（科学技术哲学专业论文）拟成果购买制基金的设立与管理研究.pdf

摘要 论文将更换一种科技管理范式，从政策研究的角度，对中国政府科技投入体制及其资金管理 的改革进行研究。 论文关丁中国政府科技投入体制及其资金管理改革的研究，对丁丰富中国政府科技投入方 式，理顺中国各科技资金投入渠道的关系，并加以整合建立协调统一机制，科学合理地设置国家 科学技术基金管理机构并提高其管理效率，提高中国科技资金的使用效益具有政策参考价值。 论文在运用科学学与创造学研究方法的基础上，提出构建拟成果购买制、立项拨款制、事业 拨款制三位一体的新型政府科技投入体制；按照科学技术投入主体将科技研究划分为公共产品类 科研和非公共产品类科研，政府资金投入到公共产品类科研；对现有的政府资金资源进行整合， 按照中央财政管理体制划分为中央、地方两个分支，成立包括拟成果购买制基金、立项拨款制基 金、事业拨款制基金在内的科学基金实体，分别由国家科学技术基金会与地方科学披术基金会对 其进行管理，国家科学技术基金会在国家白然科学基金会的基础上转型和扩展而来；并且参照国 家自然科学基金会的管理经验，对国家科学技术基金会与地方科学技术基金会中拟成果购买制基 金管理的一般原则进行探讨，提出相关的歧策建议，希望能在中国政府科技投入体制及其资金管 理改革的相关研究方面有所突破。文中关于中国政府科技投入体制及其资金管理的改革研究，不 包括对中国香港、澳门和台湾地区政府相关体制的研究。 关键词：政府科技投入体制，拟成果购买制，公共产茄类科研，国家科学技术基金会，拟成果购 买制基金 a b s t r a c t t h ea r t i c l ew i l lc h a n g et h en o r m a lf o r mo f t h ep r e s e n tm a n a g e m e n to f g o v e r n m e n ts & ti n p u ts y s t e mi n c h i n a t h er e s e a r c ha b o u tt h er e f o r mo fc h i n e s eg o v e r n m e n ts & ti n p u ts y s t e ma n di t sc a p i t a lm a n a g e m e n ti n t h i sa r t i c l ew i l lh a v ep o l i c yr e f e r e n c ev a l u ei nt h ea s p e c to fe n r i c h i n gg o v e r n m e n ts & ti n p u tw a yi n c h i n a ；c o m b i n ee x i s t i n gg o v e r n m e n tf u n dr e s o u r c ei nc h i n a ；r a i s i n gt h em a n a g e m e n te f f i c i e n c yo f f u n da d m i n i s t r a t i o n ；i m p r o v i n gu s i n ge f f i c i e n c yo f g o v e r n m e n ts & ti n p u ti nc h i n a o nt h eb a s eo fp l e n t yo fd o c u m e n t sa n di n v e s t i g a t i o nr e s e a r c h ，an e wg o v e r n m e n ts & ti n p u ts y s t e m w i l lb eb r a n g l l tf o r w a r d ，w h i c hm a k eq u a s i p u r c h a s es y s t e mo fr e s e a r c ho u t c o m ea n dp r e s e n tt w o s y s t e mf o rr e s e a r c hf u n da p p r o p r i a t i o ni nc h i n aa no r g a n i cw h o l e ；d i v i d es c i e n t i f i cr e s e a r c hi n t op u b l i c p r o d u c ts c i e n t i f i cr e s e a r c ha n dn o n p u b l i cs c i e n t i f i cr e s e a r c h ，a c c o r d i n gt o t h es u b j e c to fs & t i n p u t a n dg o v e r n m e n t sf u n di sp u ti n t op u b l i cp r o d u c ts c i e n t i f i cr e s e a r c h ；c o m b i n ee x i s t i n g g o v e r