（高等教育学专业论文）我国高等教育规划行为法治化研究.pdf

摘要 我国政府高等教育规划对于高等教育的长期发展来说，有宏观调控、资源 整合、突出地域特色等重大指导作用。政府高等教育规划制定需要结合高等教 育学科发展规律，如何让有限的高等教育资源，在人才竞争日趋激烈环境下， 更加有效地进行人才培养已经是当务之急。高等教育领域中，政府高等教育规 划行为十分常见，但出现规划的法治化程度低，制定主体多元性，内容复杂性， 救济保障程序缺失性等问题。高等教育规划急需依据法治观念、法治的原则、 法治程序，在高等教育领域内走上法治化的轨道。唯有提高高等教育规划行为 的法治化程度，才是解决问题的根本路径，才能更好的依法行政、依法治教。 笔者在法治化的视角下，从当下解决高等教育规划问题实践需要、依法治 教、构建服务型职能政府出发，将对高等教育领域内政府高等教育规划行为的 含义、特征、性质和与相关行为在法理上做比较分析，结合依法治国、依法行 政与依法治教大坏境，分析政府高等教育规划行为中理论的不健全问题，在实 践中出现的不合理现象，得出其需要走向法治化道路。从国际大环境是视野下， 基于我国政府高等教育规划实际情况，分析美国、德国、日本等国家区域的高 等教育规划案例，借鉴其法治理念、法治原则和法治程序等，进而提出完善政 府高等教育规划行为法治化的一些政策建议。最后，笔者建议法治理念有待进 一步加强，法治的协调原则、合理区分原则、公开原则、正当程序原则、信赖 保护原则等理解运用应在政府高等教育规划制定和执行中体现。法治的程序健 全设计是政府高等教育规划内容科学合理的重要保证。而司法救济途径的完善 是政府高等教育规划相关当事人权益获取保护核心前提，也是约束与监督政府 权力行使的有效方式。 关键词：高等教育；教育规划；法治化 a bs t r a c t c h i n e s eg o v e r n m e n th i g h e re d u c a t i o np l a n n i n gf o rl o n g - t e r md e v e l o p m e n t o fh i g h e l e d u c a t i o n ，m a c r o s c o p i cm a j o rg u i d i n gr o l eo ft h ei n t e g r a t i o no f r e s o u r c e s ， h i g h l i g h t i n gg e o g r a p h i c a l f e a t u r e s g o v e r n m e n t p l a n n i n go fh i g h e re d u c a t i o n r e q u i r e sac o m b i n a t i o no ft h ed i s c i p l i n a r yl a wo fd e v e l o p m e n to fh i g h e l e d u c a t i o n ， h o wt om a k eal i m i t e dn u m b e ro fh i g h e l e d u c a t i o nr e = s o u r c e sm o 他e f f e c t i v e l yi nt h e e n v i r o n m e n to fi n t e n s ec o m p e t i t i o nf o rt a l e n t ，p e r s o n n e lt r a i n i n gi su r g e n t t h ef i e l d o fh i g h e re d u c a t i o n , h i g h e re d u c a t i o np l a n n i n gb e h a v i o ri sv e r yc o m m o n ，b u tt h e p l a n n i n go f t h er u l eo fl a wd e g r e e , t h ed e v e l o p m e n to ft h em a i n d i v e r s i t y , c o m p l e x i t y , r e l i e fp r o c e d u r a ls a f e g u a r d sm i s s i n go r d e r p l a n n i n gi n u r g e n tn e e d o fh i g h e r e d u c a t i o nb a s e d0 1 1t h ec o n c e p to ft h er u l eo fl a w , t h er u l eo fl a w , t h er u l eo f l a w p r o g r a mi nt h ef i e l do fh i g h e re d u c a t i o nt oe m b a r ko nt h et r a c ko ft h er u l eo fl a w o n l y t oi m p r o v et h er u l eo f l a wi nt h ed e g r e