（行政管理专业论文）我国食品安全监管法律体系研究.pdf

中国科学技术大学硕士学位论文 内容摘要 食品安全是目前研究和关注的焦点。食品安全状况如何，直接关系人民的 身体健康和生命安全，关系国民经济与社会的协调发展，关系社会的稳定和政 府的声望。在经济利益驱动下，目前我国食品安全问题严重，存在着极大的安 全隐患。 食品安全的监管是一个涉及到很多部门和层次的复杂系统，完善的法律制 度体系是保障食品安全、维护人民生命健康的重要手段。然而，我国现行的食 品安全法律体系尚存在一些弊端与不足，建立完善的食品安全法律体系是亟待 解决的重要问题。法律体系作为食品安全保障系统的一个最重要和最基础的方 面，理应成为食品安全监管研究工作的研究重点。 本文从近来频频发生的食品安全事故入手，在阐述食品安全内涵的基础上， 介绍了全球食品安全立法的沿革和我国食品安全法律法规的历史与现状，详细 分析了导致我国食品安全盟管不力的法制因素。 食品安全问题世界关注，世界各国政府大多将食品安全视为国家公共安全， 纷纷加大监管力度。总的来说，西方发达国家对该领域的认识和研究普遍早于 发展中国家，积累了丰富的经验。本文对美国、欧盟、日本和加拿大等国和地 区在食品安全监管方面的情况进行了分析与述评，着重归纳总结这些发达国家 在食品安全监管的法律措施方面的共同之处和特点，为完善我国食品安全监管 法律体系提供参考。 我国正处于转型阶段，因此，研究我国食品安全监管法律问题不能完全照 搬西方发达国家的做法。本课题即是在借鉴国外基本经验和主要立法例之基础 上，结合我国的具体国情，从事前、事中和事后三方面就如何建立和完善我国 的食品安全监督管理法律体系尝试地提出了几点剥策建议，以期实现建立食品 安全“从农田到餐桌”的全过程监管体系。 关键词：食品安全法律体系监管对策 中国科学技术大学硕士学位论文 a b s t r a c t f o o ds a f e t yh a sb e e nah o ti s s u ei f lr e c e n ty e a r s n o to n l yd o e st h ef o o ds a f e t y p r o b l e mr e l a t et ot h eh e a l t ha n dl i f eo fp e o p l e ，b u ta l s ot h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to f n a t i o n a le c o n o m y , s o c i a ls t a b i l i t ya n dc r e d i b i l i t yo f t h eg o v e r n m e n t h o w e v e r , b yt h e i n f l u e n c eo fe c o n o m yb e n e f i t ，f o o ds a f e t yi ss t i l las e r i o u sp r o b l e ma n dt h e r ee x i s t s t h eg r e a th i d d e nd a n g e r t h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ni si n v o l v e di nm a n ys e c t o r s ，l e v e l sa n ds e g m e n t s a n di sac o m p l i c a t e ds y s t e mw en e e dap e r f e c tl e g a ls y s t e mt oa s s u r ef o o ds a f e t y a n dp r o t e c to u rh e a l t h h o w e v e r , h e r ea r es t i l ls o m ed e f i c i e n c i e si no u rl e g a ls y s t e m o ff o o ds a f e t y 、 ，es h o u l dm a k ea ne f f o r tt of i n das o l u t i o nt ot h e s ei s s u e s a st h e m o s ti m p o r t a n ta n db a s i ca s p e c to ff o o ds a f e t ys y s t e m ，t h el e g a ls y s t e ms h o u l db e t h ee m p h a s i so ft h er e s e a r c ho nt h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n t h i sp a p e rb e g i n sw i t hr e c e n tf o o ds a f e t yp r o b l e m si nc h i n a b a s e do nt h e m e a n i n go f t h ef o o ds a f e t y , t h ep a