n m e n tf u n dr e s o u r c e s ，d i v i d ei n t ot w ob r a n c h e so fc e n t r a la u t h o r i t i e sa n dr e g i o n a la u t h o r i t i e s ， a c c o r d i n gt ot h em a n a g e m e n ts y s t e mo fs t a t er e v e n u e ，s e tu pt w of o u n d a t i o nw h i c hi n c l u d ef o u n do f q u a s i p u r c h a s es y s t e mo f r e s e a r c ho u t c o m ea n do t h e rt w of o u n do f t h ep r e s e n tt w os y s t e mf o rr e s e a r c h f u n da p p r o p r i a t i o ni nc h i n a , n a t i o n a ls & tf o u n d a t i o na n dl o c a ls & tf o u n d a t i o nm a n a g ei ts e p a r a t e l y , t h en a t i o n a ls & tf o u n d a t i o nm a k e st h et r a n s i t i o na n de x p a n d sa n dc o m e so nt h eb a s i so fn a t u r a l s c i e n c ef o u n d a t i o no fc h i n a ；c o n s u l tt h ee x p e r i e n c eo fm a n a g e m e n to ft h en a t i o n a ls c i e n c e f o u n d a t i o no fc h i n a , d i s c u s st h ep r i n c i p a lo fh o wt om a n a g et h ef o u n do fq u a s i p u r c h a s es y s t e mo f r e s e a r c ho u t c o m ei nt h en a t i o n a ls & tf o u n d a t i o na n dl o c a ls & tf o u n d a t i o n ，p u tf o r w a r dr e l e v a n t p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s h o p et o t h er e s e a r c hm a yh a v es o m ei n n o v a t i o ni nt h ef i e l do ft h e m a n a g e m e n to fg o v e r n m e n ts & ti n p u ts y s t e mo fc h i n a i nt h i sa r t i c l e ，t h er e s e a r c ha b o u tg o v e r n m e n t s & ti n p u ts y s t e mi nc h i n ad o e s n tc o n c l u d ea b o u tr e s e a r c ho fg o v e r n m e n ts & ti n p u ts y s t e mi nh a n g k o n g ，m a c a oa n dt a i w a nd i s t r i c t k e yw o r d ：g o v e r n m e n ts & ti n p u ts y s t e m ，q u a s i p u r c h a s es y s t e mo fr e s e a r c ho u t c o m e ，p u b l i c p r o d u c ts c i e n t i f i cr e s e a r c h ，n a t i o n a ls & tf o u n d a t i o n ，f o u n do fq u a s i - p u r c h a s es y s t e mo fr e s e a r c h o u t c o m e i i 本研究属国家自然科学基金面上项目 y 7 7 4 5 3 4 “公共产品类科研的资金投入的拟成果购买制研究”的子项目之一 项目批号：7 0 3 73 0 3 5 ；研究时限：2 0 0 4 1 2 0 0 6 1 2 独创性：声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名：街 古 时间： 新年舌月加日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：何沈 狮虢睁 l 时间：狮 年月勿日 时间：多细广年月勿f 中国农业大学硕上学位论文第一章概论 1 1 问题的提出 第一章概论 科学技术作为一项国家资源，是目前衡量国家综合竞争力的重要指标之一，对科学技术进行 充分有效的投入和支持，是保证科学技术蓬勃发展的前提条件。