（行政管理专业论文）我国政府职业病管理的缺失与多元化管理模式的构建.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 2 0 世纪9 0 年代以来，伴随着我国经济的高速发展，一些经济发展中的问题逐渐显 露，职业病就是其中之一职业病给社会、家庭、个人带来的痛苦是一般人难以想象的， 并且职业病的问题现在已经逐渐成为一个严重的社会问题而政府在较长的一段时间内 却忽视了对职业病的管理随着科学发展观的提出，职业病问题又一次得到了政府的重 视，但是长期以来在政府管理实践中积累的大量问题却严重影响着职业病的管理，使很 多劳动者的权益得不到维护 职业病在本质上是市场失灵所产生的负外部性行为，对于这种问题，政府不能仅仅 强调加强自身管理能力而忽视提供必要制度支持，现在政府的职业病管理困境与这种政 府管理定位的失准有关本文试图打破这种管理思维上的误区，提出一种更为合理的管 理模式 本文以职业病管理的自身特点为切入点，通过理论分析和实证研究分析政府职业病 管理中各个层面存在的问题，并试图通过对问题的分析探索一种多元化的职业病管理模 式，旨在保护劳动者的权益，实现社会的公平 首先，本文从政府提供职业病管理服务的性质、职业病的特点、政府的管理能力和 企业自身利益的角度，从理论上分析各种与职业病管理相关的力量及其自身特点，并根 据这些特点分析其与职业病管理需要的差距，寻找现在职业病管理所依托力量的不足之 处，进而试图从理论上提出一种合理的多元参与的管理模式 其次，本文通过对我国职业病管理实践的分析，从制度、法律、管理、社会等各个 层面寻找实践中存在的问题，并相应她找出问题的成因及后果分析了我国政府职业病 管理的现实困境 。 再次，本文借鉴了国外发达国家和后发展国家的职业病管理经验，介绍了世界卫生 组织和世界劳工组织的职业病管理标准，并针对中国现实从中找到可以为我国的职业病 管理所学习的先进经验 最后，在大量分析研究的基础上，本文提出一种多元化的管理模式在政府提供必 要的制度、规制的基础上，动员各种力量参与职业病的管理。这种多元化的管理模式是 突破我国目前职业病管理困境的一种合理选择政府应该引导和鼓励这种管理模式，提 供必要的支持只有这样才能真正保护劳动者的权益，实现社会公平。 关键词：职业病；多元共治；职业病防治法i 职业伤害保险；基础职业卫生服务 山东戈掌磺士学位论文 a b s t r a c t s i l a e e1 9 9 0 s , a st h eh i g hr a t eo fe c o n o m i cg r o w s , s o l l p r o b l e m sh a v ee m 舰- g e dt ot h e c h i n e s eg o v e r n m e n to n eo f t h e s ep r o b l e m si so e e u p a t i o m ld i s e a s e s f r o mo l d i l l a 搿p e o p l e , t h e i rf a m i l yt ot h es o c i e t y , o e e u p a t i o m ld l s e a s 龉g i v ee v e r y o n et r e m e n d o u sb i t t e r n e s s b u tf i l e g o v e r a m e n th a dn e g l e c t e do e e u t 碰o m ld i s e a s e sf o ri tl o n gp e r i o d i nt h i s 嚣啦峨c h i n e s e g o v e r n m e n t 妇b e e nc o n s c i o u so ft h e 纽警旺妇o fo e e u p a t i o m l 镬辩酬p r o b l e m s h o w e v e r , l o t so fp r o b l e m so fg o v e r n m e n t a lm a n a g e m e n te o t m 删& g o v e r n m e n t 协 s o l v et h eo e e u p a t i o m l 击船a s p r o b l