（行政管理专业论文）绩效评估视角下的我国地方政府执行力研究.pdf

| | l i | l | | l i i f i | i 删i i i l l l l i i i i | i i l l y 17 5 3 2 4 6 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人 电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论 文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包 括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 尘日期 摘要 摘要 无论是私人组织还是公共组织，其自身执行力的强弱都将关系到组织的战略目标能否成 功实现。相比较而言，执行力问题在企业管理领域研究较多，而对政府执行力的研究在国内 公共管理研究领域尚属新课题。理论研究的稀缺，并不代表执行力问题在实践领域中的不存 在，恰恰相反，政府尤其是地方政府执行力弱化问题已经对政府绩效的提升和管理目标的实 现产生了极大的负面影响。从静态和动态两个角度分析，当前我国地方政府执行力弱化现象 主要表现在如下几个方面，即执行主体的本位主义、执行行为的官僚主义和执行过程的形式 主义，其主要是由于执行主体不当的利益追求、执行资源的相对短缺、信息的非对称性、外 部监督主体的虚置以及组织结构设置不合理等多重原因复合作用的结果。 尽管提升地方政府执行力可以从多种途径入手，但现阶段尤其应当重视运用绩效评估的 激励与控制功能来提升地方政府执行力。绩效评估对地方政府执行力的激励与控制功能主要 体现在四个层面：绩效评估的“公众导向”重塑执行主体的价值观和行为方式；结果为本影 响执行资源的配置与使用效率；排序竞争和奖罚分明控制执行动力；评估指标的权重排序引 导执行方向。 绩效评估对提升地方政府执行力的积极作用是建立在评估本身的优化基础之上，但从我 国地方政府的绩效评估的实践来看，其在主体参与、指标设计、信息互通和评估制度建设等 诸多方面还存在较大的问题，而这些问题的解决程度将直接关系到其能否最大限度的提升政 府执行力。为优化地方政府的绩效评估系统，首先，地方政府必须突破“官本位 思想的束 缚，以开放的心态吸收多元主体参与到绩效评估中来，并合理配置主体的权重以规避不同主 体自身的评估缺陷，与此同时，应加强对评估主体的培训，提升评估主体的参与能力。其次， 通过建立双向互动式指标设定机制和遴选机制来优化绩效评估的指标设计，在这一过程中尤 其应当注意科学合理地配置经济指标和社会发展指标的权重。再次，通过减少信息传递的中 间环节和加强信息采集过程中的监管来确保信息的真实客观，以免虚假信息干扰绩效评估的 信度。此外，由于我国地方政府绩效评估的制度化水平较低。因此，必须着力构建地方政府 绩效评估的制度体系，使之常念化、规范化运行。 关键词：绩效评估；地方政府；执行力 东南人学硕l 学位论文 a b s t r a c t t h e i ro w ne x e c u t i v ea b i l i t y , w h e t h e rp u b l i co r g a n i z a t i o n so rp r i v a t eo r g a n i z a t i o n s ，a r ec l o s e l y r e l a t e dt ot h es u c c e s s f u la c h i e v e m e n to ft h eo r g a n i z a t i o ns t r a t e g i cg o a l s t h er e s e a r c ho ne x e c u t i v e a b i l i t yi ss t i l lt h en e wt o p i ci n t h ef i e l do fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni n c o m p a r i s o nw i t hb u s i n e s s m a n a g e m e n t 。