行政府雇员制，逐渐形成了以吉林省为代表的一 种模式。 第一、政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制。 第二、政府雇员分为一般雇员、高级雇员和资深高级雇员三种。 第三、政府雇员的待遇实行佣金制，佣金标准分为 14 档，一般雇员执行 14 档标准；高级雇员执行 59 档标准；资深高级雇员执行 1014 档标准。每位雇员 的具体佣金标准，由省政府有关部门根据雇员本人的能力和所承担的任务以及佣金 13 标准表进行商议，并以合同形式确定，其最高为年薪 198000 元，最低为年薪 26400 元。 第四、雇员受雇期间，由省政府负责为雇员办理社会保险，投保费用按照有关 规定由政府和雇员本人按比例支付，除此之外，政府不再为雇员提供其他福利待遇。 第五、政府雇员在受雇期间原则上不得兼做其他工作，原有工作单位的一般应 与原工作单位脱离工作关系；原单位不同意继续保留其职工身份的，其人事档案可 由省人事厅委托省人才交流服务中心保管。 第六、雇员的佣金和社会保险金列入政府财政预算。 第七、雇员的考核由雇员所服务的工作部门依据雇佣合同进行，合同期满，根 据工作需要，政府对雇员可以续雇或解雇。续雇或解雇均由其所服务的工作部门提 出意见，经省人事厅审核同意后，报省政府批准实施。解除雇用关系的雇员，政府 不负责安排工作。9 2）珠海模式。在吉林省出台政府雇员试行办法一年后，珠海市也制定了珠海 市政府雇员试行办法 ，该办法在对政府雇员进行定义时与吉林省大同小异，关键的 区别点为政府雇员占用雇用单位的人员编制，实行这种模式的有珠海市、湛江市、 广州市越秀区等。 第一、雇员占雇用单位的人员编制，不具有行政职务，一般不行使行政权力。 第二、政府雇员分为两种，即普遍雇员和高级雇员。普遍雇员是指行政机关一 般性技术工作需要的专门人才，必须具有本科以上学历和三年以上工作经历。高级 雇员是指行政机关高层次技术性工作需要的特殊高级专门人才，必须具有硕士或博 士学位，或有高级专业技术职称，有较深的学术造诣, 专业技术工作业绩突出,政府 工作特别需要的稀缺人才。 第三、 政府雇员的待遇实行年薪制， 年薪标准分为 6 档， 普遍雇员执行 13 档， 高级雇员执行 46 档。其最高档为年薪 104000 元，最低为年薪 44400 元。 第四、在其他待遇上，除社会保险外，雇用单位还按照有关法律、法规和政策 规定，保障政府雇员与公务员享有同等的休假、工伤、抚恤等福利待遇。 第五、政府雇员在受雇期间原则上不得兼做其他工作，其规定与前一模式相同。 14 第六、雇员年薪和社会保险列入财政预算，市财政局根据市人事局提供的雇员 人数和费用标准，按月发放雇员薪酬，并为雇员代扣代缴社会保险金、个人所得税 及有关税费。10 第七、续聘与解聘基本与吉林模式相同。 15 3 我国推行政府雇员制的可行性分析我国推行政府雇员制的可行性分析 任何制度设计都包括两个部分：制度产生的普适性内核和制度运行的特殊性架 构。孙子兵法曰： “水无常形，兵无常势。 ”普适性的内核也即制度产生的客观规律， 包括自然规律和社会规律。特殊性架构则是对规律的现实应用。前者属于发现活动， 后者则属于发明创造活动。政府雇员制虽然发端于西方，但并不表示这属于西方特 有的制度设计，原因在于该制度的内核所体现的客观规律是世界文明的一部分，是 所有现代文明国家政府治理的必经之途。所不同的就在于将这一内核外化成制度运 行时，需要根据不同国情创造出不同的“势” 。春秋时期齐国晏子使楚，曾曰： “橘 生淮南则为橘，生于淮北则为枳，叶徒相似，其实味不同。所以然者何？水土异也。 ” 11因此，我国推行政府雇员制要因“水土异”而“制度异” ，不能一味移植国外制度。 我国推行政府雇员制是否具有可行性，本文以为应从一般性的客观规律和特殊性的 现实国情入手。 