（行政管理专业论文）我国农村医疗保障体系研究.pdf

我国农村医疗保障体系研究 摘要 2 0 世纪8 0 年代后，随着家庭联产承包责任制的实行和农村集体经济组织的衰 落，农村合作医疗制度大面积解体，大多数农民成为自费医疗群体，农民因病致 贫、因病返贫问题突出。而农村医疗保障是保障农村社会稳定、促进农村经济发 展的大事；是建设和谐社会、贯彻落实以人为本的科学发展观和新农村建设的题 中应有之意，因此建立与完善农村医疗保障意义十分重大。 针对于此，2 0 0 2 年国家重启农村合作医疗，建立新型农村合作医疗制度。该 制度从试点至今，取得了巨大成就的同时也出现了相应问题，为更好的实现保障 农民健康的目标，必须将其加以完善，本文试就此展开讨论。 第一章，对建立与完善农村医疗保障的理论与政策依据进行了阐述。其中理论 依据包括公平分配原则、政府职能理论和人力资本理论；政策依据则包括了和谐社 会建设、以人为本的科学发展观和社会主义新农村建设的提出。通过理论与政策两 方面提供支持的阐述，证明了建立与完善农村医疗保障的必要性。 第二章，阐述了我国农村医疗保障的现状与存在的问题。2 0 0 2 年，政府重新 开启建设农村合作医疗制度的工作，在中央的制度设计中农村医疗保障体系主要体 现在新型农村合作医疗制度上。新型农村合作医疗从试点到至今也取得了辉煌的成 绩，如覆盖面不断扩大、保障能力逐步增强、试点地区参合农民抵御大病经济风险 的能力得到增强、健康水平得到一定程度提高等。但它存在的忽视初级卫生保健和 保障的不全面性问题，使得仅凭该制度，难以承担起保障农民健康的任务，我们必 须建立完善的农村医疗保障体系。 第三章，以青岛市崂山区为例，论完善农村医疗保障体系的具体措施。崂山区 在实践中不断摸索、试验、总结，现阶段采取的模式部分体现了我们的观点，也正 是基于此才将其作为实地调研的地点。通过对崂山区经验的总结和问题的分析提出 解决的具体策略，以此为基础进一步提出完善农村医疗保障体系的政策建议。 第四章，完善农村医疗保障体系政策建议。首先，我们要遵循两个原则，其一， 必须强调制度体系的功能完善性；其二，强调体系内制度间的功能互补与协调；在 这两个基本原则的指导下，我们提出针对我国农村医疗保障存在的问题的解决建 议：采取将新型农村合作医疗进行扩能的策略或建立完善的农村医疗保障体系。前 者针对新型农村合作医疗存在的不足对其功能加以完善，以期更好的保障农民健 康；后者则是通过建立一个从预防到治疗到救助的完整医疗保障网，三者通力合作 为农民健康保驾护航。 关键词：农村医疗保障体系初级卫生保健新型农村合作医疗农村医疗救助 o u rc o u n t r yc o u n t r y sid em e d ic ais e r vic esateguardi 一 。 s y s t e mr e s e a r s h a b s t r a c t a f t e rt h e1 9 8 0 s ，a l o n gw i t hf a m i l yj o i n tp r o d u c t i o nc o n t r a c tm a n a g e m e n ts y s t e m s i m p l e m e n t a t i o na n d t h ec o u n t r y s i d ec o l l e c t i v ee c o n o m yo r g a n i z a t i o n sd e c l i n e ，t h er u r a l c o o p e r a t i v e sm e d i c a ls e r v i c es y s t e md i s i n t e g r a t e d i nb i ga r e a , t h em a j o r i t yf a r m e r s b e c o m e st h eo n e sw h op a ym e d i c a lf e e sb yt h e m s e l v e s ，t h ep r o b l e mo ft h ef a r m e r b e c a m e i n ga n dr e t u r n i n gt op o o rb e c a u s eo fs i c k n e s sb e c a u s eo fs i c k n e s sb e c o m e s p r o m i n e n t b u tt h ec o u n t r y r s i d em e d i c a ls e r v i c es a f e g u a r di s o n ei m p o r t a n tt h i n gt o s a f e g u a r d s t h er u r a lc o m m u n i t ys t a b l i t y , a n dp r o m o t e t h er u r a le c o n o m i c d e v e l o p m e n t ；a n d i t sa l s ot h e m e a n i n g o fc o n s t r u c t i n gh a r m o n i o u ss o c i e t y , i m