（行政管理专业论文）我国外资并购的多源流政策模型分析——以可口可乐收购汇源案为例.pdf

m u l t i p l es t r e a m sa n a l y s i so f c h i n e s e c r o s s - b o r d e rm & ap o l i c y ac a s es t u d yo nhu i y u a nm e r g e r 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 靴敝储獬。甲裕计年岁删日 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本：学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名 导师签名： ：甲善岳 枷 加少年歹月兀e l 山7 ，汐年n 彩日 摘要 随着我国加入w t o ，我国对外开放领域更加广阔，经济体制改革加快，巨大 的中国市场吸引着越来越多的外资进入中国。为了降低进入成本，加快投资周转 速度，跨国企业投资我国市场时，越发倾向于选择直接并购我国企业。入世后的 几年中，我国外资并购达到了前所未有的高峰期，由于相关法律法规和监管制度 的缺失，我国某些行业内的龙头企业遭到大规模并购，甚至度出现行业内的市 场份额和优势地位全部被外资企业占有。在这样的背景下，政府酝酿多年的反 垄断法出台，而可口可乐也正是在新的反垄断审查规制下开始并购汇源集团的 申请。本文利用金登的多源流政策分析模型，通过对可口可乐并购汇源案的问题 源流、政治源流以及政策源流分别进行分析、阐述，进而得到我国外资并购政策 的发展变化，并对政策产出进行分析后得出结论。本文共分为五部分，第一部分 引言对相关背景、概念以及研究现状加以说明，第二部分重点介绍汇源并购案的 相关内容，第三部分对问题源流、政治源流以及政策源流、进行分析，第四部分 论述政策之窗开启后的政策产出和影响，第五部分得出本文结论。 关键词：外资并购，多源流政策模型，反垄断审查 a b s t r a c t c h i n ah a so p e n e du pf u r t h e ra f t e re n t e r i n gt h ew t o a n da c c e l e r a t e dt h ee c o n o m i c s y s t e r nr e f o r m t h el m g ec l l i n e s em a r k e ti sa t t r a c t i n gm o r ea n dm o r ef o r e i g n i n v e s t m e n ti n t oc h i n a i no r d e rt or e d u c es t i n kc o s t sa n ds p e e du pt h et u r n o v e rr a t eo f i n v e s t m e n ti nc h i n a sm a r k e t ，g l o b a lc o r p o r a t i o n st e n dt oo p tf o rd i r e c ta c q u i s i t i o no f c h i n e s ee n t e r p r i s e s i nt h ee a r l yy e a r sa f t e re n t e r i n gw t o ，c h i n a sf o r e i 趴m & ah a s r e a c h e da nu n p r e c e d e n t e dp e a k f o rl a c ko fr e l e v a n tl a w s r e g u l a t i o i l sa n dr e g u l a t o r y r e g i m e , c 1 l i a n sl e a d i n ge n t e r p r i s e si nm a n yi n d u s t r i e sh a v eb e e np u r c h a s e di na l a r g e - s c a l e a to n et i m e , t h em a r k e ts h a r e sa n dm a r k e td o m i n a n tp o s i t i o n so fm a n y i n d u s t r i e sw e r ea l lp o s s e s s e db yf o r e i g nc o r p o r a t i o n s u n d e rt h i sb a c k g r o u n d t h ea n t i t r u s tl a wt h a th a sb e e ni nt h ed r a f t i n gf o r s e v e r a ly e a r s w a