（马克思主义哲学专业论文）论行政决策咨询系统.pdf

四川师范大学学位论文独创性及使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师猩星迸麴援指导f ，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印刷 版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位论文 作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。 论文作者签名：叼玉 2 0 0 6 年3 月3 1 日 论行政决策咨询系统 马克思主义哲学专业 研究生万玉琳指导教师程思进 行政决策是政府工作的中心环节，是政府各项工作的基础。决策是否正确， 不但会影响到党的执政能力，还会影响到一个地区的先进与落后，甚至是国家 民族的兴衰荣辱。因而，不断推进决策科学化，努力实现科学决策，对于推进 我国持续、健康、快速的发展具有特别重要的意义。但由于历史和现实的原因， 我国的行政决策面临着内容专业化、理论多元化、问题复杂化的挑战。我国曾 经出现的决策失误，给国家和人民带来了难以弥补的损失。政府封闭式的行政 决策模式已不能适应社会发展的需要，行政决策咨询系统逐渐显示出其不可或 缺的重要作用。行政决策咨询是实现行政决策民主化的客观要求，是行政决策 科学化的可靠保障，是提高行政效率的重要途径。行政决策咨询的发展初期主 要是一种内部咨询形式，二次世界大战后，行政咨询从行政决策中分离出来， 成为了一个相对独立的、专门的系统。通过对行政决策咨询发展历程的历史考 察，可以发现，行政决策咨询系统的发展具有一种历史必然性，是生产力发展 的必然结果。在现代社会发展中，行政咨询系统在社会生活中越来越体现出它 的重要性和蓬勃发展的趋势。咨询的范围已遍布各个领域，涵盖从经济到政治、 军事、法律、环境等各个方面。各国政府在经费、政策、人力等方面为行政决 策咨询系统的顺利发展创造了良好的条件，而行政决策咨询系统反过来也对各 国政府行政决策科学化起着不可或缺的重要保证作用。我国现代咨询业的发展 基本上经历了从1 9 7 9 年到8 0 年代初的初步发育阶段、从8 0 年代中期到9 0 年 代初的稳步成长阶段以及9 0 年代后的高速发展阶段三个发展阶段。特别是进入 新世纪以来，党中央越来越重视行政决策的科学化发展，已经把改革和完善决 策机制，完善专家咨询制度作为加强社会主义民主政治建设的一项重要举措来 加以强调。中央和地方各级政府部门也为此制定了一系列的相应法律、法规。 但目前我国行政决策咨询系统仍然存在着一些问题。在行政决策方面主要表现 为：政治体制、民主法治建设决策咨询机制不完善，行政决策主体对咨询重要 性的认识不够，在具体行动上对行政咨询业的发展支持度不够等等。在行政决 策咨询自身主要表现为：咨询系统的独立性弱、依附性强、地位低，咨询人员 的自身素质不高，咨询机构之间缺少交流与合作等等。构建我国良好的行政决 策咨询系统，在行政决策方面，要健全相关法律、法规，为行政咨询系统的健 康发展提供良好的环境；强化咨询意识；重视咨询成果；深入到基层和群众中， 主动了解民情、民意。在咨询方面，要提高咨询者的素质和业务水平；大力发 展外部决策咨询机构；加强各个咨询机构和咨询人员之间的交流和协作；保证 研究成果的实用性和可操作性以及坚持咨询研究的独立性和自主性原则等等。 关键词：行政决策，行政决策咨询系统，行政环境，国外咨询状况，我国 行政决策咨询系统 2 d i s c u s si o no nt h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n g c o n s u l t a t i o ns y s t e m m a jo r ：m a r x i s tp h i l o s o p h y p o s t g r a d u a t e ：w a ny u l i ns u p e r v i s o r ：c h e n gs i j i n t h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gi st h ec e n t r a ll i n ko fg o v e r n m e n ts e r v i c e ， a n dt h eb a s i sf o ra l lw o r k w h e t h e ro rn o tt h ed e c i s i o n m a k i n gi sc o r r e c t ，w i l ln o t o n l ya f f e c tt h ep a r t y sr u l i n gc a p a b i l i t y , b u tw i l la f f e c tar e g i o n sa d v a n c e m e n ta n d b a c k w a r d n e s s ，e v e nan a t i o n sp r o s p e r i t ya n dc r e d i ta sw e l l