h o w e v e r , t h es c a r c i t yo ft h e o r e t i c a ls t u d yd o e sn o tm e a nt h a tt h ei s s u eo ne x e c u t i o n d o e sn o te x i s ti nt h ep r o c e s so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ；o nt h ec o n t r a r y , t h ew e a k n e s so fl o c a l g o v e r n m e n t se x e c u t i v ea b i l i t yh a ss i g n i f i c a n t l yi m p a c to nt h ei m p r o v e m e n to fg o v e r n m e n t s p e r f o r m a n c ea n dt h ea c h i e v e m e n t o fa d m i n i s t r a t i o ng o a l s f r o mt h es t a t i ca n dd y n a m i c v i e w p o i n t s ， t h ep r o b l e m st h a tc h i n e s el o c a lg o v e r n m e n te n c o u n t e r e di nt h ea s p e c t so fe x e c u t i v ea b i l i t yi n c l u d e ： t h ed e p a r t m e n t a l i s mo fe x e c u t i v ep l a y e r s ，t h e b u r e a u c r a c yo fe x e c u t i v eb e h a v i o r s ，a n dt h e f o r m a l i s mo fe x e c u t i v ep r o c e s s t h em a i nr e a s o n so ft h e s ep r o b l e m si n c l u d e ：t h ei m p r o p e ri n t e r e s t s p u r s u i to fe x e c u t i v ep l a y e r s ，t h e r e l a t i v es h o r t a g eo fe x e c u t i v er e s o u r c e s ，t h e a s y m m e t r yo f i n f o r m a t i o n ，t h ea b s e n c eo fe x t e r n a ls u p e r v i s o ra n dt h er e s t r i c t i o no fe x e c u t i v es y s t e ma n d m e c h a n i s m a l t h o u g ht h e r ea r em a n yw a y st oi m p r o v el o c a lg o v e r n m e n t s e x e c u t i v ea b i l i t y , c u r r e n t l y , t h e i n c e n t i v ea n dc o n t r o lf u n c t i o n so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns h o u l d b e u s e dt op r o m o t el o c a l g o v e r n m e n t s e x e c u t i v ea b i l i t y t h ef u n c t i o n so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na r ea sf o l l o w s t h e p u b l i c - o r i e n t e dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nr e s h a p e se x e c u t i v ep l a y e r s v a l u ea n db e h a v i o r s t h e r e s u l t s - o r i e n t e dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n f l u e n c e so nt h er e a s o n a b l ea l l o c a t i o na n de f f i c i e n c yo f e x e c u t i v er e s o u r c e s i ti sb e n e f i c i a lt op r o d u c ee x e c u t i v ep o w e rt h r o u g hs o r t i n gc o m p e t i t i o n ，t h e e x p l i c i t l ym e c h a n i s mo fr e w