（行政管理专业论文）非政府组织参与公共危机恢复管理的行为研究.pdf

原创性声明 i i iiii tt i tli lt i l l illi j y 18 3 2 8 9 2 7 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者：榔粝 日期： 加户岁，a - 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者：计研斋锄 日期： 加d r ，玎 摘要 摘要 当前我国正处于关键时期，面临经济的转轨，社会的转型，各类危机都属 于高发频率，政府在日常的管理中面临巨大挑战，特别是公共危机的发生对政 府提出了更大的考验，所以我们开展危机管理的研究，研究危机的发生，预防 和恢复，最终提高危机管理的能力，已经成为社会主义建设中的重要课题。 危机的管理是一项复杂的系统工程，它的生命周期包括缩减( r e d u c t i o n ) 、 预备( r e a d i n e s s ) 、反应( r e s p o n s e ) 和恢复( r e c o v e r y ) 等阶段。危机的恢 复管理处于整个公共危机管理的最后一个环节，但是就危机管理的整个系统而 言，其发挥着重要的作用，危机的恢复管理既是一个阶段危机的完结，也有可 能是另一个阶段危机的开始，如果在危机恢复和重建管理中能够处理得当，可 以减少危机的危害，同时预防另一个危机的发生，可以转“危为“机”。政府 在危机的恢复管理中因为资源和权力的因素处于主导地位，而非政府组织因为 自身非营利性，自愿性，专业性等也应该得到充分的参与，在危机恢复中发挥 自己的作用。 本文分为五个部分，第一部分对公共危机管理，危机恢复管理，非政府组 织等概念进行相关的界定。第二部分，阐述非政府组织参与危机恢复管理的相 关内容，首先由市场失灵，公民社会理论分析非政府组织参与危机恢复管理的 可能性，然后表述非政府组织在危机恢复中的功能、优势及其参与途径。第三 部分总结了国外非政府组织参与危机恢复管理的相关经验，从客观上说，政府 与非正政府组织的高度合作机制，主观上说，国外非政府组织自身的高度发展， 外部环境上来说，是完善的法律和规章制度的保护，以这些经验为我国的非政 府组织参与危机恢复可以提供借鉴。第四部分，找出我国非政府组织参与危机 恢复所遇到的问题，剖析产生这些问题的原因。第五部分，在借鉴国外非政府 组织成功经验的同时，立足我国国情，提出解决非政府组织参与困难的对策， 包括加强非政府组织自身文化建设，提高自身素质，增加社会公信力，完善相 关法律法规，保护和规范非政府组织，促进政府积极主动与非政府合作。 关键词：公共危机管理，危机恢复，非政府组织参与 a b s t r a c t a b s t r a c t a tp r e s e n t ，c h i n ai sa tac r i t i c a lp e r i o dw h i c hi sf a c i n gt h et r a n s i t i o no fe c o n o m i c s a n dt h er e s t r u c t u r i n go fs o c i e t y , t h eh i g hf r e q u e n c yo fa l lk i n d so fc r i s e s ，a n dt h e g o v e m m e n ti sf a c i n ge n o r m o u sc h a l l e n g e si nt h e i rd a i l ym a n a g e m e n t ，i ns p e c i a l l y , t h eo c c u r r e n c eo fp u b l i cc r i s e si sag r e a t e rc h a l l e n g et ot h eg o v e m m e n ls o ，w ec a r r y o u tc r i s i sm a n a g e m e n tr e s e a r c hf o rt h eo c c u r r e n c e ，p r e v e n t i o na n dr e c o v e r yo ft h e c r i s i sf o ri m p r o v i n gt h ea b i l i t yo fc r i s i sm a n a g e m e n t ，w h i c hh a sb e c o m eav e r y i m p o r t a n ts u b j e c ti nt h ed e v e l o p m e n to f t h es o c i a l i s m c r i s i sm a n a g e m e n ti sc o m p l e xs y s t e me n g