eo fp l a n n i n ga c t so f h i g h o re d u c a t i o n , t h ef u n d a m e n t a lp a t ht os o l v et h ep r o b l e m ，i no r d e rt ob e t t e ra d m i n i s t r a t i o n a c c o r d i n gt ol a w , a n dt ob u i l dt h er u l eo f l a we d u c a t i o n t h ea u t h o ri nt h ep e r s p e c t i v eo ft h er u l eo fl a w , f r o mt h em o m e n tt or e s o l v e p l a n n i n gi s s u e so fh i g h e re d u c a t i o nt ot h en e e d so fp r a c t i c ea n da c c o r d i n gt ot h el a w t ot e a c h , t ob u i l ds e r v i c e o r i e n t e df u n c t i o n so fg o v e r n m e n t , w i l lt h eg o v e r n m e n t p l a n n i n ga c t so fh i g h e re d u c a t i o ni nt h ef i e l do fh i g h e l e d u c a t i o ni nt h el e g a lc o n t e x t o fi t s m e a n i n g , c h a r a c t e r i s t i c s ，n a t u r ea n dr e l a t e db e h a v i o r st od oc o m p a r a t i v e a n a l y s i s ，c o m b i n e dw i t ht h em l eo fl a w , a d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a wa n d a c c o r d i n gt ot h el a wt ot e a c hal a r g ee n v i r o n m e n tt oa n a l y z et h eb e h a v i o ro f g o v e r n m e n th i g h e re d u c a t i o n p l a n n i n gt h e o r yi s n o tp e r f e c t ，i np r a c t i c et h e a n o m a l yo b t a i n e dt o w a r dt h er u l eo f l a w o ft h em a d p e r s p e c t i v ef r o mt h e i n t e r n a t i o n a le n v i r o n m e n t ，t h ea c t t l a ls i t u a t i o no f h i g h e re d u c a t i o np l a n n i n gb a s e do n o u rg o v e r n m e n tt oa n a l y z et h ec a s eo ft h eu n i t e ds t a t e s ，g e r m a n y , j a p a na n do t h e r n a t i o n a la n dr e g i o n a ls y s t e m so fh i g h e re d u c a t i o np l a n n i n g , d r a w i n go nt h ec o n c e p t o ft h er u l eo fl a w , t h er u l eo f l a wa n dt h er u l eo f l a wp r o g r a m ，a n dt h e np r o p o s e dt o i m p r o v et h eg o v e r n m e n t sh i g h e rt h er u l eo f l a wi ne d u c a t i o n a lp l a n n i n gb e h a v i o ro f n s o m ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s ib e l i e v et h a tt h ec o n c e p to fr u l eo fl a wn e e d st ob e f u r t h e rs t r e n g t h e n e d ，f o rt h eu n d e r s t a n d i n go ft h ep r i n c i p l e