（高等教育学专业论文）民办高校教师权利保障机制研究.pdf

摘要 民办高校教师的权利能否得以有效保障已成为影响民办高校教师队伍建设 的重要因素之一。本研究以政策分析基本原理之实证原理、价值原理和规范原理 为基础对民办高校教师权利保障政策进行分析，分析民办高校教师权利保障机制 在实施中存在的问题，继而在借鉴国外私立高校教师权利保障的经验和前人研究 理论的基础上，总结并构建我国民办高校教师权利保障机制的基本框架，并提出 完善我国民办高校教师权利保障机制的建议。 本文主体分为五部分：第一部分为引言，介绍了本研究的选题缘由、前人的相 关研究成果、研究意义、研究思路、研究范式与方法的选择、概念界定等；第二 部分为民办高校教师权利保障机制的实施现状分析，以政策分析方法论对我国民 办高校教师权利保障的进行实证分析、价值分析、规范分析，探讨民办高校教师 权利保障在实施现状与影响、价值取向、操作程序等方面存在的问题：第三部分 为国外私立高校教师权利保障的启示。该部分针对我国民办高校教师权利保障机 制中存在的问题，试图从国外在私立高校教师权利保障方面的经验中得出启示， 为我所用；第四部分为完善民办高校教师权利保障机制之建议。该部分通过前文 的分析、探讨，总结并构建出我国教师权利保障机制的框架，并提出完善之建议； 第五部分为结论。本部分提出了本研究的研究结论，存在的问题和有待有进一步 研究的方面。 保障民办高校教师的权利更应该坚持法律的严肃性，维护机制保障的长效 性，明确民办高校教师权利保障上各部门的权利与责任，加强法律实施的监督， 使机制中各因素均有效发挥其保障民办高校教师权利的作用。一方面应完善民办 高校教师权利保障的制度建设，另一方面应明确民办高校教师权利保障机构的责 任。 关键词：民办高校；民办高校教师；权利；保障机制；政策分析 a b s t r a c t 吼e t h e rt e a c h e r sr i 曲t si nc i v i l i a n r u nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e sc a nb e e f f e c t i v e l ys a f e g u a r d e db e c o m e so n eo fi m p o r t a n tf a c t o r st h a ti n f l u e n c ec o n s t r u c t i o n o ft e a c h e rt r o o p si nc i v i l i a n r u nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s b a s e do nt h eb a s i c a n a l y z i n gt h e o r i e so fp o s i t i v et h e o r y , v a l u et h e o r ya n dn o r m a t i v et h e o r y , a n da n a l y s e s t h ep r o b l e m so fg u a r a n t e em e c h a n i s mo ft e a c h e r s r i g l l t si nc i v i l i a n r u nc o l l e g e sa n d u n i v e r s i t i e sd u r i n gi t si m p l e m e n t a t i o n ，t h i st h e s i sa i m st os t u d yt h eg u a r a n t e ep o l i c i e s o ft h et e a c h e r s r i e ) ti nc i v i l i a n - r u nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s b a s e do nt h e e x p e r i e n c e so ft h ef o r e i g nc i v i l i a n r u nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e sa n dt h ef o r m e r r e s e a r c h e s ，t h i st h e s i sa l s os u m m a r i z e sa n dc o n s t r u c t st h eb a s i cf r a r n e w o r k o f g u a r a n t e em e c h a n i s mo ft e a c h e r s r i g h t si nc i v i l i a n r u nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s ，a n d g i v e ss o m ea d v i c e so nh o wt op e r f e c tt h eg u a r a n t e em e c h a n i s mo ft e a c h e r s r i 曲t si n c i v i l i a n r u nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s