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基于公共服务型政府导向的 我国政府与企业关系研究 摘要 摘要正文 政企关系调整是贯穿中国经济改革过程中的重要问题，也是中国政治体制改 革的迫切需要。我国政府十分重视政企关系改革，也一直在积极探索政企关系调 整的理论和方法。目前政府与企业关系改革已取得一定成效，但从整体上讲政企 关系不规范问题仍未根本解决。 造成我国政企关系不规范的根本原因就在于政府既是“裁判员”又是“运动 员 的角色冲突和定位错误。因此，转变政府职能成为调整政府与企业关系的必 经之路。在当前我国从政府主导型市场经济转变为市场主导型市场经济的背景 下，建设公共服务型政府成为促进政府职能转变、调整政企关系的最佳路径。本 文写作的目的正是从公共服务型政府理论角度探讨政企关系。 本文共分为5 章。第1 章全面回顾了中国政企关系改革的历程，详细分析了 政企关系改革各个阶段的基本特点，为政企关系改革的深入研究提供了现实依 据。第2 章主要分析了当前政企关系不规范的成因，并着重就政府与国有企业关 系难以理顺的根本原因进行了深入探讨，提出了以公共服务型政府的理论视角和 理论方法解决当前政企关系中存在的诸多问题的必要性。第3 章在对现有的公共 服务型政府理论进行总结的基础上，着重阐述了建设公共服务型政府与深化政企 关系改革的逻辑一致性，从而论证了以公共服务型政府理论为指导调整政企关系 的可能性，并概括了公共服务型政府导向下政企关系的基本特征和价值取向，即 开放互动、相互服务、平等自主。第4 章主要通过对政企关系模式的分类研究和 国际比较，总结并归纳出公共服务型政府导向下我国政府与企业关系模式的应然 状态，即合作互控的关系模式，并在此基础上提出了实现政企合作互控关系模的 实施机制，具体包括信息公开机制、绩效评价机制、以企业为导向的行政审批机 制、以企业为导向的质量管理机制、客户关系管理机制、行政申诉机制。本文第 5 章，结合我国多种所有制经济成分并存的实际状况，根据公共服务型政府建立 的基本要求，论述了政府和不同类型国有企业、政府同非国有企业( 以民营企业 为例) 关系的分类管理框架，建立起了规范我国政企关系的分类管理体系。 关键词：公共服务型政府；政企关系；模式；实施机制；分类管理 r e s e a r c ho nr e l a t i o n s h i pb e t w e e no u rg o v e r n m e n ta n d e n t e r p r i s eb a s e d o nt h ep u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n tg u i d e a b s t r a c t t h ea d j u s t m e n to ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h ee n t e r p r i s ei s n o to n l yt h ei m p o r t a n tq u e s t i o nt h r o u g hc h i n e s ee c o n o m i cr e f o r mp r o c e s s ，b u ta l s o t h eu r g e n tn e e do fc h i n ap o l i t i c a lr e f o r m o u rg o v e r n m e n tt a k e st h eg o v e r n m e n ta n d b u s i n e s sr e l a t i o n sr e f o r me x t r e m e l y , a n di sp o s i t i v e l ye x p l o r i n gt h et h e o r ya n dt h e m e t h o do fg o v e r n m e n ta n db u s i n e s sr e l a t i o na d j u s t m e n t a tp r e s e n t ，t h er e f o r mo f g o v e r n m e n ta n dt h ee n t e r p r i s er e l a t i o nh a v eo b t a i n e dc e r t a i ne f f e c t s ，b u tt h ec o n d i t i o n t h a tr e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n db u s i n e s si sn o ts t a n d a r di su n i v e r s a l t h eb a s i cr e a s o no ft h ea b n o r m a lr e l a t i o nb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h e e n t e r p r i s ei st h er o l ec o n f