p e ri n t r o d u c e st h ee v o l u t i o no fg l o b a ll e g i s l a t i o no f f o o ds a f e t y , d i s c u s s e st h eh i s t o r ya n ds i t u a t i o no ft h el a wo ff o o ds a f e t yi nc h i n a ， a n da l s oa n a l y z e st h el e g a lr e a s o n sf o rc h i n e s eg o v e r n m e n ti n e f f e c t i v es u p e r v i s i o n 0 f lf o o ds a f e t yi nd e t a i l f o o ds a f e t yi s p a i dg r e a ta t t e n t i o ni na l lc o u n t r i e sa n da l lg o v e r n m e n t si nt h e w o r l dt a k ef o o ds a f e t ya sn a t i o n a lp u b l i cs e c u r i t ya n dm a k ee f f o r t st os u p e r v i s ea n d m a n a g ei t g e n e r a l l ys p e a k i n g ，d e v e l o p e dc o u n t r i e ss t a r t e d t oc o n c e n t r a t eo n t a c k l i n gt h ei s s u eo ff o o ds a f e t ym u c he a r l i e rt h a nd e v e l o p i n gc o u n t r i e sa n dh a v e a c c u m u l a t e dr i c he x p e r i e n c ei n t h i sc o n n e c t i o n t h i sp a p e rf o c u s e so nm a k i n ga c o m p r e h e n s i v ea n a l y s i sa n das u r v e yo ff o o ds a f e t ys u p e r v i s o r ym e a s u r e si f lu s a j a p a n ，e u r o p e a nu n i o n ，a n dc a n a d a t h i sp a p e rs u m su pt h ec o m m o ng r o u n d s a n dc h a r a c t e r i s t i c so f t h e s ed e v e l o p e dc o u n t r i e s l e g a lm e a s u r e so nf o o ds a f e t y ，i ti s h e l p f u lt ot h ee s t a b l i s h m e n ta n dp e r f e c to f al e g a ls y s t e mo ff o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n i f lc h i n a c h i n ai sc a r r y i n go u ts y s t e mr e f o r m ，t h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s l e g a lm e a s u r e so n f o o ds a f e t yc a r tn o tb ec o p i e di n t oc h i n aw i t h o u ta n a l y s i sa n ds e l e c t i o n o nt h eb a s e o fu s i n gt h eb e n e f i c i a ls u p e r v i s o r ye x p e r i e n c ea n dl e g i s l a t i o nc a s e so ft h ed e v e l o p e d c o u n t r i e sf o rr e f e r e n c e ，c o m b i n e dw i t ht h ea c t u a lc o n d i t i o n so fc h i n a ，i ti sg i v e n s o f t i es o l u t i o n so fs t r e n g t h e n i n gc h i n e s el e g a ls y s t e mo nf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n ， e x p e c t i n gt ob u i l du paw h o l ep r o c e s ss u p e r v i s o r ys y s t e mt op r o v i d es a f ef o o d f r o m f a r mt ot a b 】e ” k e y w o r d s ：f o o ds a f e t y l e g a ls y s t e ms u p e r v i s i o n s o l u t i o n s 中国科学技术大学硕士学位论文 绪论 l 问题的提出及我国食品安全问题研究的社会背景 “国以民为本，民以食为天，食以安为先”，食品安全问题与老百姓的生活 息息相关，是关乎国计民生的重大问题。