p l e m e n t i n g 、 r e a l i z i n g t h eh u m a n i s ts c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tc o n c e p t a n d r e c o n s t r u c t i n gc o u n t r y s i d ei nan e ww a y , t h e r e f o r ee s t a b l i s h i n ga n dc o n s u m m a t i n gt h e c o u n t r y s i d em e d i c a ls e r v i c es a f e g u a r db e c o m e sv e r ys i g n i f i c a n t i nv i e wo ft h i s i n2 0 0 2t h ec o u n t r yr e s t a r t e dt h er u r a lc o o p e r a t i v e sm e d i c a ls e r v i c e ， e s t a b l i s h e dt h en e wr u r a lc o o p e r a t i v e sm e d i c a ls e r v i c es y s t e m t h i ss y s t e mf r o mt h e e x p e r i m e n ts i t eu n t i ln o w , o b t a i n sg r e a ta c h i e v e m e n ta tt h es a m et i m ea l s ot oh a v et h e c o r r e s p o n d i n gp r o b l e m ，f o rb e t t e rr e a l i z i n g t h eg o a lo fs a f e g u a r d i n gt h ef a r m e r h e a l t h ，w em u s tc o n s u m m a t et h es y s t e m ，t h i sa r t i c l et r i e st ol a n n c ht h ed i s c u s s i o ni n l i g h to ft h i s t h ef i r s tc h a p t e r , t oe l a b o r a t et h et h e o r ya n dt h ep o l i c yb a s i sw i t he s t a b l i s h i n ga n d c o n s u m m a t i n gt h ec o u n t r y s i d em e d i c a l s e r v i c es a f e g u a r dt h et h e o r y i n c l u df a i r a s s i g n m e n tp r i n c i p l e 、g o v e r n m e n tf u n c t i o nt h e o r ya n dh u m a nc a p i t a lt h e o r y t h ep o l i c y b a s i si n c l u dh a r m o n i o u ss o c i e t y se s t a b l i s h m e n t , t h ep r o p o s i o no fh u m a n i s ts c i e n t i f i c d e v e l o p m e n tc o n c e p ta n d t h ec o n s t r u c t i o no ft h en e wc o u n t r y s i d es t a t e m e n t b y p r o v i d i n gt h es u p p o r tt h r o u g ht h et h e o r ya n dt h ep o l i c yt w oa s p e c t st h ee s t a b l i s h i n ga n d c o n s u m m a t i n gt h ec o u n t r y s i d em e d i c a l s e r v i c es a f e g u a r db e c o m e sn e c e s s a r y t h es e c o n dc h a p t e r , t oe l a b o r a t et h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ee x i s t i n gq u e s t i o n o f o u rc o u n t r yc o u n t r y s i d em e d i c a ls e r v i c es a f e g u a r di n2 0 0 2 ，t h eg o v e r n m e n tr e s t a