sa n n o u n c e db y g o v e r n m e n t ，r i g h tb e f o r ec o c a - c o l ab e g a nt h ea c q u i s i t i o no fh u i y u a ng r o u p i nt h i s p a p e r , w i t hp r o k i n g d o n sm u l t i p l es t r e a m so fp o l i c ya n a l y s i sm o d e l ，a n a l y s i so ft h e p r o b l e ms t r e a m ，t h ep o l i t i c a ls t r e a ma n dp o l i c ys t r e a mi nh u i y u a na c q u i s i t i o no b t a i n s t h ed e v e l o p m e n to fc 1 1 i n a sf o r e i g nm ap o l i c y , a n dt h e nr e a c h e sac o n c l u s i o n k e y w o r d s ： m u l t i p l es t r e a m sm o d e l ，f o r e i g nc a p i t a lm e r g e ra n da c q u i s i t i o n ， f o r e i g nc a p i t a lm e r g e ra n da e q u i s i f i o n 目录 第1 章引言1 1 1 概述1 1 1 1 研究背景1 1 1 2 研究意义1 1 2 相关理论与国内外研究现状2 1 2 1 多源流政策模型的研究现状2 1 2 2 我国外资并购与外资政策的研究5 第2 章汇源收购案的背景与政策过程7 2 1 事件的背景与过程7 2 1 1 汇源收购案背景7 2 1 2 汇源收购案过程8 2 2 我国外资并购政策的转变过程9 2 2 1 外资并购政策的转变9 2 2 2 政策内容分析与比较1 0 第3 章汇源收购案的问题、政治与政策源流分析l l 3 1 外资并购政策的问题源流1 l 3 1 1 问题源流出现1 1 3 1 2 外资并购之争偶发事件下的议程推动机制1 3 3 1 3 亟待完善的政策机制1 6 3 2 外资并购政策的政治源流1 7 3 2 1 政府的转变1 7 3 2 2 国民情绪1 9 3 3 外资并购政策的政策源流2 0 3 3 12 0 0 3 年之前的外资并购政策2 0 3 3 22 0 0 3 年之后的外资并购政策2 2 3 3 3 政策的延续性和滞后性2 2 第4 章政策之窗的开启及多源流模型的适用性分析2 4 i i 4 1 汇源案与政策之窗的开启2 4 4 2 多源流模型在中国的适用性分析2 5 4 2 1 多源流模型的局限性2 5 4 2 2 适用性分析2 6 4 2 3 多源流模型的修订和改进2 7 第5 章结论2 9 参考文献3 0 致谢3 2 个人简历在读期间发表的学术论文与研究成果3 3 1 i i 第1 章引言 1 1 概述 1 1 1 研究背景 政策过程研究是现今公共管理中公共政策研究的重要内容之一。公共政策的 创始人哈罗德拉斯韦尔于1 9 5 1 年将其概括为一门具有跨学科、解决问题和显 规范性的学科。在西方政策过程的分析框架中，约翰金登( j o h nk i n g d o n ) 基于组 织行为的垃圾桶模型开发的多源流政策模型( t h em u l t i p l e - s t r e a m sf r a m e w o r k ) ， 成为当代公共管理理论发展至今、尤其是在公共政策过程分析中应用较为广泛的 工具。该理论试图解释为什么某些问题的议程受到决策者的注意、在议事日程上 出现，而另一些则被忽略了。金登把整个政策过程系统看作是三种源流( 通常是 彼此独立运作且没有先后顺序) 的汇合，包括问题源流、政策源流及政治源流。 在一个关键的时间点上，当上述三大源流融合到一起时，问题就会被提上议事日 程，金登将这样的时间点称为政策之窗。实践证明，多源流模型在健康、运输、 电信与财政等领域的政策分析中，做出了一定的贡献。 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，随着改革开放的持续深入，西方政策科学逐 渐传入中国；自2 0 世纪8 0 年代中期开始，其重要性和迫切性被越来越多的人所 认识。由于国外学者使用各种政策过程分析工具成功地解释了外国公共管理中存 在的诸多现象，因此，自公共管理作为- - n 新兴学科引入中国之闩起，对于公共 政策的研究就吸引了我国很多学者的关注，他们在引进西方公共政策理论的同 时，尝试对中国公共管理中的现象进行阐释和分析。在国内的公共管理与公共政 策研究领域中，近两年出现了一些学者运用多源流模型对中国公共政策制定过程 进行分析，研究领域集中在教育、卫生等领域，并使用多源流模型对中外政策过 程进行理论比较。