t 1 1 i st h e s i si sd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s c h a p t e ro n ei sa ni n t r o d u c t i o n , w h i c h i n c l u d e st h er e a s o nf o rc h o o s i n gt h i si s s u e ，ar e v i e wo fr e l a t e dr e s e a r c h e s ，t h e s i g n i f i c a n c eo ft h i sr e s e a r c h t h ea p p r o a c ha n dm e t h o df o rt h i sr e s e a r c ha sw e l la s s o m ed e f i n i t i o n so ft e r m i n o l o g i e si nt h i st h e s i s c h a p t e rt w oa n a l y z e st h ep r e s e n t s i t u a t i o na b o u tg u a r a n t e em e c h a n i s mo ft e a c h e r s f i g h t si nc i v i l i a n r u nc o l l e g e sa n d u n i v e r s i t i e s ，a n de x p l o r e st h ep r o b l e m si np r e s e n ts i t u a t i o no fi m p l e m e n t a t i o n ， i n f l u e n c e s t h ev a l u eo r i e n t a t i o na n dt h eo p e r a t i o n a lp r o c e d u r eb a s e do nt h eb a s i c p o l i c ya n a l y z i n gt h e o r i e so fp o s i t i v et h e o r y , v a l u et h e o r ya n dn o r m a t i v et h e o r y c h a p t e rt h r e ea i m sa tt h ep r o b l e m so fg u a r a n t e em e c h a n i s mo ft e a c h e r s r i g l l t s 血 c i v i l i a n n l nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s ，d u r i n gi m p l e m e n t a t i o na n dt r i e st od r a ws o m e l e s s o n sf r o mf o r e i g nc o u n t e r p a r t s c h a p t e rf o u rm a k e ss o m es u g g e s t i o n sf o rp e r f e c t i n g t h e g u a r a n t e e m e c h a n i s mo ft e a c h e r s r i 两t si nc i v i l i a n r u nc o l l e g e sa n d t m i v e r s i t i e s t h i sc h a p t e rs u m m a r i z e sa n dc o n s t r u c t st h eb a s i cf r a m e w o r ko ft h e g u a r a n t e em e c h a n i s mo ft e a c h e r s f i g h t si nc i v i l i a n r u nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s a n d m a k e ss o m er e c o m m e n d a t i o n so nh o wt oi m p r o v ei t c h a p t e rf i v ei st h ec o n c l u s i o n p a r to ft h i st h e s i s t 1 1 i sc h a p t e ri sac o n c l u s i o n t h ec h a p t e rp u t sf o r w a r dac o n c l u s i o n t h ep r o b l e m si nt h i sr e s e a r c ha n ds o m eq u e s t i o n sn e e d e dt ob ef u r t h e rs t u d i e d t 0g u a r a n t e et h et e a c h e r s r i g h t si nc i v i l i a n r u nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s w e s h o u l dp e r s i s ti nt h es o l e m n i t yo fl a w s m a i n t a i nt h el o n g e v i t yo ft h em e c h a n i s ma n d m a k ec l e a rt h er i g h t sa n dr e s p o n s i b i l i t i e so fr e l a t e dd e p a r t m e n t si ng u a r a n t e e i n gt 1 1 0 s e t e a c h e r s r i g h t si nc i v i l i a n r u nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e sa n ds t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o n o ft h ei m p l e m e n t a t i o no fl a w ss ot h a ta l lo ft h ef a c t o r si nt h em e c h a n i s mc a np l a y t h e i rr o l e s o nt h eo n eh a n d ，w es h o u l dp e r f e c tt h es y s t e mc o n s t r u c t i o no ft h e g u a r a n t e em e c h a n i s mo ft e a c h e r s r i g h t si nc i v i l i a n r u nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s o n t h eo t h e rh a n d ，w es h o u l dc l e a r l yd e f i n et h er e s p o n s i b i l i t i e so fc o n c e r n e di n s t i t u t i o n s k e yw o r d s ：c i v i l i a n - r u nc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s ；t e a c h e r si n c i v i l i a n r u nc o l l e g e s - a n d u n i v e r s i t i e s ；r i g h t s ；g u a r a n t e em e c h a n i s m ；p o l i c ya n a l y s i s n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表 示谢意。 。学位论文作者签名：签字日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解江西师范大学研究生院有关保留、使用 学位论文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权江西师范大学研究生院 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期：年月 日 导师签名： 签字e l 期：一年月 日 民办高校教师权利保障机制研究 一、选题缘由一、逸赵琢凼 第一章引言 改革开放以来，随着经济的发展我国民办高等教育也迎来了大规模的快速发 展时期。特别是自1 9 9 9 年我国高校扩招之后，民办高等教育事业取得了突飞猛 进的发展( 见表卜1 ) ，至2 0 0 6 年，民办普通高校有2 7 8 所，民办的其他高等 教育机构有9 9 4 所。1 1 民办高等教育已经成为我国高等教育的重要组成部分。 2 0 0 2 2 1 、2 0 0 3 、2 0 0 4 年全国民办高等教育基本情况( 表卜1 ) 年 类型 学校数毕业生招生数在校生教职工 专任 教师 份 ( 所)数( 人)( 人)数( 人)数( 人) ( 人) 2 民办普通高校 1 7 35 2 0 6 13 7 5 6 5 88 1 0 0 3 08 6 7 4 35 0 1 4 3 0 民办成人高校 26 8 75 6 6 2 0 4 62 5 31 2 8 0 民办的其他高 1 1 0 48 3 6 1 1 2 18 8 0 2 8 91 0 0 4 0 4 85 2 5 3 72 4 5 4 3 2 等教育机构 年 总计 1 2 7 98 4 1 3 8 6 91 2 5 6 5 1 31 8 1 6 1 2 41 3 9 5 3 37 4 8 1 4 2民办普通高校2 2 68 7 9 6 33 1 8 9 0 77 0 9 6 3 68 1 6 5 14 6 0 7 3 0 民办成人高校 28 2 45 7 01 2 2 02 4 01 3 1 0 民办的其他高 1 1 8 76 9 8 3 4 7 1 0 5 3 2 5 95 4 9 4 12 6 0 4 8 3等教育机构 钜 总计 1 4 1 57 8 7 1 3 4 1 7 6 4 1 1 s1 3 6 8 3 27 2 2 5 2 2 民办普通高校 2 5 21 4 7 5 0 34 3 6 1 0 11 0 5 1 6 6 31 0 3 7 1 26 2 3 0 3 0 民办的其他高 4 8 1 2 12 2 5 2 801 0 7 7 4 等教育机构 年 总计 1 3 2 9 1 5 1 8 3 38 4 8 3 1 民办高校招生规模的扩大，促使民办高校对教师的数量和质量有了更高的需 一求。