t h e r e f o r e ，t oa d v a n c e s c i e n t i f i cd e c i s i o n m a k i n gc o n s t a n t l y , a c h i e v es c i e n t i f i cd e c i s i o n m a k i n gd i l i g e n t l y ：r v e r yv i t a lf o ro u rc o u n t r y , e s p e c i a l l yf o rp u s h i n gf o r w a r dc h i n a ss u s t a i n e d ， h e a l h 、dr a o i dd e v e l o p m e n t b u t ，b e c a u s ef 、f 、h ；。 jr e a l i s t i cf a c t o r s ， o u rc o u n t r yi sf a c i n gt i l ec h a l l e h 若eo fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gi nc o n t e n t s p e c i a l i z a t i o n ，t h e o r e t i c a lm u l t i p l i c a t i o n ，s i t u a t i o nc o m p l i c a t i o n t h ed e c i s i o ne r r o r s t h a to n c e a p p e a r e di n o u rc o u n t r yh a sb r o u g h tu s v e r ys e r i o u s l o s s t h e g o v e r n m e n t se n c l o s e dt y p eo fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gp a t t e r nh a sn o tb e e n a b l et om e e tt h es o c i e t yn e e dt od e v e l o pw h i l et h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n g c o n s u l t a t i o ns y s t e md e m o n s t r a t e si t si n d i s p e n s a b l ev i t a lf u n c t i o ng r a d u a l l y i ti st h e r e q u e s t t oa c h i e v et h e o b j e c t i v e o fd e m o c r a t i z a t i o n o fa d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g ，a n d t h er e l i a b l e g u a r a n t e e t oa c h i e v et h ea d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g e f f e c t s s c i e n t i f i c a l l y , e v e n a n i m p o r t a n tw a yt oi m p r o v et h e a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y t h ei n i t i a la d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gc o n s u l t a t i o n d e v e l o p m e n ti sam a j o rf o r mo fi n t e r n a lc o n s u l t a t i o n a f t e rt h es e c o n dw o r l dw a r , t h ec o n s u l t a t i o n s e p a r a t e d f r o mt h e d e c i s i o n - m a k i n gs y s t e m a sar e l a t i v e l y i n d e p e n d e n t ，s p e c i a l i z e ds y s t e m i n s p e c t i n gt h r o u g ht h eh i s t o r i c a lc o u r s eo ft h e d e v e l o p m e n to fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gc o n s u l t a t i o n ，w em a