在市场经济日益发达的今天，人 们的投资行为趋向于理性化，追求投资报酬最大化。部分科技研究主要包括基础研究和应用 基础研究，由于其投资风险人，研究结果具有不确定性，使得人们难以在短时间内通过对这些研 究活动的投资获得明显收益，因此，通过市场作用将资金投向这些投资风险人，收益周期长的科 技研究是难以实现的。然而，科学有其自身的发展规律，不能超越基础研究，应用研究，实验发 展等必须的阶段。冈为基础研究的作用是扩大人类的知识，没有科学的指导，技术也难于成功。 科学和技术的结合才能创造出有益于人类的结构和系统。因此，对于这一部分研究必须要通过政 府科技投入行为来对其加以保证。 中国政府科技投入长期以来主要是采用政府拨款的形式对科技研究进行投入。在中国传统经 济下的政府科技投入管理体制属于典型的集中型体制，这是在过去国力薄弱，资源极其有限的条 件。f 的一种必然、合理的选择，时间也证明这种“集中力量办大事”的科技投入模式为中国当时 的科技进步和社会发展做出了重要贡献。 1 9 8 5 年3 月1 3 日，中共中央作出了“中共中央关于科学技术体制改革的决定”，提出“改革 对研究机构的拨款制度，按照不同类型科学技术活动的特点，实行经费的分类管理”，确定了科 技经费分类管理的科技拨款制度改革方案。为进一步落实科技体制改革的精神，“加强科技经费 的宏观管理，合理和有效地使用科技拨款”，1 9 8 6 年1 月2 3 日国务院发布了“关于科学技术拨款 管理的暂行规定”，改革科技三项费和科研事业费预算拨款制度，实行科技经费分类管理，主要 包括：国家重大科技项目应面向全国招标，普遍实行台同制：对从事技术开发工作和近期可望取得 实用价值的应用研究工作的单位，国家逐年减少直至完全或基本停拨科研事业费，转向逐步实行 技术合同制：主要从事基础研究和近期尚不能取得实用价值的应用研究_ 作的单位，其研究经费 应该逐步做到主要依靠申请基金，国家只拨给一定额度的事业费：从事社会公益事业、技术基础 一 作和农业科技研究的单位，其科研事业费仍由国家拨给，实行经费包干制：从事多种类型研究 作的单位，其经费来源可以分具体情况通过多种渠道解决。1 9 8 6 年，国家自然科学基金委员会 成立，“基础研究和部分应用研究工作”逐步试行科学基金制。“8 6 3 ”计划等国家重大科研计划 成立后，其经费则由中央财政预算单列，专项拨款。 随着8 0 年代后科技体制改革的逐步深入，科学事业费、科技二项费、国家自然科学基金、 国家科技计划等几类主要的政府科技投入方式亦不断得到完善，实际上成为中国目前政府科技投 入的主要渠道和方式。 政府科技投入实行分类管理，对于针对不同科技研究活动的特点进行资助，使政府科技投资 更加高效发挥了明显的作用。然而另一方面，随着科学深入人心，人们对科学的发展产生了过高 的期望和需求，高水平科学家涌现的速度超过了政府公共财政能够提供研究资金的能力。各国政 府的科技研究管理部j 在面临来自科学家对经费需求的不断增长与科研经费不足的矛盾的同时， 中国农业大学硕上学位论文第一章概论 由于政府财政投入的公共性质，还面临着必须回答来自政府与公众的对研究投资效果进行评价的 压力，要求优化资源配置。在这两方面的压力f ，现行的政府科技投入体制及其资金管理模式所 存在的问题也曰益显现出来，目前学术界对相关问题的讨论主要体现在三个方面：第一、如何使 有限的政府科技资金使用更加高效，使政府科技投入的效率得到提高；第二、如何保证政府科技 投入得到的成果能够得到很好的利用和管理；第三、如何在箨种政府科技投入渠道间进行协调保 证政府资金的利用不会被浪费。上述三个问题是现行政府科技投入体制及其资金管理中迫切需要 进行研究，而至今尚未得到解决办法的问题。但是如果改换一种研究范式，不是在现有的政府科 技投入体制和资金管理模式的基础上进行修补，而是通过改变现行的政府科技投入体制来进行大 方位的改革，也许能找到有效地解决办法。 本研究在提出一种新的政府科技投入方式拟成果购买制的基础上，尝试以基金管理的形 式对拟成果购买制下的政府科技投入资金进行管理，并且对拟成果购买制基金的设立及管理进行 研究，希望能够找到一种使政府在科技研究投入方面有限的公共财政资源得到充分利用、促进中 i 习的基础研究与应用基础研究蓬勃发展、提高公共财政科研资金使用效率的政府科技投入管理模 式。 1 。2 已有研究基础 1 2 1 时代背景 科学技术的发展趋势，对于科技研究的投入及其管理模式产生新的要求： ( 1 ) 科技研究规模的国家化，是当代科学技术发展的客观趋势是促进科学技术发展的基 本手段。然而，科技研究的难度越来越火、科技研究的规模越来越人，研究活动的耗资也越来越 人，所有国家都面临研究经费供求矛盾的困境。 ( 2 ) 多学科的大规模交叉和相互转移。