民办高校规模扩大后，民办高校完全或主要依靠兼职教师来办学的模式难以 硕十学位论文 适应新形式下提高办学质量的要求。民办高校要实现办学质量新的突破，关键在 于建设一支结构合理、质量高、相对稳定师资队伍。因此，民办高校必须建立自 己的专职教师队伍以满足教育教学工作的需要。 民办高校要使其教师队伍达到结构合理、质量高、相对稳定的状态，必须使 得民办高校教师的权利得到有效地保障，从而不仅能够保证民办高校教师这一职 业对就业者具有足够的吸引力，并且使得民办高校教师可以安心于教育教学工 作。2 0 0 3 年9 月1 日起施行的中华人民共和国民办教育促进法( 以下简称民 办教育促进法) 是保障民办高校教师权利的十分重要的法律之一，其极大地促 进了民办高校教师队伍建设。民办教育促进法第二十七条规定：“民办学校 的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。 该法 第三十条、第三十一条分别明确规定：“民办学校应当依法保障教职工的工资、 福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费。“民办学校教职工在业务培训、职务 聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工 同等权利。 这对于保障民办高校教师权利给予了有力地支持，使民办高校教师 权利保障有法可依。 但目前在民办高校教师权利保障问题上，还存在窒碍难行的环节，如民办高 校教师与公办高校教师难于真正享受同等待遇；民办高校教师的编制问题、社会 福利保障问题、参与民办高校的管理等问题未得到有效解决，这些都将影响民办 高校教师的工作积极性、创造性，显而易见，这也将影响民办高校的办学质量的 提高。 要将法律所规定的民办高校教师的“应然权力真正落实到位还有很大一段 路要走，仅凭民办教育促进法来保障民办高校教师权利尤显单薄。应该相应 地出台与该法相配套的法律制度，动员起各种因素，建立系统而有效的民办高校 教师权利保障机制，提高民办高校教师地位，让民办高校教师切实享有相应的权 利，也使民办高校教师真正享受与公办高校教师同等的法律地位，从而使民办高 校教师安心教育教学工作，提高民办高校的办学质量，促使民办高校可持续地发 展。因此，正是基于以上问题的思考，笔者选择就如何完善我国民办高校教师权 利保障机制进行研究，以期对促进我国民办高等教育事业健康持续地发展有所裨 益。 文献综述与研究意义 ( 一) 文献综述 在我国民办高等教育逐步发展的过程中，有不少关注民办高等教育的研究者 2 民办高校教师权利保障机制研究 对民办高等学校教师权利保障从不同的视角进行了研究，这些研究为本研究提供 了思路和佐证。通过文献检索与整理，概括起来，民办高等教育的研究者对民办 高校教师的权利保障主要进行了以下几个方面的研究： 1 关于民办高校教师权利保障的必要性研究 对于民办高校教师权利保障的必要性问题，讨论民办高校教师队伍建设问题 的研究或多或少均有所涉及，如韩忠春的民办高校师资队伍建设问题研究 ( 2 0 0 4 7 ) 、张宇的民办高校教师队伍建设与管理研究( 2 0 0 5 5 ) 、杨羧，刘 永根的民办高校教师职称职务评定政策研究( 2 0 0 5 1 0 ) 、张娟的论民办高 校师资队伍的环境建设( 2 0 0 6 9 ) 、杨秀芸民办高校的师资队伍建设( 2 0 0 7 3 ) 等。归纳起来主要有三个方面：( 1 ) 民办高校教师作为普通公民其权利必须得到 保障。( 2 ) 保障民办高校教师权利是民办高校建设稳定的具有较高水平师资队伍 的关键。( 3 ) 民办高校教师与公办高校教师难于真正享受同等待遇，民办高校教 师权利保障机制缺失。 师资队伍在民办高校发展中有着极其重要的作用，它直接关系到民办高校的 办学质量的提高。民办高教要成为我国高等教育的重要组成部分，必须把师资队 伍建设抓好。否则，民办高校的发展就缺乏根基。要建设好民办高校的师资队伍i 需要处理好政府、学校与教师三方之间的关系。政府的现行政策对民办高校的发 展还有不妥这处。首先，所民办高校的职称评聘没有政策上的支持，教师的职称 较难晋升。其次，社会保障制度和医疗保险制度的有关政策对民办高校教师“另 眼相看”，也大大影响了教师在就职时选择民办高校的热情。因此，要改变社会上 对民办高校是离退休人员、落榜生和门外汉的“收容所 的观念，必须给予民办 高校与公办高校同等的政策待遇，否则民办高校的师资状况难以有大的改善。1 因此，有必要彻底解放思想，依据相关法律法规加速解决民办学校教师有关 职称、住房、医疗保险、退休安置等问题，从而吸引一批年富力强的优秀教员， 以确保民办学校的教育质量，提升整体教育的质量。巾1 2 关于民办高校教师社会保障的障碍研究 民办高校教师队伍流失大，缺乏必要的稳定性，关键原因之一是缺乏健全的 民办高校教师社会保障机制。造成民办高校教师社会保障制度难以建立或者难以 实施，是因为存在各种障碍。