yd i s c o v e rt h a t t h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gc o n s u l t a t i o ns y s t e mh a sah i s t o r i ci n e v i t a b i l i t y , 3 d e v e l o p i n g w i t ht h e p r o d u c t i v e f o r c e s i nm o d e m s o c i e t y , a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n gc o n s u l t a t i o ns y s t e mi sm o r ea n dm o r er e f l e c t i n gi t si m p o r t a n c e ；t h e c o n s u l t a t i o ns c o p eh a sb e c o m ew i l d e ra n d w i l d e r ，c o v e r i n gf r o mt h ee c o n o m yt ot h e p o l i t i c a l ，m i l i t a r y ，l e g a l ，e n v i r o n m e n t a lf i e l d s t h e v a r i o u s g o v e r n m e n t sh a v e c r e a t e d g o o d c o n d i t i o n si nf u n d i n g ，p o l i c ya n dm a n p o w e r , e t c f o rt h es m o o t h d e v e l o p m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gc o n s u l t a t i o ns y s t e m ， w h i c hi n t u r n p l a y s a n ti n d i s p e n s a b l ea n di m p o r t a n tr o l e i n e n s u r i n g t h ea d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n gs c i e n t i f i c a l l y t h em o d e mc o n s u l t i n gi n d u s t r yd e v e l o p m e n ti no u r c o u n t r yh a sb a s i c a l l ye x p e r i e n c e dt h ep r e l i m i n a r yd e v e l o p m e n tp h a s ef r o m1 9 7 9t o t h ee a r l y8 0 s ，t h es t e a d yg r o w t hp h a s ef r o mt h em i d - 8 0 st ot h ee a r l y9 0 sa sw e l la s t h er a p i dd e v e l o p m e n tp h a s ei nt h e9 0 s e s p e c i a l l yi nt h en e wc e n t u r y , t h ec e n t r a l p a r t yc o m m i t t e e h a sb e e n p a y i n gm o r ea n d m o r ea t t e n t i o nt ot h es c i e n t i f i c d e v e l o p m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n g ，a n dh a sh i g h l i g h t e dt or e f o r m a n di m p r o v et h ed e c i s i o n - m a k i n gm e c h a n i s m ，i m p r o v et h ec o n s u l t a t i o ns y s t e ma sa n i m p o r t a n tm e a s u r et os t r e n g t h e nt h eb u i l d i n go fs o c i a l i s td e m o c r a t i cp o l i t i c s c e n t r a l a n dl o c a lg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s a ta l ll e v e l sh a v ef o r m u l a t e das e r i e so f c o r r e s p o n d