e ma n dh a r m e dt l 播b e n e t i t so f m a n yw o r k e r s t os o l v et h eo c c u p a t i o n a ld i s e a s e s p r o b l e m s , t h eg o v e r n m e n ts h o u l dn o to n l ye m p h a s i z e t h ea d m i n i s l z a t i o n a la b i f i t y , b u ta l s oe m p h a s i z et h ec o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i o n a lm o d e l t h eo c c u p a t i o n a ld i s e a s e s p r o b l e m ss h o u l dd u et os u c hc o n f u s i o n s t h ea u t h o ro ft l a i st h e ：s i s a t t e m p t st ob r e a kt h r o u g hs u c hc o n f u s i o n sa n dt oi l i a d 曩n l o t er e a s o n a b l ea d m i n i s t r a t i o n a l m o d e l 。 t h i st h e s i sa i m e d 鲑t h ec h a r - a e t e r 泌eo fo c c u p a t i o n a ld i 翼a 艇& 朝蛸凇醇t h ew a yo f t h e o r e t i c a l 搿避p o s i t i v es t u d y , t h e 鑫e 妇o f t l 遗1 1 燃i 5w a n t st of i n do u tt h ep r o b l e m si nt h e g o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o m lm o d e t , a i m sa tl 躺t e e t i n gt h ew o r k 聪b e n e f i t sa n dg i v i n g j 妇t o t h es o c i e t y f i r s t , t h ea u t h o ra n a l y z e st h ec h a r a e t e 蒯eo fa d m i n i s t r a t i o n a im a n a g e m e n t , t h e c h a r a c t e r i s t i co fo c c u p a t i o n a ld j s l 组s t h ea b i l i t yo fg o v e r n m e n t a la d m i n i s l 枷o ne n dt h e b e n e f i t so ff a c t o r i e s t h e nt h ea l l t h o t a n a l y z e st h es h o r t a g eo ft h e s ef o r e 煳a n dg i v e st h e s u g g e s t i o no f am u l t i p l eg o v e m a x 舰m o d e l s e c o n d , t h r o u g ht h ew a yo fp o s i t i v es t u d y , t h ea u t h o ra n a l y z e sm ep r o b l e m si n 岫 m a m g e m e n to f o e e u p a l i o n a l 难辩姆e s i n c l 她o f a d m i n i s t 戚o n a ls y s t e m , l a w , m a n a g e m e n t m o d e la n ds o c i e t y , f t n d i n go u tt