i n e e r i n g , a n di t sl i f ec y c l e ，i n c l u d i n g t l e s ef o u rp h a s e so fr e d u c t i o n ，r e a d i n e s s ，r e s p o n s ea n dr e c o v e r y t h ec r i s i s r e c o v e r ym a n a g e m e n ti sa tt h el a s tp a r to ft h ew h o l ep u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ，b u ti t p l a y sa ni m p o r t a n tr o l e i nt h ew h o l ec r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e m ，a n dt h ec r i s i s r e c o v e r ym a n a g e m e n ti sb o t ha ne n do fac r i s i sp h a s ea n dc o u l db eas t a r to fa n o t h e r p h a s eo ft h ec r i s i s i ft h er e h a b i l i t a t i o na n dr e c o n s t r u c t i o ni nc r i s i sm a n a g e m e n tc a n b eh a n d l e dp r o p e r l y , w ec a nr e d u c et h eo c c u r r c n c eo fc r i s i s ，a n dt h e nc a np r e v e n t a n o t h e rc r i s i sf r o mo c c u r r i n g ，a n dc a nt u m ”d a n g e r o u s ”t o 什c h a n c e g o v e r n m e n ti s o nt h ed o m i n a n tp o s i t i o ni nt h er e c o v e r ym a n a g e m e n tb e c a u s eo fi t sr e s o u r c e sa n d p o w e rf a c t o r s ，w h i l et h en o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sw i t h t h e i rn o n p r o f i t ， v o l u n t a r y , p r o f e s s i o n a l ，e t c w h i c hs h o u l da l s ob ea b l et of u l l yp a r t i c i p a t ei nc r i s i s r e c o v e r yt op l a yi t sr o l e t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ，t h ef i r s tp a r ti ff o rt h ed e f i n i t i o no ft h e c o n c e p t f o r p u b l i c c r i s i s m a n a g e m e n t ， c r i s i s r e c o v e r ym a n a g e m e n t ， a n d n o n - g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，e t c t h es e c o n d p a r t i sf o r t h e e x p a t i a t i o n o nt h er e l e v a n tc o n t e n tt h a t n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si n v o l v e d i nc r i s i sr e c o v e r ym a n a g e m e n t f i r s t a n a l y z i n gt h en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si n v o l v e di n c r i s i sm a n a g e m e n t ，b y m a r k e tf a i l u r ea n dt h