l ，i c ta n dt h ei n a p p r o p r i a t el o c a l i z a t i o no fo u rg o v e r n m e n t ：t h e g o v e r n m e n ti sn o to n l yt h ea t h l e t e ，b u ta l s ot h er e f e r e e s o ，t r a n s f o r m i n gt h e g o v e r n m e n tf u n c t i o nb e c o m e st h er o a dw h i c hm u s tb et a k e nt oa a j u s tr e l a t i o n b e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e o nt h ec o n d i t i o nt h a to u r c o u n t r yi st r a n s f o r m i n g f r o mt h e g o v e r n m e n t - l e a d i n g m a r k e te c o n o m yi n t ot h e m a r k e t l e a d i n g m a r k e t e c o n o m y , c o n s t r u c t i n gt h ep u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n tb e c o m e st h eo p t i m a lp a t ht o t r a n s f o r mt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n da d j u s tg o v e r n m e n ta n db u s i n e s sr e l a t i o n t h e g o a lo ft h i sp a p e ri st od i s c u s sg o v e r n m e n ta n db u s i n e s sr e l a t i o np r e c i s e l yf r o mt h e p u b l i cs e f v i c eg o v e r n m e n tt h e o r ya n g l ea n da s p e c t t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t o5c h a p t e r s t h e1p a r tr e v i e w st h ec o u r s eo ft h er e f o r m o nr e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s ec o m p r e h e n s i v e l ya n da n a l y z e st h e b a s i cc h a r a c t e r i s t i c so fe a c hs t a g e ，p r o v i d i n gr e a l i t yb a s i sf o rt h o r o u 【g hr e s e a r c ho f g o v e r n m e n ta n db u s i n e s sr e l a t i o nr e f o r m t h e2p a r tm a i n l ya n a l y z e st h er e a s o n sw h y g o v e r n m e n ta n db u s i n e s sr e l a t i o n i sn o ts t a n d a r d a n d t h o r o u g h l yd i s c u s s e st h e e s s e n t i a lr e a s o nw h yt h er e l a t i o nb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h es t a t e - o w n e d e n t e r p r i s ei ss od i f f i c u l tt oc l e a ro f f , p r o p o s i n gt h en e c e s s i t yt os o l v et h eq u e s t i o n si n g o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s er e l a t i o nb yt h ev i e wa n dm e t h o do fp u b l i c s e r v i c e g o v e r n m e n t st h e o r y i nt h e3c h a p t e r , b a s e do nt h es u m m a r yo fe