i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n s b u ts o m ep r o b l e m ss t i l le x i s t si no u rc u r r e n t s y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g i nt h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n g d o m a i n ，i ti sr e f l e c t e dm a i n l ya st h ef o l l o w i n g ：t h ed e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s mo f p o l i t i c a ls y s t e m ，d e m o c r a c ya n dt h e r u l eo fl a wi si m p e r f e c t ，t h ea d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g m a i nb o d y sa w a r e n e s so ft h e i m p o r t a n c eo fc o n s u l t a t i o ni s i n s u f f i c i e n t ，a n dd o e sn o tg i v ee n o u g hs p e c i f i c a c t i o n si nt h ed e v e l o p m e n to f a d m i n i s t r a t i v e s u p p o r t f o r c o n s u l t a t i o n ，e t c t h e m a i nr e f l e c t i o n si nt h e a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gc o n s u l t a t i o ni t s e l fa r e ：t h ec o n s u l t a t i o ns y s t e m s i n d e p e n d e n c e i sw e a k ，t h es t a t u si sl o ww h i l et h e d e p e n d e n c ei ss t r o n g ，t h e c o n s u l t a n t so w nq u a l i t yi sn o th i g h ，a n dt h e r ei sal a c ko fc o m m u n i c a t i o na n d c o o p e r a t i o na m o n gt h ec o n s u l t a t i o nb o d i e sa n ds oo n t h e r e f o r e ，i no r d e rt od i s p l a y t h ec o n s u l t a t i o n sf u n c t i o nc o m p l e t e l y , i nt h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n g ，i ti s n e c e s s a r yt o m a k er e l e v a n tl a w sa n d r e g u l a t i o n s ，t os t r e n g t h e nc o n s u l t a t i o n 4 a w a r e n e s s ，t op a ye n o u g ha t t e n t i o nt oi t sa c h i e v e m e n t ，a n dt og od o w nt ot h eb a s i c u n i ta n dt h ep o p u l a c et ou n d e r s t a n dt h ep u b l i cs e n t i m e n ta n do p i n i o n s ；i nt h e a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n gc o n s u l t a t i o n ，i t i s n e c e s s a r y t o i m p r o v e t h e c o n s u l t a n t sq u a l i t ya n dv o c a t i o n a ll e v e l ，t od e v e l o pe x t e r i o rc o n s u l t a t i o na g e n c y v i g o r o u s l y ，t os t r e n g t h e nc o m m u n i c a t i o na n dc