e o r e t i c a lo fc i v i ls o c i e t y ；n e x t ，e x p r e s s i n gi t sf u n c t i o n ，a d v a n t a g e , a n dp a r t i c i p a t i o nm e a n si nt h ec r i s i sr e c o v e r y t h e “r dp a r ts u m su pt h er e l e v a n te x p e r i e n c ei nc r i s i sr e c o v e r ym a n a g e m e n to f i i a b s t r a c t t h ef o r e i g nn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sp a r t i c i p a t i n gi nt h er e c o v e r ym a n a g e m e n t o b j e c t i v e l ys p e a k i n g , s a i dt h a tah i g hd e g r e eo fc o o p e r a t i o nm e c h a n i s mb e t w e e nt h e g o v e r n m e n ta n dn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，s u b j e c t i v e ，s a i d t h a t f o r e i g n n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n so w nh i g h l yd e v d o p e d ，t h ee x t e r n a le n v i r o n m e n t p o i n to fv i e wi s t oi m p r o v et h ep r o t e c t i o no ft h el a w sa n dr e g u l a t i o n st ot h e s e e x p e r i e n c e sf o rt h ec o u n t r y sn o n g o v e r n m e n t mo r g a n i z a t i o n si n v o l v e d i nc r i s i s r e c o v e r yt op r o v i d ear e f e r e n c e t h ef o u r t h s e c t i o n , t of i n d o u tp r o b l e m sm e tb y0 1 1 1 n o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n si nt h ec r i s i sr e c o v e r y , a n a l y z i n gt h er e a s o n s f o rt h e s ep r o b l e m s t h el a s tp a r ti sf o r ：w h e nw er e f e r e n c et ot h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo ff 0 r e i 舶 n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，w es h o u l d b a s eo nc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，a n d p r o p o s es o l u t i o n st o t h ed i f f i c u l t n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s i n v o l v e di n r e s p o n s e ， w h i c hi n c l u d i n gs t r e n g t h e n i n gi t so w nc u l t u r a ld e v e l o p m e n t ，i m p r o v e t h e i ro w nq u a l i t y , i n c r e a s i n gs o c i a lc r e d i b i l i t y , i m p r o v er e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s ， p r o t e c t i n ga n dr e g u l a t i n gn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，g o v e r n m e n tp r o 。