so ft h er u l eo f l a wu s e di n t h ef i e l do fh i g h e re d u c a t i o np l a n n i n gp e r f o r m a n c e ：t h ep r i n c i p l eo fc o o r d i n a t i o n f r o mt h er e a l i t yo ft h ep r i n c i p l eo fr e a s o n a b l e n e s s ，t h ep r i n c i p l eo fo p e n n e s sa n d t r u s to ft h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no fi n t e r e s t s e s t a b l i s ht h er u l eo fl a wi st h e p r e m i s eo fh i g h e re d u c a t i o na d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gt oe m b a r ko nt h et r a c ko ft h e r u l eo fl a w , w h i l es t r i c t l ys c i e n t i f i cp r o c e e d i n g si sa l li m p o r t a n tg u a r a n t e eo fh i g h o r e d u c a t i o na d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gr e a s o n a b l e t h ei m p r o v e m e n to f j u d i c i a lr e l i e fi s a l li m p o r t a n tm a n i f e s t a t i o no f h i g h e l e d u c a t i o na d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gr u l eo fl a w , i sp l a n n i n gt h em a i np o w e r c o n s t r a i n t s ，s u p e r v i s i o na n dp r o v i d eaw a yt oc l e a rap a t h f o rt h em a i np r o t e c t i o no ft h er i g h t so ft h er e l e v a n tm t e r e s t k e yw o r d s ：h i g h e re d u c a t i o n ；a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gb e h a v i o r ；, t h er u l eo fl o w 1 1 1 一、绪言 ( 一) 研究背景 、绪言 当前，我国人口众多，人均自然资源严重匮乏，教育资源如同自然资源一 样也严重短缺。高等教育资源对人、国家、社会的发展都具有举足轻重的意义。 目前，尽管我国高等教育事业发展迅速，可是高等教育资源和社会之间供给与 需求一直出现不平衡状况。换句话说，高等教育资源实质上作为一种稀缺资源， 不是每个人都可以有机会消费，能消费优质的高等资源群体就更是少之又少。 为了能让更多的人有接受高等教育机会，进而使高等教育资源得到更加合理的 分配与发展，我们必须在现有的条件下优化高等教育资源的配置，真正做到人 尽其才，物尽其用，财尽其效。回在我国，高等教育资源与欧美发达国家相比， 无论在教育财政投入还是普及比例上都有很大差距，其中区域高等教育资分配 不均衡很明显，如东部沿海地区优质教育资源明显优于中西部地区。因此，加 强政府高等教育规划法治化，是科学整合高等教育事业为当务之急。唯有合理、 科学对高等教育资源进行规划与分配，才能使区域高等教育发展获得长久与稳 定。 “高等教育领域的政策对发展高等教育具有显著的导向、协调、控制和规 范等作用，是教育行政部门采用频率较高的管理工作，而教育行政规划行为则 是制定教育政策最常用的行为方式之一。 o 如2 0 1 0 年7 月2 9 中央政府网站发 布的 国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2 0 1 0 - 2 0 2 0 年) ，以及前不久安 徽省教育厅在全省范围内公开征集意见稿的基础上，于2 0 1 2 年2 月2 7 日颁布 的安徽省“十二五 教育事业发展规划等，都是通过政府教育规划形式来 管理发展教育事业。随着社会的进步与学科的发展，强调学科之间的交叉融合 越来越明显。同样，教育规划的制定与颁布，不仅仅只是涉及教育学领域，亦 需要社会学、管理学、法学等学科领域综合参与。那么，这些高等教育规划在 。高文兵，郝书辰等着t 中固高等教育资源分布与协调发展研究 高等教育出版社，2 0 0 8 年l 版第3 9 页。 