o l l a b o r a t i o na m o n gt h ev a r i o u s c o n s u l t a t i v eb o d i e sa n dp e r s o n n e l ，t oe n s u r et h eu s a b i l i t ya n df e a s i b i l i t yo ft h e r e s e a r c hr e s u l t s ，a n dt op e r s i s tt h ei n d e p e n d e n tp r i n c i p l eo fr e s e a r c h k e y w o r d s ：t h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g ，t h ea d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n gc o n s u l t a t i o ns y s t e m ，t h ea d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t ，t h ef o r e i g n c o n s u l t i n gs i t u a t i o n ，o u rn a t i o n sa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gc o n s u l t a t i o n s y s t e m 刖吾 国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，总 是要作出各种各样的行政决策。行政决策是政府行使经济和社会管理职能的核 心环节。美国著名经济学家赫伯特西蒙就曾指出：“决策是管理的心脏，管理 就是由一系列决策组成的，管理就是决策。”党的十六大指出“正确决策是各 项工作的重要前提。”因此，不断推进决策科学化，努力实现科学决策，对于党 和国家的各级领导干部具有特别重要的意义。如果行政决策失误，可能要影响 十几年、几十年甚至上百年，五十年代片面强调“人多力量大”，结果造成人口 泛滥就是典型的事例。因此，我们要高度重视和努力实现决策科学化，要始终 把决策科学化作为提高和加强党执政能力的核心和关键。 当今世界，事物瞬息万变，各方面竞争激烈，社会活动规模扩大；各方面 联系紧密，功能综合；社会活动影响更加广泛和深远，容易出现“牵一发而动 全身”的连锁反映，在这种行政环境下，决策部门单凭自己的力量难以保证其 决策的科学化，行政决策咨询系统，由拥有众多掌握现代科技知识、专业技能 和丰富经验的专家学者组成，这些专家都学有专攻，术有所长，行政决策咨询 系统的这种人才结构特点和优势，有利于进行多学科、多视角的综合研究，形 成新的理论、新的分析方法，提出新的科学数据，从而保证决策的科学性。由 此，大力发展我国的行政决策咨询系统成为我国目前所面临的一个主要任务， 及时、有效地发挥行政决策咨询系统的作用，对于我国在激烈的全球化竞争中 立于不败之地，以及推动整个社会的和谐发展都具有重大的历史意义。 文章第一部分对行政决策、行政决策咨询作了简要叙述，从而明晰了基本 概念及特点，然后对他们二者之间的辩证关系作了简要论述；第二部分概括了 国内外行政决策咨询发展情况，主要从咨询发展情况、行政决策咨询机构的设 置和政府在扶持咨询业方面采取的措施三方面来介绍；第三部分从辩证唯物主 义的角度分析了行政决策咨询系统存在的必要性；然后概述了咨询业的发展历 程，并从历史唯物主义的角度分析了行政决策咨询系统发展的历史必然性；第 四部分通过对决策科学及决策失误两方面的事例分析了咨询系统在我国行政决 。【美】赫伯特西蒙管理行为【m 1 北京：北京经济学院出版社，1 9 8 8 年第6 页 8 策中的地位和作用；第五部分通过对我国目前的行政决策咨询系统存在的问题 及原因的分析，探讨发展和完善我国现代行政决策咨询系统的可行性路径。 本篇论丈力图在对行政决策咨询系统及其在行政决策中的作用进行深入分 析、对发达国家行政咨询系统已获得成就进行深入研究以及我国咨询业现状及 特点进行深刻反思的基础之上，探寻发展和完善我国行政决策咨询系统的路径。 笔者希望在以下两方面有所创新：一是在分析我国目前行政决策咨询系统存在 的原因及构建路径时，从行政决策咨询与行政决策两方面入手，使其脉络更为 清晰。二是从辩证唯物主义的角度分析了行政决策咨询存在的必要性；从历史 唯物主义的角度分析了行政决策咨询系统发展的历史必然性。 9 第一部分：行政决策与行政决策咨询 一、行政决策的概念和特点 “决策”，英文为d e c i s i o n m a k i n g ，意思是“作出决定”。在现代汉语词 典中对“决策”的解释为“决定策略或办法”。决策是人类实践活动的重要组 成部分，上至国家事务，下至个人的日常生活，都涉及到决策的问题。行政决 策是决策的一种，专指“国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了 达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分 析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事 务，作出决定。”