a r da n dp u n i s h m e n t m e a n w h i l e ，i ti sh e l p f u lt og u i d ee x e c u t i v e o r i e n t a t i o nb yd e t e r m i n i n gt h ew e i g h to fi n d e x e si ne v a l u a t i n ga c t i v i t i e s t h ep o s i t i v ee f f e c to f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t op r o m o t ec h i n e s el o c a l g o v e r n m e n t s e x e c u t i v ea b i l i t yi sb a s e do ni t so w n o p t i m i z a t i o n ，b u tt h e r ea r em a n yp r o b l e m si nt h ea r e a s ，s u c ha s p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，i n d e xd e s i g n ，e t c t h e r e f o r e ，i ti sv e r yn e c e s s a r yf o rc h i n e s el o c a lg o v e r n m e n t s t oa d o p ts o m em e a s u r e st oo p t i m i z et h e i rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m f i r s t l y , i tr e q u i r e so f b r e a k i n gt h eo b s t a c l eo fo f f i c e r - b a s e dt h i n k i n g ，a b s o r b i n gt h ei n v o l v e m e n to fm u l t i p l es u b j e c t sw i t h a no p e nm i n d ，r a t i o n a ld i s t r i b u t i n gs u b j e c t s w e i g h tt oo v e r c o m et h es h o r t c o m i n g so ft h e m s e l v e s ， m e a n w h i l e ，s t r e n g t h e n i n gt r a i nt oi m p r o v ep a r t i c i p a n t s a b i l i t y s e c o n d l 5i ta s k st h eg o v e r n m e n tt o i i a b s t r a c t o p t i m i z et h ei n d e xd e s i g no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nb ye s t a b l i s h i n gt h et w o - w a yi n t e r a c t i v e m e c h a n i s mo fs e t t i n ga n ds e l e c t i o no fi n d e x ，e s p e c i a l l y , b a l a n c es c i e n t i f i c a l l yt h ew e i g h to fi n d e x e s b e t w e e ne c o n o m i cg r o w t ha n ds o c i a ld e v e l o p m e n t t h i r d l y , t h e r e l i a b i l i t y o f p e r f o r m a n c e i n f o r m a t i o ns h o u l db ea s s u r e db yr e d u c i n gt h ei n t e r m e d i a r i e so fi n f o r m a t i o nt r a n s m i s s i o n ，a n d e n h a n c i n gt h es u p e r v i s i o no fi n f o r m a t i o nc o l l e c t i o n t h u s ，i tc a na v o i dt h