。参见程雁雷。廖伟伟。行政法视域中的教育政镱一以教育行政规划行为的法律规制为例 ，中田教育法 制评论 2 0 0 7 年第5 辑，第1 4 5 页 我国政府确等教再规划行为泫治化研究 制定f i 是否有相关领域的专家学者、高校教师与学生的参与调研，在研讨期间 是否有充分的民主协商沟通与信息公开，在实际执行过程中遇到问题是否有很 好的解决机制等，自然被提到当前日程上来。高等教育规划的执行，离不开法 理念与原则的渗透。只有将高等教育规划行为的概念、性质、特征、以及程序 性问题等放在法律视野下探讨研究做理论基础指导，将来才能让高等教育规划 政策文件在实践中很好地依法执行。所以，对高等教育规划行为的研究，显得 尤为重要。高等教育事业健康、持续的发展，离不开良好的法治环境作为保障， 因此，高等教育规划问题放在法学视野中去研究探讨，是符合时代召唤需求， 同时也是高等教育学领域发展到一定阶段的必然要求。 ( - - ) 研究综述 政府高等教育规划站在法学领域探讨的时间不是很长，行政法学者们只对 其概念的界定探讨是远远不够的，在含义界定基础上需要进一步对其法律性质 的界定。政府高等教育规划法律性质是规划行政权力行使的体现，因此，对教 育规划法律性质的探讨显得十分必要，是高等教育规划法治化思考建议提出的 重要依据。 1 、政府高等教育规划行为涵义研究。从教育管理政策学视角：学者孙绵涛 认为，“教育规划是根据社会发展和教育进步需要，在确立教育发展总目标的同 时，还要对教育发展的子目标、相关因素进行必要的划分和分析。以此为甚础 提出实现规划目标的合理方法途径。一从法学视角：我国内地( 不含香港) 是 偏向大陆法系的国家，教育法是划分到行政法范畴，学者一般认为，教育规划 行为也自然归属于行政规划行为。姜明安教授认为，行政规划也叫做行政计划， 教育行政规划是制定教育政策行为主要表现形式。圆我国台湾地区“行政程序法 第1 6 3 条规定：“本法所称行政计划，系指行政机关为将来一定期限内达成特定 之目的或实现一定之构想，事前就达成该目的或实现该构想有关办法、步骤或 者措施等所为之设计与计划。 学者程雁霄、廖伟伟认为：“除某些以行政命令 方式发布的针对具体事项的教育政策外。行政机关制定教育政策一般经由政策 。参见孙绵涛主编：教育管理学，。辽宁大学m 版社2 0 0 7 年版。第9 6 页 。参见荽明安主编；行政法与行政诉讼法 ，法律i l i 版社2 0 0 3 版，第1 1 4 页 2 拟定、政策决策、政策确定等若干程序，这是一个设定教育目标、分配教育资 源、综合运用多种手段、确定需要采取的行政行为方式并对其进行协调的过程， 其行为本质上属于行政规划行为。” 2 、政府高等教育规划行为性质研究。程雁雷教授认为“作为种特殊的行 政行为，行政规划的法律属性无法单纯地归类于行政决定行为或制定规则行为。 实践中，行政规划既可以表现为法律行为，也可以是事实行为。 学者王青斌 认为“行政规划的性质取决于“确定规划 的性质，作为行政规划的完成阶段， “确定规划 通常以规划确定裁决的形式出现。确定规划裁决所具有的权利形 成效果决定了行政规划应当是具体行政行为。但在我国，由于确定规划裁决的 “权利形成效果一缺乏法律规定，因而行政规划尚不能被认定为具体行政行为。一 张婧认为“高等教育规划不能简单定性为具体的行政行为或立法行为 国目前， 高等教育规划虽然归属于一种行政行为，但由于其性质复杂性，仍然无法具体 地划分到某一类行为中去。 ( 三) 研究意义与必要性 当今，运用高等教育规划行为参与高等教育事业管理已经十分普遍，教育 规划是政府相关行政部门对教育事业依法行政重要形式和手段，也是落实科教 兴国、依法治校等方针的一个重要方面，对政府高等教育规划行为讨论探究， 具有重要的理论和实践意义。 l 、我国高等教育规划行为法治化研究有着重要理论意义。 纵观世界发达国家发展历程可以看到，他们都是通过走法治化道路来更好 的管理、维护国家发展繁荣与稳定。走法治化道路不仅仅是停留传统意义上依 法行政集中在公共管理上，随着现代社会各个事业具体发展，无论从宏观的政 府管理还是微观行政调控，都是离不开法治的影子。现代教育学科的发展已经 到深入化阶段，已经不只是仅站在学科内角度去探讨本身的问题，站在多学科 之间的交叉渗透角度去探讨问题己十分必要。高等教育规划问题的研究传统地 参见程雁雷，廖伟伟。行政法视域中的教育政策一以教育行政规划行为的法律规制为例) 中国教育法 制评论) 2 0 0 7 年第5 辑第1 4 9 页 。程雁霄：行政规划若干问题探讨 安徽警官职业学院学报 2 0 0 3 年第8 期第1 7 页 。参见f 青斌s 论行政规划的法律性质 ，行政法学研究 2 0 0 8 年第l 期，第2 4 页 o 参见张嫡t 我固高等教育行政规划行为法治化问题探析 安徽大学硕士学位论文第4 5 页 3 垡堕墼堕堕量墼曼丝型堑垄鲨塑些堕塑 更多站在教育政策学、教育管理学视角下去探讨，但基于法律文件为载体的高 等教育规划作为教育行政管理一种行为方式，从行政法学的视角去研究探讨是 不可避免的。依据我国大陆对法律体系的分类，教育法学是被划分到行政法学 的门类中，对政府高等教育规划行为进行法理、行为性质以及特征等进行系统 的研究分析，也是对传统行政法研究领域进一步的扩充。