x s i t i n gp u b l i c s e r v i c eg o v e r n m e n tt h e o r y , t h ea r t i c l ee m p h a t i c a l l ye l a b o r a t e st h el o g i c a lu n i f o r m i t y o fc o n s t r u c t i n gp u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n ta n dd e e p e n i n gg o v e r n m e n ta n db u s 主n e s s r e l a t i o n sr e f o r m ，s op r o v i n gt h ep o s s i b i l i t yt oa d j u s tt h er e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n t a n de n t e r p r i s eu n d e rt h ec o n s t r u c t i o no fp u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n tt h e o r y a n dt h e n s u m m a r i z e st h eb a s i cc h a r a c t e r i s t i c sa n dt h ev a l u eo r i e n t a t i o no fg o v e r n m e n ta n d b u s i n e s sr e l a t i o nc o n s i d e r i n gt h ep u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n tv a l u eg u i d a n c e ，t h a ti s o p e n i n gi n t e r a c t i o n ，s e r v i c em u t u a l l y , e q u a l i t yi n d e p e n d e n t i nt h e4c h a p t e r , b yt h e c l a s s i f i e ds t u d yo ft h ep o s s i b l ep a t t e r n so fg o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s er e l a t i o na sw e l l a sd e s c r i b i n gt h ei n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o nt ot h eg o v e r n m e n ta n db u s i n e s sr e l a t i o n ， t h ep a p e rs u m m a r i z e sa n di n d u c e st h ei d e a lp a t t e r no fg o v e r n m e n ta n db u s i n e s s r e l a t i o n si no u rc o u n t r yu n d e rp u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n tg u i d a n c e - - t h em u t u a l l y c o o p e r a t i o na n dc o n t r o lm o d e l ，a n dt h e np r o p o s e st h ei m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s mt o a c h i e v et h i sp a t t e r n ，i n c l u d i n gi n f o r m a t i o np u b l i cm e c h a n i s m ，p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l m e c h a n i s m ，a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a lm e c h a n i s m ，q u a l i t yc o n t r o l m e c h a n i s mt a k i n ge n t e r p r i s ea sg u i d a n c e ，c u s t o m e rr e l a t i o n sm a n a g e m e n tm e c h a n i s m ， a d m i n i s t r a t i v ea p p e a lm e c h a n i s m i nt h e5c h a