h e 牟嘲翘删o f c h i n e s eg o v e r n m e n tf a c e d 雏 t h i r d , t h el e l l l t l l o rh a sd i s e t l s s e dt h eo c c u p a t i o n a lh 髓l 瓣s t a l x l 黼o fw o r l dh e a l t h o r g l l l l i z ；a l i o i l ta n dh a t e m a t i o n a l a b o ro r g a l l i 撕o n t h e nt h ea u t h o r 删龇a 印丽娌研 o f d e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dd e v e l o p i n ge o t m t r i e 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本人郑重声明：所里交的学位论文，是本人在导顺的指导下，独立进 行骈究所墩霉的成栗。滁文孛已经注明弓；届豹内容外，本论文不雹含任何 其他个人或集体巴经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中戳明确方式标晴。本声明的法律责任巍本入 承担。 论文作者签名：耋查嫠 日期：丛! ! 堡： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解由东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件翻电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可戳将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据麾进行检索，可以采用影印、缩印或其他复剑手段保存论文和滋编本 学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守藏规定) 论文作者签名；邂导师签裳：超尽期：渔苎鳖 山东大学硬士学位论文 引言 职业病，是伴随着人类工业生产而产生的一种人为疾病正是由于职业病的这种人 为性，使得政府对职业病的管理不同于对一般疾病的管理，因为政府负有保护劳动者、 提供职业卫生服务、完善相应的社会保障、规范企业生产行为等诸多责任职业病的防 治，是与政府的管理能力密切相关的，这是职业病管理的特殊之处，是一种政府对社会 的管理能力的体现 在计划经济时代，政府具有足够的权威来全面控制社会生活由于政府对职业病问 题的重视，再加上国有企业与之相配套的劳保、医疗、社保等制度的建立，职业病的发 病率被控制在了一个相当低的水平上，我国在当时的世界上也是职业病防治工作做得非 常好的几个国家之一 、 但是到了改革开放以后，伴随着经济的发展，一方面企业数量大幅度增加，产生了 多种所有制的企业；另一方面劳动力数量特别是农民工数量成几十倍增长与之相对应， 我国政府在制度设计、管理能力，医疗改革、社会保障等方面都明显滞后于经济、社会 的发展同时由于政府的管理思维还停留在计划经济时代，这种思维定式使政府在较长 的一段时期内没有将职业病的管理提到应有的重视程度上此泊彼长，使得职业病问题 在短短的二十几年中迅速成为一个严重的社会问题 据估计，我国目前有两亿人受到职业病的威胁，每年因为职业病死亡的人数是工伤 死亡人数的两到三倍职业病正在成为一个影响社会各个方面并逐渐受到全社会关注的 问题但是对它的管理却是政府管理中的薄弱环节，并且与之相配套的劳动争议解决， 职业病鉴定，医疗康复、职业伤害和养老保险等制度也都存在着大量的问题这些问题 有些是操作层面上的，有些是制度层面上的，但是实际上都可以归结到政府管理的缺失 上面，这些管理上的缺失进一步恶化着本已严重的职业病问题 实事求是地讲，我国政府面对着数量众多的企业与劳动者，面对着层出不穷的新型 职业危害，面对着大量的职业病患者，并不具备也不可能具备足够的管理能力来解决职 业病管理中的所有问题所以，应该跳出全部依靠政府的传统思维，采用一种鼓励全社 会参与的多元化管理模式来解决职业病的管理问题这种多元化的模式如何构建，以及 政府在这个模式下应该怎样提供相应的制度支持，是一个具有现实意义并亟需研究的问 题 山东大学磺士学位论文 一、我国政府职业病管理缺失的理论分析 我国政府职业病管理在实践中的很多问题是由于理论上的错误认识引起的，这种理 论定位上的错误直接导致了行政实践过程中的很多问题所以，研究我国政府职业病管 理上的缺失首先应该考虑理论层面上的问题本部分试图通过对职业病管理中各个方面 因素的理论分析从而达到明确我国政府职业病管理缺失的深层次理论原因的目的 ( 一) 政府提供职业病管理服务的性质 职业病的管理与社会保障，在政府的管理实践中被当作一种政府的义务。