3.1 政府雇员制产生的原理分析政府雇员制产生的原理分析 3.1.1 市场经济塑造社会制度理论市场经济塑造社会制度理论 “ 市场经济基于生产分工与资源交易的生产方式，形成支配市场经济运行的经济 制约关系，这一关系机制内含整合、互动、约束三大功能,分别发挥整合市民社会、 塑造民主政治、构建法治国家的经济决定作用，并在实践上依次地自主构造三大现 代人文制度。 ” 12政府雇员制产生于市场经济环境下而非小农经济，正是由于它是市 场经济发展的必然产物。从经济学角度分析，分工的产生，导致人们生产的单一性 与需求的多样性的矛盾，因此，交易成为必然。然而由于人们在交易中总是以自我 利益最大化为目标，致使交易双方形成了希望交易与防范交易这种二维的经济关系 是为经济制约关系，随着经济的发展，交易的频繁，这种二维的制约关系带来的交 易成本大大增加，反而阻碍了利益最大化的实现。由此，居中保障交易双方契约公 正、合理实施的非经济组织就应运而生。 16 “随着交易范围的扩大和经济组织的不断出现，综合考察不难发现，在一个社 会里最有条件和能力充当公正人的是国家。 ” 13就条件而言，一个国家正好是市场经 济运动的一个有机整体，国家可以在这个有机整体内统一行使公正人的权利；就能 力而言，作为一个最大的组织实体，国家可以凭借自己强大的力量去有力有权威地 履行公正人的职责。于是，市场经济活动中的各市场主体必然把公正人的角色和职 责一同委托给国家。 由此我们可以看出，市场经济条件下国家的存在，最根本原因在于市场经济节 约交易成本的需要，作为抽象的国家概念具体化的政府，自然要担负起保障市场经 济顺利运行的责任，以降低市场经济的交易费用，这一职责就是主要通过履行国家 公职的公务员实现的，而为了确保公务员始终公正、稳定的履行职责，现代国家纷 纷建立了公务员制度。然而，以职位常任为特征的传统公务员制度已经远远不能满 足市场经济高速发展、行政职能日益复杂化的需要，同时市场经济本身发展运行的 管理机制的日益完善、发达，也为政府管理社会与经济事务的市场化提供了依据。 由此，充分利用契约化这一核心市场管理机制的政府雇员制也就应运而生了。 3.1.2 公共组织理论发展公共组织理论发展 在公共行政理论中，古典组织理论关于行政职位的设置，历来坚持完整统一、协 调一致的原则，因而将关注的重点集中在正式组织和正式职位的安排上，强调法定 的权力结构和职位关系。这种政府组织和职位设置的原则，在大规模生产的工业化 时代产生了明显的高效率，因而获得了成功。然而，到了 20 世纪中期，政府外部环 境所发生的巨大变革对政府的管理活动形成了新的冲击和要求，使得政府组织理论 出现了新的变化，即组织权变理论的产生。14 政府组织的权变理论在行为主义的基础上， 提出了一种灵活多变的政府组织建构 和职位设置的模式。该理论认为，传统的组织设计总是寻求一种最好的、固定的结 构模式，而忽视环境变量对组织设计的影响，忽略了任何政府组织实际上都处于动 态变化的环境中这一客观现实。由于政府活动外部环境的复杂性和多变性，政府组 织和职位设计必须适应具体的情况变化，建立灵活的、富有弹性的组织和职位，由 17 此权变理论提出了政府组织不存在固定模式， 政府组织形式应当具有多样化、临时 性特点等主张。 这种主张被西方许多国家及时吸收到政府管理工作中，成为推动这 些国家行政改革和公务员制度调整的重要理论依据。 同时，也有学者指出，组织中个人的行为和组织的行为基本是一样的，而与所要 研究的组织类型无关。15不论是私人企业还是公共机构，管理者关注的基本问题是 相同的，也就是管理者必须处理权力和权威以及沟通等问题。我们可以期望从某一 领域学习到的经验教训能够转移至其他的领域中去，比如企业管理模式可以应用到 政府管理中去，主要着眼于效率。实际上，伍德罗威尔逊就曾在行政学研究 中认为，这种研究如同对私人部门所做的研究一样能够提高行政效率。 3.1.3 新公共管理理论新公共管理理论 公共选择理论家以理性经济人假设为出发点，对传统的公务员管理模式作了如 下批判： 1）理想的官僚，即韦伯所说的“服务于公共利益的公仆”的理性官僚并不存在。 