p t e r , t h ea r t i c l ec o m e su pw i t h c l a s s i f i c a t i o nm a n a g e m e n to fg o v e r n m e n ta n db u s i n e s sr e l a t i o n ，e l a b o r a t i n gt h e d i f f e r e n tm a n a g e m e n ts t r a t e g i e so ft h eg o v e r n m e n ta n dt h es t a t e o w n e de n t e r p r i s ea s w e l la st h eg o v e r n m e n ta n dt h en o n - s t a t e - - o w n e de n t e r p r i s e ( t a k ep r i v a t ee n t e r p r i s ea s e x a m p l e ) ，s oi l l u s a t r a t i n gt h eb a r eb o n eo fg o v e r n m e n ta n db u s i n e s sr e l a t i o nr e f o r m ， e s t a b l i s h i n gt h es t a n d a r dc l a s s i f i e dm a n a g e m e n ts y s t e mo fo u rc o u n t r y sg o v e r n m e n t a n db u s i n e s sr e l a t i o n k e y w o r d s ： p u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t ；r e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e ； p a t t e r n ；i m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m ；c l a s s i f i e dm a n a g e m e n t 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 注! 翅遗查墓丝重塞鳖型应盟鲍：奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：签字日期：年 月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 学位论文作者签名：导师签字： 酮蕉 签字日期：年月日 签字日期：坪月日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编 基于公共服务型政府导向的我豳政府与企业关系研究 o 削舌 燮熬+ 六届霆移垒会掇出热强党豹执政能力建设，提麓政府的行政管理能 力是其中的差要方面，构建良好的政企关系则是当前党和囡家加强执政能力建 设豹一令重要嚣节，麦子嚣穷国家露场经济邑有嚣匿多年爨史，致寿秘金照戆 职能和法律地位已经确定下来，政企关系不再是理论研究的重要问题。但在中 国，经济、败治体露均在转辘，致企关系必然成为理论研究酌重要谍遂。市场 经济的发展鼹求企业成为市场的主体，自我国确立建立社会主义市场经济体制 以来，政企关系改革一直愚我国经济和政治体制改革的重袋内容。目前，设企 关系改革已经取褥了重大遴震和突皴。然纛，尽管国家和地方相继采取多秘措 旌力图寻找政府和企业关系的合理、规范，但从整体上讲，我国政企关系潋革 豹效栗并不十分理怨，致金关系串存在静l 麓踅爨然十分突滋。 学界对政府与企业关系的研究，主要包括以下视角：( 1 ) 自由市场经济的 理论褫角，获古典经济学瓢薪古典经济学，都主张自由放任，尽蘩减少政府干 预，一般均衡的价格理论证明了完全竞争的有效性，因此，企业受市场的有效 约荣，政府不需要干预企她。( 2 ) 管制经济学的理论视角，垄断众业的发袋催 生了警毒l 经游学，泰张透过敢府管测，限制垄断，兖分发攥市场竞争枧制的积 极作用，以增加企业活力，提高经济效率。( 3 ) 产权经济学的理论视角，科斯 定纛说蘩7 产投帮滚熬重要毽。 冀辩巍定壤舞孩心豹产投经济学始终关注瓣是 产权与资源配置效率之间的关系，其本质是崇尚私有制、自由经营和自由市场。 ( 4 ) 转孰缀济学酶疆论褫角，把金曛改革和经济体箭改革玻在获计划经济囱市 场缀济转孰的背景下，综食前述理论视角，从“华盛顿共识”到“后华盛顿共 识”，荐到“北京共识”，从强调稳定化、自由化和稻有化为主要内容，戳新自 由主义经济学为基锻，到强调政府豹良好遗传才熊有私有产权的搿效率、没有 约束的放任自流将会带来极度的不平等和不稳定。而作为中国改革实践经验总 结瓣“挨着头过瓣”翡激进式转辍理论，必中嚣毁金关系羧摹提供了理论依 据。 酋内对放企关系的研究，主要蘩孛在政府与餮鸯企监鹣关系土，劳综禽运 用了以上理论视角。