a c t i v e c o o p e r a t i o nw i t hn o n g o v e r n m e n t a l ，w i d e n i n gt h ec h a n n e l so f p a r t i c i p a t i o na n d s o0 1 1 ， a i m e dt oi n c r e a s i n gt h ec o o p e r a t i o nb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dn o n - g o v e r n m e n t a l ， a n di m p r o v i n gt h ep a r t i c i p a t i o ni nac r i s i sr e c o v e r y k e y w o r d s ：c r i s i sm a n a g e m e n t 。c r i s i sr e c o v e r y , n 8 0p a r t i c i p a t i o n i i i 目录 目录 摘要i a b s t r a c t i i 目录：i v 1 引言。1 1 1 研究背景和意义1 1 2国内外文献综述2 1 3 理论工具4 1 4 研究方法5 1 5 论文创新点5 2 非政府组织和公共危机恢复管理的相关概念的界定6 2 1 非政府组织6 2 1 i 我国非政府组织的特性7 2 2 公共危机管理8 2 3 公共危机恢复管理9 2 3 1 公共危机恢复管理的概念和整体框架9 2 3 2 公共危机恢复管理的类型和阶段构成1 0 2 3 3 公共危机恢复管理的主体和客体1 1 2 3 4 公共危机恢复管理的工作内容和对象构成1 2 2 3 5 公共危机恢复管理的实施和原则1 2 3 非政府组织参与公共危机恢复管理的相关内容1 5 3 1非政府组织参与公共危机恢复管理的理论依据1 5 i v 目录 3 1 1 市场政府失灵1 5 3 1 2 公民社会的理论1 6 3 2 非政府组织参与在公共危机恢复管理中的角色定位1 6 3 3 非政府组织参与公共危机恢复管理的途径和环节1 7 3 4 非政府组织在参与公共危机恢复管理中的功能和优势1 9 4 国外非政府组织参与公共危机恢复管理的经验2 2 4 1在公共危机恢复管理中政府与非政府组织的高度合作机制2 2 4 1 1 英国“框架式”的合作模式2 2 4 1 2 美日“制式化”的合作模式2 4 4 2国外非政府组织自身的高度发展2 6 4 2 1 国外非政府组织的迅速有效的参与2 6 4 2 2 非政府组织利用自身的优势吸收更多的国际资源2 7 5 我国非政府组织在参与中存在的问题及原因分析2 8 5 1我国非政府组织在参与过程中存在的问题2 8 5 1 1 部分非政府组织社会公信力不强2 8 5 1 2 非政府组织与政府的沟通和互动不足2 8 5 1 3 非政府组织参与的渠道不畅通2 9 5 1 4 非政府组织自身力量薄弱2 9 5 1 5 非政府组织缺少相关法律法规的保护3 0 5 2 制约我国非政府组织参与危机恢复管理的原因分析3 0 5 2 1 非政府组织自身理念的不明确3 1 5 2 2 非政府组织自身能力的不足3 l 5 2 3 非政府组织自身合法性的不健全3 l 5 2 4 非政府组织独立性的缺乏3 2 5 2 5 与政府的合作渠道受限3 3 6 我国非政府组织有效参与危机恢复管理的对策3 4 6 1加强公民文化建设3 4 v 目录 6 1 1 树立公众的责任意识3 4 6 1 2 培养公民良好的参与意识3 5 6 1 3 培养公民的志愿精神3 5 6 2 提高非政府组织自身能力3 5 6 2 1 优化自身管理3 6 6 2 2 吸收专业性人才3 6 6 2 3 加强国际间非政府组织的合作3 7 6 3 建立和完善相关的法律体系3 8 6 3 。l 创造良好的法律环境，规范引导3 8 6 3 2 形成制度化的框架，完善参与机制3 8 6 4 政府与非政府组织建立合作机制3 9 6 4 1 政府自身的观念的转变3 9 6 4 2 政府对非政府组织加强激励和引导4 0 6 4 3 政府对非政府组织合理规划4 0 6 5 建立正式的组织渠道保证非政府的有效参与4 1 6 6 推进基层社区建设4 2 参考文献4 3 个人简历4 5 致谢4 6 v l 引言 1引言 1 一研究背景和意义 自从本世纪9 0 年代以来，整个世界领域的危机事件频发，美国的“9 11 事件，2 0 0 4 年的印度洋海啸，最近才发生的海地地震，我国近几年发生的s a r s 事件，南方雪灾，汶川大地震，这些危机事件严重影响到世界的稳定和人民的 生命安全，很多危机的发生有着未知性，我们在做好危机预警和危机应付的同 时，更重要的是关注危机的恢复和重建的工作，危机从爆发到恢复分为三个阶 段，分别是：危机的缩减阶段，危机的反应阶段，和危机的恢复阶段。