然而，当前有关食品安全问题层出不 穷。卫生部的统计数据表明，我国近年来因食品而中毒、死亡的人数增长速度 惊人。2 0 0 5 年第三季度，卫生部共收到全国重大食物中毒事件报告8 4 起，中 毒3 7 5 1 人，死亡9 6 人。与上季度相比，报告起数增加2 5 4 ，中毒人数增加 7 6 2 ，死亡人数增加6 2 7 1 。这还不包括在我国规定的法定传染病报告制度中 大量肠炎、痢疾等散发食源性疾病病例以及病毒、寄生虫所引起的食源性疾病 病例。据有关专家估计，我国每年实际发生食物中毒人数至少在2 0 4 0 万人2 。 近几年，我国食品安全问题更趋严重，频频见诸媒体和走进公众视野的有 重庆市“毛发水”酱油事件；天津输液瓶灌装酱油事件；浙江省白砂糖中添加 “吊白块”事件；广东劣质大米事件；内蒙古死因不明羊肉事件：江西病死猪 肉加工食品事件；重庆市非法加工伪劣食品事件：广东省中山市7 8 人因食用带 有甲胺磷农药、残留“蔬菜”而食物中毒事件；因食用含有“瘦肉精”的猪肉， 浙江省杭州市6 0 多人食物中毒和广东信谊县百余人食物中毒事件；青海西宁铁 路一中学生集体食堂和北京某小学集体食堂因加工和贮藏过程中食品卫生措施 控制不当，分别造成1 9 5 名中学生食物中毒和1 0 0 多名小学生食物中毒等重大 食物中毒事件；直至2 0 0 4 年4 月份发生震惊全国的“阜阳劣质奶粉事件”。进 入2 0 0 5 年，又先后发生了波及全国的“苏丹红一号”事件，雀巢奶粉碘超标事 件和光明过期回收奶再加工出售事件。如此之多的食品安全问题显示我国食品 安全形势日趋严峻。此外，涉及到因假酒、农药残留、食品或饲料中添加违禁 物质造成的食物中毒，导致人员死亡和大批人员集体住院的事件时有发生。 作为人口众多的一个农业大省，安徽省仅近一两年以来就发生了数起食品 安全事故：全国皆知的阜阳劣质婴儿奶粉事件；蚌埠太平街大市场出现瓜子非 法添加明矾、工业盐、工业石蜡、滑石粉的问题；阜阳部分地区出现用土法炼 制生产的“食油”作为食用油流入学校食堂、餐饮业、市场的问题；南京地区 i h 即：w z l k z x s y 刁w s t g o vc n c 0 1 6 9 i n f oh t m l 7 i n f o i d = 4 2 8 一口生部通报2 0 0 5 年笫三季度重大食物中毒情况 2 际锡文，邓楠主编中国食品安全战略研究【m 】北京：化学： 业圳韫社，2 0 0 4p i1 中国科学技术大学硕：i = 学位论文 工业用盐流入安徽省芜湖市场问题；郎溪县十字铺茶叶质量问题等等。 2 0 0 4 年暮春，钟南山院士在一次人大代表分组讨论时说：“目前食品安全 问题已经非常严重，广州很多疾病发病率的快速增长都和食品安全有关。比如现 在广州的肠癌，妇女宫颈癌、卵巢癌的发病率呈现出了快速增长的趋势，而这些 和农药、添加剂、防腐剂和激素的过量使用都有很大的关系。由于近年来 食品问题越来越突出，男性的精子浓度已经出现了很大的变化，如果不采取 相应的解决办法，再过5 0 年，很多人将生不了孩子1 。” 我国的食品安全问题之所以到近几年才密集出现，是因为我们恰好面临一 个转折点。“我国正处在由长期食物短缺，转向食物相对剩余时期；由重点解决 食物供需，转向主要解决食品质量安全问题的时期。人们在吃饱之后，进而要求 吃好和吃得放心。但问题在于，政府部门的管理、生产者的能力及食品安全观念、 我国的经济生产水平还没能跟上这个转变，这是食品问题的根源2 。” 概括地说，我国食品安全问题存在于食品从生产到销售的一系列环节。3 1 1 种植、养殖等源头污染严重 农药、化肥、兽药的残留物及各种超标添加剂、促生剂引发的化学性食物 中毒很早就引起了人们的关注，我国政府也采取了相应的措施。不过，由于我国 农产品生产多以农户为单位，经营分散，溯源管理困难，致使种养殖环节的源头 污染依然严重。 一是滥用或不当使用农药、化肥等农业投入品，致使农产品中药物及有毒有 害物质残留。在生产过程中，有些农民对农作物过量使用农药，或对水果蔬菜 使用农药后未到采摘期提前采摘，造成化肥、农药、抗生素、激素和其他有害 物质残留于农产品中。据了解，目前我国每年有2 0 多万吨、i 0 0 0 多种农药施用 于农作物，有些甚至是违禁药物4 。