林岗教授认为：“以确立企业的市场竞争生体地位为立足点， 基于公共服务型政府导向的我国政府与企业关系研究 从放权让利到建立现代企业制度，建立与市场经济相适应的社会主义国有企业 治理结构，转变政府经济管理职能，真正实行政企分开；将企业自身的改革与 整个经济制度环境的改革结合起来，从企业管理体制改革单项突进到各项改革 措施综合配套，使企业改革与其他领域的改革相互衔接、相互促进、整体推进。 中国的经济性管制存在的主要问题是缺乏有效的法规支持，更缺乏具有独立性 的政府管制机构，由于被管制产业绝大多数是由国有企业垄断经营的，实行政 企合一的管理体制，因此，中国的经济性管制还不是严格意义上的政府管制， 需要进一步的改革加以规范。”1 何秉孟主张，“国有企业改革的关键环节，不是 改革所有制，而是根据现代市场经济运作的要求和马克思主义关于财产的各种 权利可以分离的理论，实行政企分开，所有权与经营权分离，使企业成为市场 主体，通过产权改革实现政资分离”2 。常修泽认为：“国有企业的政企分 离必须与政资分离统一起来，而政资分离实质上需要根本改变国家对企 业的出资人制度，需要改革企业占有制度，需要创造公有制的新的实现形式。 林木西教授认为，国企改革虽然强调产权制度的改革，但是在实践中却出现了 产权失灵的现象，即产权改革无法达到预期效果。这主要是由于地方政府的行 政权与产权的限制造成的，地方政府既是国有股的最大股东，又是经济增长的 主体，这种两难境地造成了行政权与财产权的对立。因此要对地方政府进行再 一次的定位，明确政府与企业的关系，创造良好的制度创新环境。以上学者对 企业改革进程中的政府与企业关系的论述，虽然侧重点有不同，但背后的逻辑 是共同的：即综合运用转轨经济学的理论视角，进一步深化国有企业改革，正 确处理政府和企业之间的关系。 ， 关于公共服务型政府的研究现状，从目前掌握的文献资料看，总的看说， 国外学者对公共服务型政府的研究起步早，研究的内容更为全面、系统，分析 得较为细致、具体，且注重案例研究，具有很强的实证性和可操作性。国外学 者对公共服务型政府的研究，可以划分为两种类型，一是试图构建公共服务型 政府的系统理论，对公共服务型政府进行系统全面的论述，如罗伯特b 登哈 特和珍妮v 登哈特合著的新公共服务，服务而非掌舵：二是对构建公共 1 林岗国有企业改革的历史演进及发展趋势 j 中国特色社会主义研究，1 9 9 9 ( 3 ) 7 8 2 何秉孟产权理论与国企改革兼评科斯产权理论 叫 2 0 0 5 北京：杜会科学文献出版社2 0 0 5 1 9 2 3 常铬泽中国国有企业改革的进展、方略和理论思考 j 】产权导刊，2 0 0 5 ，( 6 ) 6 7 2 基于公共服务型政府导向的我国政府与企业关系研究 服务型政府的途径进行系统论述，这方面的理论成果，主要包括：盖伊彼得 斯所著的 政府未来的治理模式、戴维奥斯本和彼得克拉斯特里克合著的 摒弃官僚制一政府再造的五项战略、戴维奥斯本和特得盖布勒合著的 改革政府：企业精神如何改造公营部门等。 在借鉴国外学“公共服务型政府”理论研究成果的基础上，国内学者近几 年开始关注公共服务型政府。目前国内学者对公共服务型政府的研究，主要停 留在构建公共服务型政府具体问题的研究上，如公共服务型政府的含义和构建 要素、公共服务型政府的理论基础、公共服务型政府的特征、公共服务型政府 建设的路径选择等等，研究成果多体现在大量学术论文当中，而对公共服务型 政府进行系统论述的较少，其中李军鹏著的公共服务型政府( 北京大学出版 社，2 0 0 4 年) 从公共服务的需求和供给角度出发较为系统地论述了我国当前构 建公共服务型政府的理论和现实战略，是目前国内论述公共服务型政府的系统 著作。综合相关学术资料，国内学者在我国构建公共服务型政府的相关问题已 基本达成共识，具体表现在：在发展趋势上，把从经济建设型政府转变为公共 服务型政府作为我国政府职能转变和实现社会经济全面发展的必然选择；在价 值取向上，把以人为本、以民为本作为建设公共服务型政府的基本价值尺度； 在理论基础上，把中国古代传统的“以民为本”的行政文化和西方近代公共行 政的新公共管理思想和新公共服务模式作为建设我国公共服务型政府的思想基 础；在实现途径上，把更新行政思想、优化行政技术、实施顾客导向、引入市 场机制、完善责任机制作为建设法治政府、责任政府、透明政府、有限政府的 路径选择。 但是，目前从政府职能转变角度出发研究政企关系的学者相对较少，如南 开大学周冰教授认为政府行为目标的变化带动其职能定位发生调整，从而引起 体制结构的变动，进而完成改革的平滑转型。自政府目标发生偏移，把经济目 标上升到首位以来，中央政府对地方政府的考核目标发生了变化，地方政府开 始像企业一样从事经营活动，而国有企业只是作为他的分支机构，从来没有获 得真正自由。因此，国有企业改革的目标应当是转变政府行为企业化的趋势。 而结合当前我国建设公共服务型政府建设来探讨政府与企业关系的文献相对更 少。笔者在参阅大量文献的基础上，从具有时代特色的理论出发，以公共服务 3 基于公共服务型政府导向的我国政府与企业关系研究 型政府的理论视角和方法探讨我国政企关系改革，系统论证了建设公共服务型 政府与深化政企关系改革的同一关系，全面总结了公共服务型政府价值导向下 政企关系的基本特征，详细阐述了公共服务型政府导向下政企关系的应然状态 和相应的规范机制，以期对完善政企改革理论、深化政企改革实践有所进益。 