危机的 各个阶段能否得到妥善的解决和维护，都会关系到整个危机管理的好坏，目前 我们国家对危机的缩减和反应阶段都采取了系统化的应急方案，但是对于危机 管理的最后一个阶段危机的恢复阶段，因为本阶段本身的复杂性，所以还缺少 系统性的管理方案。 我们研究公共危机的最终目的是恢复社会的秩序，维持社会的稳定，即使 危机事件被暂时的解决，也不意味着危机管理过程的结束，此时恰恰是危机恢 复的开始。危机发生后的六个月是公共危机恢复管理的最佳时期，是所有的危 机改革的措施和宣传最有效的时候，所以我们应该及时抓住机会，做好危机的 恢复管理，把“危机”变为“机遇 本文选择的论点是非政府组织参与公共危机恢复管理的行为研究，这是因 为在公共危机恢复管理的阶段，不仅仅是对资源恢复的阶段，即我们所讲的恢 复重建，物质资源，商业和工业的援助，更重要的是对灾后人民心理的恢复， 心理的辅导，还有社会秩序的疏通，社会公信力和民族自信心的重塑，这些既 包括硬件上的恢复，更多的是软件上的恢复，可见恢复工作的复杂性和持久性。 在各项的恢复工作中，政府自然应该处于主导的地位，因为政府具有雄厚的资 源和资金，统一协调的组织，系统化的方案，这些因素对于危机过后的硬件恢 复十分有利，但是很多软件方面的恢复，是很多细节和心理上的重塑，政府在 很多地方很难做到面面俱到，这样非政府组织就能够发挥自身的优势，协助政 府做好危机恢复的软件恢复。 第一，当前非政府组织发展迅速，分布的领域和涉及的范围都日益的扩大， 对社会的影响力逐日增强，作为公共危机管理多元化的一支活跃力量，加之自 引言 身乐于参与与政府的协作，所以在公共危机恢复的方面具有充分的主观能动性， 应该能够充分的发挥作用。 第二，非政府组织自身具有的公益性质和自身的专业敏感度，使得非政府 组织能够关注到各个角度，非政府组织可以关注到更多的弱势群体，像残障人 士，老弱病残等，很多群体是政府管理当中的死角，但是非政府组织的视角更 加的宽阔，更能够辅助政府管理好社会各类群体。 第三，非政府组织在公共危机的恢复管理中，非政府组织有利于凝结社会 的力量，动员社会最广泛的力量实行自救和自助，和在公共危机恢复管理中与 政府的互动和合作。在公共危机的恢复中，全民应该表现出健康理性的自主独 立意识，不应该全盘依赖政府，非政府组织来源于草根，扎根于草根，所以最 能够动员这部分的力量实行自救。 第四，非政府组织贴近民众，并且拥有专业方面的知识，能够更好的进行 心理的疏通和辅导，有效预防灾后心理的恐慌，稳定社会秩序。 1 2 国内外文献综述 国外对公共危机恢复管理研究主要集中于发达国家，梳理概括其研究的成 果，比较有代表性的有以下几种： 第一，计划与项目运行观 在这一观点看来，公共危机的恢复和重建主要体现为恢复计划及其项目的 运行过程，它以美国全国突发事件管理系统对恢复的解释最为典型。美国 对恢复的解释是，“制定，协调和实施服务设施和现场复原预案，重建政府运转 和服务功能，实施对个人、私人部门、非政府和公共的援助项目以提供住房和 促进复原，对受影响的人们提供长期的关爱和治疗，以及实施社会、政治、环 境和经济恢复的其他措施，评估突发事件以吸取教训，完成事件报告，主动采 取措施减轻未来突发事件的后果。这一界定重视恢复重建预案或计划的实际运 行，强调援助项目的具体实施，关注恢复重建的长远效果。 第二，手段集合观 这一观点强调恢复重建是各种手段的集成，以澳大利亚紧急事态管理署 “p p r r 角度的界定为代表。澳大利亚紧急事态管理署认为，紧急事态管理由 d e p a r t m e n to f h o m e l a n ds e c u r i t y , n a t i o n a li n c i d e n tm a n a g e m e n ts y s t e m ，m a r c h1 ，2 0 0 4 ，p 1 3 5 2 引言 预防减除、准备、应对和恢复四个阶段构成，恢复是其最后阶段。澳大利亚对 它的定义是：恢复是为受影响的社区提供恢复手段。主要措施和内容包括：修复 基础设旌、社区康复、咨询方案、临时住所、财政支持与帮助、卫生与安全情 报、长期医疗保健、物质恢复、公共情报i 实施经济影响研究。这一界定实际 上是把恢复重建当作一系列措施和手段。 第三，阶段递进观 这一观点认为，突发公共危机恢复和重建可以划分为前后相继、依次递进 的几个阶段，其中以凯提斯和皮亚卡的恢复管理四阶段理论最具有代表性。第 一阶段是紧急事态，强调的是紧急事态行动预案实施的应对时期。第二阶段是 复原，这一时期受损的公用设施得以修复，撤离的人员返回家园，住房、商业、 工业得以修复。第三阶段是重建更替，包括重建股本、经济恢复到灾前水平。 