一些化学污染物，一旦进入食物链将很难清 l 许文兵撑起食品安全一片“天” n 信息日报，2 0 0 40 9 2 0 2 达达“食品恐怖主义”威胁百姓 n 信息日报2 0 0 4 0 7 2 5 3 以下分析参考丁刘新平1 、j * f - 我国食品安全的现状及亟待解决的问题南昌高专学报，2 0 0 5 ( 2 ) p 9 9 1 0 2 4 参见h t l p w wg x ig o vc n 2 0 0 4 1 t 2 0 0 4 1 12 0 9 2 0 5 6h t m ( 2 0 0 5 0 32 5 ) ，从农到餐桌中国垒程 应对食品安全问题 中国科学技术大学硕= l 学位论文 除。在我国的杀虫剂中，有机磷农药产量占7 0 ，而在有机磷农药中高毒品种的 产量又占其7 0 。我国每年使用化肥4 2 0 0 万吨，平均每公顷土地施用量高达4 0 0 公斤，大大超过美国和欧洲每公顷使用2 2 5 公斤的标准，化肥在土壤中的残留相 当严重。，酸雨、硫和重金属对土壤、农作物和水源形成污染，造成农产品中的 毒害物质超标。滥施化肥生产的蔬菜对人体健康的威胁并不亚于蔬菜中残留的 农药。 二是为了预防和治疗家畜、家禽及水产品患病或促进其生长而大量使用抗 生素、促生剂及激素等，造成药物残留于动物组织中。在食品中由于药物的残留 或耐药性细菌种群的增长，将大大增加潜在健康安全问题。比如在饲料中添加盐 酸克伦特罗( 俗称瘦肉精) 可以使畜禽产生足够的瘦肉及增重效果明显，大量使 用就会使更多食用残留有瘦肉精食品的消费者产生中毒反应，严重者甚至死亡。 1 2 食品生产加工过程问题繁多 食品生产加工企业多、小、散、乱。我国1 0 0 多万家食品生产单位约7 0 是不足l o 人的家庭小作坊，大多不具备生产合格食品的必备条件2 。近期国家质 检总局的一项调查显示：在米、面、油、酱、醋五种基本食品的加工厂中，7 9 2 为1 0 人以下的小作坊，1 5 6 无营业执照，2 5 无标生产，6 4 不进行检验3 。食品 生产偷工减料，一些食品的营养指标，特别是乳制品的蛋白质、脂肪含量低，强化 营养元素达不到标准要求；少数不法商人超量使用食品添加剂、滥用非食品加 工用化学添加物和使用差劣原料生产假冒伪劣食品；在运输储存过程中，食品 也存在污染、变质及与有毒有害物品混运、混储等问题。 1 3 食品流通秩序比较混乱 全国食品经营企业达3 0 0 多万家，大多为个体工商户。其经营管理落后，缺 乏必要的食品安全保障措施，致使食品的流通、销售环节污染比较严重。一些 食品批发市场缺乏有效的安全检测手段和质量控制措施，使造假者有机可乘；一 些经营者贪图私利，蓄意出售过期或变质食品；一些不法食品生产经营者还伪造 标识、滥用标识、仿冒名牌，欺骗和误导消费者。不法分子往往利用农民收入低， l 参见1 l t p ：w wp e o p l ec o mc n g b j in j i 2 2 2 2 0 0 3 2 4 6 0 2 0 0 1 1 2 1 7 6 2 8 4 8 3h t m l ( 2 0 0 50 3 2 5 ) ，农 业食品安全问题多与国际接轨刻不容缓 2 郑筱萸食品安全尚存5 个突问题 n 南昌晚报2 0 0 4 一t o 一1 9 3 参见h t t p ：w m vg x ig o v c n 2 0 0 4 1 1 2 0 0 4 1 】2 0 9 2 0 5 6h t m l ( 2 0 0 50 3 2 5 ) ，从农到餐桌- - 中国全程 应对食品安全问题 中国科学技术大学硕士学位论文 辨伪能力和维权意识不强，将假劣食品销往农村集贸市场、小卖部和无证摊点。 加上农村市场点多分散，不易监管，1 因此在农村市场充斥着大量的“三无”食 品，阜阳奶粉事件就是这一现象的典型例证。 频繁发生的食品安全事件不仅威胁着广大消费者的人身安全，造成重大经 济损失，甚至引发纷繁的国际食品贸易纠纷及政治危机。因此，食品安全监管 成为各国政府首要考虑的问题之一。 2 研究的意义及方法 2 1 研究的意义 选择食品安全监管这一紧贴现实的课题作为研究内容，主要基于以下几个 方面。 首先，食品安全事件频频发生，令许多消费者谈“食”色变，食品安全问 题与老百姓的生活息息相关，是个关乎国计民生的重大问题。 连续发生的一桩桩食品安全事件让各界为之警醒：食品安全会不会成为 s a r s 之后国家公共安全体系的另一根脆弱神经? 食品的安全性关系到人民的健 康、社会的稳定。作为公共安全的维护者，政府及其各部门如何建立和完善长 效的食品安全监督管理体系，才能使老百姓真正吃上放心的食品? 这些使得食 品安全监管问题研究具有时代的紧迫性。 其次，食品安全问题凸现市场在某些方面的失灵，需要政府对食品市场进 行有效的监督管理。 我国改革开放才2 0 多年，包括食品市场在内的各类市场还存在着很多不规 范的地方。市场失灵的表现之一是外部性，食品安全问题中存在的外部性体现 在两个方面：一方面是食品市场上的正规厂商对消费者和非正规厂商产生的正 的外部性，另一方面是非正规厂商对于消费者和正规厂商产生的负的外部性。 这种外部性难以通过市场评价表现出来，尤其是其中负的外部性，这就需要通 过包括法律在内的制度安排、政府的调节使之内部化。即政府及其职能部门的 依法监管就是迫使食品的生产经营者考虑外部成本或外溢效应。将食品生产、 经营和流通中的外部不经济内部化，确保公众食品消费安全的工作也只能由政 府或社会机构来组织和实施。 信息不对称也是市场失灵的表现之一，在市场交易中，食品生产者和消费 郑筱茛食品安垒尚存5 个突“ 问题 n 南昌岘报，2 0 0 1 一1 0 1 9 中国科学技术大学硕士学位论文 者对于食品质量信息的掌握量是不相同的。