新学科常常出现在现有学科的边缘或交叉点上，科 学家正在探求解决的许多问题部需要来自不止一个学科的知识。 ( 3 ) 基础研究正朝着规模大、成本高的方向发展。 ( 4 ) 科学已成为最重要的国家资源。作为国家的一项政策，需要有生气勃勃、质量很高的 科学与技术，集中力量实现国家i i 标，而且确认在人类科学发展中文化与灵感的价值。 ( 5 ) 基础研究的使命是探索自然的规律，追求新的发现，创立新的方法。这就决定了基础 研究投资风险大，研究结果具有不确定性的特点，使得人们难以在短时间内精确地衡量某一具体 研究项目的产出和贡献。而且各国政府的研究管理部门面临着来自科学家对经费需求的不断增长 与科研经费不足的矛盾，面临着必须同答来自政府与公众对研究投资效果的评价，要求优化资源 配置。 ( 6 ) 在科学领域具备领导地位已成为大国的鲜明特征之一。这一效果使科学家既受到鼓舞， 又感到压力。压力来自两方面，一是科学深入人心，人们对科学的发展产生了过高的期望和需求； 二是高水平科学家涌现的速度超过了政府能够提供研究资金的能力“1 。 1 2 2 中国政府科技投入与资金管理方式的历史研究 中国政府科技投入与资金管理经过了从计划内拨款发展到科学基金制与事业拨款相结合、设 立国家科研计划进行资助的过程。 在科技体制改革以前，中国科技经费主要来自国家财政支出中用于科技活动的经费，即财政 科技经费拨款，主要用丁研究与发展活动、科技成果转化与应用和科技服务活动。在实际拨款中， 国家财政科技经费k 期以来按“科技三项费”、“科学事业费”、“基建费中朋f 科技活动的经费”、 “国防科学事业费”、“地震、海洋事业费中用科技活动的经费”等项目拨款”1 。 1 9 8 2 年，中国科学院设立了科学基金局，国家拨出专款，面向全国资助基础性研究t 作，这 足中国科学基金制的开始”1 。 中国政府对基础研究给予了高度重视，通过国家自然科学基金、国家重点实验室建设和攀登 计戈0 加以推动和实施。 1 9 8 5 年3 月，“中共中央关于科学技术体制改革的决定”指山：“对基础研究和部分应用研究 r 作，逐步试行科学基金制，基金来源主要由国家预算拨款。设立国家自然科学基金会和其他科 学技术基金会”，“主要从事上述研究下作的机构，应力争几年之后做到科研经费主要靠中请基 金。”中央决定明确了基础研究管理体制改革的方向和措施“l 。 基础研究型科研单位实行事业拨款、专项拨款和基金制相结台的新机制”1 。 1 ，2 3 中国政府科技投入与资金管理方式的现状研究 ( 1 ) 投入及管理现状 中国的科学基金制已经形成多层次的结构。1 9 8 5 年科学基金制管理改革以来，除国家科学 基金以外，全国已有2 0 多个中央部委和2 0 个省、市、区先后建立了5 0 多个独立的科学基金机 构和应用基础研究基金，许多高等院校和研究院所亦设立了基金，初步形成了科学基金管理体系。 从资助范围、规模、金额以及成果来看，自然科学基金是中国基础研究资助的主体机构。国家各 部委的基金一般具有行业性、部门性或特定指向性。个人捐助型基金( 如霍英东基金、福特基金 等) 的规模远不如国家基金。而地方基金具有明显的地域性。单位自设基金范围更小，基金额度 更少，因此，中国的科学基金形成了国家基金为主，地方基金为辅，个人捐助型基金和单位自设 基金为重要补充的结构。各个层次的基金，实行公平竞争、择优资助的原则，调控中国的科学资 源，使人才、资金、项目、设备、学科等的配置更加合理，有力推动了中国基础研究的发展。科 学基金资助项目亦具有层次性。有重大、重点、面上等层次。通过不同的层次，引导研究方向， 区分项目的轻重缓急，调节资助项目数量和经费的比例与强度”l 。 到1 9 9 4 年，己设立的科学基金及其组织，已有近百个，其中包含了国家、行业或部门、地 方、基层、民间等多种类型。初步形成了一个包括国家基金和其它不同类型的行业、部门基金、 省市基金、民间基金在内的科学基金群。 中国采用科学基金制的最初目的是支持基础研究和应用基础研究，但随着科技体制改革的 深入，科学基金的实际发展已远远越出了原来对科学基金内涵和外延的理解。科学基金被进一步 拓展为：咀资助方式对科技研究工作及科技研究人员提供经费支持或奖励的制度。中国的科学基 中国农业大学硕士学位论文 第一幸慨论 金涉及了基础、应用、开发等各个方面。但基础性研究仍是科学基金的主要资助对象。 科学基金资助的类型具有多样性。中国科学基金，无论是国家、部委基金，还是地方基金， 不外乎三大类型，一是以项目为主，二是以人为主，三是基地建设。资助中又有各种类别。如国 家自然科学基金已有自由申请项目、青年基金项目等八种类型。资助类型的多样性，使项目具有 指向性和针对性，而且同时兼顾了基础研究“人才、项目、基地”二个要素，使三者协同发展1 。 “十五”期间，中国科技计划体系可基本概括为“3 十2 ”计划体系。其中的“3 ”是指国 家三人科技计划主体：国家科技攻关计划、8 6 3 计划及基础研究计划( 9 7 3 计划) ；2是指研究 开发条件建设计划及科技产业化环境建设计划”1 。 “十五”期间，在总结原有科研计划管理方式的利弊和吸收其他发达国家科技管理模式优 势的基础上，国家明确提山对国家科研计划“全面实行课题制”，颁布了“关丁国家科研计划实 施课题制管理的规定”，提出按照公平竞争，择优支持的原则确立科技研究课题，并以课题( 或项 目) 为中心，以课题组为基本单位进行课题组织、管理和研究活动。在经费的分配与使用上，要 求课题实行全额预算管理，以反映课题的实际成本。同时，“规定”还要求原有国家科研计划 的管理办法按照课题制管理的要求作相应的修订。8 6 3 ，9 7 3 等计划均已出台了相应的新管理办法 2 j 科学事业费是指国家预算拨款中用丁各级科委归口管理的科学事业费以及中国科学院系 统的科学事业费。包括自然科学事业费、科协事业费、高技术研究专项经费以及社会科学事业费 四类。其中，自然科学事业费由技术开发研究经费、基础研究经费、社会公益和农业研究经费、 行业技术开发基金、科研管理机构经费、自然科学基金、专项奖励经费、研究生院经费、国际学 术交流经费、干部培训费及其他科学事业费等构成。 科技三项费用是指国家为支持科技事业发展而设立的新产品试制费、中问试验费和重大科研 项目补助费。科技三项费用是国家财政科技拨款的重要组成部分，是实旖中央和地方各级重点科 技计划项目的重要资金来源。主要用于：攻关计划：火炬计划；星火计划；成果推广计划：社会 发展计划等”1 。 ( 2 ) 问题讨论 目前对于中国政府科技投入及资金管理方式的问题的讨论主要集中在以下几个方面： 缺少必需的财力支撑，影响研究的前瞻性和深度。朱珍华、杨国风、罗哲忻、张黎明认 为基金会因经费的限制，对项目的选择不得不瞻前顾后，既要看经费能否承受，又要看其回报如 何，囚此，需要钱多的项目、太超前的项目一般很难立项。而且，项目负责所获得的这点有限经 费，一方面要支付必需的科研费用，一方面还要稳定课题组成员，往往捉襟见肘。这两方面的因 素，势必共同影响研究的前瞻性和深度”】。 缺少国家性的总体规划，影响投资效益。一方面，政府设立的各类基金比较分散。据统计， 除国家科学基金外，全国已有2 0 多个中央部委和2 0 多个省、市、区先后建立了5 0 多个独立的 科学基金和应用基础研究基金。另一方面，资金通过各类科技计划、教育t 程、科研基地、科研 机构、重点实验室、重点学科以及个人( 如各种人才丁程) 等渠道分别投入。这两方面交织在一起， 产生许多弊端。一是重复立项和重复投入，同一课题可以从不同地方获得资助，已结题的课题可 以向其他基金申请经费。二是投入分散，力度小，难以集中配套形成优势。三是许多表面看来很 人的项目，实际上按二级、三级专题细化分割后经费非常零散。四是全国各种基金遍地开花，在 4 中国农业大学硕士学位论文第一章概论 立项上经常出现一哄而起、一哄而卜的赶时髦现象，浪费极大1 。 科研经费在不同对象间的投入比例争议问题。中国科研机构设置的条块分割、部门分割、 军民分割、学科分割等问题在拨款制下必然产生不同对象问投入比例的争议问题。例如，高等院 校、科研机构和大中型企业科研经费投入比例的争论就是如此，有的认为重点应该投入给科研机 构，有的认为无论是从中国各类科研单位的科技投入产出率，还是从发达国家的通行做法和成功 经验来看，中国科技投入应以大学为重点。刘思峰、党耀国和陈可嘉等分别对河南省和江苏省科 技经费配置结构与使用效率分析发现，在科研机构、高等学校和大中型企业三人类科研执行部门 中，高等学校的科技经费使用效率最高，而科技经费的投入却最低。事实证明，拨款制不能依据 使刚效率分配科研经费，也不能解决科研经费在不同对象间的投入比例争议问题”。 ( 3 ) 解决问题的相关建议 通过广开经费来源，引进多种投资来保让基础研究的资金投入。认为金融资金是科学基金 新的组成部分，现代国际金融的发展已经从经济领域向科技领域发展，形成金融科技的新观念。 通过使用银行的短期、中期、k 期科技贷款，进行融资，完成风险性相对较低的研究与开发工作， 银行亦从金融科技活动中获得相应利润。风险投资是科学基金一种新的形式，国际上企业集团组 建了风险投资公司，或在企业内部设立风险投资基金，用以开发高新技术产品。尽管风险投资具 有高投入、高风险、高利润的特征，投资者依靠3 0 左右的成功率，以丰补歉仍然可获得高额利 润回报3 。 围绕国家目标，对基础研究进行战略规划，统一管理。吴述尧认为基础研究要体现国家目 标，当前一个时期，基础性研究要把国家目标放在重要位置，要把为国民经济和社会发展提供动 力作为中心任务，重点解决未来经济和社会发展的基础理论和技术问题，创立新的技术和方法。 朱珍华、杨国风、罗哲忻、张黎明认为基础研究的内容必须罔绕国家目标，而国家又只能拨山一 定比例的资源来发展科学，而且不能无限制地增加科学经费，必须选择重要的研究领域，提山总 体规划来引导基础研究。 建立合理的成果评价体系。从1 9 6 3 年起将基础研究分成两个独立的组，己被世界各国广 泛承认。一是自由的理论的( 纯粹的) 研究；二是目的性研究。自由理论研究，不追求预先确定的 目标，目的性研究却追求某种“目的”。从基础研究与经济的关系米看，一种是任务为经，学科 为纬；一种是学科为经，任务为纬。无论是哪一种基础研究，我们都可以允许存在，但必须有一 个衡量它的价值指标。3 。 努力创造科学交叉的环境。 