ef a l s ei n f o r m a t i o nt ot h e i n t e r f e r e n c eo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n b e s i d e s ，s i n c et h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o nl e v e lo fc h i n e s el o c a l g o v e r n m e n t s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni sl o w , i ti sv e r yu r g e n tt oc o n s t r u c tt h ep e r f e c ti n s t i t u t i o n a l s y s t e ms oa st oh a v ean o r m a la n ds t a n d a r do p e r a t i o n k e y w o r d s ：p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ；l o c a l g o v e r n m e n t ；e x e c u t i v ea b i l i t y 东南大学硕上学位论文 目录 摘要i a b s t r a c t i i 绪论1 0 1 选题依据1 0 1 1 研究的目的与意义1 0 1 2 研究的方法2 0 2 相关文献综述2 o 2 1 执行力研究的现状。2 o 2 2 绩效评估的研究现状4 第1 章地方政府执行力和绩效评估的概念界定及理论基础7 1 1 地方政府执行力和绩效评估的相关概念界定7 1 1 1 执行力、政府执行力与地方政府执行力7 1 1 2 自律与他律：地方政府行为控制的两种机制8 1 1 3 绩效评估：监控地方政府执行力的新t 具9 1 2 地方政府执行力的相关理论基础9 1 2 1 公共选择理论：9 1 2 2 委托代理理论1 0 1 2 3 交易成本理论1 1 1 2 4 公民参与理论1 2 1 2 5 新公共管理理论1 3 第2 章当前我国地方政府执行力存在的问题和成因探析1 4 2 1 我国地方政府执行力存在的问题1 4 2 1 1 执行主体的本位主义。1 4 2 1 2 执行行为的官僚主义。1 4 2 1 3 执行过程的形式主义1 5 2 2 我国地方政府执行力弱化成冈的探析1 5 2 2 1 执行主体的白利性。1 5 2 2 2 信息的非对称性1 6 2 2 3 组织体制和运行机制的梗阻1 7 2 2 4 执行资源的结构性短缺。1 8 2 2 5 外部监督主体的虚置1 9 第3 章绩效评估对我国地方政府执行力提升的影响机理2 1 3 1 绩效评估的缘起及相关概念的区分2 1 3 1 1 绩效评估的缘起2 1 3 1 2 绩效评估、过程考核与政绩考核的区别2 2 3 2 绩效评估与地方政府执行力提升的关联性分析2 3 3 2 1 公众导向重塑执行主体的价值观和行为方式2 3 3 2 2 结果为本影响执行资源的配置与使用效率2 4 3 2 3 排序竞争和奖罚分明控制执行动力2 5 3 2 4 评估指标的权重排序导引执行方向。2 7 第4 章改进绩效评估体系，提升我国地方政府执行力2 8 4 1 建构多元复合的绩效评估主体体系2 8 目录 4 1 1 纠正认识偏筹，发挥多元主体的比较优势2 8 4 1 2 规避不同主体的评估缺陷，合理配置评估权重2 9 4 1 3 加强对评估主体的培i j l i ，提升评估能力3 1 4 2 优化地方政府绩效评估指标体系3 1 4 2 1 建立双向互动式指标设定机制。3 1 4 2 2 确立绩效评估指标遴选机制3 2 4 2 3 合理配置经济指标和社会发展指标的权重3 3 4 3 健全地方政府绩效信息沟通系统3 4 4 3 1 优化信息采集方式，减少信息传递的中间环肯4 1 4 3 2 加强信息采集过程中的监管3 5 4 3 3 建立绩效评估信息同应机制3 6 4 4 构建地方政府绩效评估的制度体系3 6 4 4 1 明确绩效评估的法律地位，使之常态化运行。3 6 4 4 2 明确绩效评估程序，使之规范化运行一3 7 4 4 3 建立绩效结果申诉制度，使之合理化运行一3 8 结语4 0 参考文献4 1 致谢4 z l v 绪论 绪论 0 1 选题依据 o 1 1 研究的目的与意义 “执行力”一直是企业管理领域研究的热门话题，但近些年来逐渐引起行政学界的高度 重视，并将其引入到公共行政学的理论研究视域。在激烈的国内外市场竞争中，企业要在商 海中立于不败之地，必须具备两个必备的前提：一是，要有切实可行的发展战略。因为战略 关系到企业的发展方向；二是，要有良好的执行力。