然而，却少有学者对该理论在中国公共管理的政策过程中的实 际解释力和适用性进行研究。多源流政策模型作为诬方公共政策过程分析中应用 较为广泛的工具，对我国公共政策过程分析的解释力究竟如何，其普适程度有多 大，中国的政策过程又是如何呈现的，是本文通过对于汇源收购案的多源流分析 要解答的问题。 1 1 2 研究意义 本文的研究意义在于：一是通过对可口可乐收购汇源案来分析我国外资并购 政策演变的政策过程和影响因素，针对外资并购对我国经济发展的影响，提出调 整利用外资政策的思路，以更好的规范和监督外资并购行为，充分发挥外国直接 投资对我国经济发展的促进作用。 据( 2 0 0 4 年世界投资报告公布，2 0 0 3 年中国吸引外国直接投资超过美国， 成为世界上最大的引资国，此后我国一直保持着对外资的大规模引进。而这样的 引资成果与国家的经济发展和外资政策是分不开的。外资流入我国并追求高额利 润，就必然与我国国内的利益取得产生一定的冲突。外资并购一方面既能够给我 国经济带来足够的资本，推动国内市场完善和国内企业技术和管理水平进步，同 时也会不可避免的带来市场垄断和对于民族企业、品牌的冲击，甚至威胁国家经 济安全。这就要求我国政府根据经济形势和变化对外资政策做出相应的调整，最 大程度的发掘外资并购带来的积极效应，同时将负面影响和风险降到最低。 二是利用多源流政策模型分析公共政策的制定过程，通过对可口可乐收购汇 源案的分析，以不同于经济学的角度分析外资并购政策的相关要素及其调整和形 成，得出在政治源流、问题源流以及政策源流同时发展成熟时才能打开政策之窗、 实现公共政策即本文中的外资并购政策产出的结论。 可口可乐收购汇源案被作为反垄断审查、政府外资并购监督制度以及外资并 购法律规制完善的典型案例多次研究、分析。但以公共政策的角度来分析外资并 购政策的转变和调整并没有先例。金登的多源流分析理论非常重视偶发性事件的 作用，对于公共政策的制定过程具有极强的解释性，完全适用于本案例。该模型 认为，三个彼此独立的源流问题源流、政治源流、政策源流，在政策之窗开 启时同时汇合，为新的外资并购政策的制定提供了机会，而这样的机会是转瞬即 逝的，只有问题本身及政治源流和政策源流同时发展成熟，才能够实现政策的转 变。 1 2 相关理论与国内外研究现状 1 2 1 多源流政策模型的研究现状 多源流政策分析框架是由美国著名政策科学家和政治学家、密歇根大学政治 学系教授约翰金登在其代表作议程、备选方案与公共政策一书中提出的。 金登的这一理论对政策过程的第一阶段建立议程的分析研究是对“以阶 段为中心”的政策研究文献所做的一项重要贡献。他通过详尽的实地研究对其理 论进行了清晰的经验检验，也没有墨守成规的局限于自下而上的中央集权型模 式，而是认真考虑了政策制定的动态本质。金登描述了分离的一连串问题、解决 办法以及政见是如何汇集在一起，从而将一个问题推上趋于采取政府行动的公共 政策议程的。他的这一理论帮助我们认知和理解模糊条件下的复杂且难以理解 的政策制定过程，当某一个社会事件开启了政策之窗，政策的形成就成为可能。 多源流政策理论不仅为我们提供了一种全新的视角来理解公共政策的议程，同时 也在实践中广泛的用于政策案例的解释。 o 约翰金登，议程、备选方案与公共政策，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 。 2 尽管金登的多源流政策分析理论在公共政策制定的分析过程中体现出了强 大的解释力，但在我国还没有得到广泛的应用，只有一些学者对这一政策模型进 行了说明和阐述，并进行了简单的案例分析。 一、理论阐述 有学者对多源流分析理论的产生、主要内容、基于实践的应用及其作为公共 政策分析工具的优点和问题进行了简要述评。 陈建国( 2 0 0 8 ) 对金登的多派流分析框架与公共政策阶段分析、伊斯顿的政 治系统和“垃极捅模型”进行比较分析，认为金登的多派流分析框架将公共政策 阶段分析的触角向前伸了一步，拓展了政策阶段分析的研究空间；多源流分析打 开了政治系统的“黑箱”，提供了政策过程参与者的全景分析图；多源流分析修 正了“垃圾捅模型 ，将其运用到国家政策层面进行分析，提升了其价值。但是， 多源流分析框架作为一种不同于以往的分析框架，有些学者针对其中的某些缺陷 提出了批评意见；有些学者则对其进行了扩展。 曾令发( 2 0 0 7 ) 认为金登采取“垃圾桶模式对政策议程进行了真实的描述， 而其政策议程的多源流分析理论在很多地方值得称道：首先，他非常重视偶发因 素在政策过程中的作用。在议程设置过程中，问题源流以及政策之窗的开启在金 登看来都非常具有偶然性，这可能更符合现实的政策制定，而且这种偶然性会打 破习惯思维从而为新的解决方案提供机会。其次，他的理论框架进一步拓展细化 了政策过程中的行动主体的范围，他不仅包括当选官员、任命官员、利益集团、 研究机构和大众媒体，而且还有总统和国会的办事人员、竞选者、政党和公共舆 论。最后，多源流分析理论具有极强的解释性。