政府资金应更多地投入于公益性的基础、应用基础研究和共性、关键性核心技术与战略高 技术的研发，并体现在建立科技投入机制、创造投入环境，引导各类投资主体增加科技投入等方 面，通过开放式科技创新平台的建设、多主体平等参与的科技准入肯4 度安排以及政府投入的示范 效应，将更多的投入主体吸引到科技创新活动中来”“。 1 2 4 国外政府科技投入与资金管理方式的研究 ( 1 ) 美国政府科技投入与资金管理方式 美国政府的研发资金既投入于基础研究，又投入于一部分应用研究与少量发展研究，总的来 中国农业大学硕士学位论文 第一章概论 看，这类科研往往具有公共产品的性质，我们称它们为公共产品类科研。美国具有完善的市场经 济，那些可以由企业完成的科研活动政府较少参与或者不参与，而无法通过市场来调节资源配置 的科研活动，由于具有重要的战略价值，与经济发展、国家安全、社会进步有密切关系，往往主 要由政府米资助完成。 美国政府科研资金是以研究计划的方式下拨的，主要用于基础研究，这些研究因为无法带来 直接的经济利润，所以企业不愿意投资。科研计划的制定由科学家、国会、政府部门等多方参与， 足一个白上而卜与自下而上相结合的过程。通常，科学家们首先提出一些科学问题，在此基础上， 联邦政府执行和立法部门形成初步意见及其预算草案，并交由国会议员讨论。如此反复多次，才 制定出最终的政策。在这个过程中，科学家、政府官员的共同参与保证了科学计划既符台科研的 探索性义符合国家目标对科研发展领域与方向的需要。 美国科技计划通过后要以法律形式给予拨款，经费稳定，且涵盖计划的整个时期，保证了科 技上作的正常进行。这种以法律的形式对资金的保证是美国政府重视科技的一个体现，也是美国 科技界在世界科技舞台上取得巨大成就的重要原因之一。 美国政府在促进企业技术创新上发挥了重要作用，政府不是直接参与企业科研的微观管理， 而是通过宏观政策的制定鼓励企业的技术创新行为，为企业提供良好的制度环境，技术创新的土 体仍然是企业。 ( 2 ) 英国国家科技经费管理体制 英国国家科技经费管理体制，人体分为三个层次：由政府各部组成的国家科技经费初始管理 层；由七个研究理事会和高教基金理事会组成的中间管理层；由各类科研机构组成的执行者管理 层。 所谓国家科技经费，是指政府用丁二科学、工程与技术( s e t ) = 方面的费用，包括：科学预算、 高教基金理事会( h e f c ) 和政府民用部门用于s e t 的费用、国防科研以及英参与欧盟科研计划的经 费等几部分。 作为政府的科技主管部门，隶属于贸工部的科技办负责科技经费中的科学预算部分，其余 除用于欧盟科研计划的经费由政府直接拨给相关的欧盟管理机构外，分别由不同的政府部门负责 管理和使用。 研究理事会与高教基金理事会。研究理事会是指如下七个具有“准政府”职能的科技管 理机构：工程和物理科技研究理事会、医学研究理事会、粒子物理学与天文学研究理事会、生物 技术与生物科技研究理事会、自然环境研究理事会、经济与礼会研究理事会和中央实验室委员会 研究理事会。各研究理事会均是依照皇家宪章而成立的自治性机构；没有管理委员会，其成员来 自人学、专业机构、工业界和政府。根据1 9 9 3 年颁布的政府科技白皮书实现我们的潜能所 确定的任务，它们在全国范围内负责推动高质量的基础性、战略性和应用性科研；具体负责科研 及其成果的产业化；同时负责培训高素质的科研人员。 高教基金理事会。大学承担着政府大多数战略性和基础性科研任务。英格兰、苏格兰和威尔 十的高教基金理事会为在大学和其他高教机构内开展各类科研活动提供经费；负责发放固定学术 人员的工资；负责维护、更新各类科研设施。北爱尔兰情况较特殊，学术机构的经费直接来自北 爱教育部。这类在高教机构中进行的基础性和战略性科研，同时会得到研究理事会的资助。 英国家科技经费的初始管理层，即政府各部，对科技经费的管理拥有最高决策权“。 6 中国农业大学颐士学位论文 第一章概论 ( 3 ) 日本科技经费管理体制及经验 首先要制定国家科技的大政方针和政策如“科学技术基本法”及根据该法制定的“科学技 术基本计划”。其次是由科学技术会议( 政策委员会) 根据国家科技发展的人政方针制定出“年度 科学技术重点指针”，最后各省厅根据上述法律、计划和科学技术会议的指针制定本省厅年度科 技发展的重点指针及政策措施，如科技厅关于振兴科学技术的重点指针( 每年1 6 月) ，以指导 所属各司局、科研院所按国家丈政方针和省厅的年度政策措施制定本单位科研项目及其预算。 日本国家预算的主管部门是大藏省，每年8 月在各省厅制定预算之前，大藏省根据国家财政 状况向各省厅发布制定预算的“概算要求基准”，俗称“最高限额方式”。目的是防l r 预算无限制 的膨胀。各省厅根据大藏省“概算要求基准”的框架编制的本部门预算要求方案于9 月1 日提交 大藏省，由大藏省进行横向调整后编制成大藏预算方案再返回各省厅征求意见后编制成政府预算 原案，并于1 2 月末提交国会审议。国会于3 月末或4 月初审议通过。 日本科技厅是日本制定科技政策的宏观管理部门，但对各省厅的科技预算不直接管理，完全 由荐省厅根据国家有关科学技术的大政方针自主制定本省厅的科技预算报人藏省审定。如一般会 计中有关科学技术费用是各省厅有关科学技术预算在该项下的总合。