因为战略只有通过切实的执行才能落到 实处。可以说，没有良好执行力的企业就没有竞争力，没有竞争力的企业终将无法生存与发 展。对于一个企业如此，对于一个政府而言亦是如此。政府执行力关系到执政党的执政理念 与施政战略的实现，关系到政令的畅通、行政效能的提升和政府的公信力。在全球化浪潮下， 一国政府要想提升综合国力和在国际舞台上的竞争力，就必须不断的提升其执行力。如美国 著名的政策学者埃利森就认为，政府为了实现其既定的政策目标，方案的确定在其中只占1 0 而其余9 0 取决于所制定的行动方案能否被有效的执行。 国家对公共事务的管理需要中央政府和地方政府协同完成，中央政府的政策、法令的制 定与完善需要借助地方政府信息反馈，政策的落实和推进需要地方政府广泛而正确地向辖区 内的公众进行宣传和解释，政策目标的顺利实现有赖于地方政府的忠实执行。同时，相对中 央政府而言，由于地方政府最贴近所辖区的居民，所以其工作业绩，工作的方式方法都会给 辖区内的社会公众产生最为直接的影响，甚至影响整个公共行政体系在社会公众心目中的形 象。虽然我国地方政府执行力总体状况良好，但执行力弱化的情况也客观存在，地方政府在 施政的过程中还不同程度地存在着执行失灵的现象。这种缺乏有效执行精神，无法较好地执 行中央政府既定政策方针的现象，是与现阶段建设高效型政府和责任型政府的战略目标背道 而驰的，势必会影响到政府职能的转变和行政绩效的提升。 人的行为选择总是源于一定的动机，但在组织活动中组织成员的行为动机并不必然与组 织的期望相一致。如果没有一定的激励和约束机制，组织成员的行为选择偏离组织目标的情 况将是司空见惯。绩效评估作为激励和约束政府及其内部工作人员行为的管理工具，不仅有 助于政府内部的层级控制，而且有利于社会公众更好的外部监督，促使各级政府认真履行其 对社会公众所担负的公共责任。 现阶段我国公共行政领域时有发生的所谓“上有政策、下有对策、有令不行、有禁不止? 等现象，彰显了我国政府执行力明显不足。这种状况已引起了政府高层和学术界的高度重视。 1 东南- 人学顾十学位论文 在2 0 0 6 年十届全国人大会议上，“政府执行力 概念首次进入政府工作报告；同年的9 月4 日召开的国务院电视电话会议上，温家宝总理对提升政府执行力作出了明确要求和具体部署； 在2 0 0 7 年召开的中国共产党第十七次代表大会上，胡锦涛总书记要求形成权责一致、分工合 理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制；建立健全决策权、执行权、监督权既 相互制约又相互协调的权力结构和运行机制；2 0 0 7 年6 月2 8 - - - - 2 9r ，中国行政管理学会与四 川省行政管理学会在成都市联合召丌了“行政问责制与政府执行力 学术研讨会。因此，当 前加强政府执行力研究，对于构建社会主义和谐社会、深化行政管理体制改革和提升政府公 信力，具有重大的理论和现实意义。 0 1 2 研究的方法 1 、归纳推理法：通过查阅和收集大量有关绩效评估和执行力方面的文献资料，并对二者的研 究历程、现状和主要内容进行系统的梳理、分析和归纳，推理出绩效评估对地方政府执行力 提升的影响机理。 2 、比较分析法：无论是对绩效评估的研究，还是对执行力的研究，在国内尚属起步阶段，相 关方面的文献资料较少。这一状况决定了在研究过程中必须大量的分析比较和借鉴国外和私 “ 人部门的相关经验，以此为研究找到理论和实践的支撑。 3 、因果关系法：事物之间的因果联系是普遍存在的，任何现象的背后都有其特定的成因。在 研究过程中，将根据当前我国地方政府在执行力方面所存在的实际问题，拟运用经济学、政 治学、管理学和组织行为学等学科的相关理论与方法探寻地方政府执行力弱化的原因。 4 、制度分析法：制度作为社会运行的规范，对人们价值观念的塑造和行为方式的选择会产生 ： 直接的影响。因此，在研究过程中，无论是对地方政府执行力现状的分析，还是在改进和完 善地方政府绩效评估体系，提升地方政府执行力的路径选择上都始终咯持从制度层面寻找原 因和相应对策。 0 2 相关文献综述 0 2 1 执行力研究的现状 一、国外执行力理论研究的历程与现状 关于执行力的研究在西方由来已久，其经历了从行政法学领域到工商管理领域，再到政 府管理领域的过程。执行力的研究最早出现在行政法学领域，作为行政法学意义上的执行力 指涉具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力，代表着政府依法行政的能力。日本学 者南博方指出：“在许多情况下，法律上行政厅无需获得判决等债务名义，只需以行政行为自 2 绪论 身为依据，即可强制实现其内容。这种强制实现其内容的效力便称为执行力。”2 0 世纪9 0 年代以来，西方工商企业管理领域的研究者们开始广泛关注企业执行力的研究。执行力 一书的作者托马斯和伯恩认为，执行力是组织执行战略，实现其战略目标的能力，是企业获 取市场竞争力的关键所在。