r t e dt h e c o n s t r u c t i o no ft h er u r a lc o o p e r a t i v e sm e d i c a l s e r v i c e s y s t e m sw o r k ，i n t h e g o v e r n m e n t sd e s i g n m e n tt h ec o u n t r y s i d e m e d i c a ls e r v i c es a f e g u a r ds y s t e m m a i n l y m a n i f e s t e di nt h en e wr u r a lc o o p e r a t i v e sm e d i c a ls e r v i c es y s t e m t h ec o o p e r a t i v e m e d i c a lt r e a t m e n tt oh a sm a d eg r e a tp r o g r e s sr o mt h ee x p e r i m e n ts i t eu n t i ln o w ，b u ti t e x i s t st h ep r o b l e mo fn e g l e c t i n gp r i m a r ym e d i c a lc a r ea n du n c o m p l e t es a f e g u a r d ， b e c a u s eo ft h i si t si m p o s s i b l et om a k es u r et h ef a r m e r sh e a l t ho n l yd e p e n d i n go nt h i s s y s t e m s ow em u s tp e r f e c tt h ec o u n t r y s i d em e d i c a ls e r v i c es a f e g u a r ds y s t e m t h et h i r dc h a p t e r , t a k et h eq i n g d a om t l a o s h a na r e aa st h ee x a m p l e ，t ot a l ka b o u t t h es p e c i f i cm e a s u r e so fc o n s u m m a t i n gt h ec o u n t r y s i d em e d i c a ls e r v i c es a f e g u a r d s y s t e mt h em t l a o s h a na r e ak e e pt r y i n gf u m b l i n ga n dl e a r n i n gl e s s o n si nr e a l i t y , t h e m t l a o s h a na r e a sp r e s e n ts t a g eh a sm a n i f e s t e do u rv i e w p o i n t ，s ow ep i c ki ta so u r r e s e a r s h i n gp l a c e t h r o u g ht h ee x p e r i e n c es u m m a r ya n dq u e s t i o na n a l y s i s o fm t l a o s h a na r e at op r o p o s et h ec o n c r e t es o l u t i o n o nt h eb a s et o p r o p o s et h ep o l i c y s u g g e s t i o n o fp e r f e c tc o u n t r y s i d em e d i c a ls e r v i c es a f e g u a r ds y s t e m t h ef o u r t h c h a p t e r , p o l i c ys u g g e s t i o n o fp e r f e c tc o u n t r y s i d em e d i c a ls e r v i c e s a f e g u a r ds y s t e mf i r s t ，w em u s tf o l l o wt w op r i n c i p l e s ，o n eo ft h i s ，w em u s te m p h a s i z e i n s t i t u t i o n a lf r a m e w o r k sf u n c t i o nc o n s u m m a t i o n ；a n t h o r , e m p h a s i z es y s t e m sf u n c t i o n s u p p l e m e n t a r ya n dc o o r d i n a t i o n i nt h es y s t e m u n d e rt h e