第四阶段是发展，建设具有纪念性的建筑物，纪念日被确定，人们试图迸一步 改造社区。上述界定比较具体描述了恢复管理各个阶段的特点、任务、时间以 及前后相继的关系。 第四，组织发展观 这一观点是从组织管理的角度，强调恢复管理对于组织实现转机，获取新 的发展机会的作用以及具体的功能机制。美国学者罗伯特希斯从组织管理的 角度提出了危机管理范畴的4 r ( 缩减，预备，反应，恢复) 模式。其中，“恢复 “的含义是，分析危机的影响，制定危机应对计划，采取相应的行为策略，并 适时作出评估。它包括人的管理以及物和系统的恢复两个方面，依赖于与人的 关系，需要将有形和实体的活动与人、人的参与以及连续的感觉这些无形和心 理方面综合起来。这一观点被看做是组织恢复管理的重要内容。 国内的学者对于公共危机恢复管理的理解与界定大都是引鉴国外学者的理 论与观点，综合一起有以下两种观点： 、 我国学术界的对公共危机恢复管理的一个比较常见的观点认为，恢复管理 是在应急处置结束之后，管理主体为恢复正常的社会秩序和运行状态所采取的 一系列措施的总和，是政府危机管理不可缺少一部分。它不是简单的住房，安 置灾民，也包括重建人们的精神和各方面的社会关系；既包括物质方面的重建， 也包括非物质方面的重建。 还有的观点是这样表述的，公共危机的恢复管理是组织在危机紧急事态得 。夏保成编著，西方公共安全管理【m 】北京：化学工业出版社2 0 0 6 2 3 2 2 3 3 3 引言 到遏制以后，通过持续性的策略恢复与利益相关的沟通关系和利益关系，以重 塑组织形象，重建利益互惠机制的管理行为。认为理顺沟通关系和重建利益关 系是组织在恢复阶段的两条工作主线，从管理的内容属性上看，组织在恢复阶 段面临着双重任务：一是补救型任务，二是改善型任务。 1 3 理论工具 本文所用到的主要的应用理论主要有两个，一个是治理理论，另外一个是 危机管理的理论，另外文章还借鉴了非政府组织等相关管理理论。 治理理论：治理是公共的政府机构和私人的个人机构共同管理事务的总和， 他促成具有相互矛盾的冲突双方得以调和，并且最终能够联合行动的持续的过 程。所谓的善治理论是使得公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质就是 政府与公民共同应对危机，合作管理，是双方的最佳的合作关系。我们从定义 中可以明白，善治的过程是政府的权力分发给公民，还政于民的一个过程。因 此，善治的展开依赖于公民的积极参与，公民社会的发展程度是一个国家能够 实行善治的关键，这也是非政府组织能够参与到公共危机恢复方面的重要的理 论依据。 危机管理理论：危机管理的4 r 理论由美国危机管理专家危机管理大师罗伯 特希斯( r o b r th e a t h ) 在危机管理一书中率先提出危机管理4 r 模式， 即缩减力( r e d u c t i o n ) 、预备力( r e a d i n e s s ) 、反应力( r e s p o n s e ) 、恢复力 ( r e c o v e r y ) 四个阶段组成。有效的危机管理是对4 r 模式所有方面的整合，其 中，缩减管理贯穿于整个危机管理的过程。在预备模块中，运用缩减管理的风 险评估法可以确定哪些预警系统可能会失效，就可以及时地予以修正或加强。 在反应模块中，缩减管理可以帮助管理者识别危机的根源，找到有利于应对危 机的方法。在恢复模块中，缩减管理可以对恢复计划在执行时可能产生的风险 进行评估，从而使恢复工作产生更大的反弹效果。本文中所涉及的危机的恢复 管理和重建，理论工具就是参考危机管理中所提及的最后一个阶段恢复管理。 。李程伟张永理自然灾害突发事件：恢复重建政策体系研究【m 】_ 匕京：中国社会出版社，2 0 0 9 6 4 引言 1 4 研究方法 本文以非政府组织参与公共危机管理的最后一个阶段，公共危机的恢复阶段 作为研究的对象，运用文献研究法，比较研究法，把理论与实践研究相结合， 对比国内外的现状，找出我国非政府组织不能够有效参与公共危机恢复管理的 原因，然后根据提出问题，分析问题，解决问题的逻辑顺序，最终联系实际提 出有效的对策，加大非政府组织在公共危机恢复中的参与能力。 案例分析方法：着重从公共管理的角度，根据近几年发生的大量公共危机的 事件，分析在公共危机恢复管理中政府的行为和非政府的参与行为。 文献法：查阅了关于公共危机管理和危机过后恢复和重建的大量资料，通过 互联网，报纸，杂志等相关渠道收集资料，为文章的理论部分打好基础。 比较法：在分析国内非政府组织参与公共危机恢复管理的问题和原因的部 分，参考了国外的成功案例，使之与国外情况进行对比，最终找出问题的症结。 1 5 论文创新点 本文有以下两个论文创新点： 第一，目前的大多数文章都是以整个公共危机系统为研究的对象，研究公 共危机管理这个系统内，各个阶段之间的关系和协作，研究的对象比较概括， 属于宏观方面上的总体概括，而本文的研究是以公共危机管理的最后一个阶段 一公共危机恢复管理为研究的对象，研究这一阶段在整个公共危机系统中的作 用和关联，以小见大。