对于消费者来说，食品是一种“经 验产品”，消费者只有在食用之后才能对食品品质有所体验和了解，而生产者则 拥有对其所生产的食品品质的全部信息。这种不对称信息的存在，不仅会导致 不经济，增加交易成本，更为头痛的是会使那些质量优良、但由于成本高而导 致价格高的食品被那些质量低劣但成本低、价格便宜的食品挤出市场，出现通 常所说的“劣逐良”现象。仅靠市场自身的力量是无法解决食品市场上的上述 “逆向选择”现象的，当然也保证不了食品安全。面对琳琅满目的食品背后可 能存在的陷阱和危险，公众除了加强自我保护意识之外，更多的是要依赖政府 部门对食品安全进行有效的监督管理。 就食品安全而言，政府及其职能部门的监管主要有两种方式：一是设法提 供这些信息，或要求食品生产经营者提供这些信息。然而，对于不完全信息， 并不是简单地提供更多的信息就能解决的。当公众很难理解食品所涉及的技术 数据时，对政府及其部门来说，采取的另一种监管方式就是建立或实施食品质 量标准或向生产、经营者发放许可证。 再次，食品安全问题日益受到各国的普遍重视，“食品安全监管”己成为 一个重要的学术研究和政策研究领域。 随着人们生活质量和健康意识的提高，食品的安全问题日益受到各国的普 遍重视，特别是一些大规模传染性疾病，如2 0 0 3 年春季的s a r s 和2 0 0 4 年春季的 高致病性禽流感在全球的大规模传播，更引起人们对与健康息息相关的食品安 全问题予以关注。在去年的全国“两会”上，食品安全问题也是两会代表最为 关注的焦点之一。“两会”收到的提案、议案中，事关食品安全的名列第一， 据全国人大议案组统计，3 0 的人大议案谈的是食品安全。并有2 2 3 位代表联名 提交了要求尽快制定食品安全法的提案。 鉴于上述原因，为保障广大百姓的身体健康，不少发达国家率先推动了关于 食品安全监管的研究，制定了相关法律、法规与政策。一些区域性组织和国际组 织也加入了关心食品安全的行列，甚至制定了有关食品安全监管的多边协 定，w h o ( 世界卫生组织) 还提出了“全球食品安全战略草案”。在人们日益关注 食品安全及其监管问题的同时，“食品安全监管”已成为一个重要的学术研究和 政策研究领域，西方发达国家对该领域的认识和研究普遍早于发展中国家，积累 了丰富的经验。 1db a n a t it h ee ua n dc a n d i d a t ec o u n t r i e s ：h o wt oc o p ew i t hf o o ds a f e t yp o l i c i e s ? f o o dc o n t r o l ，2 0 0 3 ( 1 4 ) p 8 9 9 3 中国科学技术大学硕= e 学位论文 食品安全与人们的生活息息相关，成了目前国内外的热点问题。最近几年， 国内重大食品安全事故不断发生，使得这一课题成为关注焦点。基于食品安全 问题的重要性和迫切性，提出研究我国食品安全监管法律问题正当其时，选择 这个研究课题紧扣现实，具有极强的时代性和紧迫性。这一课题在政治、经济 和文化方面都有很强的现实意义。鉴于上述原因，本文对其中有关监管的法律 问题作了一些初步探讨。 2 2 研究方法 本研究主要采取文献调研、案例分析和比较研究方法。文献分析法是通过各 种相关的文献进行分析，以间接的方式获取研究对象信息的方法。在文献调研中， 作者通过互联网资源、图书馆资源、书店以及一些老师们的藏书获得大量的有关 食品安全监管体系的多方面研究的资料和书籍，以及我国近年来食品安全事件的 众多实例，并搜集到大量有关美国、欧盟、日本等发达国家的有关食品安全监管 的法律、法规，以及食品安全监管在我国和国外的研究状况。经过对文献调研中 的资料经过筛选，比较研究，找出其共同点与不同点，结合我国食品安全的现状 提出可行的政策建议。 研究的思路则是首先用影响非常巨大的食品安全事件作为研究的切入点， 从中分析出目前我国在食品安全监管法律方面存在的突出问题，使得分析有实 例的支持，且有生动性。通过对国外关于食品安全法律法规体系的系统研究， 参考或借鉴其已经成熟的法律法规，结合我国国情提出加强食品安全监管法律 体系的政策建议，并对这些对策的适用性与实施难易度进行分析。以往的研究 多从生产、流通和消费环节来构建食品安全体系。与之不同，本文拟从事前、 事中、事后三个连续的方面就如何加强我国的食品安全法律监督管理尝试地提 几点政策建议，并将政策建议的重点落在事前监管环节上，使得监管政策的预 见性和抗风险性增强。 中国科学技术大学硕：匕学位论文 1 1 食品安全的内涵 第一章文献综述 1 1 1 食品安全的内涵 人类社会进入2 1 世纪后，全球对食品安全的重视程度达到了空前的水平。 2 0 0 0 年第5 3 届世界卫生组织( w h o ) 大会通过了一项决定，要求w h o 及其成 员国将食品安全确认为一项重要的公共卫生职能( a ne s s e n t i a lp u b l i ch e a l t h f u n c t i o n ) ，并建立可持续发展的食品安全系统。