成为政府 所提供的公共产品。职业病通常意义上被纳入到政府安全生产监管的范围内，并且职业 病的赔偿也被看作是社会保障制度应该承担的义务所以，不管是政府还是社会都把职 业病管理看作是政府应该提供的公共产品之一 但本文认为职业病服务的提供并不能作为公共产品来对待，甚至也不应被看作是准 公共产品，而应该是一种市场经济所产生的负外部性行为正是这种对职业病管理性质 认识的错位导致了政府职业病管理的诸多问题本部分试图找出这种错位并从理论上分 析职业病管理的性质 1 、职业病管理服务的性质 职业病管理服务包括职业病的预防、诊断与社会保障，这些在通常意义上被看作是 政府应该提供的公共产品以社会保障制度为伪，一般的社会保障制度如医疗、养老、 失业等保障都是由政府提供的维护社会公平的公共产品而职业病病人患病后也需要医 疗、养老、再就业等保障，这样一来，职业病的社会保障制度也就被很自然地归类为政 府应该提供的公共产品之一职业病保障在社会中运行的实践也反映了社会对待这个问 题的态度，不管是劳动者还是社会各界均把这一闯题当作是政府的责任，劳动者在待遇 得不到落实的情况下往往会到政府有关部门进行反映，社会各界也将职业病所引起的社 会问题归因于政府实际上，职业病保障虽然是社会保障制度的一部分，但是它的缴费 机制、保障对象、获益对象均与一般的社会保障不同，不应该混为一谈 一般的社会保障，像养老、失业，医疗保险，属于调节社会收入分配保证社会公平 的手段，具有非竞争性与非捧他性，整个社会的整体利益都可以在其中得以实现，属于 政府提供的公共产品但是职业病保障并非如此，它的义务承担者应该是造成职业伤害 的企业，而绝不应是政府这么说的原因不仅仅是因为企业造成了职业伤害，应该承担 山东大学硕士学位论文 责任，更重要的是如果企业不负责而将责任推向政府，就等于让政府用社会的财富替企 业赔偿，这些赔偿最终又分摊到每个社会成员的头上最后的获利者只有企业肇事者 最终却成为了获利者，从而进一步加剧了社会的不公平，这是无论如何也说不通的同 样的道理，职业病管理中的其它工作，如预防、诊断、鉴定等费用也应该由企业来负担， 不能由政府代替 总之，对职业病所造成的社会负担的正确定性应该是市场经济的外部性问题，是经 济发展所带来的外部负效应，企业通过节省职业病防治和善后治疗的经费来实现企业自 身利益，同时却损害了劳动者与社会的总体利益所以，职业病问题就像经济发展中的 环境污染、恶性竞争一样，是市场的外部性问题影响到社会的表现，究其本质是市场失 灵而不是政府公共产品提供不足的问题 2 、政府在职业病管理中的定位 现代行政管理理论认为，市场因为其固有的私利性和盲目性必然会造成市场失灵， 这是行政学多年发展的一个共识而面对市场失灵政府并非没有责任从英国古典经济 学中倡导。管得最少的政府，就是管得最好的政府”到凯恩斯主义的政府全面干预，再 到最近出现的新公共管理运动，光论是有为还是无为，在政府对于市场经济发展具有不 可推卸的责任这一点上是不变的在新公共管理运动的推动下，要求政府对于市场的外 部性进行规制和引导，对自己在市场中的地位进行合理定位，提供必要的服务和制度支 持，虽然不用政府亲自。划桨”中，但是强调政府的。掌舵”功能，已经成为行政管理 学的共识 这一点对于职业病管理也同样适用在上一节中已经论述，职业病管理并不是公共 产品问题，而是市场外部性问题，对于这个外部负效应政府必须加以引导，做好。掌舵” 工作，进行监督和制度上的支持，而不能听之任之，放任其恶化 所以，虽然职业病不应由政府来负担各种费用，但是政府必须对这一现象加以规制， 不能放任职业病的发生简单说来比如强化企业的责任，完善企业为职工缴纳保险费用， 对于严重违规的企业施加惩罚，完善职业病的鉴定工作等等这种对市场行为的外部监 督，完善制度，弥补管理上的漏洞才是政府的责任所在 总之，政府在职业病管理中的定位不是替企业去赔付职业病的保险金，而应该立足 于提供制度、规则，监督、管理上的保证 o 。