董明华在建立民办高校教师社会保障制度的障碍 分析( 2 0 0 6 2 ) 较为全面地分析这方面存在的障碍因素，主要包括理念障碍、 制度障碍、资金障碍、维权障碍、队伍障碍。 ( 1 ) 理念障碍 民办高校的决策者大多是出资人和举办者，从管理学中“经济人 假设的理 论出发，难免会以“经济人”的观点认为为专职教师办理社会保障是一项重大开 支。根据美国经济学家舒尔茨的“人力资本 理论，民办高校的举办者和出资人 硕上学位论文 应转变观念，把为教师购买保险的资金视为对学校，尤其是对师资培养的一项长 期投资，而不能单单把其看作是一项消费和现金支出，看作学校的成本。 ( 2 ) 制度障碍 、 由于我国民办教育发展的特殊性，政府对民办高校究竟是属于企业单位和事 业单位的界定，在政府实践中存在着不清晰的情况，而这两种不同的划分，按照 我国现行的保障体制，在办理“三金 尤其是养老保险时，待遇和金额上差别是 很大的。部分民办高校以此为借1 ：3 ，不按照国家法律为教师办理相应的社会保险： 另外，公办院校的教师是属于事业编制，而民办高校教师的编制问题长期难以解 决，人事代理渠道不畅，就使得社会保险的渠道也不畅：省际间、市际间社保转 移未打通，教师担心社保带不走，保也无用，因而本身也无积极性；许多民办学 校为稳定教师，都愿意为教师提供保险，但却是投保无门。从社会保障体制上看 政府没有对公办、民办学校教师“一视同仁 。 ( 3 ) 资金障碍 当前制约民办高校发展的一个重要因素就是资金问题，民办高校主要靠收取 学费支撑办学，走的是一条艰难曲折的“以学养学 的道路。这同时也是民办高 校教师社会保障难以建立的重要原因之一。社会保障的特点之一是资金周转余地 越大，保险功能也就越强。因此，建立民办高校教师社会保障稳固合理的资金来 源，形成社会保障资金筹集、运营的良性循环机制是十分重要的。 ( 4 ) 维权障碍 作为高知识群体，民办高校的教师也都知道民办高校没有为教师办理完善统 一的社会保险，是违反国家相关法律规定的。但民办高校投资和管理体制的特殊 性，造成了教师面对自己的合法权益受损，大多也只能选择忍气吞声，工会制度 的形同虚设等缺乏相应的机构和途径能有力保障民办高校的教师的权益。教师雇 佣的聘任制和随意性以及管理上普遍存在的“长官意志 ，使民办高校教师普遍 存在“打工者心态 ，而教师的心态又直接影响了其行为。 ( 5 ) 队伍障碍 目前民办学校教师队伍主要由以下几部分组成：己经退休的老教师：停薪留 职后应聘到民办学校的原公立学校的教师；待业求职的函大、夜大毕业生及全日 制大中专的毕业生：由公立学校有组织派往民办学校的教师。其共同特点是不稳 定，人们称之为“铁打的营盘流水的兵气由于队伍不稳，教师缺乏团体意识， 很难形成一股保护他们权利的力量。同时，他们也难以将学校目标内化到自己的 个人目标中去，从而缺乏尽职尽责的动力，导致不能尽到法律规定的义务。 3 关于民办高校教师基本权利的法律保护研究 民办高校教师依法有进行教育、教学活动、从事科学研究与学术交流、指导 学生和评定学生、对学校教学管理提出意见和建议、按时获取报酬、参加进修和 4 民办高校教师权利保障机制研究 培训等基本权利，其权利应得到法律的保护，王春晖的民办高校教师基本权利 的法律保护( 2 0 0 3 9 ) 从民法、刑法和行政法角度提出了当其基本权利受侵时 如何进行保护和救济。 ( 1 ) 民法保护 当教师的民事权利受到侵害时，可以视不同情况，提起下列三种诉讼：确认 之诉、给付之诉、形成之诉。 ( 2 ) 刑法保护 我国教师法规定当存在以下两种情形时可追究相关人员的刑事责任。其 一，侮辱、殴打教师，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任；其二，国家 工作人员对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复构成犯罪的，依照刑 法第二百五十四条( 报复陷害罪) 的规定追究刑事责任。 ( 3 ) 行政法保护 行政法律救济主要是通过相关的解决行政争议的行政实体法和行政程序法 的规定赋予行政相对人了解行政机关做出行政行为的权利和为自已的合法权益 进行陈述、辩解和获得救济的权利。教师法中的行政法律救济程序主要体现 在教师的申诉制度上。根据教师法的规定，教师在以下情形可以提起申诉： 教师对学校或其他教育机构侵犯其合法权益，可以向教育行政部门提出申诉；教 师对学校或其他教育机构的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉；教师认 为当地人民政府有关行政部门侵犯其享有的合法权利的可以向同级人民政府或 者上一级人民政府有关部门提出申诉。嫡。 但从总体上分析，以上研究主要存在两方面的问题：一方面，以上各研究主 要从某一角度出发，在民办高校教师权利保障上局限或偏重于某一个方面，易造 成顾此失彼；另一方面，在关于民办高校教师权利的法律保障上，只重视法律条 文的解释及其实施意义的阐发，较为缺少从法制建设和完善、法律的实施环节的 角度进行分析，提出系统地建设性对策。 ( 二) 研究意义 依据文献综述，本研究的理论意义在于在前人的研究基础上，以政策分析法 作为方法论，分析目前民办高校教师权利保障过程中存在的问题；以综合的系统 的观点，总结构建我国民办高校教师权利保障机制的完整框架，而不是单单从某 一个方面，如或法律、或民办高校、或行政机关等来研究民办高校教师的权利保 障问题，从而在民办高校教师权利保障问题上注重其整合力量的研究。 