根据2 0 0 0 年八国集团冲绳会议 和2 0 0 1 年热那亚会议的要求，联合国粮食及农业组织( f a o ) 和世界卫生组织 ( w h o ) 在摩洛哥召开了第一届全球食品安全管理人员论坛( f a o w h og l o b a l f o r u mo f f o o ds a f e t yr e g u l a t o r s ) ，有1 1 0 个国家的食品安全管理官员参加了会议， 共同商讨食品安全问题2 。2 0 0 0 年欧盟出台了食品安全白皮书3 ，于2 0 0 2 年 成立了欧洲食品安全局( e f s a ，e u r o p e a nf o o ds a f e va u t h o r i t y ) 。食品卫生安全 受到了世界范围的广泛重视。 食品安全可分为两个大类问题，一是“食物供应数量的安全”( f o o ds e c u r i t y ) ， 即食物数量满足人民群众的基本需求。另一个是“食品质的安全”( f o o ds a f e t y ) ， 是指食品中有害物质含量对人体不会造成危害。本文所讨论的“食品安全”问 题是指“食品质的安全”。 关于食品的安全性或安全食品的概念，世界卫生组织1 9 8 4 年在题为食品 安全在卫生和发展中的作用的文件中，曾把“食品安全”与“食品卫生”作 为同义语，定义为：“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全 可靠，有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施”。随着全球食品安全 领域出现的问题越来越多，1 9 9 7 年世界卫生组织在其发表的加强国家级食品 安全性计划指南中将食品安全界定为“对食品按其原定用途进行制作、食用 时不会使消费者健康受到损害的- 7 | 1 担保”，将食品卫生界定为“为确保食品安 全性和适用性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施“。从目前的研 究情况来看，在食品安全内涵的理解上，国际社会已经基本形成共识。根据世 l w h o ，r e s o l u t i o no nf o o ds a f e t ya d o p t e db yt h ei ：i l l y t h i r dw o r l dh e a l t ha s s c i l l h y , m a y2 0 0 0 2f a g w h o ，g l o b a lf o r u mo f f o o ds a f e t yr e g u l a t o r sm a r r a k e s h ，m o r o c c o ，2 8 3 0j a n u a r y2 0 0 2 3c o m m i s s i o no f t h ee u r o p e a n ，c o m m u n i t i e s ，w h i t ep a p e r0 1 1f o o ds a f e t y , b r u s s e l s ，1 2j a r t l a l y2 0 0 0 ， c o r n ( 1 9 9 9 ) 79f i n a l 4f a or i s km a n a g e m e n ta n df o o ds a f e t yr e p o r to lj o i n t1 1 a o ，w 1i oc o n s u l t a t i o nr o m e l r li t a l y , 19 9 7 中国科学技术大学硕士学位论文 界卫生组织的解释，“食品安全”也就是指：“食品的种植、养殖、加工、包装、 贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，食品中不应含有可 能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费者急性或慢性 毒害感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患。”在概念上，食品卫 生和食品质量均为食品安全的重要内容，并且二者多有重合之处。 1 1 2 食品安全的特点 食品安全和经济安全是国家安全的基础，而在一定意义上食品安全是经济 安全的基础，食品安全在不同程度上透过经济安全对其他国家安全因素产生作 用。食品安全在我国作为一项新的国家责任，直接涉及国家法定职能，与民法、 宪法、行政法有着天然的联系，食品安全对国家安全的法律含义赋予了新的内 容，而作为国家安全的重要组成部分，又与刑法密切相关2 。 1 1 2 1 食品安全的全局性。食品安全可以涵盖食品生产经营的多环节和多 要素，也可以涵盖食品企业、监管部门、中介机构等多单位和多部门，食品安 全的系统中切都是相连相通的，任何局部因素的破坏，都有可能引发全局性 的灾难，甚至危及整个国家和民族的生存条件。 1 1 2 2 食品安全恢复的长期性。许多食品安全问题一旦形成，若想解决就 要在时间和经济上付出很高代价。比如改变土地农药残留问题，使之恢复原来 的面貌，往往要数十年甚至几代人的努力，经济代价也很高。食品安全问题的 生成、作用和消除时间，比起军事、政治、经济安全的诸因素的影响，都要长 得多。这导致了成本或效益的“轮际”转移。前一任的“政绩”，可能就是后一 任的“隐患”：前一任承担了的成本可能要到后一任、后几任、几十任才见效益。 