在执行一书中，拉里博西迪和拉姆查兰则是系统地阐述 了执行力理论。企业界自此以后，掀起了一股研究执行力的热潮。 执行力理论研究的深入和在实践中的广泛运用，也逐渐引起了公共行政学者们的注意和 重视，开始将其理论引入到政府管理领域。如克莱顿克罩森就认为，无论是政府机关抑或 企业，必须要通过加强执行力来提升组织的整体竞争力。西方关于政府执行力的研究主要集 中在公共政策执行领域。虽然公共行政学者们把“政府执行力”作为明确的概念提出要滞后 于企业管理界，但关于政府执行力的研究思想却贯穿于公共行政学研究的始终，并伴随着公 共行政学理论研究的发展和实践的推动，使其经历了从重视到忽略再到重新被重视的演变过 程。早在公共行政学开创之初，威尔逊、古德诺等人从政治与行政二分法的角度出发，明确 地指出了行政即为政策的执行，强调执行是政府的主要职责，突出了执行的重要性。但伴随 着政府职能的不断扩张，将行政简单等同于执行的观点受到了包括西蒙在内的一大批公共行 参 政学者的批评与质疑。政府行政的外延并不简单等同于政策执行，还应包括制定政策和评估 政策等。质疑和批判之声使得研究走入了另一个极端，学者们逐渐将研究的视线集中于政策 制定领域，一定程度上忽略了对政策执行力的研究。2 0 世纪6 0 年代，美国约翰逊政府发起的 “伟大社会”改革政策目标的落空，使得学者们开始意识到政策执行对政策目标实现的重要 作用。1 9 7 3 年，艾伦维尔达夫斯基和杰弗罩普瑞斯曼合著的执行：联邦政府的期望在 j 奥克兰市落空一书的问世，更是使得政策执行研究成为公共行政学研究的热点，甚至后来 在西方掀起了一场“执行运动 。正是在这场运动中各种关于政策执行研究的途径、理论和 模式争相提出，代表性著作有：史密斯的政策执行过程、麦克拉夫林的互相调试的政 策实施等。这些既推动了政策执行力理论研究的深入发展，也增强了理论对实践的回应性。 二、国内执行力理论研究现状 国内学者对政府执行力的研究主要集中在以下四个方面：( 1 ) 政府执行力的内涵界定。 唐铁汉认为，政府执行力即指各级政府及其行政人员执行国家各项方针、政策和法令的能力。 莫勇波认为，政府执行力应包括两个维度，即政府执行同常事务时所表现出来的执行力和政 府执行公共政策时所表现出来的执行力。在政府执行力的经济学分析一文中，李杰、陈 伟国则从执行主体的角度将政府执行力划分为个人的执行力和组织的执行力两个层面。 ( 2 ) 政府执行力的构成要素。莫勇波在其政府执行力：当前公共行政研究的新课题一文中认为， 国 日 南博方日本行政法 m 杨建顺等译北京：中国人民大学出版社，1 9 8 8 4 3 3 东南大学硕卜学位论文 政府执行力是由制度、环境、主体和资源等要素构成。陈朝宗则认为，政府执行力的构成要 素即为政府各级职能部门执行一项公共政策的尺度、速度、力度与角度。( 3 ) 现阶段我国政 府执行力弱化原因。学者宁骚认为：“政策执行者的自身利益需求影响政策有效执行，当政 策执行者的利益与制定者利益或目标群体利益不一致时，执行者就有可能通过各种手段来维 护、补偿和扩大自身利益。川。张骏生认为，政策目标群体对一项公共政策的接受和理解程度， 会直接影响到公共政策能否成功执行。此外，也有学者认为体制、机制和坏境也是影响执行 力提升的制约性因素。( 4 ) 提升我国政府执行力的路径选择。国内许多学者主要是从执行主 体、执行制度、组织体制和运行机制、监督体制、执行文化与执行环境等角度论述了如何提 升当前我国地方政府执行力。如莫勇波、薛瑞汉等认为应从提高执行主体的素质能力和责任 意识入手提升政府执行力。莫勇波在其论政府执行力及其组织构建一文中指出，必须通 过优化政府的组织架构和运行机制，并建立规范化的执行流程等手段来提升我国各级政府的 执行力。在公共精神与政府执行力一文中，王春福认为：“要提高政府的执行力必须大 力弘扬公共精神，使政府的行为真正以公平正义为宗旨，以公共利益为取向，以公共责任为依 托，以公民参与为支撑。公民社会的发育、公共领域的发展和完善可以从根本上解决政府公共 精神缺失问题，提高政府的执行力。”罾 0 2 2 绩效评估的研究现状 一、国外绩效评估理论研究现状 国外学者对政府绩效评估的研究主要集中在以下几个方面：( 1 ) 关于政府绩效评估基本 性质界定。西方行政学界对于政府绩效评估基本性质的认识不尽一致，如詹姆斯威尔逊视 i 政府绩效评估为评判政府部门工作业绩的一种标准，使得人们对政府业绩的考核不在是以投 入要素而是以取得的实际结果为基准。奥斯本和盖普勒视政府绩效评估为一种新的政府内部 控制机制，实现了以过程为导向的控制机制向以结果为导向的控制机制的转变。它既提升了 政府组织的活动效率，又减少了政府内部规制，提高了行政人员工作的主动性和创造性；菲 利普j 库珀视政府绩效评估为一种市场责任机制，认为其有助于社会公众对公共服务的直 接控制与选择，促使政府部门不得不对社会公众负责。( 2 ) 关于政府绩效评估的标准。