s et w ob a s i cp r i n c i p l e s i n s t r u c t i o n ，w ep r o p o s et h a ts u g g e s t e dt h es o l u t i o ni nv i e wo fo u rc o u n t r yc o u n t r y s i d e m e d i c a ls e r v i c es a f e g u a r de x i s t e n c e s q u e s t i o n s ：t oa d o p te x p a n dt h ef u n c t i o no fn e w r u r a lc o o p e r a t i v e sm e d i c a ls e r v i c eo rt oe s t a b l i s ht h ec o u n t r y s i d em e d i c a ls e r v i c e s a f e g u a r ds y s t e m k e yw o r d ：c o u n t r y s i d em e d i c a ls e r v i c e n e wr u r a lc o o p e r a t i v e sm e d i c a ls e r v i c e s a f e g u a r ds y s t e mp r i m a r ym e d i c a lc a r e m e d i c a ls e r v i c er e s c u e 我国农村医疗保障体系研究 一、选题的背景与意义 上- - j 一 刖 吾 2 0 0 4 年以来，中共中央、国务院连续出台四个指导“三农 工作的中央一 号文件、建设社会主义新农村重大战略任务的提出、“以人为本、“五个统筹 科学发展观的深入贯彻落实、全面建设小康社会的出炉、“学有所教、劳有所得、 病有所医、老有所养、住有所居 的和谐社会的构建无一不向我们传达一个信息： 三农问题日渐成为社会发展的主要问题，解决三农问题应是今后相当长一段时间 政府的重要任务。农民是三农的基础，农民的健康又是农民的基础。因此，建立 保障农民健康的农村医疗保障制度便具有重大的意义。 我国对农村医疗保障的探索始于2 0 世纪5 0 、6 0 年代，当时兴起的合作医 疗曾令无数中国农民受益。进入2 0 世纪8 0 年代后，随着家庭联产承包责任制的 实行和农村集体经济组织的衰落，农村合作医疗制度也大面积解体，大多数农民 成为自费医疗群体，农民看不起病、因病致贫、因病返贫问题突出。新世纪伊始， 我国政府切实认识到，解决农民因病致贫、返贫问题，为农村人口提供基本的健康 和医疗保障是社会保障体系的重要内容，而合作医疗仍是农民医疗保障的有效实 现形式。为此，2 0 0 2 年，政府重新开启建设农村合作医疗制度的工作。从2 0 0 3 年起，全国即开展试点。2 0 0 2 年，中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生 工作的决定指出，到2 0 1 0 年( 目前已提前到2 0 0 8 年) 在全国农村基本建立起 适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展要求的农村卫生服务体系 和农村合作医疗制度。其中包括建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度和 医疗救助制度。而在中央的制度设计中，农村医疗救助是从属于新型农村合作医 疗的。这便构成了农村医疗保障的全部。 合作医疗制度从建立至今，对农民的健康保障起到了一定的积极意义，农 民看病就医率有所提高，小病拖、大病捱的情况有所减少，医疗负担有所减轻， 因病致贫、因病返贫的状况有所缓解。但合作医疗制度本身存在重大的制度缺陷， 仅靠新型农村合作医疗是无法保障农民的健康的，必须将该制度加以完善，建立 完善的农村医疗保障体系，才能最大程度保障农民健康。 二、国内外综述： 现代社会福利思想以工业社会的建立为基础而产生。工业革命和现代化的发 展促进了社会的进步，也产生了大量的社会问题。工人阶级的不断斗争使资产阶 级开始了一系列的福利立法。之后福利思想不断演进，发达国家福利制度日渐完 善。我国城乡差距明显，广大农民除短暂的合作医疗外长期没有医疗保障，虽然 我国农村医疗保障体系研究 随着近几年新型农村合作医疗的大力推广，这一状况得到改善，但仍有有待完善 之处。 1 、从立法、法律的角度进行研究。研究者多从农村医疗保障立法的必要性入 手分析，在讨论我国农村医疗保障现状及存在问题的基础上，有针对性的提出自 己的建议。如程吉生的我国农村医疗保障制度的法律审视与思考( 求实， 2 0 0 6 2 ) 、邓巧蓉的关于完善我国农村医疗保障制度立法的思考( 武汉商业服 务学院学报，2 0 0 7 年3 月第1 期) 、成志刚、唐俊辉的我国农村医疗保障立法 刍议( 湘潭大学学报，2 0 0 6 年5 月) 、施晓琳的我国农村医疗保障立法探讨 ( 法学杂志2 0 0 4 7 1 5 ) 等。或者如杨德敏的论我国农村医疗保障法律制度的 构建( 长白学刊，2 0 0 5 年6 月) 从国外经验入手，在对我国医疗保障立法可行 性分析的基础上，提出建立法律制度的构想。 