1 1 2 3 食品安全与国际社会其他成员的利害关系高度一致性。全人类只有 一个地球的现实，使得一国的食品安全成本和收益都会外溢。正如全球经济一 体化之后，国与国之问的经济安全密切相关一样，食品安全也是跨越国界的， 一国的食品安全有可能危及他国的食品安全。这不同于经济、军事、政治安全。 虽然有“双赢”之说，但毕竟存在直接或间接的利益冲突。比如，一国的粮食 安全，很可能引致贸易伙伴的异议：一国的军事安全，很可能引致邻国的不安。 而一国的食品安全，最易得到国际社会的认同，相应取得国际社会的协同帮助。 l 杨洁彬等食品安全性 m 北京：中国轻工业出版札，1 9 9 9p 5 6 2 以下分析内容参考r 张晓我国食品安全法律监管问题研究河南司法警官职业学院学报 j 2 0 ( ) 5 ( 2 ) p 4 0 4 2 中国科学技术大学硕士学位论文 1 2 全球食品安全立法概况 食品安全管理的立法可追溯到中世纪。英格兰国王j o m 于1 2 0 2 年宣布第 一部英国食品法( t h ef i r s t e n g l i s hf o o dl a w ) ，即面包法( t h e a s s i z eo f b r e a d ) ，以禁 止面包搀假1 。美国于1 9 0 6 年颁布食品药品法( f o o da n dd r u g sa c t ) 及肉 品监督法( m e a ti n s p e c t i o n a c t ) 2o 当时，美国就存在较严重的食品安全问题， 即滥用化学物质增加食品的颜色、味道、防腐以及搀假。 自十九世纪中叶以后，许多发达匡l 家和发展中国家相继都进行了食品安全 的立法，但其立法形式各异，大致有以下几种情况3 ：( 1 ) 食品法f f o o dl a w f o o d a c t ) ，如美国的联邦食品、药品及化妆品法，欧盟的通用食品法“；f 2 1 食品卫生法( f o o dh y g i e n el a w ) ，如日本1 9 4 7 年颁布了食品卫生法，并1 9 9 5 年进行了修订5 ；中国于1 9 8 2 年颁布食品卫生法( 试行) ，于1 9 9 5 颁布正式食 品卫生法，( 3 ) 食品安全法( f o o ds a f e t yl a w ) ，如英国于1 9 9 0 年颁布了食品安 全法6 ；( 4 ) 其他形式，如墨西哥的卫生保健法把食品安全和食品卫生放在 质量概念中加以管理1 。 美国食品安全的立法起步较早，近年来，针对食品安全的现实问题，围绕 着食品“从农田到餐桌”的流程，通过重点预防日常饮食渠道危害健康的食源性 疾病，强化了食品安全的立法与研究，取得了显著成效。欧盟的现代食品安全 立法虽比美国晚，但近年进展较快。欧盟委员会于2 0 0 0 年通过了关于食品安全 的“白皮书”，成立了欧洲食品安全局和相关机构。几年来，欧盟已先后出台了 几十项新法规。这些法律、法规涵盖了所有食品，为食品安全制定了十分具体 的标准和监管程序。在具体措施方面，日前欧美曰等国主要将注意力放在加强 对食品安全的研究、监测、标准制定以及应急反应机制上。各国还加强了预防 管理措施，“防患于未然”。 由于食品安全在人类生存和发展过程中起着十分特殊的作用，f a o w h o 联合运作，一方面加强国际食品安全管理的立法，另一方面积极指导各国的食 f d a ，m i l e s t o n c sl nusf o o da n dd r u gl a wh i s t o r y ，m a y3l9 9 9 2f d af h ei 。o n gs t r u g g l ef o r t h e1 9 0 6l a w , j u n e 】9 8 1 3 咀下分类参考了杨f ! j i 亮、钱辉、彭莹、朱妮全球食品安全管理及其拉展趋辫j 1 _ 卜n _ i j _ 生法制2 0 0 4 ( 3 ) p 7 一1 0 4c o m m i s s i o no f t h e e u r o p e a n ，c o m m u n i t 】c s ，w h i t ep a p e ro i lf o o ds a f e t y , b r u s s e l s ，1 2j a n u a r y2 0 0 0 c o m f l 9 9 9 ) 79 f i n a l f d a m i l e s t o n e s i n usf o o da n d d r u g l a w h i s t o r y , m a y3l9 9 9 5f a o w h o 、g i o b a lf o r u mo f f o o ds a f e t yr e g u l a t o r sm a r r a k e s h m o r o c c o2 8 3 0j a n u a r y2 0 0 2 6f o o ds t a n d a r d s a g e n c y , f o o dl a wg u i d e ，i s s u e db yf o o ds t a n d a r d s a g e n c y , r o o m2 4 5 a v i a t i o nh o u s e 、1 2 5 k i n g s w a yl a n d o nw c z b6 n hi n2 0 0 3 7f a o w h e g 】o b a lf o r u mo f f o o ds a f e t yr e g u l a t o r sm a r r a k e s h m o r o c c o ，2 8 3 0j a n u a r y2 0 0 2 中国科学技术大学硕士学位论文 品安全立法工作，并于1 9 9 7 年出台了基本食品法的框架，将基本法( b a s i cl a w l 与执行法规( i m p l e m e n t a t i o nr e g u l a t i o n s ) 分开建立。