同时，也是对高等教 育学领域理论的研究补充，政府高等教育规划执行是依法行政的体现，因此， 高等教育规划法治化的探讨对高等教育学领域、行政法学理论梳理与补充都是 有重要的理论意义。 2 、我国高等教育规划行为法治化研究有着重要的实践意义。 新中国成立后，大陆近代高等教育发展相对一些西方国家算起步较晚的， 很多的教育制度有不少西方发达国家制度移植影子。大陆的法律制度的发展也 存在很多借鉴国外的模型，那么如何让本国高等教育规划更加符合本国政治、 经济、文化都是需要着重讨论的。政府高等教育规划行为作为政府行政权行使 的一种方式，是具有广泛社会认同的政策文件，应遵守依法行政中一些基本原 则。而教育法学界对教育规划的研究远远跟不上教育事业发展的速度，同时， 高等教育规划在实践中，已经暴露出很多问题，如在规划制定过程的程序不够 规范、透明，甚至当规划行政相对人权益被侵害时相对应的救济机制处于缺失 状态等。这些都预示着必须加强对高等教育规划进行法律规范和约束。比如， 美国加州高等教育行政规划成功典范、日本“国立大学法人化 改革模式、德 国的教育行政规划程序法律规制等，都相对较早涉及教育规划领域的研究，有 的甚至在实践中已经具一套良好可借鉴的模式。因此，借鉴国外高等教育规划 案例，结合我国高等教育规划问题现状，对我国高等教育规划法治化实践指导 有着重要的意义。 政府高等教育规划对各个区域教育资源的布局分配、人才培养质量和教育 模式的选择，都产生深远的影响。只有消除不合理的教育格局分布，减少教育 资源闲置与浪费，建立起合理、科学的教育规划行为并使其走向法治化的道路， 才是依法治国、依法行政、政校分开理念真正贯彻落实的根本保证，因此，对 政府高等教育规划法治化研究显得十分有必要。 1 、解决实践问题的根本选择 4 一、绪畜 政府教育舰划作为政府规划和管理教育事业的重要手段，其重要性十分明 确。高等教育事业发展中无可避免会及到学生、教师等相关者一些权利与义务， 甚至是一些宪法规定中的如人生自由等基本权利。中华人民共和国教育法等 相关法律法规对教育者、受教育者等相关权利者的权利与义务虽有规制，但是 并不能很好的规制所有高等教育活动。高等教育规划的监管体系应该是具有法 律精神和原则体现，其内容不仅要涉及较强的专业规范和法律原则，还应该有 相应的事后监督机制与责任机制。这样才符合现代法治精神，也是实践问题解 决的根本需要。 2 、依法治教的需求 当今各国法治发展进程表明，从事教育领域管理工作的人们已经感觉到教 育管理、学校管理的法治化趋向，依法行政、依法治教、依法治校意识的加强 和执法力度的加大成为必然。回依法治教是我国社会主义法治民主精神的重要体 现，也是党在对高等教育科学规划管理基本追求和体现：同时，依法治教与社 会主义市场经济体制密不可分的，它是高等教育发展完善的现实需求：也是相 关教育等行政部门转变政府职能，构建服务型政府，提高政府办公的透明度与 公信度有力保证；是培育2 l 世纪创新型人才，落实科教兴国战略，把我国建设 成由人力资源大国转变成人力资源强国的基本保证。目前，对于政府高等教育 规划的程序、救济、权责界定都没有明确法律条文说明，只有通过教育规划法 治化，才能体现依法治教、依法行政和依法治国的理念。在教育规划行为具体 实践中，缺少明文规制，尤其在行为行使的具体程序中尚无规制，从依法治教、 依法行政和依法治国意义上讲，政府高等教育规划行为法治化建设显得十分有 必要。 3 、构建服务型政府需求 纵观世界法治政府的发展史，行政机关无一不是从职权主义、万能政府到 接受立法、司法机关的监督，人民等相关权益人的审视过程。历史的发展轨迹 告诉我们，当今的政府必须承担更多的职能与服务。政府机关不仅要关注公民 的人身安全，还要为公民提供资源、科技、教育文化等条件的设施配置，这就 要求对国家和社会经济、教育的过各个方面进行规划指导至此，政府职能转 口参见俞家庆主编。中固特色社会主义教育理论研究 中国人民大学出版社2 0 0 8 年l l 版第8 1 页 5 我国政腑商等教育规划行为法治化研究 变与行政机关行政方式密不可分，现在社会发展对政府职能要求更加全面和完 善，也就是意味着从以前从少单一方面为到现在面面俱到，使其涉及具有管理 政治、经济、文化等多项事物的完整职能。伴随行政理念渐渐转变与管理方式 多元化，教育规划自然行为成为政府管理教育的一个选择方式。而职能重心的 转变由注重政治统治向社会管理职能转变：注重内部问题向经济建设转变随着 现代经济发展的多样化；职能方式的转变由运用行政手段为主转变为运用经济 手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合，由微观管理、直接 管理转变为宏观管理、间接管理，由注重计划、排斥市场转变为把计划于市场 有机结合。服务型政府本质上就是在公民本位、社会本位理念指导下，通过法 定程序建立并按照法律要求活动的，以服务公民为宗旨并以承担公共服务职责 为重要特征的新型政府。政府对高等教育进行科学、合理的规划是依法行政、 依法治教的进一步体现，是解决当前高等教育发展过程中问题重要手段，也是 转变政府职能重要的指责之一 o 参见_ 杨海坤，章志远著。