本研究的实践意义在于一方面为民办高校教师权利保障政策的制定提供参 考。另一方面为民办高校教师权利保障构建长效机制，有利于民办高校教师权利 硕士学位论文 有效实现，促进民办高校吸引、稳定优秀人才，建立稳定的、结构合理的教师队 伍，增强民办高校发展的后劲，具有重要意义。 研究范式 ( 一) 公共政策分析方法论概述 公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生 原因及实施效果的研究。公共政策制定过程、实施过程以及公共政策内容本身均 可以运用公共政策分析的方法进行研究。 对公共政策分析方法的分类，不同学者有不同的阐述。美国学者邓恩认为， 政策分析在寻求产生的信息和逼真性论证时，涉及三个方面内容：价值对一 个问题是否已被解决的主要检验；事实它的出现可以限制或加强价值的获 得；行动它的采纳可以导致价值的实现。与此相应，政策分析有如下三种主 要分析途径： ( 1 ) 经验途径涉及的是事实，关心公共政策的原因和结果，产生的是描 述性知识； 。( 2 ) 评价途径涉及的是价值，关心某些公共政策的价值问题，产生的是 评价性知识； ( 2 ) 规范途径涉及的是行动，关心解决公共问题的未来解决方案的推荐， 产生的是规范的信息。憎。 陈庆云提出政策研究要进行五类分析，即事实分析、价值分析、规范分析、 可行性分析和利益分析。 事实分析要回答“是什么? 等问题； 价值分析要回答“为什么、为了谁? 等问题； 规范分析要回答“应该是什么、应该怎样做? ”等问题： 可行性分析要回答“政策是否行得通”等问题； 利益分析要回答“利益如何分配，分配给谁 等问题。u 圳 顾建光认为公共政策分析的基本理论包括：实证原理、价值原理、规范原理、 可行性原理和优化原理。分别与实证原理、价值原理、规范原理、可行性原理和 优化原理相对应是实证分析、价值分析、规范分析、可行性分析和优化分析。 实证分析是对公共政策( 或政策问题) 的本来面貌的了解过程，是对政策、 政策问题、政策对有关政策问题的影响方向和影响程度等进行客观描述、观察、 分析和推理的过程； 价值分析的基本目的包括：确认某个目标是否值得争取，采取的手段是否可 6 民办高校教师权利保障机制研究 以接受，以及对原有体制改进的效果是否“良好”等等； 规范分析所要回答的问题是：“情况应该是怎样的? 删我们应该怎样去做? 并通过确定为达到预期目的所采取的行动和手段，来证实上述两个问题的答案。 可行性分析所要回答的问题是：这样做能否可行? 决策者或有关公众是否会 同意或允许这样做? 、 公共政策研究的优化分析是指，从尽可能多的可行的政策方案中选择预期政 策效果最能令人满意的方案，并对该方案进行补充、修改和完善，提交最终决策 方案的过程。u u 并且顾建光认为政策分析的研究方法论有三个相互关联的基本范畴：行为研 究、价值研究和规范研究。行为研究回答的问题是：是什么，在什么时候，到什 么程度，有多少，是怎样的等等问题；价值研究回答“喜好什么 的问题，确认 某个目标是否值得争取，采取的手段是否被接受以及改进系统的结果是否“良 好；规范研究回答“应该是什么”和“应该怎样做 的问题。u 2 。 以上对公共政策分析方法的不同分类中，均认为价值分析与规范分析为公共 政策分析方法论的基本范畴，而对实证分析、事实分析与行为分析只是在表述上 有所不同，其基本内涵是一致的。综合上述学者阐述的观点，实证分析、价值分 析、规范分析为公共政策分析方法论的基本范畴，因此，本研究以我国民办高校 教师权利保障机制的实施现状为切入点，以公共政策分析方法论之实证分析、价 值分析、规范分析的方式对我国民办高校教师权利保障机制进行分析： ， ( 二) 研究思路 民办高校教师的权利保障机制主要涉及民办高校教师权利保障的实施机构、 制度设计及其运行方式。实施机构主要包括政府部门、民办高校、工会及教职工 代表大会等组织；制度主要指保障民办高校教师权利的有关法律、法规等政策性 措施；运行方式即为涉及民办高校教师权利保障的各有关组织及个人所应有的权 力及权力实施途径、条件与程序。因此，完善的民办高校教师权利保障机制构成 要素包括法律健全、机构责任明确、运行顺畅。民办高校教师权利保障机制研究 目的在于通过对有关机构职能及政策的实施效果、价值选择等方面的分析，发现 民办高校教师权利机制中存在的问题：政策实施现状如何；政策设计的价值目标 是否达到：政策运行上存在哪些障碍；有关部门的责任是否明确及能否尽其责： 民办高校教师权利机制中各要素的关系如何。 本研究试图以政策分析学基本原理为理论框架和方法论，通过对有关民办高 校教师权利保障机制的实证分析、价值分析和规范分析，探讨我国民办高校教师 权利保障机制的现状、影响和问题，借鉴国外私立高校教师权利保障的经验，继 7 硕士学位论文 而总结并构建我国民办高校教师权利保障机制的框架，并提出完善之建议。本研 究的基本框架分为五部分，分别为： 。 第一章引言 第二章民办高校教师权利保障机制的实施现状分析 第三章国外私立高校教师权利保障的启示 第四章完善民办高校教师权利保障机制之建议 第五章结语 ( 三) 研究方法 在本文的研究过程中，针对各部分内容的要求，本文主要采用了以下几种研 究方法： 1 文献法 主要通过资料检索，搜集相关研究资料，对已有的研究成果进行分析与借鉴， 这是本研究的基础工作。通过文献研究掌握本研究所需要的有关材料和已有成 果，为本研究提供整体思路和理论准备。