对公共危机恢复管理的研究属于微观层面的，并且联系 目前频发的各类危机进行了详细细致的分析。 第二，以往大部分的研究侧重于以政府为参与主体的研究，强调政府在处 理危机事件中的主导地位，和政府的责任机制和应对能力。而本文的视角是以 非政府组织的参与为研究的主体，强调非政府组织利用自身的优势配合政府进 行危机的恢复和重建，以及在参与恢复和重建中的各项优势。并且借鉴了国外 非政府组织的先进的经验，结合了本国的国情，提出了非政府组织参与公共危 机恢复管理的对策。 5 非政府组织和公共危机恢复管理的相关概念的界定 2 非政府组织和公共危机恢复管理的相关概念的界定 2 1 非政府组织 非政府组织的全称是n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ，一般用在联合国的 文件和其他许多国家的官方文件中，是指那些在地方、国家或国际级别上建立 起来的、以促进经济发展与社会进步为目的的社会组织，多用于第三世界国家。 非政府组织提供多样化的公共服务，向政府反映公众需求，提出合理意见或建 议，影响政府政策制定。它具有组织性、民间性、公益性、自治性、志愿性、 非营利性、合法性、非政党性等特征以及社会服务、沟通协调、监督管理等基 本功能。它又被称作“第三部门 、“非营利部门 、“利他部门”。他并不 是一个有着十分明确的概念和外延的概念，各个国家根据本国国情的不同，对 非政府组织概念的界定都有自己的侧重，其中以美国约翰一霍普金斯大学教授 莱斯特萨拉蒙提出的五特征来描述的比较多。第一，非政府性，第二，非营 利性，第三，自治性，第四，自愿性，第五，组织性。在学术界，他所提出的 非政府性和非营利性这两个特点受到了广泛的认可。我们把非政府性理解为独 立与政府体系之外，而独立运作的组织：非营利性表明了非政府组织与市场经 济组织的区别，它是不以营利为目的的，利润不参与分配的组织。该定义符合 西方国家的基本情况，所以受到西方国家的广泛认可。 在我国，对非政府组织的界定也不尽相同，我国的公民社会发育的相对较 晚，真正意义上的完全符合西方概念所界定的非政府组织是不存在的。但是有 一些组织在运作上是区别于政府和企业的，这样的组织有些具有自治性，自愿 性，公益性，我们视之为非政府组织。本文在这里定义的非政府组织是：政府 体系之外的，不以营利为目的的，具有不同程度的自治性、公益性的组织。 第一种：法定的非政府组织。这类的非政府组织是得到我们现行的法律所 认可的，符合登记规定的。主要分为社会团体，民办非企业单位和基金会这三 种。 第二种：草根非政府组织。指的是未在民政部门登记的，但是具有非政府 性，公益性，自愿性的组织，这样的组织一般是属于民间自发组建的。但是不 能在民政部门获得法人资格。 6 非政府组织和公共危机恢复管理的相关概念的界定 第三种：未定型的非政府组织。这种类型的组织正处于由其他类型的社会 组织向非政府组织的转型过程之中，或者是具有非政府组织的特质，例如组织 界线尚未划清的部门代管组织，如业主协会等等。 2 1 1 我国非政府组织的特性 由于我国没有真正意义上的非政府组织，政府对非政府组织的控制性和影 响力都很大，限制了非政府组织的发展和独立性，表2 1 是我国政府对非政府 组织的影响和控制的直观反应。 表2 1 不同性质的组织在人事、经营等方面与政府部门的关系 民办非企业 社团事业单位营利性中介 单位 政府有人事任 4 0 98 6 81 1 52 5 3 免权的比例 政府授以特许 9 8 2 9 33 0 84 6 3 经营权的比例 政府参与利润 9 71 4 41 8 51 8 8 分配的比例 通过对上表的阅读，我们不难发现，在我国，非政府组织在人事权和独立 决策权方面都表现明显的不足。为此我国民间组织的典型特征便是政府主导型 的“官民二重性 。虽然即使官办型组织在依附体制资源和开发民间资源方面在 不断的进行探索，并且通过一些项目运作( 如希望工程) 取得了一定的成绩， 但是“官民= 重性 仍然是目前我国民间组织的主要特性。这种公私混合和官 民身份的重叠使政府可以对非政府组织进行监察与控制，而民间组织利用双重 身份来获得体制内、外的双重资源，民间组织的行为受到“行政机制 和“自 治机制的双重支配。但是，政府对带有官民二重性民间组织资金支持的过于 行政化，即采取财政拨款等方式对民间组织予以支持，也容易导致民间组织对 行政组织的过度依附，而影响其自身发展的独立性和社会基础。同时这种官民 二重性特性也导致我国民间组织发展的不平衡性，在实际运行过程中不利于民 间组织绩效的提高和发展。 。王名中国的非政府公共部f q j 中国行政管理2 0 0 1 5 口王冬芳非政府组织与政府的合作机制：公共危机的应对之道【m 】，北京：中国社会出版社，2 0 0 9 7 非政府组织和公共危机恢复管理的相关概念的界定 2 2 公共危机管理 危机是一种客观存在，一种源于变化与未知而产生的客观存在。