爿桨和。掌舵的说法来自t 维臭斯奉。企业化政府的十硬原财。坷浆指政府亲自实麓婀工作。掌 舵指政府只摄供必要的指导与科度支持 。 3 山东大学焉士学位论文 3 、当前职业病管理问题的特殊性 虽然职业病管理本身不应该由政府负担，但这一问题在当前中国社会具有特殊性 应该将职业病管理问题区别对待对于很多已经发生的职业病问题，由于存在着大量的 。三无。o 职业病患者，对于这部分人，政府在事前没有尽到自己应有的管理义务，所 以应该承担一部分责任同时由于制度和法律上的缺陷，这部分人得不到任何保障且很 多人已经陷入了悲惨的境况，这个问题从总体上来说已经由一个个人问题转化成了社会 问题，政府对其在社会管理上的失职负有不可推卸的责任，对这部分人政府不能置之不 理，以政府无责任为由一推了之 实际中政府职业病管理的混乱，很大程度上是因为混淆了这两种不同的情况在行 政管理实践中将已经发生的。三无”职业病患者推向社会。发生的劳动争议得不到解决， 没有为他们提供应有的社会保障，以政府不应负担为由让势单力薄的劳动者自己去找雇 主赔偿，。有的劳动者由于某些官员或机构的闯题甚至根本鉴定不上职业病；而对于当前 应该重视制度建设却投入不足，没有尽到政府应尽的义务 所以，政府虽然不应该负担职业病的赔偿费用，但由于先前工作的失误和制度上的 缺陷，职业病已经在一定范围内成为了社会问题，成为社会问题的职业病不单纯是市场 的外部性问题，它已经转化为社会的公共问题，所以政府不能以市场自身问题为理由而 ，推卸自己的责任，对于已经发生且无人负责的职业病患者，政府应该负有对他们养老、 医疗、再就业的保障责任 ， ( 二) 职业病的特点与职业病的管理 职业病因为其特殊的致病原因，从而具有其自身的特点而这种特点决定了职业病 的管理不同于其它公共事物的管理，政府不可能完全具备管理职业病所需要的能力 1 、职业病管理预防重于治疗 职业病是一种伴随着人类工业发展而出现的人为疾病它不同于一般的慢性疾病或 者传染病，患职业病完全是由于工业生产过程中的人为环境造成的与患者的自身条件 无关更重要的是，大多数职业病一旦患病则无法治愈，治疗的作用只是延缓症状，无 法从根本上挽救患者所以，职业病的防治工作的核心在于防病而否是治病 但是，防病的难度要大于治病因为预防的效果很难评价，事前的预防不可能像事 后的治疗那么直观，不管用什么评估方法，也难以得到个令人信服的数字来说明通过 。三无是指无劳动合同，无劳动保险，无主的劳动者面合同保险和囊主对于劳动者获得赌尝至关重要 参见奉文第二部分 山东大学硬士学位论文 预防工作职业病究竟减少了多少这个特点造成无法直观地评估政府的成绩，政府也就 难以提高重视所以，预防工作的难度加大了政府职业病管理的复杂性，政府管理的性 质不符合职业病自身特点的要求 2 、新危害层出不穷，政府无力对所有危害因素进行评估 工业生产的技术工艺、原材料、设备、环境等非常多的因素处于不断的更新之中； 很难评估新的生产方法具有多大的危害性，因为有些材料或工艺的危害性要几年甚至几 _ 十年才会显现出来，在人类几百年的工业生产过程中这种例子不胜枚举这给职业病的 管理工作带来了极大的困难，仅凭政府有关机构的能力无法对数以亿计的生产方式或者 材料进行全面评估，无法确切而全面地得知其危害性，所以只依靠政府机构本身去管理 职业病或者让医疗机构去更新职业病目录是不现实的，这方面不是国家投入多少的问 题，而是超出了政府管理能力的问题只有发动企业、劳动者，技术机构、科研院所等 各方面力量才有可能得到及时合理的职业危害评估。 3 、我国劳动者人数众多，职业危害大多分布在落后的乡镇企业和中小企业，监测 很困难 根据不同的研究数据表明，8 0 年代初期，外出打工的农民还不足2 0 0 万人，1 9 8 8 年逾2 0 0 0 万人，到1 9 9 3 年剧增到6 0 0 0 - 7 0 0 0 万人据估计，目前已经达到1 1 4 亿人。 