同时也分析了这一政策模型的的 问题：首先，多源流分析对政策缺乏预测，相对于其他方法，它对公共政策的预 测性更差；其次，金登忽视或者说并不重视制度对政策议程的影响；再次，多源 流分析中问题、政策以及政治溪流的彼此独立也值得怀疑；最后，金登忽视了整 个社会的发展变化对政策议程的影响。他更多地是从微观环境来观察谁对政策议 程发挥作用。 二、适用性抽象分析 对于多源流政策分析模型在中国的适用性学者也以不同方式加以证明和阐 述。陈敬德( 2 0 0 5 ) 在概述了金登多源流分析方法的基本理论和模型分析之后， 认为“多源流”分析框架对我们在同趋开放、多元和复杂的社会中关注决策的各 种因素和各种影响方式、关注政策“输入 和“输出过程，具有重要的借鉴意 义。从我国公共政策的源流来看，也体现出了金登所述的三类源流的趋势：第一， 从中国公共政策的问题源流来看，常规性的监控的指标、重大的危机事件和项目 。陈建国，金登“多源流分析框架”述评，理论探讨，2 0 0 8 ，( 0 1 ) 。 3 运作情况的反馈信息同样是重要的政策问题来源。第二，从中国公共政策的政策 源流来看，一个由办事人员、学者、利益集团的分析人员等组成的“政策共同体” 概念也在政策实践中开始浮现。第三，从中国公共政策的政治源流来看，所谓国 民情绪、压力集团的争夺行动以及行政当局的变化对政策议程的影响也日渐明 显：首先，国民情绪在政策议程中的作用扩大，显然是政治民主化推动的结果， 它使得政府行为不仅要考虑自身的效用因子，还需要考虑来自民众呼声所产生的 政治压力。其次，任何重大社会变革的背后，实质上是不同利益集团之间为维护 自身利益而以不同方式进行的激烈争斗，在我国行政性、结构性的利益集团仍然 存在，当他们认为某项政策问题没有进入决策者的视野时或需要修改时，就会以 各种形式提出政策诉求。再次，作为具有长期人治传统的国家，行政当局的变化 导致政策议程变动的情况在我国尤为常见。在中国这样一个有着长期人治传统的 国家，决策参与人物尤其是其中的主导人物的个人因素对公共政策的制定往往产 生重大甚至决定性的作用。我国公共政策的三个源流基本符合多源流框架的条 件，也为我们研究政策选择过程提供了一种全新的途径，但仍要结合中国本土的 实际进行比较分析。 三、案例应用 毕亮亮( 2 0 0 7 ) 则通过一个具体案例来验证多源流框架作为西方公共政策过 程分析中应用较为广泛的工具，对我国公共政策过程分析的解释力究竟如何。行 政区水污染矛盾比较突出、水污染防治合作具代表性的江浙边界为例，选取1 9 9 3 _ 2 0 0 5 年问较为典型的1 3 次水污染事件，采用“多源流框架为理论工具对事 件的规律性进行归类梳理，分析江浙两省在跨行政区水污染防治合作中的政策过 程。主要观点是：“多源流框架在解释江浙边界跨行政区水污染防治合作的政 策演变过程中具有一定适用性，“政策之窗 的打开，是问题、政策、政治三源 流共同出现的结果，“政策之窗”未形成，是由于三源流中某一条或两条源流的 缺失。同时，认为该理论在解释我国政策演变过程中，其解释力具有一定局限性： 三源流并非彼此独立，各源流的出现存在一定先后顺序。因此提出，在使用“多 源流框架”分析我国政策过程时，必须与政治体制、管理体制等特点相结合，才 能更科学地分析我国公共管理过程中的政策问题。 抽象分析和实例分析都肯定了多源流政策模型在我国公共政策过程中的适 用性，更多的学者开始在相关领域运用多源流政策模型分析具体公共政策的形 成。李振、纪洵( 2 0 0 7 ) 从多源流视角对新个人所得税法的出台过程进行分 析，同时也说明了该框架对中国国内的许多政策制定的实例具有较强的解释力。 崔婷婷、周琛、王超( 2 0 0 6 ) 用多源流模型分析了我国房贷险存在的问题，认为 国陈敬德，多源流分析解读政策制订的新途径，管理学研究，2 0 0 5 ，( 0 3 ) 4 只有加强形成多源流的客观条件的建设才能有效解决房贷险问题。王安( 2 0 0 8 ) 以a 市p x 项目迁建决策过程为个案进行分析，得出了以下结论：多源流理论对 中国的公共政策过程有一定的解释力；政策之窗的开启同样需要问题源流、政策 源流和政治源流的汇合；在中国特殊的政治体制和管理体制下，相对于问题源流 和政策源流而言，政治源流的影响力更大一些，政治影响力的强弱往往决定了公 共政策议程的建立。最后得出启示：在中国为促使某一社会问题进入政策议程， 更需要从政治源流中获取推动力，能够与执政党意识形态相符的政策议程才会更 容易通过。， 1 2 2 我国外资并购与外资政策的研究 并购虽然不是外资在我国的主流投资方式，但却是未来发展的趋势。因此， 为了有效促进并购发展、防范并购可能带来的负面效应，必然要对原有的外资并 购政策加以调整，使之适应国内不断变化的经济发展形势。国内学者针对这一方 面进行了深入的研究。 桑百川( 2 0 0 6 ) 指出，现行的外资并购产业指导目录操作性不强，国家 需要确定明确的外商控股并购导向和产业政策，而制定并购的产业政策的原则应 是在社会主义市场经济的体制框架下，根据我国生产力发展状况和世界经济发展 动态，确定外商可以参与并购的产业领域，以实现中方利益的最大化。