- 2 比较法 通过国内外民办( 私立) 高校教师权利保障的比较研究，为本研究中对策的 提出提供新的思路或启示。 3 个案分析法 通过列举有关民办高校教师权利保障的案例，为本研究提供较为充实实证材 料，增强本研究的实践基础。 四、相关概念界定 出于探讨的需要，以便在研究中明确研究对象及其他相关关系，这里有必要 首先对本文中出现的以下关键概念做出界定：民办高校、民办高校教师、权利、 机制和政策。 ( 一) 民办高校 民办高校即为民办高等学校。根据1 9 9 3 年8 月1 7 日施行民办高等学校设 置暂行规定第二条规定：所称民办高等学校，系指除国家机关和国有企事业组 织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金，依照本规定设立的实施高等学 历教育的教育机构。2 0 0 3 年9 月1 日起施行的中华人民共和国民办教育促进 法( 以下简称民办教育促进法) 规定由国家机构以外的社会组织或者个人， 8 民办高校教师权利保障机制研究 利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校为民办学校。2 0 0 7 年2 月l o 日起 施行的民办高等学校办学管理若干规定中将实施专科以上高等学历教育的民 办学校简称为民办高校。但针对由国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国 家财政性经费，面向社会举办的高校，般我们也称之为私立大学或私立高校。 只是由于各种原因，改革开放后我国建立的这类学校习惯称为民办高校，对国外 和新中国成立前的此类学校仍以私立高校或私立大学相称，但其内涵基本一致。 改革开放以来，我国民办高校在发展过程中，形成了多种类型，主要包括民 办普通高校、独立学院、民办成人高校及民办的其他高等教育机构；这里所称民 办的其他高等教育机构是指经省、自治区、直辖市教育行政部门审批并颁发办学 许可证，不具有颁发普通本专科和成人本专科学历文凭资格的实施高等教育的单 位。 根据民办教育促进法和关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试 办独立学院管理的若干意见的规定，独立学院也应归属于民办高校的范畴。但 独立学院从运作的规章制度、师资等均有母体高校的支持，因而较之真正意义上 的民办高校较为规范，且后者在教师权利保障问题及由此所引起相关问题更为突 出，因此本文所指的民办高校外延不包括独立学院，即指如潘懋元先生所说的一 般民办高校。u 刮其内涵取民办高等学校设置暂行规定中之意：所称民办高 等学校，系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人， 自筹资金，依照本规定设立的实施高等学历教育的教育机构。 ( - - ) 民办高校教师 根据中华人民共和国教师法( 以下简称教师法) ，教师是履行教育教 学职责，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使 命的专业人员，也包括学校和其他教育机构中的教育教学辅助人员，其他类型的 学校的教师和教育教学辅助人员。所以民办高校教师是指在民办高校中专门从事 教育教学工作的教师和其他工作人员。由于民办高校的兼职教师除取得兼职所得 课时工资外，其与民办高校基本无其他利益联系。因此，本研究所指民办高校教 师是指在民办高校招聘录用的专职教师及其内部的教育教学辅助人员。 ( 三) 权利 权利是与义务相对的，是指法律赋予人们享有的以国家强制力为保障的， 表现为有权做出一定行为或不做出一定行为以及要求他人做出相应行为的权 能。权益即人们在社会中享有的权利和应受到保护的合法权益。严格来说， 权利是权益的组成部分。权益的外延较大，权利则规定的比较具体，是权益 9 硕士学位论文 的主要内容。1 5 1 教师权利是教师在教育教学过程中，由法律进行保护的自由 和利益。需要说明的是，本文分析我国民办高校教师权利保障机制，是以教 师法等法律所规定的民办高校教师所应享有的权利为基础，但在本文中有 些地方因引文等需要，有时也以权益指代权利。 ( 四) 机制 根据现代汉语词典中的解释，机制为泛指一个系统中，各元素之间 的相互作用的过程和功能。本研究中所指机制有以下特点：首先，机制是较 为固定的工作方式与制度，不因人的变动而随意变动，是起长效作用的。其 次，机制包含制度因素，所有相关人员与部门必须遵守。第三，机制是在各 种有效方式、方法的基础上总结和提炼使之系统化、理论化。第四，机制不 仅包括制度、机构，还包括其使发挥作用的各种方式、方法。 ( 五) 政策 政策是指国家机关或者执政党制定并付诸实施的旨在解决某一问题的具有 权威性的行动准则。n 6 1 其形式主要有法律、计划和文件等。从形式上看，当代中 国的公共政策是由三部分构成的，即党的政策、人大决策和行政决策。1 7 3 关于 民办高校教师权利保障政策分析主要是以与此有关的人大决策，即以与民办高校 教师权利保障有关的法律为政策分析依据与对象。 1 0 民办高校教师权利保障机制研究 第二章民办高校教师权利保障机制的实施现状分析 民办高校教师权利保障机制是由保障民办高校教师权利得以实现的法律制 度、机构、运作程序与方式所构成的系统，具体包括了明确民办高校教师的权利、 负责机构，救济途径等。那么，保障民办高校教师权利有哪些法律依据? 