所以无论 是个人、组织、社会、都会时常处于一种人与人之间的、人与自然之间的、人 与社会之间的、组织与组织之间的矛盾冲突状态。危机具有两方面的基本特性： 一是广泛性，也就是危机的影响范围广泛，危机波及公共领域；二是严重的破 坏性和危害性，即危机爆发的后果是可怕的，产生了大规模的破坏性，并且已 经对公共领域的生产、生活秩序、以及基本价值和行为准则架构产生了严重的 破坏与危害。在这种情况下，个人以及组织个体的力量已经不足以应对并解决 这种危机状态，政府必须承担相应的危机管理职责。具备这两种危机特性的危 机可以称之为“公共危机。 那么公共危机管理指的是，采取一些行为最大程度地避免或减少危机所造 成的损害，以提高对公共危机发生的预见能力，危机发生后的救治能力以及事 后的恢复能力，就可以称为是公共危机管理。公共危机管理体现的是一种人与 危机之间的关系，是人类不断认识危机的过程，是人类面对危机不断提升治理 能力的进程。 在学术界有以下几种划分危机各个阶段的模型，如简单的三阶段的分法， 即危机前，危机中，危机后。还有芬克所提出的四阶段生命周期模型，即：潜 伏期( p r o d r o m a l ) ，爆发期( b r e a k o u to ra c u t e ) ，扩散期( c h r o n i c ) 及解决期 ( r e s s o l u t i o n ) 。另外还有危机管理专家米卓夫将危机管理划分为五个阶段， 分别是信号侦测，探测和预防，控制损害，恢复阶段。 各个学者对危机的划分各有不同，本文探究的是非政府组织在危机恢复阶 段的参与行为，所以本文所参照的危机的划分模型是罗伯特希斯的说提出的 危机管理四个阶段的划分，即缩减( r e d u c t i o n ) ，预备( r e a d i n e s s ) ，反应 ( r e s p o n s e ) ，恢复( r e c o v e r y ) 四阶段。在危机管理的四个阶段中，恢复阶段 是最后一个阶段，但是也是最复杂最重要的一个阶段，它的成功与否关系着危 机整体的效果，处理的得当往往可以转危为机，所以本文着重对恢复阶段进行 探究。国 。【澳】罗伯特希斯危机管理【m 】王成，宋炳辉译一匕京：中信i | 版社，2 0 0 1 8 非政府组织和公共危机恢复管理的相关概念的界定 2 3 公共危机恢复管理 2 3 1 公共危机恢复管理的概念和整体框架 公共危机恢复管理作为公共危机管理的最后的一个环节，对于圆满解决突 发事件具有最后的决定性的作用，我国学者对公共危机恢复管理的理解和概念 的界定，大多数是引借国外学者的理论与观点，结合我国危机事件的恢复与重 建的经验，我国相关学界一般认为：公共危机恢复管理是在应急处置结束之后， 应对主体为恢复正常的社会秩序和运行状态所采取的一切措施的总和，是突发 事件应对的最后一个阶段，是使遭受突发事件影响者回复到正常的状态。它大 多数开始于应急处置与救援工作的大体完成，结束正常状态的回归。 国外学者对公共危机恢复管理的理解和界定，往往是把它作为突发事件应 对的一个阶段、一个环节、一个组成部分和一个连续的系统工作过程来看待， 在内容上它既包括物质层面，又包括社会层面和心理精神层面。关于危机恢复 管理的起始时间问题，由于突发事件类别的多样性以及突发事件本身的特性而 有所差异，有些突发事件的恢复工作从应急处置救援阶段就开始了，有的在应 急处置结束的之后才正式开始。恢复管理持续的时间长短也各不相同，恢复重 建过程中所需要的时间长度主要取决于突发事件的性质、规模等级、影响范围 与社会危害严重程度等因素。 危机管理者在公共危机恢复管理过程中应当进行危机后特定时期的跟踪、 反馈工作，确保危机事件得以根本解决，配套解决和危机问题相关的，可能导 致危机局势再度发生的各种社会问题，巩固前期成果，变危机为机遇。 9 非政府组织和公共危机恢复管理的相关概念的界定 图2 1 公共危机恢复管理框架 我们通过图2 1 可以看出公共危机恢复管理的内涵，第一是硬件上的恢复， 从大的方面讲是社会基础设施，如道路，房屋，工厂，学校的重建和恢复，这 些公共设施恢复的好坏，关系到社会秩序能否顺利的运行和整个社会的安定。 第二是软件上的恢复，我们也可以简单的理解为精神层面的恢复，危机过后公 民心理的疏导，公民的身心健康的诊断，还有对本次公共危机的总结，对未来 预防危机起到了警示的作用，硬件方面是有形的，软件方面是无形的，公共危 机恢复管理既是对这两方面的双重恢复。 2 3 2 公共危机恢复管理的类型和阶段构成 按照对公共危机恢复管理的时间来划分，我们可以把恢复和重建的工作分为 两种。 第一种，紧急恢复重建，我们可以称之为短期恢复。在紧急事态的处置过 程当中，危机的应对者必须采取一系列的紧急措施，恢复受到破坏的各种机构 和设施的基本功能，保障受灾人群的基本生活需求，这样我们称为短期恢复行 动。短期恢复行动是针对长期的恢复行动而言，其时间周期为几天或者是几周，