官僚是理性经济人，追求个人利益，追求个人效用的最大化，官僚机构与官僚行为 遵循制度约束下的刺激反应模式。 2）政府行为的非市场性特征，即缺乏合理的绩效评估体系导致公务员缺乏竞争， 使得政府变得没有效率或低效率。 3）韦伯模式下强调严格的规章制度，强调绝对的、 垂直的命令服从机制， 扼杀了公务员的创造性和积极性，造成公务员墨守成规，逃避风险，不求有功，但 求无过，使得官僚机构丧失了内部激励机制。 4）官僚追求预算最大化，追求更大的自主权与垄断力， 导致政府规模扩大， 出现“政府扩张”；同时由于公务员的终身制，导致行政机构人员臃肿，给政府支 出造成沉重压力。 公共选择理论从假设前提入手，对韦伯的传统官僚体制进行了批判，认为只有通 过政府与市场、政府与社会关系的重新界定来解决政府所面临的这些危机。对此， 新公共管理学派提出了“要将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共 18 服务的市场化”。16改革政府一书中指出，新公共管理的核心是竞争性政府、 讲求效率的政府、 以市场为导向的政府； 而市场模式所追求的是 “企业化政府” ， 它所采取的各项措施是要充分发挥市场与竞争的作用，是用企业精神来改革公共部 门，具体的做法就是引入竞争和合同制。美国行政学者帕特里夏.格里尔在总结新公 共管理内涵时曾指出： “对高级人员的任用采用有限期的契约制而不是偏好传统 的职位保障制”17 3.2 我国推行政府雇员制的现实环境我国推行政府雇员制的现实环境 3.2.1 行政职能改革的逐步深化行政职能改革的逐步深化 自从改革开放以来，按照适应市场化、全球化、民主化的要求，我国对政府职能 进行了多次的改革。这些改革为政府雇员制的实施提供了前提条件。 政府职能转变的目标是建立公共管理职能体系。目前，我国已经初步建立了公 共管理职能体系，包括经济调节、市场监管、公共服务和社会管理，提出了“服务 行政”的管理理念。在新的职能体系下，服务的市场化和效率化凸现出来，这就要 求政府管理模式也要随着职能的变化而变化。以公共服务职能为例，随着经济的发 展、社会的进步，人们的需求日益多元化，为了满足最大多数人的最广泛的需求， 效率就显得尤为重要，提高效率的途径就是市场化，一是通过引入私人企业参与服 务，提高供给效率；另一个手段就是聘用政府雇员提高自身部门的行政效率。如经 济调节职能，作为宏观调控手段，其对国民经济产生的影响是巨大的，但是我国目 前制定政策的大多是各级行政官员，缺乏必要的理论知识和现实经验，以目前公务 员的待遇，很难吸引高水平人才的加入。因此，可以采用政府雇员的形式，高薪聘 请专家、学者参与政策制定。 3.2.2 传统的政府机构设置观念的转变传统的政府机构设置观念的转变 自 1982 年起，至 2003 年我国共进行了五次大规模的政府机构改革，已经初步 建立了适应社会主义市场经济体制的科学的政府机构体系。但是，这种改革仍存在 一个怪圈，即精简膨胀再精简再膨胀。随着经济的市场化发展和社会 19 的多元化发展，行政环境的不确定性已经成为各国行政管理的一大难题，面对纷繁 复杂的社会现象，相对滞后的政府管理权限划分不能满足现实的需要，传统的解决 办法就是“广开衙门设权限” ，由此导致政府机构随着社会的发展不断膨胀，公务员 队伍异常臃肿，往往只有到了积重难返、不得不改的时候才予以裁撤。如何破解这 个所谓的“黄宗羲定律”？ 目前的政府机构改革要求树立机构设置市场检验观念和法定化观念，即设置机 构能否适应市场经济发展的长远目标，机构设置要严格、慎重，杜绝机构设置的随 意性。18由此，就为政府雇员制的实施提供了条件，它主要体现在以下两点：一方 面市场检验的根据就是效率，包括成本的节约和办事效率的提高。由于机构大量精 简，原有的机构就需要适当的延伸管理，人员精简后更少的人员要办理更多的事物， 这就对政府工作人员能力提出了更高要求。通过实行政府雇员制，政府机构可以根 据自身的需要量身定做聘用要求，通过契约形式加强行政机构人员的目标量化管理； 通过优胜劣汰，取消职务保障制，保持雇员队伍的竞争性，从而达到行政效率的提 高。 