省厅内部预算的编制程序是 以司局为单位，由各司局课( 处) 一级最初提出本课的年度预算方案报所属司局的会计课，由会计 课挤调后报主管司局领导审定后报人臣官房会计课就本省的预算与各司局协调，最历经大臣同意 后报大藏省。科技方面的预算由各省厅主管科技的司局提出，经省厅的技术会议审查后与本省厅 的预算一并报出。预算经国会通过后由有关主管部门负责组织实施。 日本政府科技经费属“一般会计”( 日本国家预算) 项下的“文教及科学振兴费”，由各省厅 直接向大藏省提出预算要求，现申请此项预算的省厅有十儿个，预算比率较大的是科技厅、文部 省、厚生省、农林水产省和通产省。 除“一般会计”项下的“文教科技振兴费”外，政府用丁科技的经费还有特别会计中的科学 技术方面的经费和总理大臣的科学技术特殊经费( 特别额度) 。特别会计中的科学技术经费主要指 国立大学校特别会计及其他从事经营活动的政府企事业单位的特别会计。国立学校特别会计指国 立大学及其附属医院的经营活动的会计，一般私立人学靠向学生提供各种服务收取学生的讲课费 等来支撑经营，而国立大学讲课费及入学检定费收入只相当于它的经营收入的1 2 ，大部分( 约占 5 2 ) 费用靠国家从“一般会计”转入。其他政府企事业单位特别会计主要指一些产业部门从事的 公益事业。2 0 0 0 年日本科学技术经费预算的组成为，“一般会计”中的科学技术费为1 72 3 0 亿日 元，特别会计中的科学技术费为1 56 1 3 亿日元，两项合计日本科学技术方面的经费为3 28 4 3 亿 日元，与上年度相比增& 4 o 。 经费的管理由项目执行单位负责按计划执行。执行进程中除有本单位和上级主管部门的严格管 理、评价外，国家行政机关还设有专门的国家审计员制度。同时还受到广人国民和媒体的监督“。 日本与英国的科技经费管理体系均是根据不同的科学技术研究的特征，分别由不同的政府行 业部门进行预算和管理。这种科技经费的分类管理方式，有利于各行业部门根据国家相关行业的 发展趋势制定合理的行业科技研究预算。坦是在科学技术研究日益趋向于交叉化的今天，许多科 学技术研究项目不只是简单地牵涉到某一领域，在行业主管部门的职能不能进行明确划分或者是 各行业主管部门的科技经费预算与投入管理工作不能够进行充分的沟通和协调的情况下，由各行 业主管部门分别进行科学技术研究经费的管理，很有可能导致科技经费的重复投入与浪费。 7 1 3 基本概念的界定 本研究中涉及的核心概念有 1 ，3 1 拟成果购买制 指政府在公共产品类科研领域模拟技术交易或政府采购的形式，将原来在研究之前即投入科 研资金的立项拨款制改为以附加高额利润“购买”公共产品类研究成果的科研资金投入体制。 这种“购买”不是真正意义上的买断后据为国有的交易行为，而是公共产品类科研资金投入方式 的一种制度创新“。 1 3 2 科学技术活动 科学技术活动：参照联合国教科文组织( u n e s c o ) 的定义：“与各科学、技术领域中科技知 识的产生、发展、传播和应用密切相关的活动”都是属于科学技术活动。根据中国的国情，认定 中国的科学技术活动包括：研究与实验发展( r d ) 活动；成果转化与应用活动；科技服务活动”“。 1 3 3 研究与实验发展( r & d ) 活动 采用联合国教科文组织( u n e s c o ) 的定义：“为增加知识的总量，以及运州这些知识去创造 新的应用而进行的系统的，创造性的工作。由基础研究、应用研究与试验发展三部分组成。”“ 本文中的提到的科技研究活动与科研均指研究与试验发展( r d ) 活动，不包括成果转化与应片j 活动、科技服务活动。 1 3 4 立项拨款制 在对项目申请者的范围设定一些条件进行限制的前提下，按照竞争和择优支持的原则，确立 科技研究项目，并以项目为中心、以项目组为基本活动单位进行项目经费预算，根据项目预算由 立项单位一次性或分批拨给经费对科技研究的过程进行支持的科技研究投入方式，这种科技研究 投入方式采取的是先拨给经费支持科技研究，然后对科技研究完成成果及其经费使用情况进行验 收的科技投入的形式。 1 3 5 事业拨款制 以科技研究机构为科技投入对象，由国家拨给经费，实行经费包干制，从经济上对这些科研 机构采取必要的调节措施的科技投入方式。 1 3 6 科学基金制 科学基金制是科学发展到一定程度和规模，以及生产力和生产关系发展到一定水平的产物。 其特征是依靠科学家建立评议审查制度，通过招标竞争择优支持而合理有效的使用科研经费，# 8 中国农业大学硕士学位论文第一章概论 对丁基础性研究项目。 1 3 7 公共产品类科研 按照成果的经济学性质将科研划分为公其产品类和非公共产品类科研。公共产品类科研是指 其成果的使用具有非排他性( 商品供给时不排斥供给其他人) 和1 f 竞争性( 一个人消费并不减少 消费者的可片j 量) 或其成果虽然具有排他性和竞争性但主要用于公共消费而营利机构又不能无偿 生产与提供的一类研究。 1 3 8 非公共产品类科研 1 f 公共产品类科研是相对于公共产品类科研而言的一类研究。指科学技术研究的成果具有排 他性和竞争性，并且营利机构愿意并且能够实施的一类研究。 