提到政府和企业之间的关系，我们往往会想到传统意义上的政府主管部门 与国有企业之间关系。本文研究的政企关系是指政府部门与各种所有制类型企 业之间的关系，并且更多的关注了政府职能部门与各种所有制类型企业之间的 关系。之所以把我国政企关系中的“企业”范围界定为“各种所有制类型的企 业”，是由于经过近三十年的改革，社会主义市场经济体制初步建立，其他所有 制形式企业得到迅速发展，乡镇企业、民营企业、外资企业日益成为中国经济 发展重要支柱，为我国原来单一的政府和国有企业之间的关系增添了新的内容， 因此，仅仅关注政府与国有企业的关系很难从整体上把握政企关系的全局。之 所以更多地关注政府职能部门与不同所有制类型企业之间的关系，主要基于以 下两点考虑：一方面，伴随着政府职能转变，部分政府专业管理机构已改组为 经济实体或行业协会，不再承担政府职能；即使暂时被保留的政府专业管理部 门亦将生产经营权大幅度下放给企业，并在此基础上进行了大规模的机构和人 员精简。另一方面，政府与企业关系不再局限于专业管理部门与国有企业之间 的关系，政府职能部门与包括国有企业在内的企业整体之间的关系日益引起关 注。这是因为政府职能部门与企业之间的关系具有其特殊性，具体表现在：首 先，政府职能部门与企业的关系涵盖所有专业领域；其次，政府职能部门仅仅 在某些特定职能上与企业发生关系；再次，政府职能部门与企业的关系是随机 的，非紧密性的；又次，政府职能部门视企业为均质的，不论企业性质如何、 规模大小，原则上都按同等方式平等对待；最后，政府职能部门与企业的关系 应多为由法律调整的法律关系，这种关系很难由行政手段调整。因此，政府职 能部门与企业之间的关系是现阶段政企关系中的基本关系，在国有企业改革进 展到一定阶段后，政府职能部门与企业之间的关系将是政府与企业关系的全部 内涵。 4 基于公共服务型政府导向的我国政府与企业关系研究 1 我国政府与企业关系的历史演变 。 从世界各国的情况来看，政府与企业的关系大致可以分为三种类型。第一 种是“交警与司机”的关系，即政府致力于维护正常的市场秩序，只需要告诉 企业什么不可以做，在此范围之内企业拥有经营活动的全权，政府不进行干涉， 欧美多数国家都是如此；第二种是“手足”关系，即企业与某些政府部门结成 利益共同体，政府全力扶持企业的发展，如东亚模式；第三种是“父子”关系， 即企业没有独立的地位，完全成为政府的附属物，政府通过制定各项计划直接 对企业进行协调，如前苏联中央集权计划经济体制4 。进入2 0 世纪9 0 年代以来， 后两种类型的政企关系出现了向第一种类型靠拢、同化的明显趋势。根据产权 关系，我们可以把处于改革中的企业归为两类：一类是从计划经济向市场经济 转型的国有企业，另一类则是在市场经济中成长起来的大量非国有企业，包括 民营企业、外资企业等。根据改革开放以来我国政企关系改革的实践，笔者对 政企关系改革的回顾主要考察国有企业。改革开放后，我国政府与国有企关系 改革经历了以下三个时期： 1 1 传统体制延续时期的政企关系 这一时期大体上是1 9 7 8 年一1 9 8 6 年的放权让利阶段。政府与国有企业关 系改革的启动环节是“放权让利”。改革之初，国家通过一系列政策、法规赋予 企业一定的自主权，并允许企业保持一定的留利。但由于资源配置机制、宏观 政策环境改革不配套，特别是由于不存在竞争性市场，一旦企业获得一定的生 产经营决策权，企业就有动机和可能侵占国家应得的利润。于是，放权让利改 革的实际结果就有悖于国家改革的初衷。国家的改革目标是在给予企业自主权 和独立利益的同时，能够不断提高国有资产的收益以及财政收入，但由于国家 与企业之间的信息不对称，出现了“工资侵蚀利润”的现象。 放权让利式的改革改进了微观层次的企业激励，但是放权让利过程中一再 出现“权力截留”现象，即中央政府规定应下放给企业的权力被地方政府或主 张养志论政府在民营企业发展中的作用 盯】财会研究，2 0 0 4 ，( 8 ) ：5 5 5 基于公共服务型政府导向的我国政府与企业关系研究 管部门所掌握，国有企业自主权始终不充分。而另一方面，伴随着放权让利改 革的进行，宏观经济的市场化进程滞后于微观企业的激励机制改革，计划机制 仍广泛发挥作用，国民经济的价格体系扭曲，价格“双轨制”广泛存在。这种 情况下国有企业的利润水平并不反映企业的经营状况。于是国家无法准确评价 国有企业的实际绩效，进而国家从放权让利改革中所得的份额日渐下降。 放权让利阶段，政府与企业仍是典型的“父子关系”和上下级行政隶属关 系，信息传递是垂直方式，政府编制和推行国民经济计划，而企业被动执行计 划，缺乏自主经营权，一切活动都围绕政府转，对市场信号则反应迟缓。这一 阶段，经济从属于政治，经济活动中等价交换的经营原则被非经营性的财政原 则取代，市场机制和经济手段被计划和行政手段扼杀。这种政企关系导致企业 没有经营自主权，没有生产积极性和主动性，严重阻碍了生产力的发展。 1 2 体制转轨时期的政企关系 这一时期大体上是1 9 8 7 年一1 9 9 2 年以承包制作为国有企业自主经营方式 的改革阶段。党的十二届三中全会通过的中共中央关于经济体制改革的决定 中提出所有权和经营权两权分离的基本思路，具有里程碑意义。