2 、在实地调研的基础上对农村医疗保障存在的问题来进行研究。如高利平的 农村人口医疗保障实证分析以山东省为例( 人口研究，2 0 0 6 年5 月第 3 期) 通过对山东省1 7 地市的农村人口医疗保障总体状况和新型农村合作医疗 试点情况的实地调查提出要加大政府作为力度、构建多层次医疗保障体系的建 议。刘兆芳的青岛市新型农村合作医疗制度的现状分析和策略探究( 法制与 社会，2 0 0 7 0 2 ) 在对青岛新农合现状分析的基础上提出其存在的问题进而提出 相关发展策略。其它，如郭振宗的山东省新型农村合作医疗制度试点调查与思 考( 山东农业大学学报，二o o 六年第四期) 、谢小蓉、傅晨的广州市番禺区 新型农村合作医疗的实践探讨( 农业经济问题，2 0 0 7 年第2 期) 、高梦滔、高 广颖、刘可的从需求角度分析新型农村合作医疗制度运行的效果云南省3 个试点县的实证研究( 中国卫生经济，2 0 0 5 年5 月第5 期) 等均是通过对一个 地区的实地调研来分析研究农村医疗保障存在的问题，进而提出相应的对策。 3 、从比较制度方面，对国外和其他地区的农村医疗保障进行研究。如丁少群、 林义的国外农村医疗保障模式及其对中国的启示( 世界农业，2 0 0 6 5 ) 将世 界各国的农村医疗保障模式划分为免费医疗模式、社会医疗保险模式、市场主导 的商业医疗保险模式、社区合作医疗保障模式四种的基础上，对我国选择自身适 合模式具有启示作用。钟起万，陈新的国外农村医疗保障对我国新型农村合作 医疗的启示( 安徽农业科学，2 0 0 7 1 0 ) 从发达国家和发展中国家的农村医疗保 障制度分别得出对我国有益的经验。其它，诸如张建平的发展中国家建立农村 医疗保障制度的经验及其启示( 西北大学学报，2 0 0 7 年3 月) 、侯圣伟的韩 国的农村医疗保险制度( 国际资料信息，2 0 0 7 年第2 期) 、丁润萍的国外 农村医疗保障的经验及对我国的启示( 经济问题，2 0 0 7 年第4 期) 、丁少群、 高海霞的国外农村医疗保障模式的比较研究( 生产力研究，2 0 0 6 1 2 ) 等均是 2 我国农村医疗保障体系研究 通过对其他国家和地区的研究、比较对我国农村医疗保障提出建设性的政策意 见。 4 、从完善制度的角度来进行研究。涉及方面包括对“保大 或是“保小 的 制度设计方面，对资金筹集，对统筹层次、起付线、补偿比、封顶线的研究，同 时还讨论了关于资金的运用与监管、逆向选择及道德风险问题还有组织管理问题 等等，均是从完善新型农村合作医疗制度方面进行的研究。如刘婷、魏嶷的进 一步完善农村医疗保障制度( 经济论坛2 0 0 7 5 ) 、黄立红、赵瑾瑶的新型农 村合作医疗制度的发展趋势( 中国初级卫生保健，2 0 0 7 年3 月) 、江志良的对 完善我国农村医疗保障制度的思考( 东岳论丛，2 0 0 7 年3 月) 、汪柱旺的加 快新型农村合作医疗制度建设( 宏观经济管理，2 0 0 5 年第9 期) 、谌立平、马 仁刚的完善我国农村医疗卫生保障制度的探讨( 社区医学杂志) ，贾清萍的新 农村建设中新型农村合作医疗制度优化的路径选择( 江汉论坛2 0 0 7 4 ) 对我国 新型农村合作医疗制度方面存在的问题从各个方面进行了阐述，并提出相应对 出 歹ro 5 、政府职能的角度。从完善与稳定政策、加大投入、加强组织与引导、加强 管理与监督、加强立法等方面对政府在农村医疗保障中应起的作用进行了阐述。 如王延中的试论国家在农村医疗卫生保健中的作用( 战略与管理，2 0 0 1 3 ) 、 李国志的论政府在新型农村合作医疗中的责任( 卫生经济研究，2 0 0 7 3 ) 、张 良吉、郭永松的政府职能在合作医疗中的体现形式探讨( 中国农村卫生事业 管理，2 0 0 4 7 ) 、g 布罗姆的中国政府在农村合作医疗保健制度中的角色与作 用( 中国卫生经济，2 0 0 2 3 ) 、高伟凯、邢伟的和谐社会与基本医疗保障制度 中的政府职能转变( 宁夏社会科学，2 0 0 7 年5 月) 、琚静的我国农村合作医 疗中政府责任隐性问题( 合作经济与科技，2 0 0 7 年6 月) 并同时指出政府不到 位的方面与应做的改进。 6 、从完善农村医疗保障体系方面进行研究。如姚海波的浅论新型合作医疗 与农村医疗保障体系的构建( 江苏卫生保健，2 0 0 7 年3 月第2 期) 、提到要将 医疗保健纳入到新型农村合作医疗中，张维龙的综合性农村医疗保障构架的制 度分析( 中南财经政法大学学报，2 0 0 7 年第2 期) 提出构建由基础层面、主体 层面、补充层面三方面构成的多层次的医疗保障体系。其它如姜松滨的加强社 会主义新农村社会保障体系建设的探讨( 决策咨询通讯，2 0 0 7 2 ) 、王卫东、袁 艳平、刘万才的论河北省农村医疗保障体系的构建( 河北农业大学学报，2 0 0 7 年3 月) 、李大清的论健全农村医疗保障制度( 山东省农业管理干部学院学报 2 0 0 6 年第5 期) 均从不同角度对建立完善的农村医疗保障体系提出了建设性意 见 3 我国农村医疗保障体系研究 纵观研究文献，对我国农村医疗保障研究虽然从不同的角度有一些阐述，但 是它们或者只是将农村医疗保障限定在定位于解决农民大病问题、解决农民因病 致贫因病返贫的新型农村合作医疗范围内进行问题研究进而提出对策或者仅是 提出了完善的初步想法而没有深入研究或进行实际可行性分析。