他认为， 随着外商投资的增长，一些领域的外资企业市场占有率提高，但由此便认定外资 垄断中国市场则太过武断但也应抓紧制定反垄断法，防患于未然；在外资并购中 涉及经济安全的问题，并不等于我国已经陷入经济不安全的状态，但应该谨慎对 待；在外资并购中，的确存在国有资产流失问题，应该严格遵守国有资产评估法 规，防止国有资产公开流失；对外资并购履行监管职能，专事制定外资并购的产 业政策，建立完善的并购法律制度、外资并购的审查制度，防止外资企业垄断， 维护产业安全和职工利益，保障国家利益最大化。另外他提出调整外资并购的产 业政策，对于涉及我国国民经济命脉的主要行业和关键领域，涉及国家安全的行 业( 战略物资的储备体系、重要的军事工业等) 、自然垄断行业、重要的公共产品 生产经营领域，应该保持国有经济的控制力，禁止外商独资和控股。完善外资并 购的审查机制，建立反垄断法律体系，防止跨国公司并购装备制造业骨干企业后 形成垄断。不仅要成立具有权威性的、专门的外资并购审批机构，明确审查程序 和制度，以事先防范并购( 包括外资并购) 造成垄断，还应加快反垄断立法，设立 反垄断执行机构。还要建立装备制造业政府扶持体系。 臧跃茹( 2 0 0 2 ) 认为要加快制定跨国并购方面的法规，发展相关的中介机构， 完善产权交易市场，建立跨国并购审查制度筹，并且逐步消除一切与国民待遇不 一致的投资措施。 5 马宇( 2 0 0 2 ) 认为应尽快落实入世协议中有关外商投资部分的承诺，建立市 化取向，开放外商投资产业政策，放松外商投资的股权限制和投资管制，建立 于金融资本进入和退出的机制，尽快制定包括项目设立条款和审批、股权转让、 汇汇出等方面的具体规定。 宋群、陈长缨( 2 0 0 2 ) 认为应制定和实施有差别的行业跨国并购政策：一是 大部分竞争工业行业，应放开对跨国并购的各种限制；二是对于存在明显规模 济的工业行业，主要是重工业产业( 汽车、重化工等) ，应有步骤的放开对跨 并购的限制；三是对服务业的跨国并购应采取较为谨慎的态度；四是对军工企 要严格限制外资并购。 曹洪军( 2 0 0 5 ) 提出了更为宏观的外资并购政策建议，认为应确立两个阶段 目标：在大多数领域逐步取消对外资激励政策的同时，为引导并购积极作用的 挥，在一定范围内继续实行外资激励；取消对外资的激励和规制政策，实现中 的外资政策，同时完善并购及引资的相关建设。与之同步的是调整外资政策的 则，实现由粗放型引资到内涵型引资，并按照国际惯例构建中国外资政策的基 框架，将国家政治独立和经济安全作为中做外资并购政策的立足点，妥善处理 用外资政策中的激励与规制的关系。另外，营造有利于外资并购的商务环境， 括促进资本市场的规范发展、加大知识产权的保护力度、加大基础设施建设、 快培育外资并购的中介服务机构、大力发展配套产业等。最后，提高反并购能 的同时鼓励中资企业走出去并购外资。发达国家的并购实践证明，对于外资并 最有效的战略应对措施是实行反向并购。只有真正“走出去 ，形成国内和国 两个市场作战，互相配合、互相支持，我国经济发展才能够更安全。 。曹洪军，外资并购与中国外资政策调整研究，北京：人民出版社。2 0 0 5 。 6 第2 章汇源收购案的背景与政策过程 2 1 事件的背景与过程 2 1 1 汇源收购案背景 2 0 0 8 年9 月1 日，中国汇源果汁集团( 以下简称汇源) 突然在开市前停牌， 透漏公司正在进行一项并购交易。两天后，汇源宣布，美国可口可乐公司( 以下 简称可口可乐) 已向持有汇源6 6 股权的三大股东中国汇源果汁控股有限公 司、达能及华平基金旗下g o u r r n e tg f a c r 提出每股1 2 2 0 港元的收购要约。 此宗收购金额合计1 7 9 亿港元，约合2 4 亿美元。如果此项收购提案获批通过， 将是可口可乐历史上的第二大收购案，也是中国迄今最大一笔外资并购案。 和碳酸饮料市场的双寡头竞争格局不同，中国果汁饮料市场竞争相当激烈。 全国果汁饮料厂商多大4 0 0 0 余家，规模以上果蔬汁生产企业大概3 4 0 多家。整 个果汁市场分为百分百果汁、中高浓度和中低浓度三个细分市场，而中低浓度是 前两者市场总和的两倍。根据a c 尼尔森调查数据，汇源2 0 0 7 年在百分百果汁 和中浓度果蔬汁市场分别占有4 2 6 和3 9 6 的份额，处于领先地位，但在整个 果汁市场大约只占8 5 的市场份额；可口可乐则凭借一款中低浓度产品美汁源 成功的位居第一，占1 1 8 9 6 。尽管汇源近两年业绩增长放缓，但中国果汁消费市 场增速惊人。预测数据认为，未来五年中国果汁市场将保持1 4 5 的年复合增长 率，到2 0 1 2 年，消费总量将达1 9 1 亿公升。汇源在中国是一个发展已经的成功 品牌，与可口可乐在中国的业务相辅相成，这对于可口可乐巩固中国这个全球最 具发展潜力的消费市场，同时扭转其在全球非碳酸饮料市场的颓势非常重要。 