西方 学术界对绩效评估标准的设定是伴随着评估实践的发展有一个不断深入的过程。有的学者认 为应当以经济、效率和效果为评估标准；也有学者认为应当在3 e 的基础上，将质量标准也纳 入到绩效评估体系中，如英国学者奥克兰就认为全面质量管理是政府改进竞争、高效与韧性 的种好途径；还有学者提出公平、回应和责任也应成为评估标准，如制度激励与可持续 宁骚公共政策学 m 北京：高等教育出版社，2 0 0 5 3 9 4 圆手春福公共精神与政府执行力 j 理论探讨，2 0 0 7 ( 1 ) ：1 0 7 一1 1 0 4 绪论 发展一书的作者埃莉诺奥斯特罗姆就认为，应把效率、分配公平、责任性和适应性等要 素纳入到绩效评估的标准序列中。( 3 ) 政府绩效评估结果运用。各国政府引进绩效评估的目 的不仅仅在于了解政府部门的实际工作业绩，更关注的是如何充分的利用绩效评估结果，促 进政府管理水平的持续改进，提升社会公众的满意度。有学者将绩效评估运用到政府预算领 域，提出了绩效预算理论。政府绩效预算的施行会促使各级政府不仅要把目光聚焦在财政资 金的投入上，更要关注政府财政资金的实际使用效果。也有学者认为通过绩效评估结果的公 开排序和等级评定，不仅能有效地推动政府内部行政人员之间的竞争，还能提升社会公众对 政府工作的满意度。( 4 ) 政府绩效评估程序的制度化和法制化。西方发达国家如美国、英国、 澳大利亚和新西兰等在绩效评估改革过程中，纷纷注重利用立法手段来推动政府绩效评估的 制度化，以确保绩效评估的客观性、公f 性与稳定性。比如，美国于1 9 9 3 年就以议会立法的 方式制定并颁布了政府绩效与结果法案，从而实现了政府部门绩效评估的法制化。 二、国内绩效评估研究的现状 国内学者对绩效评估的研究主要集中在以下四个方面：( 1 ) 绩效评估的主体选择。国内 学术界基本一致认为，应当实行多元主体共同参与绩效评估的原则。尽管学者们认同多元主 体的参与相对于单一主体的参与存在着比较优势，但是多元主体在绩效评估体系中各自所处 的位置认识上存在分歧。彭国甫、桑玉成等人认为，绩效评估应当以社会公众为本位，公众 对政府绩效的评估结果是评判各级政府绩效高低的根本依据。吴建南、卓越等学者认为由于 公众利益需求的差异化、信息的匮乏和认知的差异会导致绩效评估的科学性难以保证。倪星、 吴建南和兰州大学中国地方政府绩效评价中心课题组认为，在绩效评估过程中应当充分发挥 第三方组织的作用，第三方组织具有相对独立性和专业性，有助于确保评估的科学化和公j 下 性。( 2 ) 评估指标体系的构建。科学合理的构建绩效评估的指标体系是保证评估活动有效性 的关键，它解决的是“评什么的问题。关于绩效评估指标体系的设计，不同的学者往往根 据不同的研究视角和地方政府的实际情况开发出差异较大的指标体系。兰州大学中国地方政 府绩效评价中心将市州政府绩效评价指标体系划分为5 个一级指标( 职能履行、依法行政、管 理效率、廉政勤政、政府创新) ，4 个二级指标和4 0 个三级指标。省政府所属职能部门绩效评 估指标体系由职能发挥与政策水平、依法行政、政风与公务员素质、服务质量等4 个一级指标， 9 个二级指标和3 1 个三级指标构成。国家人事部中国政府绩效评估研究课题组丌发出了一 套适用于我国地方政府绩效评估的指标体系。该指标体系共分为三层，由3 个一级指标( 职能 指标、影响指标和潜力指标) ，1 1 个二级指标( 经济、社会、人口与环境、经济调节、市场 监察、社会管理、公共服务、国资管理、h r 状况、廉洁状况、行政效率) 以及3 3 个三级指标 构成，适用于全面系统地评估我国各级地方政府的绩效状况。( 3 ) 绩效评估的方法选择。为 s 东南人学硕上学位论文 确保评估结果的有效性，在科学地设定评估标准的基础上，还必须选择恰当的评估方法，它 是解决“怎么评”的问题。国内行政学界的基本观点是应采取定性和定量相结合的考核办法。 如倪星认为，定量指标应是绩效评估的基本评价尺度，但由于在短期内很难保证统计数据的 真实性和可靠性。在这种情况下，定性指标就有它存在的必要性，而且有些指标是根本无法 用数字来量化描述的。然而，在实际操作中究竟倚重于定性还是定量，学术界尚存分歧。有 学者认为，应当以定量方法为主，只有这样力能确保政府绩效评估的科学性和公f 性，但也 有学者认为，政府管理目标具有多元性，有些指标在短时间内是难以衡量的，是故，不应过 分偏重定量考核。( 4 ) 推进绩效评估的路径选择。现阶段国内学术界研究的目光已不仅仅停 留于引进国外绩效评估理论和实践经验，而是开始在批判吸收的基础上，立足本国实际，积 极反思国内在政府绩效评估方面的实践经验和教训，探索如何构建符合我国实际的绩效评估 体系，并将之付诸实践。如徐双敏在分析了影响我国政府绩效推进因素的基础上，认为实施 政府绩效评估需要有四个前置性条件，即科学定位各级政府的职能，理顺政府管理体制，整 合政府机构和深化财政体制改革。