在实践 过程中其是否存在不足及其有何影响? 其实然的价值选择与应然的价值选择是 否还存在差距? 其在法律与运作规范方面是否存在缺失及缺失在哪些方面? 政 策分析方法论既是解决政策问题的方法论，同时也是问题构造、问题发现的方法 论。n 刚因此，本章从公共政策分析学的视角，运用政策分析之实证分析、价值分 析和规范分析对以上问题进行分析，剖析民办高校教师权利保障机制的实施现 状。 一、，民办高校教师权利保障机制的实证分析 政策研究的实证分析是要回答“是什么? 在什么时间与地点? 程度是什么? 等问题，是对社会的事物、事件、关系及其相互作用进行描述、观察、计数、度 量与推理的过程。对民办高校教师权利保障机制进行实证分析，是为了对保障民 办高校教师权利的相关法律法规的实施效果和存在的问题进行分析，了解其实施 的现状。 保障民办高校教师的权利，其根本是通过法律来明确民办高校教师的权利并 保障其权利得以实现。保障民办高校教师权利的法律可以分为三个层面，一是民 办高校教师作为普通公民，保障其权利的法律有宪法、民法、刑法、行 政法等u 圳；二是民办高校教师作为普通劳动者；保障其权利的法律有劳动 法、劳动合同法等；三是民办高校教师作为教书育人的专业人员，保障其权 利的法律有教师法、教育法、高等教教育法、民办教育促进法等。这 三个层面的法律构成了民办高校教师权利保障机制中的完整法律体系，民办高校 教师作为普通公民与劳动者的权利通过宪法、民法、刑法、劳动法以 及劳动合同法等法律予以明确与维护。但其作为教师，教师法等专门法 更能反映其法律地位与权利的特殊性，其影响也更为显性。 硕士学位论文 ( 一) 民办高校教师的社会地位 1 民办高校教师的法律地位 教师的社会地位主要体现于其法律地位。而教师的法律地位是由立法所确立 的教师的职业地位，其主要包括教师的政治地位、经济地位和职业声望等。教 师法明确规定教师是履行教育教学职责的专业人员。其承担着教书育人，培养 社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命，因此，全社会都应尊重教 师。教师的平均工资应不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。 这是在法律上确立了教师作为一个专业人员所具有的政治地位、经济地位和职业 声望。因此，从法律上讲，教师是一个专业人员，其承担着教书育人提高民族素 质的重要历史使命，应当具有较高的社会地位。“ 民办教育促进法第二十七条规定民办学校教师与公办学校的教师具有同 等的法律地位。因此，依照法律规定可推及民办高校教师与公办高校教师具有同 等的法律地位，民办高校教师应享有与公办高校教师同等的政治地位、经济地位 和职业声望等。民办高校教师也是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人， 培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。全社会都应尊重民办 高校教师。所以，民办高校教师应当具有较高的社会地位。 2 民办高校教师的权利与义务 教师的职业特点决定了教师的权利和义务与教师的职责有着紧密的关联。教 师的权利和义务从本质上确立了教师作为履行教育教学职责人员所特有的政治、 经济地位和职业声望。乜1 1 教师法第七条规定教师享有下列权利：进行教育教 学活动，开展教育教学改革和实验；从事科学研究、学术交流，参加专业的学术 团体，在学术活动中充分发表意见；指导学生的学习和发展，评定学生的品行和 学业成绩；按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休 假；对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教 职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理；参加进修或者其他方式的培 训。 教师法第八条规定教师应当履行下列义务：遵守宪法、法律和职业道德， 为人师表；贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教 师聘约，完成教育教学工作任务；对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱 国主义、民族团结的教育，法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、 带领学生开展有益的社会活动；关心、爱护全体学生，尊重学生人格，促进学生 在品德、智力、体质等方面全面发展；制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生 合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象；不断提高思想政治觉 悟和教育教学业务水平。 1 2 民办高校教师权利保障机制研究 j 教育法第三十二条规定教师享有法律规定的权利，履行法律规定的义务， 忠诚于人民的教育事业。且第三十三条规定国家保护教师的合法权益，改善教师 的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位。教师的工资报酬、福利待遇，依 照法律、法规的规定办理。高等教育法第四十五条也明确规定高等学校的教 师及其他教育工作者享有