正是由于收购双方的市场地位分别是全球最大的碳酸饮料巨头和中国果汁 饮料的知名品牌，以及可口可乐2 4 亿美元的高额出价，这一收购案引起了舆论 的巨大关注。2 0 0 8 年9 月3 日交易宣布当日新浪网即推出了“是否赞同可口可 乐收购汇源果汁 的网上调查，超过5 5 万网民参加。结果显示，近八成网民反 对本次收购，六成以上的网民不看好被可口可乐并购以后的汇源。其后，多家饮 料企业准备联名上书商务部表示反对，甚至提出了一个激进的出售方案，将汇源 的品牌和净资产分拆出售，由中国企业组织人民币基金共同购买或分头竞拍，以 保全民族品牌。这些同业竞争者们担心，可口可乐与汇源合并之后，将垄断一半 以上的渠道，加上可口可乐的财力和品牌影响力，其他企业可能失去生存空间。 类似这样外资收购我国知名民族品牌遭到民众和同行抵制和反对的先例并 不罕见，如凯雷收购徐工失败。而此前，中国政府以否决或附条件批准了多宗涉 及外资的大型并购交易，但这些受阻的交易大多出现在钢铁等被视为“国民经济 命脉”的重工行业。而汇源所在的饮料行业属于充分竞争行业，汇源公司本身也 7 是私营企业，显然不在此列。但是，2 0 0 8 年8 月期间，中国反垄断局成立；2 0 0 8 年8 月1 日，中国的反垄断法正式开始实施；并且根据商务部公布的数据， 可口可乐和汇源2 0 0 7 年在中国境内的营业额费别为1 2 亿美元( 约合9 1 2 亿元 人民币) 和3 4 亿美元( 约合2 5 9 亿元人民币) ，无论单项指标还是合并指标， 都达到并超过了国务院关于经营者集中申报标准的规定中确定的反垄断申报 门槛。因此，唯一可能阻碍此次并购的就是商务部的反垄断审查。 国外对于这宗并购案的关注不亚于国内，新浪网的调查结果被华尔街日报 转载。由于可口可乐收购汇源是中国反垄断法正式实施以来影响力最大、最 为广泛关注的案例，很多外国报道将此案例视为判断中国反垄断执法尺度和对待 外资并购态度的试金石。尽管商务部再三强调最终的裁决将是一个纯粹的法律决 定，但无疑在全球经济危机背景下进行的这场收购项目，无论其结果如何，所带 来的影响都将远远超越法律层面，并不可避免的延伸到国际经济和政治领域。 2 1 2 汇源收购案过程 2 0 0 8 年9 月1 8 日，可口可乐正式向中国商务部递交了反垄断审查申报材料。 而后，根据商务部的要求，可口可乐公司又分别于9 月2 5 同、l o 月9 日、1 0 月1 6 日、1 1 月1 9 日，先后四次对申报材料进行了补充。1 1 月2 0 日，商务部宣 布对可口可乐的申报正式立案审查，审查内容包括：参与集中的经营者在相关市 场的市场份额及其对市场的控制力；相关市场的市场集中度；经营者集中对市场 进入、技术进步的影响；经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响：经营者 集中对国民经济发展的影响；汇源品牌对果汁饮料市场竞争产生的影响。 商务部对反垄断的审查分为出身和进一步审查两个阶段，在初审阶段，商务 部最终将此次并购的相关市场界定为果汁类饮料市场。理由是果汁类饮料和碳酸 类饮料之间的替代性较低，而三种不同浓度果汁饮料之间存在很高的需求替代性 和供给替代性。这一判定对于可口可乐和汇源是一个相当积极的信号，按照2 0 0 8 年发布的市场份额数据，可口可乐和汇源并购后的份额仅占2 0 3 ，离垄断还有 较远的距离。 然而，发生于并购案不久前的商务部一宗腐败案的调查和持续不减的国内舆 论压力给反垄断审批的直接负责官员带来了双重压力；而澳大利亚竞争与消费者 保护委员会( a c c c ) 成员的来访，提供了与中国反垄断机构人员的交流机会， 其中，a c c c 否决可口可乐并购b e r r i 公司的案子与本此次并购案极为相似，为 中国反垄断审查官员提供了新的视角和思路。 2 0 0 8 年1 2 月2 0 日，汇源并购案初审截止日期，可口可乐收到了一份进一 步审查的书面通知，重点是对集中造成的各种影响进行评估。一周后，商务部举 行了果汁饮料企业听证会，华邦、农夫山泉、牵手果汁等企业以及中国饮料工业 协会人士均参与其中；在此次听证会上，大部分企业都对并购案表示反对；听证 会之后，商务部又要求汇源补充相关申报材料，包括经营状况、销售额、市场份 额等。 商务部与可口可乐公司又进行了多轮商谈，向其明确指出此项收购的各种竞 争问题，并要求其在限定日期内提出解决方案，比如在收购中将“汇源”品牌排 除在外。2 0 0 9 年3 月初，可口可乐公司提出了解决建议，但3 月1 8 日，商务部 作出了最终裁决，禁止可口可乐公司收购汇源公司。这成为2 0 0 8 年8 月1 日中 国反垄断法实施以来，首个被否决的案例。 