本文在对青岛市 崂山区进行调研的基础上，提出了完善崂山区农村医疗保障体系的具体建议。以 期通过此能为农村医疗保障的实际发展提出更加完善的、可实行性更强的方案。 三、创新点 1 、目前国内的研究基本上将新型农村合作医疗等同于农村医疗保障，本文 将二者的概念加以严格区分 2 、通过对崂山区采用的新办法的调查，取得可靠的一手资料，为最终研究 结论提供有效的支撑。 3 、本文从宏观角度发现问题，同时着手于微观处进行问题的解决。 4 、将扩能的新型农村合作医疗与完善的农村医疗保障体系作为解决农村医 疗保障中存在问题的两种思路，本文为完善农村医疗保障问题研究提供了一个新 的框架。 4 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文巾特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 迄人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ! 潼! 垫遗直墓焦蠡墨挂剔虚盟的! 奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：融基 签字日期：叫年多月晌 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期：沏罗年歹月竺- e 导师签字： 签字日期：叩嵇月f 如 我国农村医疗保障体系研究 第一章建立与完善农村医疗保障的理论与政策依据 第一节理论依据 一、政府职能理论 作为系统地界定政府在社会中的地位和作用的有关政府职能理论，是在资本 主义与封建主义争权夺利的过程中产生的。资产阶级占了上风，资本主义的市民 社会兴起之后，资产阶级迫切需要限定、确立政府在社会经济生活中的作用，并确 立和保护资产阶级的社会经济秩序。在这种情况下资本主义政府职能理论，在国 家和社会的分离过程中，逐步确立了。 ( 一) 西方政府职能理论 1 、西方国家早期的政府职能理论 ( 1 ) 国家干预主义的政府职能理论。国家干预主义的政府职能理论最早由 1 6 、1 7 世纪的重商主义者提出，到了1 9 世纪，德国的黑格尔同样在他的大量的著 作中也阐述了国家广泛介入社会生活的观点。他的国家干预市民社会的理论是现 代政府干预理论的源泉。 ( 2 ) 自由主义的政府职能理论。自由主义的政府职能可以追溯n 1 6 、1 7 世 纪的古典自由主义。这种学说认为，国家是人类在由自然状态向政治社会转化的 过程中经过人民内部的契约活动而产生的社会共同体。政府的权力是人们为了保 证自己以及其他人的权利不受非法伤害而自愿让渡给政府的。既然政府的权力是 人们赋予的，那么它在实施时也就是有限的而不是无限的，即有限政府。这种理论 的代表人物是英国的洛克和亚当斯密。 2 、西方国家2 0 世纪的政府职能理论 ( 1 ) 市场失灵与凯恩斯主义 凯恩斯在就业、利息和货币通论一书中认为，“政府不得不扩大自己的 权力，这是唯一切实的办法，可以避免现行经济形态之全部毁灭 。凯恩斯之后的 一些学者沿着凯恩斯的思路，进一步对市场的缺陷进行分析，并且创造性地用市 场失灵理论来分析经济现象，进而强化政府对市场干预理论。二战以后，一些经济 学家用市场失灵理论分析经济行为，从中得出市场失灵是政府进行干预的充分理 由的结论，政府干预经济生活是克服市场失灵的必要的也是有效的途径。 ( 2 ) 政府失灵与公共选择 二战以后，西方各国采取了政府干预的手段来弥补市场失灵缺陷，纠正市场 失灵，然而政府不是万能的，政府本身也有着内在局限性，政府同样会失灵。2 0 世 纪6 0 、7 0 年代，发达资本主义国家普遍出现了“滞胀现象以及福利国家暴露出 张劲松论西方政府职能理论在我国的本土化 j 江汉大学学报( 人文科学版) ，2 0 0 4 ，( 6 ) l 我国农村医疗保障体系研究 了很多问题，使得人们对于凯恩斯的政府干预理论产生了怀疑，一批学者重新回 归到自由主义的立场上，对国家干预社会、经济领域的行为进行了反思，以布坎南 为代表的经济学家提出了“政府失灵 理论，并以此分析政府干预行为所带来的 弊病。布坎南分析政府失灵的理论称为“公共选择理论 。 ( 3 ) 公共行政危机与政府再造 针对公共行政领域存着诸多危机，新公共行政和新公共管理运动兴起，特别 是2 0 世纪9 0 年代以来，政府再造运动兴起，新型的政府职能理论逐步形成。人们在 “实用主义 、“小政府 、“商业动力化 、“无缝隙政府、“政府全面质量管理 、 “创建高绩效的政府组织 、“突破官僚制”、“公共部门的民营化等思潮的影响 下，要求政府把公共事务特别是公共物品( 服务) 民营化：推进社区主义，建立理 想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会：加强公共部门与私营部门的合作， 发展非政府、非营利性组织：用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入 到政府组织中，提高政府部门的竞争力。 ( 二) 西方政府职能理论在中国的本土化 我国传统政府万能理论源于对马克思主义误读，现行政府职能理论既继承了 马克思主义理论，同时又吸收了西方国家的政府职能理论，特别是新公共管理理 论，是在两者基础上发展和传承。总结中国各家之言，可以将和谐社会下的政府 职能概括为以下五点：一是创造和谐环境，二是提供制度保障，三是强化公共服 务，四是推进社会管理，五是优化治理结构。强化公共服务、提供公共产品是政 府必须承担的责任之一。农村医疗保障制度作为整个社会保障的组成部分，具 有公共产品的特点，即具有消费上的非竞争性和非排他性，它能促进整个农村经 济的发展和社会的持久繁荣以及人民生活水平的提高。从历史和现实情况来看， 政府并没有在农村卫生领域发挥应有的作用。早在上个世纪6 0 年代中期，中国 农村曾广泛地实行合作医疗制度，形成了集预防、医疗、保健功能于一身的三级 ( 县、乡、村) 卫生服务网络。以“赤脚医生 为标志的村卫生员在使农民便捷地 获得村级卫生服务方面发挥了巨大作用。世界银行和世界卫生组织把合作医疗称 为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范 。然而，上个世纪8 0 年代以后，农村 卫生制度与经济制度一起经历了剧烈的市场化改革。医药卫生领域在缺少公共支 持的情况下转向市场，大部分村卫生室私有化，乡以上公共卫生机构所获补贴相 对减少，农村卫生机构日益为利润所驱动。政府应对这种结果的出现负主要责任， 是政府在基本医疗方面的不作为( 缺少公共卫生投入) 使农村医疗市场过度市场 化。主要表现在：第一、政府没有把公共卫生支出当作人力资源投资，而只是把 西连玉明政府在构建和谐社会中应承当的五种责任e j 领导决策信息，2 0 0 5 ，( 2 3 ) 2 我国农村医疗保障体系研究 它视为一种福利性消费：第二、政府试图借助市场的作用解决卫生筹资和医疗成 本控制问题；第三、卫生改革政策没有尝试矫正城乡之间卫生资源分配不平均的 格局，反倒促使农村的卫生市场化比城市走得更远，从而加剧了原有的城乡不平 衡。农村医疗保障的建设需要政府公共政策的支持，一方面，因经济体制改革造 成各地区间经济和社会发展的不平衡。假如完全由各地来负责建立健康保障制 度，那么一些经济欠发达地区，可能会因资金太少和社会资本薄弱以致于根本无 法建立合理、有效的健康保障制度。政府有责任来帮助这些地区。另一方面，由 于在中国的医疗保险市场尚待开发，建立农村健康保障制度需要农民信任主管机 构，且这些机构应有足够的筹资和风险转移的权威与能力。除沿海地区和那些乡 村企业发展较好的地区外，许多农村地区不得不依赖政府组织处理下列复杂问 题：补偿方案设计、社会宣传、资金筹集、进药和管理等，在贫困农村尤其如此， 因此政府责无旁贷。 二、人力资本理论 美国经济学家舒尔茨2 0 世纪5 0 年代提出人力投资是经济迅速增长的主要原 因，并认为人的素质的改善( 经由正规教育、成人教育、在职培训、健康及营养 的增进) 是促进国民经济增长的主要原因，进而创立了人力资本理论。依据人力 资本理论，人力资本是指凝结在人身上的知识、技术、能力和健康的综合，人力 资本投资主要包括教育、培训、保健及劳动者迁移的投资。贝克尔指出，健康投 资与人力资本存量呈紧密的正相关性。如果人们将收入的一部分用于医疗保健支 出从而使自己保持健康状态，那么人们就可以通过增加用于工作的时间、提高工 作效率、获得新的工作机会等方式增加自身的人力资本积累，这种投资的收益即 是疾病损失的减少、收入的增加和个人福利的改进。收入的增加反过来又能促进 健康水平的提高和健康投入的增加，从而使健康与福利之间形成良性循环关系。 相反，健康水平低下使人们丧失人力资本投资的能力和改善自身境遇的机会，造 成收入的减少和贫困的发生，最终形成“健康水平低下一人力资本投资不足一贫 困一健康水平再度恶化”的陷阱。不难看出，健康水平低下既是贫困发生的原因， 也是贫困造成的后果，这种由于健康水平低下造成人力资本投资不足而产生的贫 困即可称之为“健康贫困。1 9 7 8 年随着家庭联产承包责任制在全国农村的实行， 人民公社体制解体，全国大多数社队的合作医疗也快速地走向解体、停办，绝大 部分村卫生室( 合作医疗站) 变成了乡村医生的私人诊所，致使合作医疗覆盖面 大幅下降，由1 9 8 0 年的6 8 8 骤降到1 9 8 3 年2 0 以下，至i 1 9 8 6 年坚持合作医疗的行 政村下降到5 左右，跌入农村合作医疗的最低谷，农民生病主要靠自费医疗。近 年来，农民收入增长缓慢，自费医疗难以承受高昂的医疗费用，大量农民因病致 贫或因病返贫，这不仅直接危及这些农民家庭的生命健康，而且影响到农村经济 3 我国农村医疗保障体系研究 的健康发展。而在我国，与农村相关的疾病主要集中在结核、腹泻、计划免疫 等相关疾病、肠道寄生虫病、呼吸道感染、孕产期和围产期疾病、营养缺乏等， 这些疾病构成了我国疾病负担的2 0 以上，而针对这些疾病，人类已掌握了符合 成本效益原则的预防和治疗措施。因此，加强农村医疗保障，使更多的卫生资源 转移到针对农村人口的健康问题上来，可以使我们的健康投资更富有成本效果， 从而进一步提高卫生资源的配置效率。因此，高度重视农村医疗卫生保健事业的 发展，改善农村地区人口的饮水设施，做好疾病防治工作，进一步完善和建立县 乡村三级卫生服务网络，完善公共医疗卫生制度，解决农民基本医疗保障问题， 有助于保护人力资源，促进农村人口素质的普遍提高，增加人力资本积累，进而 提高我国国家竞争力。