另一方面由于要求机构设置的严格法律程序，可能会出现机构的设置滞后，难 以适应高速发展的社会需求。此时，可以在法律范围内大量设置临时机构，聘用合 同制的政府雇员参与管理，根据社会事务的具体情况，调整临时机构的设置和聘用 合同的内容，如果临时处理的某项事务成为社会管理的常态，则可根据需要同过法 律程序使之正式编入政府机构序列，但人员仍可采用政府雇员形式。这不仅可以解 决频繁的社会变迁与相对稳定的政府管理机构之间的矛盾，还有效解决了政府雇员 制平稳引入问题。 3.2.3 现行政府人事管理体制的弊端现行政府人事管理体制的弊端 在政府人事体制的改革中，目前我国政府的改革方向是如何在节省行政管理成 本的前提下，对政府内部进行机构和人员的精简，以实现政府管理活动中的成本和 收益的最优化。但是，我国 1993 年颁布的国家公务员暂行条例对公务员的责任 要求。例如，只要没有出现连续两年年度考核不合格的情况，就可以不受辞退而长 期任职，这严重影响了政府管理活动效率的提高。另外，由于编制管理是在依法行 20 政的前提下进行的，而且政府机构和公务员的编制一旦确定，至少将稳定一段时间， 因而这种管理模式具有相当的刚性和僵化，在行政环境日益多元化和瞬息万变的今 天，已经明显不适应社会发展的需要。最后，传统的人事管理体制重资历不重能力， 各级公务员官本位思想严重，既缺乏服务的积极性，也缺乏工作的责任心，这些都 成为推行服务型政府的严重阻碍。因此，如何转变政府人事管理的思维，建立灵活 多变的政府人事管理体制，已成为我国政府改革中一个刻不容缓的话题。各国政府 雇员制度的出现并受到普遍的推广，显然对我国人事制度的改革提供了一种全新的 思路。 3.2.4 高素质人才的大量培养高素质人才的大量培养 政府雇员制的实施，将行政目标和效率、雇员能力及雇员报酬有机的结合起来。 根据需要达到的行政目标和效率，选定适合的雇员人选是政府雇员制实施的关键。 因此，雇员制的实施，需要人才基础，否则难以推行。我国近些年来，高等教育得 到飞速发展，据中国教育年鉴 2003统计，2002 年高等教育的招生和在校生规模 继续快速增加。 全国招收研究生 20.26 万人， 比上年增加 3.74 万人， 其中博士生 3.83 万人，硕士生 16.43 万人。在学研究生 50.10 万人，比上年增加 10.77 万人，其中博 士生 10.87 万人，硕士生 39.23 万人。毕业研究生 8.08 万人，比上年增加 1.3 万人， 其中，博士生 1.46 万人，硕士生 6.62 万人。高等教育共招本科、高职（专科）学生 542.82 万人，比上年增加 78.61 万人，增长 16.93%。如此庞大的高学历群体，成为 社会发展的人力资源宝库。 而且， 政府部门已经成为大学毕业生就业热点， 根据 2005 年人事部发布的消息，全国有 54 万人报名本年度公务员考试，经过用人部门审核合 格的人数 31 万，来竞争 8400 多个工作岗位，人才的供求比例高达 37：1。其中，大 学生成为报考公务员的主力军。广州市穗港澳青少年研究所最近有一项关于青年就 业方面的调查， 以随机抽样方式对 500 名年龄为 18-35 岁的广州青年做问卷访问， 结 果显示青年心目中最理想职业的排序，第一为党政机关工作人员(46.3%)。19 21 4 我国政府雇员制度的模式构想我国政府雇员制度的模式构想 4.1 政府雇员制理论模式建构政府雇员制理论模式建构 制度建构也称制度设计，是指依据一定的社会目标和社会条件建构一种新的行 为规范和准则体系，以引导和规范社会行为和社会关系的活动。20这是特定社会活 动的主体为了实现一定的社会目标，提出规范的社会关系模式，给予制度化的结果。 制度模式的实现是制度产生和实践的前提。这种模式是把某一方面的规范进行人为 的选择和重组，依据一定的价值标准和客观规律建构合乎社会发展要求的规范体系， 以此来引导和约束社会群体的