固行政决策具有以下几个特点：行政决策的主体是国家行政 机关( 政府或政府工作人员) 。行政决策的内容是国家和社会事务。包括国家 的政治、经济、科学、文化、军事、外交以及除了企业、事业、社会团体等非 行政部门和单位各自的内部事务之外的社会生活各方面的公共事务。行政决 策的依据是党的路线、方针、政策和国家的法律、法规。行政决策的目的是 实施行政职能，贯彻政策法律，为国家富强和社会发展提供公共服务而不是以 赢利为目的的。 行政决策是现代行政管理中的一项重要而复杂的活动，它正确与否直接影 响到一个地区的先进与落后，甚至是国家民族的兴衰荣辱。为了最大限度地保 证决策的正确，需要充分发挥行政决策咨询系统的作用。 行政决策咨询的概念和特点 ( 一) 概念 “咨询”英语是c o n s u l t 或c o n s u l t a t i o n ，在现代汉语词典中被解释 。现代汉语词典( 第五版) 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编北京：商务印书馆，2 0 0 5 年第7 4 5 页 。张国庆行政管理学概论( 第二版) 【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 0 年8 月第2 7 1 页 1 0 为：询问，征求意见。行政决策咨询是咨询的一个字类，又称为智囊团( b r a i n t r u s t ) 、脑库( b r a i n s t r u s t ) 、思想库、思想工厂( t h i n kf a c t o r y ) 或行政决策 智囊系统。对于行政决策咨询系统概念的界定，不同的学者有不同的看法。在 杨诚虎和李艾才编著的发达国家决策咨询制度一书中，将现代决策咨询机 构定义为“以咨询的方式参与决策的制定，并能够影响决策方向的多学科专家 组成的集合体，其实质是一种独立的或相对独立的特设组织，它以向决策者提 供卓越的、全部整理有序的科学思想、政策性意见和建议为己任，从而使决策 者能够深化改进并正确作出决策。”；罾在这本书中将决策咨询制度定义为“为适 应决策科学化、民主化、法制化、现代化趋势，而对决策咨询的地位、职能、 作用、组织程序、运作方式、参与决策方法等方面所作出的一整套规定，这种 规定可以是正式的法律条文，也可以是非正式的、非成文的政治惯例。”； 姜晓 萍和范逢春在地方政府建立行政决策专家咨询制度的探索与创新中就总结 到“行政决策专家咨询制度是指各级政府制定的关于依靠专家群体进行行政决 策的咨询、论证活动，以提高政府决策质量，保障决策科学化、民主化的规则 体系。” 。罗双平和董志超在领导决策专家咨询系统简介一文中解释道“领 导决策专家咨询系统，是指各类各级行政领导，依靠结构合理的专家群体 进行咨询活动，优化决策质量的智能系统。这个系统由不同类别、不同层次、 不同形式的专家咨询组织构成。” 也有学者认为决策咨询系统是“辅助行政决 策中枢系统决策的智囊机构，是现代行政决策体制的重要组成部分。它是由辅 助决策中枢系统进行科学决策的专家学者、专职人员和决策咨询机构等组成。 这一系统的任务是以建议、参谋等形式为决策机关和行政领导者服务，向他们 提供科学的决策方案，并发挥决策过程中的辅助性作用。” 日本学者五十岚雅 郎认为行政咨询就是：“探讨和分析政府以及地方公共团体的施政方针，从事 。现代汉语词典( 第五版) 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编北京：商务印书馆，2 0 0 5 年第1 8 0 0 页 杨诚虎李文才发达国家决策咨询制度 m i 北京：实事出版社，2 0 0 1 年第2 页 杨诚虎李文才发达国家决策咨询制度 m i 北京：实事出版社，2 0 0 1 年第4 页 姜晓萍范逢春地方政府建立行政决策专家咨嘲制度的探索与创新【j 】cpa 中国行政管理研究纵 览，2 0 0 5 年第2 期( 总第2 3 6 期) 第8 6 页 罗双平董志超领导决策专家咨询系统简介f j 】党建研究，2 0 0 4 年第7 期第5 7 页 孔昭林：实用行政管h i m 北京：高等教育出版社，2 0 0 3 年7 月，第1 0 4 页 与有助于改善政府政策的研究，并将改革方案提交给决策人”等一系列程序。 综上所述，笔者认为行政决策咨询就是利用专家、学者或特设的机构的智 慧和经验、根据行政决策机构所确定的需要解决的问题，经过科学方法的调查、 研究、对比、分析，提出各种有价值的决策方案，从而为行政决策系统科学决 策提供切实可行的依据。行政决策咨询系统就是由这些所有要素相互作用而形 成的有机整体。 ( 二) 特点 行政决策咨询系统具有以下几个特点： ( 1 ) 行政决策咨询系统主体是：专家学者、社会组织或特设的机构，客体 是：决策主体需要解决的问题。 ( 2 ) 行政决策咨询系统在行政决策体制中的地位和作用：行政决策咨询系 统是独立于决策中枢系统的，为决策中枢系统服务的辅助工作机构，处于相对 独立的地位。