2 0 0 2 年，曰本公布了食品 安全基本法( 草案) ( t h ef i r s td r a f to f t h ef o o ds a f e t yb a s i cl a w ) 2 。日本的食品安 全基本法建立在3 个原则的基础之上，即： ( 1 ) 确保人的健康；( 2 ) 保证食品安 全；( 3 ) 在食物链中采取食品安全管理措施，以及根据国际趋势、公众意见和科 学，拟采取的必要行动。 各国在加强本国食品安全管理立法的同时，逐步意识到了全球食品安全管 理的重要性。f a o w h o 也一直在为此做不懈的努力。在2 0 世纪6 0 年代初， f a o w h o 联合组建了国际食品法典委员会( c a c ，c o d e xa l i m e n t a r i u s c o m m i s s i o n ) ，专门负责：( 1 ) $ 1 j 定国际食品和食品加工良好规范：( 2 ) 协凋各国 的食品标准；( 3 ) 指导各国和全球食品安全体系的建立。1 9 6 9 年c a c 公布了推 荐性国际食品卫生通则法典( r e c o m m e n d e di n t e r n a t i o n a lc o d e o fp r a c t i c e g e n e r a lp r i n c i p l e so f f o o dh y g i e n e ) ，该法典到1 9 9 9 年已经作了第4 次修改1 。在 1 9 9 7 年的修改中，该法典又将h a c c p ( 危害分析和关键控制点( h a z a r d a n a l y s i s a n dc r i t i c a lc o n t r o l p o i n t ) ) 列为基本方法，推荐与g h p ( 良好卫生规范( g o o d h y g i e n ep r a c t i c e ) ) ，i s o ( 国际标准化组织( i n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n f o r s t a n d a r d i z a t i o n ) ) 配套使用，以确保食品安全c a c 制定的国际食品标准，已为 w t o 采用，作为执行s p s 协议( 卫生和动植物检疫措施协议) 的重要科学 依据。 各国以国际食品安全法典为基础，加强全球食品安全管理。一是积极采用 c a c 推荐的g h p , h a c c p 等方法，实施食品安全管理，二是采用c a c 制定的 国际食品标准，三是利用规定的危险性评估方法( t h ef o r m a l i z e dr i s ka n a l y s i s ) 5 ， 保证食品安全立法和管理的科学性，在s p s 的框架内，解决国际食品贸易中存 在食品安全问题以及贸易争端6 。 ie z z e d d i n eb o u t r i f a n dc a t h e r i n eb e s s y , b a s i ca p p r o a c h e st oc o n s t l m e rp r o t e c t i o n i 强o w h om o d ef o o d a c t c o n t r o l l r o e e d u r e s c o d f e r e n c eo ni n t e r n a t i o n a lf o o dt r a d eb e y o n d2 0 0 0s c i e n c e - b a s e dd e c i s i o n h a r m o n i z a t i o n e q u i v a l e n c ea n d m u t u a l r e c o g n i t i o n ，m e l b o u r n e ，a u s l r a l i a 1 1 一l5 0 c t o b e r l 9 9 9 ( a l l c o m 9 9 7 ) 21 - e l s u oh a m a m o t o j a p a nf o o da n ( 1a g r i c u l t u r ei m p o r tr e g u i a t i o n sa n ds t a n d a r d s ：f o o ds a f e t yb a s i cl a wa n d f o o ds a f e t y c o m