中国特色政府法治论研究，法律出版社，2 0 0 8 年1 2 月版，第1 6 6 页 6 二、我国政府商等教育规划行为法理剖析 二、我国政府高等教育规划行为法理剖析 学者张国霖认为，高等教育的发展历史实际是一部教育立法史。在法治化 程度相对较高的些欧美国家，如德国、日本、美国等都是通过教育立法，让 高等教育发展有了一整套稳定制度基础，从而使高等教育事业发展的合法权利 有了根本性保障。“教育在法律规范的作用下有条有理地进行，法律在教育实践 中发挥着越来越重要的作用。 笔者通过对我国政府高等教育规划内涵、性质、 特征、和与相关行为的比较分析，以期对高等教育规划行为法治化有合理全面 的认识，以至于将来能更加科学地看待法律在高等教育规划实践中的规范作用。 ( 一) 政府高等教育规划行为的涵义界定 “规划一在辞海中释义：一是对事物相对全面的发展计划，二是做规划的 意思，可以看出辞海释义是注重其全面性和过程性。对于教育规划基于教育管 理学角度，学者孙绵涛等认为，“教育规划是根据社会发展和教育进步需要，在 确立教育发展总目标的同时，还要对教育发展的子目标、相关因素进行必要的 划分和分析。以此为甚础提出实现规划目标的合理方法途径。 口在高等教育实 践活动中，不论是中央和地方的高等教育行政管理部门，还是高等学校、院、 等都有自己规划，并且这样规划常见出现。政府高等教育规划不仅涉及教育学、 公共管理学，更是涉及到法学等多个学科方面的内容，就法学方面而言，政府 高等教育规划必然涉及依法行政、依法治校，肯定会涉及到行政法学。在法学 界，政府高等教育规划行为，部分学者对其进行了探讨研究。姜明安教授认为 行政规划也叫做行政计划，教育行政规划是制定教育政策行为主要表现形式。回 我国台湾地区“行政程序法 第1 6 3 条规定：“本法所称行政计划，系指行政机 关为将来一定期限内达成特定之目的或实现一定之构想，事前就达成该目的或 实现该构想有关办法、步骤或者措施等所为之设计与计划。一学者程雁雷、廖伟 伟认为：“除某些以行政命令方式发布的针对具体事项的教育政策外，行政机关 。参见张国霖：教育法治化的内涵要素 ，教育评论 2 0 0 1 年第3 期第1 5 页 o 参见孙绵涛主编：教育管理学 ，辽宁大学l i j 版社2 0 0 7 年版，第9 6 页 。部分学者传统划分认为一般将教育法范畴内的问题纳入到行政法领域探讨参见程雁冒。高等教育领 域行政法问题研究之l a l 顾与前瞻) 行政法学研究) 2 0 0 6 年第1 期 o 参见姜明安主编t 行政法与行政诉讼法 ，法律出版社2 0 0 3 版第1 1 4 页 7 我国政府高等教育规划行为法治化研究 制定教育政策一般经由政策拟定、政策决策、政策确定等若干程序，这是一个 设定教育目标、分配教育资源、综合运用多种手段、确定需要采取的行政行为 方式并对其进行协调的过程，其行为本质上属于行政规划行为。 可见，政府 高等教育规划行为，就是以实施教育规划行为的行政主体的名义经过若干程序 做出了对高等教育事业进行综合性预测规划具体行政目标，为贯彻该目标的落 实执行而采取的一系列高等教育纲领方针等政策性活动，是一种强调其动态过 程的行政行为。目前，我国对于行政行为分类源于受德国行政法的影响，又可 分为内部行政行为和外部行政行为，细究起来二者界限是一个非常复杂的问题， 但国内部分学者按照行政主客体的隶属关系标准来分，学者马生安认为“内部 行政行为时行政主体基于隶属关系对其系统内部的组织、人员和财务作出一种 内部管理行为，外部行政行为时指行政主体对非隶属的外部相对人所作出的行 政行为，二者在行为对象、效力范围、程序方面均有所不同。糟圆本轮讨论的高 等教育规划行政主体是政府，是对非隶属的其他相对人、组织等作出的外部行 政行为，内部行政行为不做本文的讨论范围。综上所述，本文讨论的我国政府 对高等教育规划行为在行政法领域里就是一种外部行政行为，它不属于大学自 治范围内的规划行为。 如安徽省政府高等教育规划的主体通常由省级人民政府 及其下属( 安徽省教育厅) 等部门构成。从高等教育规划行政主体来看，我国高 等教育规划的主体包括大到国家教育部及其相关部门、各地方省级行政机关， 以及小到相关法律法规授权组织如高等院校。具有相关法律法规授权高校，其 自身范围内的规划行为通常在西方将其划分到大学自治的内容范围，如“教授 治校 等问题在我国也是学着一直讨论集中点，由于其问题具有复杂性长时间 没有根本性研究解决，因此在本文不作为研究对象。政府高等教育规划行为是 指政府及下属教育主管部门等，对高等教育资源配置做出科学规划，学科发展 进行合理的部署等发布一些行政规划、方针行为的总称，它是按照依法治校、 政校分开法治的环境下对相关政府、高校等一种权力部署体现。同时，高等教 育学科发展有自身的科学规律特点，因此，政府高等教育规划行为法治化研究， 。参见程雁霄，廖伟伟：行政法视域中的教育政策一以教育行政规划行为的法律规制为例) ，中国教育法 制评论 2 0 0 7 年第5 辑，第1 4 9 页 。参见马生安著t 行政行为研究宪政下的行政行为摹本理论 山东人民 i i 版杜2 0 0 8 年第1 9 4 - 1 9 5 页 o 大学自治范围内的规划行为在西方大学研究讨论比较多，一般足指类似于“教授治校”等人学自治行 为 8 二、我困政府商等教胃规划行为法理剐析 必须强调在尊重高等教育学科发展特点基础上，研究如何结合法学视角使其走 向法治化的过程。 ( 二) 政府高等教育规划行为的性质分析 当前，政府高等教育规划的性质，结合前面学界研究分析，笔者认为，高 等教育规划作为一种行政规划行为，不是一个单一封闭的行政法律制度，应该 有自己法律约束力和含义，依据具体的教育规划的内容，它的性质也不可能单 一。“行政规划的法律性质对于确定行政规划的救济方式具有重要意义。行政规 划的性质取决于“确定规划 的性质，作为行政规划的完成阶段，“确定规划 通常以规划确定裁决的形式出现。确定规划裁决所具有的权利形成效果决定了 行政规划应当是具体行政行为。但在我国，由于确定规划裁决的“权利形成效 果 缺乏法律规定，因而行政规划尚不能被认定为具体行政行为。 因此，政 府对高等教育规划不可以直接地定性为具体地行政行为。高等教育规划作为一 种特殊的行政行为，法律性质也是无法简单地归属于具体、抽象的行政行为或 制定行政立法行为。一般在现实中，行政规划既是可以有法律行为同时是表现 为事实行为；行政规划一般的表现形式有法律、法规和规章等，其中表现为一 些行政规范性的文件最多最常见，同样也可是行政统筹、纲要、决定与指示等 等。 然而，大陆法系的德国行政规划内容很有特别的意义，德国将行政规划的 性质看成是一种具体行政行为即，行政处分。在程序法中对规划确定裁决可以 在教育政规划中体现，如此一来使规划行为纳入诉讼范围，使司法机关具有 监督权和确定机关的处分权。我国当前高等教育规划是不可诉的，作为一种行 政规划由于其性质特殊性导致的。部分学者对其探究认为：“行政规划的性质为 取决于“确定规划裁决 的性质，而“确定规划裁决”性质取决于其所能够产 生的法律效果。在我国，由于目前尚无相应的法律规范对行政规划的“规划确 定裁决 进行规定，因此，其能否产生“权利形成效果一也是不确定的。笔者 认为，可以通过立法对行政规划的“确定程序 及其法律效果加以规定，通过 确认的行政规划就可以被认定为是具体行政行为。在目前，行政规划不能被认 。参见乇青斌：论行政规划的法律性质 行政法学研究 2 0 0 8 年第1 期，第2 4 页 o 程雁雷一行政j j i ：划若干问题探讨 ，安徽警官职业学院学报) 2 3 年第5 期第1 7 页 9 我国政府高等教胃规划行为法治化研究 定为是具体行政行为，也就不能被纳入行政诉讼的受案范围。”但是，政府高等 教育规划行政相对人无论是具体还是泛指，其实际在执行中都会对其权益产生 影响。 1 、行政相对人泛指的政府高等教育规划 政府对高等教育规划中大多行政相对人是泛指的。这些教育规划对相关权 益当事人约束和影响是明显存在的，但对其行政主客体的义务与权利未明确规 定。如安徽省“十二五 教育事业发展规划发布说明中明确指出，各市、 县人民政府，省政府各部门、各直属机构认真组织实施。一般规划一旦做出， 各相关行政部门等就需采取相关措施力保教育任务目标执行。如上述规划在具 体内容中有“进一步提高高等教育大众化水平，到2 0 1 5 年全省各级各类高等教 育在校人数达到15 0 万人以上，高等教育毛入学率达到3 6 。 这些规划内容上 的落实则需要这些相关行政主体之间的相互密切配合才行，规划文件是相关行 政主体等执行过程中才导致行政行为产生的，规划本身不会影响权益相对人的 权益与义务消除、产生与变更。但是，规划在执行中会影响高等教育受教育者 权益，如在校人数与毛入学率问题实质上是关乎到全省范围内的潜在的高等受 教育者获取高等教育资源的机会，另外，这些教育规划目标性亦十分明确。所 以，类似上述行政相对人泛指的安徽省政府教育规划在目标内容上十分具体明 确，在实际执行中会对权益当事人权益与义务产生约束影响是明显存在的。 2 、行政相对人具体政府高等教育规划。 一些行政相对人具体高等教育规划表面看来是对未来事项的假定，对义务 与权利的变更也是未发生，但是其在执行中具仍然有明显法律效果，行政主体 及其对人的权利与义务在这些规划的规定下受到了一定限制和影响。如 推进赢教强省建设 建证更高质量的高等教育体系中指f h “建设一批高水平大学和蕈点学科推进中国科学院、教育部、安徽 省麸同支持中国科学技术大学建设世界一流研究型人学。教育部、安徽省共建含肥工业大学，扎实推进安 徽人学“2 1 1 工程”建设” l o 二、我国政府商等教育规划行为法理剐析 国科技大学、合肥工业大学和安徽大学产生一定的影响。如，相关行政主体对 三所高校可能会加大资金投入，在办学定位上和发展规划会明显受到教育规划 引导。就拿安徽大学为例，扎实推进“2 1 1 工程”建设，意味着安徽人民政府 在安徽大学“2 1 1 工程 建设期间必须有一定量的财政投入，财政是否能如期 数额的投入，是直接影响安徽大学办学质量和学生获取相对优质教育资源机会。 因此，类似上述规划的实际执行中，是明显对安徽大学相关师生的权益是产生 实质影响的。那么，这类教育规划行政相对人对象的特定性，理应归纳为类似 “具体行政行为 的相关属性。目前，在对于规划性质界定和规划确定裁决上 尚未相关法律法规对其规制，因而在执行中就算产生对行政相对人权益侵害， 也是无法向相关行政主体提起法律诉讼。 综上所述，无论政府高等教育规划行政相对人是否具体，公布后执行中都 足够对权益当事人权益产生结果影响。因此，这些高等教育规划一旦颁布执行 不科学、合理，很可能造成相关权益当事人权益受到损害。