2 2 我国外资并购政策的转变过程 2 2 1 外资并购政策的转变 根据商务部发布的公告，否决汇源收购案的原因包括以下三个： 第一，商务部认为，在集中完成后，可口可乐公司有能力将其在碳酸软饮料 市场上的支配地位传导到果汁饮料市场，对现有果汁饮料企业产生排除、限制竞 争效果，进而损害饮料消费者的合法权益； 第二，品牌是影响饮料市场有效竞争的关键因素，集中完成后，可口可乐公 司通过控制“美汁源 和“汇源两个知名果汁品牌，对果汁市场控制力将明显 增强，加之其在碳酸饮料市场已有的支配地位以及相应的传导效应，集中将使潜 在竞争对手进入果汁饮料市场的障碍明显提高； 第三，集中挤压了国内中小型果汁企业生存空间，抑制了国内企业在果汁饮 料市场参与竞争和自主创新的能力，给中国果汁饮料市场有效竞争格局造成不良 影响，不利于中国果汁行业的持续健康发展。 这份公告中的提到的“传导效应 是汇源收购案遭到否决的主要理由：碳酸 饮料和果汁饮料为互补的关联产品，并购后将发生传导效应。3 月2 4 日商务部 公布了一份更为详细的“答记者问，其中认定，可口可乐公司在中国碳酸饮料 市场占有的市场份额为6 0 6 ，同时在资金、品牌、管理、营销等方面已经取得 竞争优势，在碳酸饮料市场占据支配地位。碳酸饮料和果汁饮料尽管彼此替代性 不强，却同属非酒精饮料，是紧密相邻的两个市场。此次收购完成后，可口可乐 公司在碳酸饮料已有支配地位的基础上，又进一步增强了在果汁饮料市场的竞争 优势和影响力，产生强强联合的叠加效应，从而可能导致反竞争效果即“对 现有果汁饮料企业产生排除、限制竞争效果，进而损害饮料消费者的合法权益”。 此外，品牌影响力在两个市场间也是参在传导的可能性，“终将使潜在竞争对手 进入果汁饮料市场的障碍明显提高”。最终，商务部认定，此次并购将会挤压国 国商务部关于禁止可u 町乐公司收购中国汇源公司审查决定的公告，2 0 0 9 年第2 2 号。 9 内中小型果汁企业生存空问，抑制国内企业在果汁饮料市场参与竞争和自主创新 的能力。 然而，大多数学者和专家都认为商务部的公告有很多不完整的地方，提供的 可判断信息太少。尽管商务部随后提供了详细的多的“答记者问 ，对于原公告 中不明确的地方进行了解释和说明，但仍然没有对传导效应发生的过程和可能性 作出详尽并令人信服的说明，其关于替代效应发生的分析存在断层，并且缺少必 要的证据支持，同时也无法看出反垄断审查所保护的究竟是竞争者还是消费者。 由于类似的信息披露不够充分，外界很难获得商务部通过对汇源案的裁决所传递 出的信号，也无法判断中国在维护市场竞争方面的取向。 2 2 2 政策内容分析与比较 商务部在裁决过程中主要借鉴了两个外国案例：澳大利亚竞争与消费者保护 委员会( a c c c ) 否决b c r r i 收购和欧盟委员会否决通用电气收购霍尼韦尔，尤 其是2 0 0 3 年的a c c c 否决可口可乐并购b c n i 的案子。 2 0 0 1 年，通用电气并购霍尼韦尔的申请获得了美国司法部的批准，却在随 后遭到了欧盟委员会的否决。欧盟认为，通用电气可能会利用霍尼韦尔在航空设 备方面的优势，进一步扩张自己在飞机引擎方面的生产，造成或加强两家公司在 诸多领域的主导地位，导致航空制造业的垄断。而2 0 0 3 年a c c c 否决可口可乐 公司收购澳大利亚最大果汁生产商b c n i 的案例与中国此次汇源收购案有着相类 似的地方，受b e r d 案的影响很大，商务部最终的公告也显示了对于a c c c 否决 思路的部分借鉴。 1 0 第3 章汇源收购案的问题、政治与政策源流分析 3 1 外资并购政策的问题源流 3 1 1 问题源流出现 3 0 年经济改革开放后，政府不断深化改革开放，外资并购的经济社会环境 日益改善，因而外资并购激增。但是之前由于反垄断审查制度和相关监管程序的 缺失，导致我国一些重要领域企业被外国资本大量并购进而形成垄断，关于保护 民族工业和民族品牌的呼声越来越高，由外资并购引发的争议也越来越多。与此 同时，反垄断法替代原有的法律文件规范实践中的外资并购活动。 一、外资并购环境迅速改善 中国经济的持续、高速增长吸引着越来越多的外资进入中国，尤其是中国为 加入w t 0 而采取的一系列体制改革措施包括国有经济的战略性调整、国有企 业改革以及中国证券市场的进一步改革开放等，更是为外资并购在我国的发展开 拓了更为广阔的空间。同时，相关法规政策的颁布实施提供了法律上的保障和规 定，进一步规范了外资并购的相关程序及细节。我国的经济、法律及政策环境都 朝着有利于外资并购发展的方向逐渐完善。尽管近年来由于全球经济不景气，并 购市场与前些年相比出现大幅度缩减，但是中国仍然取代日本，成为东亚地区最 受欢迎的并购目标地区，也成为世界上吸引外资最多的发展中国家。， 1 我国经济迅猛发展 随着我国改革开放的深化，投资环境得到了极大改善，外资进入我国的条件 和门槛不断放低，庞大却仍未被很好开发的中国市场成为许多跨国公司的重要目 标和发掘对象。而我国经济在全球范围内的地位和作用日益提高，这也使得跨国 公司将进入中国市场视为新的重要发展战略，希望借助中国经济的快速发展为其 带来新的突破和契机，并通过占有中国市场的份额进而提高全球市场地位。 2 加入w t o 后的进一步开放 依照加入w t o 承诺的地域、数量、经营范围、股权比例要求以及时间表， 我国入世后须履行承诺进一步开放经济，由目前有限范围和领域的开放，转变为 全方位的对外开放，包括银行、保险、外贸、运输、会计及法律等服务贸易领域； 由过去单方面为主的自我开放，转变为与世贸组织成员之问的相互开放。