预计今后1 0 年从农村转移到城镇的人口总量将达1 7 6 亿而农村外出劳动力的从业情 况基本是从业结构职业层次低，偏重体力付出，工作主要集中在制造业，批发和零售贸 易及餐饮业，然后是社会服务业、建筑业，其他行业所占比例很小这些企业的特点是 分布广、规模小、更新快，所以给监测带来极大困难如此分散的企业再加上数以亿计 的劳动者，仅依靠现有的监测机构显然是不能完成任务的， 据中国疾病预防控制中心职业卫生所统计，现在监测机构获得的数据难以反映实际 情况近十年工作场所职业病危害因素检测报告数据分析表明，检测企业数呈逐年下降 趋势，上世纪9 0 年代初每年检测企业5 0 万个。本世纪初下降到3 0 万个，下降了近4 0 2 以上数据说明政府机构的力量已经不足以应付伴随着经济快速增长而大量增加的 中小企业的职业病情况监测，政府的职业病管理能力也不可能满足实际管理的需要，这 在本质上不是政府管理能力的问题，而是管理方式的问题。 4 、职业病不容易被发现，但是危害极大 职业病不同于工伤，虽然同为职业伤害，但二者的性质决定了其在政府管理中不同 的地位工伤属于急性伤害，往往是由于事故给劳动者身体或生命造成损害，损害的程 山东大学硕士学位论文 度和损害的原因都显而易见但职业病伤害并不像工伤那么明显，职业病属于不容易被 发现的慢性伤害，具有很长的潜伏期像矽肺病，作为我国目前最主要的职业病，一般 患病者都要等到三年左右才会发病，有的患病者甚至是在接触有害物质三十年之后才发 病，这就给寻找病因和监测管理带来很大的困难 同时，职业病的数量远远高于工伤的数量据不同调查估计，中国目前有两亿人受 到职业病的威胁每年因为职业病死亡的人数是工伤的两到三倍所以，职业病的危害 性远远高于工伤但是，职业病的潜伏期长，使得它引起的社会影响无法与工伤事故相 比，也就不容易引起政府部门的重视，这种恶性循环也从一定程度上加剧了职业病的管 理缺失 ( 三) 政府的管理能力与职业病的管理 政府对于职业病管理能力的不足有主观与客观两方面原因主观上，政府在很长一 段时间内没有意识到职业病的危害性，没有相应的管理制度与机构人员的设置；客观上， 我国当前社会转型期政府的管理能力下降，同时职业病的管理本身难度较大，也造成了 我国政府的行政管理能力不足 ， l 、政府对职业病的认识不足 职业病问题是在改革开放之后才逐渐显露出来的传统的计划经济体制下，政府在 高度集中的体制中具有很大的力量，从劳保措旌到患病后的敦治，都有完善的制度保障， 公共产品提供非常充足在那个时期也几乎不存在职业病的问题但改革开放以后，政 府将大量的职能交给了市场，政府失去了以前那种提供公共产品的能力，出现了政府力 量的真空地带由于多种所有制的产生，以经济建设为核心的思想的确立，使得社会各 界和政府部门片面追求经济的增长而忽视了市场的外部性问题，再加上职业病本身的 特点。使职业病很快泛滥开来但与此同时政府并没有产生相应的认识，没有在第一时 间将职业病问题重视起来，以至于在相当长的一段时间内没有完善职业病的管理工作 再者，由于职业病的潜伏期较长，危害性短时期内不容易被发现，造成的社会影响 较工伤等恶性事故小，所以政府的重视程度没有提高到应有的高度例如，为整顿安全 生产秩序，避免工伤事故的发生，国家专门成立了国家安全生产监督管理总局，甚至为 了煤矿生产的安全还设立了国家煤矿安全生产管理局，目的就是为了避免恶性工伤事故 的发生，避免大规模的人员伤亡但是，对于实际危害更加严重的职业病，国家却没有 一个相应的管理机构，只是作为安全生产监察部门的一个次要职能，并存在着多个部门 的职能交叉可见政府的重视程度明显不够，行政管理能力明显不足 山末大学硬士学位论文 2 、政府精简机构的改革使政府不可能具有足够的职业病管理能力 首先，政府在社会转型期以精简高效为目的。使有限的人员和机构对于大量的职业 病问题鞭长莫及当前社会转型过程中，小政府大社会成为政府改革的指导思想，与之 相适应的是一系列的政府机构精简这给本来就能力严重不足的职业病管理带来了更大 的难度 其次，职业病的广泛分布j 特别是职业危害大量存在的中小企业更新速度快，分布 广泛，单凭政府机构有限的人员和设备不可能完成监测我国的各级安全生产监察部门 的主要力量基本集中于省会城市和大城市，基层特别是乡镇一级的监察力量十分薄弱， 有很多地方甚至没有建立相应的机构，即使有机构也没有足够的能力进行监测所以， 相对于当前的机构设置，政府不可能有足够的能力进行职业病的管理 ( 四) 企业与职业病管理 职业病的管理离不开企业，企业是职业病闯题的肇事者，也是获益者客观地说， 企业特别是我国当前的很多中小企业正是靠节省职业病防治经费投入这种成本的控制 