作用是“谋”，为领导“断”出谋献策； ( 3 ) 行政决策咨询系统的工作准则：科学性、中立性和可行性，咨询要建 立在科学的基础上，不受狭隘利益和立场的左右，并且其结果具有实践性和可 操作性。 ( 4 ) 行政决策咨询系统的主要任务：第一、根据广泛的调查研究和各种信 息情报，经过分析研究，进行科学预测，为科学决策提供依据；第二、根据决 策机构所确定的需要解决的问题，从不同角度分析决策的科学性、合理性及后 果，拟订出各种有价值的决策方案，并对每一个方案进行可行性分析，为决策 者提供充足的科学依据。第三、协助决策。协助决策者作出决策和在决策作出 后因为各种条件的变化，及时对原决策方案进行调整和修改。 ( 5 ) 行政决策咨询系统的基本职能：孔昭林在实用行政管理一书中将 行政决策咨询系统的主要职能概况为“调查研究，分析决策的环境与条件，进 行科学预测；拟定各种可行方案；论证、评估各种方案，提出取舍意见、建议 。( 日) 五十岚雅郎著削j 日译智囊团与政策研究【m 】北京：科学技术文献出版社，1 9 8 6 年版第1 页 圆参阅谭力中国行政学f m 】北京：中共中央党校出版，1 9 8 9 年8 月第2 3 3 页 1 2 等，辅助中枢系统决策。”冯之浚、张念椿在现代咨询学里将咨询的功能 总结成：“当领导者感到本部门工作起色不佳时，就充当他的触觉，诊断问 题的症结所在；当领导者苦于缺少解决问题办法时，就充当他的外脑，提出 有效的建议；当领导者认为缺乏信息，因而决断无力时，就充当他的听觉， 把收集起来的信息反馈给领导；当领导者需要了解发展趋势和前景时，就充当 他的眼睛，预测未来，使领导开阔视野，把握发展方向。” ( 三) 行政决策咨询机构的分类 按照咨询机构与政府的关系划分可以分为内部咨询和外部咨询。内部咨询 又叫官方机构，指通过立法或者惯例存在于政府体系内部或政府下属的，为政 府决策服务的机构；外部咨询机构指“具有法人资格、接受任何委托者的咨询 任务的咨询机构。它具有如下三个特点：咨询机构既不是官方机构，也不是官 方的下属机构，而是相对独立于官方的研究机构；咨询机构内部的人员主要不 是政府官员，也不是需要作出决策的领导者的下属，而是与官方利益联系松散、 超脱于政府的局外人；机构、人员的独立性在一定程度上保证和体现了咨询 意见的客观性。” “外部咨询”的出现是现代决策咨询完善的标志。从政府出 资的情况又可以把外部咨询机构分为半官方咨询机构和民间咨询机构，半官方 咨询机构是由政府倡导或出资建立的，不直接隶属于政府，政府通过委托合同 形式进行相关方面的咨询，服务对象不只限于政府机构；而民间咨询机构是由 私人或民间团体创立，经费属于自筹。 由于现代行政决策咨询机构各式各样，种类繁多，因而还可按其他不同的 标准进行划分，如有的学者按研究对象范围的不同将行政决策咨询机构划分为 综合性咨询机构和专业性咨询机构；还有学者按服务地域的不同而将行政决策 咨询机构划分为国内咨询机构和国外咨询机构；按是否盈利划分为盈利咨询机 构和非盈利咨询机构。 o 孔昭林：实用行政管理【m 】北京：高等教育出版社，2 0 0 3 年7 月第1 0 4 页 。冯之浚张念椿：现代咨询学【m 】杭州：浙江教育出版社，1 9 8 7 年6 月第1 版 杨诚虎李文才：发达国家决策咨询制度【m 】北京：实k , 2 0 0 1 年5 月第2 9 页 1 3 三、行政决策和行政决策咨询之间的关系 行政决策系统和行政决策咨询系统之间既是彼此相对独立的，又是相互联 系、相互制约的。 1 、行政决策和行政决策咨询之间是彼此相对独立的。二次世界大战后，决 策咨询就从决策机构中分离出来，成为了一个相对独立的、专门的机构。由此， 行政决策咨询机构就主要承担着“谋 的功能，而决策机构则主要负责“断”。 行政决策咨询机构和行政决策机构除了在功能上不同外，在组织形态、运行方 式、法律地位等方面有着显著的差别。 2 、行政决策和行政决策咨询是相互联系、相互制约的。行政决策系统依靠 行政决策咨询系统来决策，决策的正确与否要受咨询系统的影响；而咨询系统 存在的目的就是为了决策系统的决策。从决策者的角度看，咨询机构是决策者 智力的延伸，属于外脑，主要对决策者提出的决策问题进行分析论证，咨询机 构对决策者是一种辅助和服务的关系。从咨询机构的角度看，作为由多种学科、 经验丰富、富有创造力的专家学者和实际工作者组成的高智能的知识信息综合 体，本质上是一种软科学研究机构，既为决策者提出的决策问题提供分析论证， 这体现为一种服务关系，也独立自主地对经济、社会的发展趋势和一些全局性 的重大问题开展研究，进行分析、预测和跟踪，形成有创见的新观点、新认识， 对决策者形成新的决策提供指导，这体现为一种指导关系。 1 4 第二部分：国内外行政决策咨询概况 国外行政决策咨询概况 ( 一) 国外咨询业发展情况 表1 ：19 7 5 年发达国家咨询业发展状况 ，j _ 一i _ “ ， 英国：美国旧本l 联邦德国 法国 ! 咨询机构 i 2 0 0 0 家 1 3 5 0 0 0 家 ：5 0 0 家 2 0 0 0 家i 1 0 0 0 家 ? 一”i 一； 。一 、 一! ： ；咨询人数i 3 5 0 0 0 人；1 0 0 0 0 0 人i 3 0 0 0 人 3 0 0 0 人 i 5 0 0 0 人 ” ： ”+ 。 