锄 第二节政策依据 一、以人为本的科学发展观的提出 改革开放后，我国采用的发展模式促进了经济的巨大发展，但对“人的重 视不够。十六大以来，中央对原有的“发展观进行调整，提出了“科学发展观。 胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出，“科学发展观，第一要义是发展，核心 是以人为本 。而就当代中国来说，以人为本就是“要始终把实现好、维护好、 发展好最广泛人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点 ，“保障 人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展 依靠人民、发展成果由人民共享。而健康是个人最宝贵的财富和资源，是社会 发展的重要标志，也是社会经济发展和劳动力再生产的物质基础，是人的根本利 益。建立完善的健康保障制度是做到以人为本的基本要求，对农村居民来说，就 是建立完善的农村医疗保障。科学发展观要求统筹城乡发展，而据人力资本理论， 人力投资是经济迅速增长的主要原因，并认为人的素质的改善( 经由正规教育、 成人教育、在职培训、健康及营养的增进) 是促进国民经济增长的主要原因。贝 克尔指出，健康投资与人力资本存量呈紧密的正相关性。因此，着力改善农村人 口的健康状况、完善农村医疗保障是缩小城乡差距、促进城乡协调发展的重要途 径之一。 二、社会主义和谐社会建设 十六大报告中出现的要使“社会更加和谐 的表述，是和谐社会概念第一次 成为执政党的政治用语。2 0 0 4 年9 月，中共十六届四中全会明确提出了构建社会 主义和谐社会的重大战略任务。胡锦涛于2 0 0 5 年2 月对和谐社会提出的目标是民 国曾维涛简论构建农村医疗卫生保健制度的理论基础 j 金融与经济，2 0 0 7 ，( 2 ) 。邓波农村新型合作医疗相关理论分析 j 价格月刊，2 0 0 5 ，( 5 ) 4 我国农村医疗保障体系研究 主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。 2 0 0 6 年1 0 月1 1 同中国共产党第十六届中央委员会第六次会议全体通过了中共中 央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定。中央党校副校长李君如撰 文指出，构建社会主义和谐社会已经成为中国社会主义现代化的奋斗目标。这句 话或能体现了它的地位。什么是“和谐社会 ? 社会学认为，社会是由人群组成 的一种特殊形态，是相当数量的人按照一定的规范发生相互联系的生活共同体， 它的特征之一是具有结构性。社会结构是指社会系统的各组成部分或社会体系中 诸要素之间比较持久、稳定的相互联系模式。社会经济、政治、文化、生活的各 个领域紧密联系，互相协调，整个社会才能始终保持有序和谐状态。所以，“和 谐社会”就是说社会系统中的各个部分、各种要素处于一种相互协调状态。构建 “和谐社会 要求我们把工作视野拓展到政治、经济、社会、文化等各个方面， 运用政策、法律、经济、行政等多种手段，统筹各种社会资源，综合解决社会协 调发展问题。“和谐社会 的一个重要标准就是，不同利益群体的基本需要能得 到满足。当一个社会在经济上能够保障绝大多数社会成员生存和发展的需要，在 政治上能够满足部分社会成员参政议政的需要，在社会生活中能够保证社会成员 的安全生活，这个社会的运行基本上是有秩序的，具有较稳固的基础。在这一社 会阶层结构体系中，主要的利益群体均能够通过制度化的手段、正当途径满足自 己的需要，无须通过越轨来满足，这个社会阶层结构便是合理的、稳定的，不会 发生重大的社会冲突。但我们可以看到，目前，我国农民的基本医疗保障需求并 没有得到满足，通过调查发现，在农村2 0 0 4 年农$ 寸2 5 4 2 万“不救不活”的特殊困 难人口中，因病致贫、因病返贫的比例平均为4 9 8 。如此大的数目可谓触目惊 心。可见，在本世纪的头2 0 年，要建设一个惠及十几亿人口的更高水平的、更 全面的、发展平衡的小康社会，构建社会主义和谐社会，重点在农村，建立和完 善农村医疗保障制度是其中重要的一环。 三、社会主义新农村建设 2 0 0 5 年1 0 月，中共十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大战略任 务。新农村建设提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主 的总体要求。新农村建设是国家直面“三农 问题提出的重大战略举措，是解决 农村社会经济发展的基础性工程。新农村建设的着眼点和立足点在于促进农村经 济发展和农村公共设施的改善。马克思认为，保护健康，就是保持一切价值的源 泉即劳动能力本身。斯蒂格利茨曾简要地描述了经济发展应该优先发展教育和健 康。斯蒂格利茨认为，一个不健康的人不会是一个有效的劳动力，而且基本的健 康保证被认为是基本的人权，提高健康水平是整体发展战略中不可或缺的一部 分。因此，新农村建设必须关注农民健康，特别是欠发达地区农民的健康问题及 5 我国农村医疗保障体系研究 影