1 4 研究目标和研究内容 1 4 1 研究目标 ( 1 ) 总体目标 本项研究希望在运用已有理论框架和研究成果的基础上，通过对中国政府科技投入体制及资 金管理模式的现状进行研究，在分析目前中国政府科技投入体制及资金管理模式的运行事实，以 及由此给中国政府科技投入和科技研究发展带来的问题的基础上，找出问题出现的原因，并着重 提山相关的政策建议。 ( 2 ) 具体目标 通过对中国现行政府科技投入体制及资金管理模式进行考察，发现和总结出现行政府科技 投入体制及资金管理模式所存在的问题。 通过对中国现行政府科技投入体制及资金管理模式所存在的问题进行研究，发现导致科技 投入及资金管理存在问题的可能原冈，并尝试分析现有政府科技投入体制是否是导致这些弊端的 冈素之一。以期能够从一个新的角度找到发展中国的政府科技投入管理体制，避免现有弊端的出 路。 利用拟成果购买制这种新的政府科技投入方式对中国政府科技投入体制产生影响所构成 的大环境，从拟成果购买制基金的设立和管理角度进行研究，使政府的科技投入与资金管理更加 有力，高效。 1 4 2 研究内容 针对研究目标，本研究的主要研究内容包括： ( 1 ) 对现行政府科技投入体制下，中国政府科技投入管理的现状进行研究，找出弊端所在， 并分析其成因。 ( 2 ) 提出拟成果购买制，并且构建拟成果购买制、立项拨款制、事业拨款制二位一体的新 9 中国农业丈学硕士学位论文 第一章概论 型政府科技投入体制。 ( 3 ) 新型政府科技投入体制下科研资金管理方式。 ( 4 ) 拟成果购买制基金的资金来源。 ( 5 ) 拟成果购买制基金所依托的机构。 ( 6 ) 拟成果购买制基金的管理。 1 4 3 本研究的关注点 关于拟成果购买制下科研基金的设立及管理的研究，属于科技管理研究范畴，可是从目前的 情况来看，由于这方面的研究直接关系到科技研究事业的发展，所以不论是科技管理领域的学者， 还是科技研究领域的学者；不论是中国的学者还是国外的学者，都对这个问题给予了极大的关注， 而且相关的研究成果对于科技投入以及科研资金的管理改革也有很大的价值。然而目前的研究大 多停留于在现有的政府科技投入体制下对政府科研资金投入及管理进行改善，对于更换一种科技 管理范式，通过进行政府科技投入体制改革以及对科技研究类型进行新的划分来对科技研究的资 金投入及管理进行根本性的变革的研究还非常少。本研究将从更换一种科技管理范式，通过构建 新的政府科技投入体制环境，对中国政府科技投入基金进行重新设立和管理的角度进行研究，提 山相关的政策建议，希望能在前人的基础上有所创新。 1 5 研究方法 1 5 1 方法论 就研究层次而言，本研究属于宏观层次的研究，但同时也关照与微观层次的联系；就研究类 掣而言，本研究属于政策研究，主要关注制度、规则、体制等因素。在研究方法上运用了科学学 与创造学的研究方法，属丁科学学中关于科学与技术的社会形成过程的研究，包括科学技术研究 体制、结构和组织形式，科研认证的素质、构成和人员培养，科学技术发展规划政策等方面的p , j 容。 1 5 2 具体研究方法 ( 1 ) 由抽象上升到具体的方法 通过分析科学与技术的发展趋势和特征总结出科学与技术发展的一般规律并以此为起点，按 逻辑与历史相统一的原则，经过综合而上升到多样性统一的思维具体，做到更深刻、更全面地反 映科学与技术发展的客观规律。 ( 2 ) 辩证否定方法 辩证否定方法要求人们在观察和处理历史上和现实中的事物时，既不要全盘肯定，也不要全 盘否定，而应该辩证否定，即扬方。论文中对于辩证否定方法的应用体现在： 批判、抛弃中国政府现行科技投入体制与资金管理中陈旧的、错误的方面。 继承、保存、发扬中国政府现行科技投入体制与资金管理体系中进步的、合理的、正确的 方面。 1 0 中国农业大学硕士学位论文第一辛概论 在否定过程中增添、创造在中国政府现行科技投入体制与资金管理体系中所没有的新东 西。 ( 3 ) 历史主义方法 运用历史唯物主义观点研究和评价社会历史活动、社会历史事件、社会历史人物、社会历史 成果的一种基本方法。论文对于历史主义方法的廊用体现在： 真实性原则，去伪存真，按中国政府科技投入体制与资金管理体系的本来面目进行研究和 评价。 全面联系原则把中国政府科技投入体制与资金管理体系放在它所存在的历史环境中，放 到它所处的全面的历史联系中，进行研究和评价，指出它在多种领域、多个方面、多个阶段的功 过。 中肯评价原则。中肯评价中国政府科技投入体制与资金管理体系，既不把现代的进步观点 挂到过去的投入体制与资金管理体系中拔高历史任务；也不用现代的标准去苛求和贬低过去的投 入体制与资金管理体系。 科学比较原则。把中国政府各阶段的科技投入体制与资金管理体系进行科学的比较研究， 不把它与后来的体制去比较而苛求，而是把它与同时代或前面时代的本国和国外体制进行比较研 究，看看它有什么新创造、新开拓、新贡献。 现实价值原则。论文应用本原则指出中国政府现行科技投入体制与资金管理体在当前的现 实生活中有什么现实价值，有什么值得继承、借鉴、发扬的东西。 ( 4 ) 系统方法 从事物整体与部分的相互关系的角度考察事物的联系和发展的方法。在论文中的应用体现在 从多种角度、多种层次、多种因素考察中国现行的政府科技投入体制与资金管理体系这个复杂系 统及其相互犬系的科学思维方法。 ( 5 ) 控制方法 把控制论的观点