那么，只有提高高 等教育规划法治化程度建设步伐，建立起相关法律法规对规划性质确定规制， 才能搭建起被侵害权益当事人的法律救济途径，才能减少高等教育规划实际执 行中产生的不合理侵害。 ( 三) 政府高等教育规划行为与相关行为区分 l 、政府高等教育行政规划与行政指导 政府高等教育规划中的行政规划和行政指导现实中难以也是很难辨别的。 第一，政府高等教育行政规划与行政指导在行政态度上都是比较温和，在引导 的方式比较灵活，都是在不具有明显的行政强制性的基础上对高等教育事业进 行规划规制；第二，二者对提高行政效率和节约立法成本均有所贡献，对执行 和制定主体也未有很明确的程序和界定说明，都留有一定的裁量空间，这些加 大两者的区分难度。可是，作为不同法律术语，还是有某些方面标准来进行辨 别和区分的。首先，从对教育未来发展的预测功能上来分析，教育规划实质上 是规划好了未来活动方案，规划相关当事人须按照这个方案去贯彻落实，而行 政指导是行政机关非以公共权力为根据而作出的以相对人自愿行动为前提而达 到行政目的的行为。行政指导不具有法律的明确授权。这样它就不具有法律效 我固政府商等教胃j ；9 | l 划行为法治化研究 力，相对人可以遵守，也可以不执行，行政机关不能通过强制手段来执行。山其 次，从二者受法律约束力来看，行政指导以告诫、诱导等方式发布，具有很大 预留灵活空间。从法治原则来看，一旦教育规划在其内容上，涉及到对当事人 的权益产生了直接结果影响，那么，法律保留原则就在教育行政规划上适用， 只要行为法上对法律保留原则有规定即可。圆再次，从二者制定的程序规制看， 教育规划制定的程序相对更加苛刻，因此它具有的社会公信力度相对较大。但 是，行政指导程序上的制定相比之下要求比较简单、自由灵活度较大，只要遵 循一般规则就可以。 2 、政府高等教育行政规划与行政立法 教育领域中行政规划和行政立法二者有一定相似的地方，都是相关教育行 政主体为了实现教育事业发展规划而制定相关的法律文件，可是二者毕竟作为 不同的法律术语肯定也存在着很多不同之处。一般构成行政立法是行政行为在 长期实践检验的基础上而采取的行为，是一种大纲式条件规定，其立法规制的 对象不是针对某一件事或者人的行为。但行政规划则预测设定某些行政目标过 程，其立足于现实财政、资源、地域文化等基础之上状况全盘分析，认真斟酌 和平衡规划相关主体利益相互间权益状况，而制定出在规定年限内实现一系列 规划目标。进一步分析，存在以下方面的区别：第一，教育领域内的行政规划 与立法二者的制定主体不同，规划制定主体上到国务院，下到各个省级地市级 人民政府等相关部门都享有权利，但是对行政立法权的享有主体条件相对比较 苛刻，目前来说，一般只有上到国务院及相关部委，下到各个省政府、自治区 政府、直辖市政府等较大的城市政府( 如上海市政府) ；第二，二者的法律效力 位阶明显不同，行政立法对行政规划具有约束力，规划的制定、发布、实施等 不得与相关教育法规、规章有抵触：第三，教育行政立法目的解决在行政行为 长期实践的基础上出现的问题，具有滞后性没有前瞻性，但是规划一般是依据 综合现状对其发展趋势进行前瞻性规划，具有前瞻性无滞后性。从内容上看， 依据行政立法所制定的行政规章、法规刚性较强，为了正视法的严肃、权威性， 正常情况下不准在执行过程中有随意变通。但地方政府高等教育规划具有明显 参见罗豪才t 行政法论 ，光明f l 报l i i 版社，1 9 8 8 年1 1 月版第1 6 1 页 。参见张瑾t 论行政规划及其法律规制 ，苏州大学2 0 0 7 年硕士研究生学位论文 1 2 二、我国政府岛等教育规划行为法理剖析 的地域特征、文化特征、社会经济发展变等一些变动因素，因而导致地方政府 在对高等教育规划规制、颁布、执行过程中变更的地方比较多；而且，一般通 过立法产生的教育法规通常颁布时对生效时间有明确的规定，没有规定废除的 时间，但是教育规划，通常有清楚的时间年限范围，比如安徽省中长期教育 改革和发展规划纲要( 2 0 1 0 - - 2 0 2 0 年) 、安徽省“十二五 教育事业发展规 划等时间范围分别是十年适用期和五年适用期等。 3 、政府高等教育行政规划与行政合同 高等教育领域的行政规划与行政合都是常见现代行政管理方式。“行政合同 是指行政主体为行使行政职权，实现特定行政目的与行业行政相对人协商后基 于相互意思一致而缔结的契约。也称行政契约。一二者行政行为的合法存在首 先都必须在遵守相关的法律法规法律位阶基础之上，其次二者都是为了更好提 高行政管理的效率，所采取不同的表现形式。但是行政规划与行政合同毕竟是 不同的法律术语，也是存在明显区别界限。首先，在行政行为涉及主客体之间 的关系上，教育行政规划相对更是倾向于一种教育行政主体对行政相对人的单 向行政行为，而行政合同，顾名思义是具有合同双方的意思，更多强调是一种 双方行政行为，是行政主体与行政相对人签订一种契约行为，因此相对单方面 行政命令来说，对行政相对人方更能提高其积极性一种行政行为；其次，由于 行政合同是一种双向行政行为，因此具有明显内外部关系，它既有上级行政主 体与下级行政主体、同级行政主体之间的内部合同关系，也有行政主体与相关 公民、法人、组织等签订的外部合同关系，而行政规划这方面特点不十分明显； 另外，二者在对其行为取缔、变更与废止上，行政规划的行政主体