方雷、李明通过比较中西方制度环境差异，指出制度环境 的差异化会直接影响到政府绩效评估的运行效果。因此，现阶段应着力构建良性的制度环境， 以推进政府绩效评估持续深入的开展。 6 第1 章地方政府执行力和绩效评估的概念界定及理论堆础 第1 章地方政府执行力和绩效评估的概念界定及理论基础 理论研究的深入是以基本概念的清晰界定为前提的。然而，无论是政府执行力还是绩效 评估，学术界尚未对其形成统一的概念表述。因此，如何从学者们纷繁复杂的概念表述集合 中，厘清二者的内涵，就成为本研究无法回避的问题。 1 1 地方政府执行力和绩效评估的相关概念界定 1 1 1 执行力、政府执行力与地方政府执行力 如果说组织管理的目标都是为了追求组织的高绩效，那么，这种绩效目标的实现不是自 动自发的，而是需要组织通过实际的行动去贯彻执行。可问题是：为什么不同的组织会表现 出不同的管理绩效? 答案的关键就在于组织执行力的差异。从词源学的角度来看，“执行力” 一词最早出现在行政法学领域。行政法学视角下的“执行力”指的是：“行政行为的内容如果 是命令相对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务时， 行政机关依法定程序强制执行，有时还可申请人民法院通过民事诉讼程序强制执行。 从这 ? 一概念可以看出，行政法学意义上的“执行力”表现为具体行政行为予以执行的强制力或法 律效力。近年来，企业管理学界也纷纷掀起了研究“执行力”的热潮，不过其内涵与法学视 角下的界定迥然有别。组织执行力一书的作者周永亮就指出：“组织执行力就是组织的 战略实施能力，是对组织各种资源经过有效整合而形成的成功实现组织战略的综合能力。”固 因此，企业管理层面的执行力可以释义为推动企业战略目标实现的能力。 随着工商管理学领域对执行力理论研究的深入，国内许多公共行政学者也开始将其植入 到政府管理的研究过程中。虽然行政学界关于政府执行力概念的具体表述尚未统一，如有的 学者将其界定为政府部门及其工作人员贯彻执行国家政策法律的能力；也有学者认为，执行 力不仅包括执行政策法令的能力，还包括政府组织执行同常事务方面的执行能力；还有学者 从执行主体角度来考察政府执行力将其划分为组织执行力和个人执行力，但学者们对其内涵 的理解基本趋于一致，均视政府执行力为一种“能力”。至于这种“能力的外延则是仁者 见仁、智者见智。学者莫勇波认为：“作为政府行政管理意义上的政府执行力，可解释为在 政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向和精心设计方案、实施方案，并对政府 的各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等进行集中有效使用、调度和控制，从而有 罗豪才行政法学 m 北京：中国政法大学出版社，1 9 8 9 1 3 。周永亮组织执行力 m 北京：中国发展 f j 版社，2 0 0 5 5 7 东南大学硕：卜学位论义 效地执行政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能 力和力量。 由此看出，政府执行力至少包涵以下几个方面，即对政府治理目标的理解力、 优化整合资源以实现组织目标的整合力、设计执行计划与政策的创造力等。 结合上述有关执行力的概念表述，地方政府执行力的内涵应当包括两层含义：一是，贯 彻执行国家各项法律和政策的力度；二是，优化和整合资源，推进本地区经济社会发展战略 目标实现的能力和力量。 1 1 2 自律与他律：地方政府行为控制的两种机制 在社会生活中，人的行为及其选择总是内源于一定的需求动机，但由于人的需求具有多 样性和差异性，使得个体的行为也会表现出差异化。正是基于此，无论是私人组织还是公共 组织都非常重视对组织成员行为的监控，以规避个体基于自身利益需要而选择与组织步调不 一致的行为之发生几率。如果对行为控制的手段作粗线条的划分，主要包括自律和他律两种 形式。所谓自律是指：“强调道德意志受制于道德主体的理性命令，自己为自己立法，将被动 的必须如此行动，变为愿意如此行动，把服从变为自主”。 个体行为的自律程度主要 取决于个体的道德境界。而“他律”则指的是，“外在的强制，是外部规定性的制约和客观要 t 求。 个体行为的他律程度受制于社会的制度化水平。在组织管理中，管理者往往会综合运 用两种手段以激励和监控组织成员的行为。 公共选择理论认为，政府部门的行政人员也是具有“经济人”的属性，行政主体的行为 是建立在追求个人效用最大化的基础上。如果从这一单向度的人性假定去解释行政主体的行 为动因，也就不难理解为什么我国现阶段的权力腐败现象会层出不穷。按照公共选择的理论 t 逻辑，为防止公共权力的异化，似乎制度设计就成为监控行政主体的首选。邓小平曾经也说 过：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组