承包制使企业 与政府通过订立承包合同建立起有法律保护的契约关系，使中国体制改革开始 进入企业制度的学习引进和创新阶段。 为了在进一步改进对企业激励的同时，保证国家权益不被过分侵蚀，承包 经营责任制取代了简单的放权让利。应当说，承包经营责任制是宏观市场环境 发育不全条件下推进改革的一个“次优选择”。在1 9 8 7 - - 1 9 9 2 年间，承包经营 责任制构成了国有企业改革的主要内容。承包经营责任制有多种形式，主要形 式是两保一挂承包制，即一保企业上缴的税利，二保企业的技术改造，实行职 工工资总额与企业经济效益挂钩。 承包制的推行是为了保证国家财政收入的增长。但是，承包制要真正达到 政府的政策意图，有赖于一个良好的政策环境。承包制合同的确定是企业与政 府主管部门的“一对一”的谈判。在这种“一对一”的谈判中，国有企业拥有 优势信息，这必然导致企业在与政府主管部门的讨价还价中争取有利于企业的 条件。承包合同的履行过程中，出现了两方面的问题。一是承包期内的短期行 6 基于公共服务型政府导向的我国政府与企业关系研究 为，二是负盈不负亏。承包制决定了经营者的收益只与其承包期内的企业绩效 相关，这样，现实中不少企业为了完成上缴任务，往往采用拼设备的办法掠夺 性地利用资源。实际承包合同兑现时也往往是负盈不负亏。另外，承包制仍是 一种旧的企业制度，因为它只是一般地分开所有权和经营权，而不是实行法律 所有权和经济所有权的分开，从而难以使企业成为自主经营、自负盈亏的商品 生产者5 。这期间的政企关系仍是主要以计划体制为媒介的垂直信息传递，市场 机制不完善不规范，市场信息不充分。 1 3 市场改革深化时期的政企关系 这一时期从1 9 9 2 年延续至今。这个阶段国家对原有企业管理体制以市场 为导向的改革引向深入，围绕政企关系最重要的是政企分开，转变政府的职能。 企业的生产经营活动主要是以市场为中心，围绕市场这个轴心运行，市场的需 求状况直接决定企业生产经营状况的好坏。这一时期，政府从直接干预企业生 产经营等具体事务中摆脱出来，从微观向宏观转变。市场机制下的政府只能是 有限政府，而不是全能政府。政府不再过多地干预企业，而是通过市场作用让 企业从事生产和经营活动，承担起社会生活和公共服务的职能，减轻企业的负 担，为企业创造良好的外部条件。 面对承包制出现的问题，党的第十四届三中全会做出中共中央关于建立 社会主义市场经济体制若干问题的决定，把国有企业改革的目标设定为建立现 代企业制度。该决定把现代企业制度的特征概括为“产权明晰、权责明确、 政企分开、管理科学”。紧随该决定，中华人民共和国公司法也于1 9 9 3 年2 月颁布，并于1 9 9 4 年7 月1 日起施行。公司法中界定了三种类型的公司： 国有独资公司、有限责任公司、股份有限公司。从那时到现在，建立“现代企 业制度”一直是中国国有企业改革特别是大中型国有企业改革的主体思路。 1 9 9 6 年3 月，第八届全国人民代表大会第四次会议批准的中华人民共和国国 民经济和社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标纲要，对国有企业改革提 出了新的思路。除了继续推进现代企业制度外，还提出了“抓大放小”的改革 思路。纲要指出，“着眼于搞好整个国有经济，对国有企业实施战略性重组。” 5 宇航中国政企关系的发展演变及改革模式 j 科技创业，2 0 0 6 ，( 2 ) 1 2 4 7 基于公共服务型政府导向的我国政府与企业关系研究 “区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出 售等形式，加快国有小企业改革步伐。”中小型国有企业，尤其是小型企业的非 国有化，无疑是正确的。中小型国有企业资本密集度低，战略性和社会性政策 负担小，而且对于中小型国有企业而言，所有者对经营者的直接监督相对容易 一些。但是，对大中型国有企业而言，承包经营责任制不能解决的问题，现代 企业制度也不能解决。因为现代公司治理结构的有效运作，有赖于一个充分竞 争的产品、要素、经理、股票等市场体系。中国经济中还缺乏这样一个市场体 系，企业的政策性负担仍旧存在，所以，软预算约束仍难根除。1 9 9 7 年爆发的 东南亚金融危机引起了人们对中国金融体系风险的关注。国有企业的高负债率 制约着企业的生存和发展；而国有企业的高负债率和低偿债能力又加剧了中国 银行体系的金融风险。出于这些考虑实行了“债转股”改革。通过技术性操作 固然能迅速改善国有企业和银行的资产负债表状况，但改革的成功还有赖于提 高国有企业的竞争能力，消除不良债务的形成机制，而这又要求消除国有企业 的各种政策性负担。 目前来看，我国几种典型的政企关系同时并存：“政府与部分国有企业之间、 一些乡镇与其所辖的乡镇企业之间仍然保持着父子关系；一些地方政府与 其所办的企业、部分乡镇政府与乡镇企业之间形成了利害相关生死与共的兄 弟关系；而政府与民营企业之间是监督与被监督的交警与司机的关系。”然 而，现实中政府对民营企业的“交警与司机”的关系只是从理论上来说的，实 际上“交警”受过去传统习惯的影响，不是为创建合理的交通秩序服务，而总 是试图对“司机”进行超越自身权限的管辖，而“司机”为了得到方便，也对 “交警”进行公关和贿买。也就是说，目前我国政府与民营企业的关系是极不 规范的，这种状况不利于民营企业的发展。