外资企 业可以根据市场准入和国民待遇原则，在经营方式、经营地域、股权结构、业务 范围等方面逐步获得更多的自主权，可能进入的产业领域大大拓宽，以往被禁止 或限制的领域也被允许进入。 3 国企改革提供新的机遇 2 0 0 3 年的十六届三中全会第一次提出了国企改革的核心问题，即产权问题。 同年的国务院3 7 8 号令企业国有资产监督管理暂行条例中明确规定，企业国 有资产属于国家所有，国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资 人职责，享有所有者权益。地方政府在法律上被赋予了处置国有资产的权力。国 有企业产权的明晰进一步推动了外资并购机制的完善，而随后政府出台了一系列 有关外资参与国有企业改组的法规，包括利用外资改组国有企业暂行规定、 外国投资者并购国内企业暂行规定等，都大大提高了国有企业对外资的吸引 力。 二、外资并购趋势 外资并购我国企业在近年来出现以下几个特点和趋势：第一，外资并购我国 企业的数量和规模都不断上升。第二，外资并购倾向于以下几个行业：( 1 ) 垄断 程度相对仍然较高、较为封闭的行业，主要包括公共事业( 交通运输、电信营运、 城市基建等) 、金融服务业( 银行、证券等) 等；( 2 ) 资本密集度和技术含量都较 高的幼稚型行业，如汽车、化工、医药、生物等行业，由于外资的管理、技术、 资本、市场开发等各个方面已经发展成熟，相对国内企业有着很强的竞争优势， 进入我国市场后很容易占据市场份额；( 3 ) 开放程度高、竞争充分、进入相对容 易的行业，如食品餐饮业、制造业等，外资并购比重一直居高不下。第三，在 选择并购对象企业时，跨国公司重点选择并购我国行业内发展最好、市场占有额 高的大中型知名企业；同时，并购活动也由过去随机性的、分散的并购转变为战 略性并购，行业垄断意图明显增强，常常会选择行业内多个重点骨干企业。我国 制造业、化妆品等行业几乎全被跨国公司并购或控股，市竞争场几乎都已形成外 资企业主导的局面。第四，外资并购我国企业还体现出了一定的地域特征，并购 活动仍主要集中于北京、天津等大城市和沿海地区，但中西部并购比重有所上升。 随着西部大开发和中部崛起的速度和规模提高，中西部地区大力改善了基础设施 和科技教育，提供了良好的投资环境。 我国的外资并购存在着以下几个明显的问题。 首先，这样的外资并购达到一定数量和规模之后，会造成我国行业内市场被 外资全部占领，相关产业资源由外资企业独占，行业领先技术则完全被外资企业 控制，小型民族企业失去竞争空间，知名民族品牌被外资品牌全体替代。最终我 国行业内的领先企业就只剩下外资企业，参与市场竞争的公司除了外资企业外， 也只剩下国有企业和一些无法退出市场的小型公司，市场结构严重畸形。而事实 上，目前由于我国多个重要产业的优秀企业被大量收购，导致排名前五位的企业 已经几乎全部被外资企业或外资控股企业囊括。这样不仅会对我国经济安全产生 极大威胁，破坏原有市场经济的公平竞争，还会造成对于外资的严重依赖，也容 。史建三，中国并购法报告，北京：法律出版社，2 0 0 8 。 1 2 易形成行业内垄断。 其次，政府在外资对我国企业近乎全线收购的形势下，鲜有作为。除了那些 涉及国家安全的产业内的大型国有企业，其他知名民族品牌遭到收购时，政府并 未采取适当的保护性措施，而是在积极引进外资的原则下，对这种收购行为不加 以干涉。由于外资并购政策的完善是缓慢而渐进的，因而对于当时的很多并购行 为，我国缺少必要的政策和文件对其加以监管和规范，导致大量国有资产流失， 民族品牌被收购后遭弃用，最终使得外资企业在多个行业占据绝对优势。同时， 政府的民族品牌保护意识较为薄弱，重视利用外资而缺乏对民族企业的扶持，因 而改革开放给予外资企业大量优惠政策的同时，却没有惠及我国民族企业。在外 资并购时，政府倾向于引进外资，对于民族企业退出竞争和民族品牌的保护缺乏 相应机制。多起并购案由于被收购的是国内实力雄厚或品牌知名的企业，都在某 种程度上遭到强烈反对和抵制，然而由于缺乏相关法规和管制，最终通过被获。 最后，在参与竞争的过程中，国有企业或民族企业一旦遇到发展瓶颈，便倾 向于引进外资，选择被并购或合资，缺乏自主创新和品牌建立的意识；在并购时， 由于缺少经验或相关法律知识，往往受制于外方，所签订的协议通常绝对有利于 外资。品牌价值在当前的竞争中占据极为重要的地位，外资企业选择我国知名品 牌也是基于这样的考量，品牌的价值远远超过它所带来的销售额，但我国大多数 企业缺少这样的品牌意识。 3 1 2 外资并购之争一偶发事件下的议程推动机制 在以上并购趋势中，最为显著的就是外资对于行业内多家大型知名民族企业 进行并购。近年的并购案例表明，在外资并购我国企业后，一个个民族品牌被弃 置不用，或者衰落，这样的结局使得后来的并购备受关注，也充满曲折。早在可 口可乐收购汇源案之前，一系列外资并购知名民族企业案例均引发过或大或小的 争议，但由于各种不同原因以及社会条件不成熟而未上升到政府议程，