。” ”一 i 一一”。：_ 、 经营额i 4 亿英磅一2 亿美元 1 1 亿美元：5 亿美元 一 一 一 ”一 ， 资料来源：参阅卢绍君：“决策科学与情报咨询”，湖北高校图书馆1 9 8 8 年第8 期 表2 ：全球管理咨询业收入及增长情况 峙份 1 9 9 51 9 9 61 9 9 7 1 9 9 81 9 9 92 0 0 0 指柠 年收入 5 1 0 亿美 6 2 0 亿美7 3 0 亿美8 5 0 亿美9 8 0 亿1 1 4 0 亿美 兀 兀兀兀美元兀 增长率 2 1 6 1 7 7 1 6 4 1 5 2 1 5 3 资料来源：参阅马海群等：现代咨询与决策，黑龙江人民出版社，哈尔滨，2 0 0 2 年i 月第 一版，第1 1 5 页 在现代社会发展中，咨询业在社会生活中越来越体现出它的重要性和蓬勃 发展的趋势。咨询业的比重越来越大，早在1 9 7 5 年，美国就有3 5 0 0 0 家咨询机 构，英国有各种咨询机构2 0 0 0 家，日本有咨询机构5 0 0 家，联邦德国有咨询机 构2 0 0 0 家，法国有咨询机构1 0 0 0 家；( 见表1 ) 咨询的业务范围也越来越广， 1 5 现在它的业务范围已遍布各个领域，从经济到政治、军事、法律、环境等各个 方面；经营额也逐年上升，据美国肯尼迪研究集团发表的一份研究报告，就全 球管理咨询业年收入来看，1 9 9 5 年、1 9 9 6 年、1 9 9 7 年和1 9 9 8 年分别为5 1 0 亿、 6 2 0 亿、7 3 0 亿和8 5 0 亿美元，营业额的年增长率都超过了1 5 。( 见表2 ) ( 二) 发达国家行政决策咨询概况 1 、英国 ( 1 ) 英国咨询业的发展情况 英国咨询业的发展主要源于本国资本的海外输出，英国最早进行产业革命 并进入自由市场经济，科技发展水平一度处于世界领先地位，现代咨询业也由 此首先在英国得以兴起。近2 0 年来，英国的咨询业在数量和规模上都取得了新 的飞跃，目前，英国有各类咨询公司2 0 0 0 多家，据伦敦经济学院安东尼教授 估计，英国拥有的管理咨询人员大约就有1 5 万名。 ( 2 ) 英国行政决策咨询机构的设置 第一j 行政决策的内部咨询机构 最高行政决策者的决策咨询机构。英国是君主内阁制国家，首相行使国家 最高行政决策权。英国历史上多数首相都没有隶属于自己的决策咨询机构，只 有个别首相设立了隶属于自己的决策咨询机构，例如威尔逊1 9 7 4 年建立的负责 政策分析的政策小组。在1 9 7 2 年2 月，英国还曾成立了中央政策审查组，它是 最高行政机关的决策咨询机构，为内阁全体成员服务。 英国还有许多官方的全国性独立研究咨询机构，如英国的“枢密院”( p r i v y c o u n c il ) ，它是从封建时代继承下来的一种决策咨询机构，专为英国女王和政 府提供咨询服务。 。数据来源：李迎丰藏其梅英国的咨询业发展特点与走向【j 】中国信息导报，2 0 0 2 年1 2 月 1 6 英国各部基本上也有属于自己的研究所，例如，教育研究所，皇家国际事 务研究所，海外发展研究所，经济和社会问题全国研究所。 第二、行政决策的外部咨询。 半官方咨询机构：与政府部门对口挂钩的研究咨询机构，如与外交部对 口的皇家国际事务研究所、与财政部对口的经济和社会问题全国研究所、与教 育部对口的教育研究所、与技术合作部对口的海外发展研究所； 民间决策咨询机构，如为英国军事、外交提供咨询的英国伦敦国际战略 研究所( i n t e r n a t i o n a li n s t i t u t ef o rs t r a t e g i cs t u d i e s ) 。 ( 3 ) 英国政府在加强咨询业方面采取的具体做法 英国政府非常重视并大力扶植咨询业，是咨询业发展的最有力支持者和最 大客户，每年有1 3 的咨询业项目来自政府。 第一，在经费方面，英国政府长期以来对咨询业在经费上给予支持，在2 0 0 3 至2 0 0 4 年的咨询支出超过1 4 亿英镑，比上一年增长4 0 。由政府资助其经费 占一半以上的咨询机构就有1 7 0 多个，如英国贸易部拨给英国咨询局，咨询企 业协会约5 0 的管理费补助；对于没有经费而又需要寻求管理咨询的企业，英 国政府审查通过后，拨款给予资助，这样一方面帮助企业开发新产品，提高企 业经济效益，另一方面扩大了咨询业的业务量，促进了咨询业的发展；当公司 陷于困境时，政府给予适当补助或提供无息贷款； 第二、在政策和措施方面，为了鼓励咨询业的发展，政府提供了一系列优 惠政策和措施，例如英国政府通过强大的商业信息网，提供涉外咨询信息，为 咨询业开拓涉外咨询提供强有力的信息支撑；英国贸易部、外交部、海外开发 署和英国驻外使馆、英国文化委员会、英国图书馆情报服务委员会、英国图书 馆等政府部门或机构积极支持涉外咨询项目开展，收集有关国家与地区的各方 面信息资料，了解当地开展项目所需求咨询的有关信息，最终通过英国咨询局 提供给咨询公司；贸易部设有“海外工程基金”鼓励咨询公司向海外工程报价， 基金常常垫付报价费的5 0 ，待到咨询公司中标、揽到工程项目、赚回咨询费 后，再从咨询公司回收垫付费用；如果工程未中标，那把垫付费作为