“事实上，现实中中国政府与企业的 关系是错综复杂且不断变动的。”7 6 杨辉经济全球化条件下政府和企业的关系 j 经济师，2 0 0 4 ，( 1 ) ：7 7 7 杨辉经济全球化条件下政府和企业的关系) j 经济师。2 0 0 4 ，( 1 ) ：7 7 8 基于公共服务型政府导向的我国政府与企业关系研究 2 我国政企关系中存在的主要问题及原因分析 2 1 我国政企关系中存在的主要问题 长期的计划经济体制使我国政企关系的不规范来由已久。虽然历经改革取 得一定成绩，但当前我国政府与企业关系中存在的问题不容忽视。 2 1 1 政府对企业经济活动的直接干预依然较多，审批经济仍然存在 审批经济在政企关系上主要体现为行政审批。近年来，各地的行政审批改 革已取得阶段性成果：“自深圳市率先在进行行政审批改革，将4 2 个政府部门 和单位的1 0 9 1 项审批和核准事项减少4 6 3 项( 减幅4 2 4 ) 以来，全国掀起了 一股行政审批制度改革的热潮。国务院分别于2 0 0 0 年1 1 月和2 0 0 3 年2 月取消 了两批行政审批项目，( 其中第一批取消了7 8 9 项、第二批取消了4 0 6 项，合计 1 1 9 5 项) ；广东省政府于2 0 0 3 年4 月公布了行政审批项目清理结果，其中，保 留的行政审批项目1 1 0 2 项；取消的项目3 1 8 项；下放和改变管理方式的项目 1 8 6 项”o 。但是在审批改革过程中也暴露了一些不容忽视的问题：其一，审批 转为核准，有“换汤不换药”之嫌。不管“审”还是“核”，都只是一个过程， 关键在于“批”和“准”。虽然各地取消的审批事项数目非常可观，但大多都是 不收费事项。其二行政许可设定权不明确。各级行政机关甚至有些乡政府、县 政府都在设，些行政机关的内设机构也在设。其三，重许可、轻监管或者只 许可、不监管的现象比较严重。其四，行政许可往往只有权力没有责任。处罚 多、收费多，帮助少、服务少。对于政府部门，收费、处罚成为新的经济来源， 而收费和处罚的实际效果与权力设置的初衷相违背。以环保收费为例，企业向 社会排污需要交纳排污费，排污费由环保主管部门收取。如果企业没有排污， 环保部门一分钱也收不到，可能连正常的机构运行都成问题。而企业排污越多， 部门收费就越多，这样下去实际上污染却越来越严重了。 诺贝尔经济学家乔治斯蒂格勒认为“政府干预其实是出于利益集团的需 。胡汝为目前行政审批改革存在问题及分析深圳行政审批网，网址： h t t r n w w w s z - i c 2 0 v c n f o m m s h o w i s o ? i d = 2 0 0 6 1 1 0 9 1 1 2 7 1 0 2 9 6 8 2 9 & s c l e c l o a n o = l 9 基于公共服务型政府导向的我国政府与企业关系研究 要，是设租的过程”。他把寻租分成三个层次，即潜在市场进入者向主管部门 寻租以获得行政许可；主管部门以外的官员向主管部门寻租，分享“租金”；其 他部门寻租，以掌握为一个部门拥有的许可权力。这样一个部门审批变成数个 部门层层审批，严重影响了行政效率，浪费了资源，并且增加了市场进入的难 度，阻碍了市场自由竞争，阻碍了各种资源的合理流动及有效配置，也造成了 政府“设租”、企业“寻租”现象的蔓延。 2 1 2 不同类型企业间的不平等现象十分突出 一方面，隶属于不同级别政府的国有企业之间存在着明显的不平等。作为 政府的管理对象，“政府把国有企业分为不同级次，包括中央直属、省属、市属、 区属等等。在现行财税体制下，各个级次的企业与同级政府的利益直接挂钩， 各级政府都为自己的企业制定政策，对自己的企业减税让利，对别人的企业摊 派罚款。这种隶属关系的歧视，有的地方甚至还延用到非国有企业” 。 另一方面，国有企业与非国有企业间的不平等现象十分普遍。从市场角度 来讲，政府既是运动员又是裁判员。我们的政府是市场规则的制定者、国有资 产的所有者、社会的管理者，由于存在大量的国有企业，政府一方面以管理者 身份管理市场，一方面又作为国有企业的所有者进入市场，必然带来市场竞争 的扭曲。这里有三个突出的问题，一是既然参与竞争的一方是自己的企业，政 府必然在竞争中制定有利于国有企业的政策和规则，可以说，政府制定的扶植 企业政策基本上都是支持公有制企业特别是国有企业的。二是政府在市场进入 中设置了许多门槛，把许多非国有企业拒之门外：不少城市政府垄断出租车经 营，不许民营企业经营，也不许司机本人买车经营，目的就是让本市的出租车 必须使用本地出产或者组装的汽车。总而言之，就是通过设置市场准入门槛限 制非国有企业发展。三是国家的产业政策、经济政策对不同性质的企业采取不 同的政策，非国有企业在取得银行信贷支持、上市等方面有许多困难。四是有 些地方虽然民营经济表现相当活跃，但是部分“民营”背后有着来自政府方面 的强有力支撑，“铁本”事件虽由民营企业家出面，但受处分的却是做出决策的 八名地方政府官员和一名银行行长就很好说明了这一点。 乔治斯蒂格勒知识分子与市场 加2 0 0 1 何宝玉译北京：首都经济贸易大学出版社，2 0 0 1 5 6 - 5 7 1 0 席丹论建立公共服务型政府管理新体制 j 华中科技大学学报。2 0 0 3 ，圆：4 4