来获得竞争的优势相比大型企业或者发达国家的企业，我国的中小企业还处于经济发 展的初级阶段，没有形成一种回馈社会，体现自身社会价值的企业文化所以，依靠企 业自觉地投入职业病管理是不现实的 l 、企业对经济利益的追求远大于对职业病防治的关注程度 企业在职业病防治工作中普遍没有将职业病的预防作为自己的一项重要工作我国 当前的经济类型以劳动密集型工业为主，发挥的就是劳动力成本低廉的优势，而让企业 增加防治职业病的投入显然会提高劳动力的成本，冲抵掉一部分企业的竞争优势为了 迹避这部分投入，现在还出现国外的职业病危害企业向我国转移，发达地区的职业病危 害企业向欠发达地区转移的现象：这显然是受到了企业自身经济利益的驱使总之，我 国的大部分企业并未将职业病防治工作当作自己的义务，甚至还有很多企业攫取的利润 就是靠损害劳动者健康和生命而换来的 2 、劳动力市场供大于求，造成企业不用改造有害的生产条件就有足够的工人进行 生产 现在我国有大量的剩余劳动力，特别是广大的农民工，他们没有技术、没有特长， 在面对就业的竞争对往往没有任何资本与企业就职业病的问题讨价还价，心甘情愿地从 事有职业病危害的工作这也就使企业忽视劳动者的价值，怠于改善生产环境很多企 业也正是看中这一点，从而迟迟不改善劳动环境 7 山东大学硬士学位论文 3 ，我国的企业没有形成改善职业病防治工作的动力 我国企业还处于经济发展的初级阶段，还没有形成回报社会的责任感，企业关注的 重点在于利润的获得职业病的防治工作更多的是在保护弱势的劳动者一方，对于企业 来说，如签订合同，定期体检，支付预防费用，建立健康档案等手段是对自己优势地位 的一种限制不做这些工作，对企业自身来说并没有什么直接的影响，做这些工作企业 势必要花费资金，而且一旦有职业病的发生自己的日常监护预防工作反而有可能成为 证明自己责任的证据而从外部条件上看，也没有相应的制度迫使企业完成这些工作 内外皆失i 企业当然不会有自觉做好职业病防治工作的动力 ( 五) 多元化管理视角的考虑 前文分析7 与职业病管理有关的各个方面因素，从中可以看出职业病管理是一个系 统而又复杂的工程，每个与职业病管理相关的力量自身都难以达到管理的要求所以需 要一种多元共治管理模式动员一切可以帮助职业病管理的因素参与到管理中来 从实践的可能性上说，当前中国政府并没有完全承担职业病防治工作的管理能力 对职业病危害因素的监测，职业医生的配备，基础医疗设施的完善，对企业的管理，基 本社会保障的健全，这都需要在现有基础之上经过长期建设才有可能满足需要同时， 从另一个方面讲，政府投入大量人力、物力在经济上是否合算? 是否有更加经济有效的 管理方式? 在政府的职业病管理能力不能满足实两；需要的情况下如果有合理高效的管 理方法，我们没有理由加以拒绝这是职业病管理应该走多元化管理道路的第一个原因 从社会现状来讲，企业是职业病的直接造成者，必须承担防治职业病的责任但是 目前中国企业生产技术含量不高，主要依靠劳动密集型产业，低成本的劳动力是其竞争 的一个优势所以从宏观上来讲，如果要求企业大幅度提高职业安全标准，势必在总体 上影响中国企业的竞争力所以这是一对矛盾对于这对矛盾，一方面，一定不能以牺 牲工人的生命健康来发展经济，这是最起码的社会价值的要求；另一方面，中国经济发 展的现实需要决定了政府和社会各界也有帮助企业做好职业病防治工作的责任这是职 业病管理应该多元化的第二个原因 在这两个前提下虽然职业病问题是一个市场外部性问题，但同时在当前的中国社 会中又具有一定的公共问题的性质所以职业病管理这种复杂的属性决定了对它的管理 绝不是政府或市场单一式的管理，应该是在政府提供制度规制的前提下多元化的复合型 管理方式 现在社会中大量存在像非营利组织等等的社会力量，又被称作第三种力量它是在 山东大学磺士学位论文 政府失灵与市场失灵并存的情况下，社会为满足自身需要而成立的自治性组织，非营利 组织的出现弥补了社会权力的真空，是当今社会政治中的重要组成部分、 同样，对于职业病这种复杂的社会问题。社会力量的参与也是一种必要的方法它 可以弥补政府和市场各自的不足对政府而言，多元化管理可以解决资金不足、对小企 业的监督，职业病患者的治疗与康复等很多困难；对企业而言，多元化可以提供廉价的 职业卫生技术支持，行业内的劳动安全措施l 搀互助，还可能有一些资金的支持这一切 都将促进职业病管理水平的提高，是一种更加经济的管理模式，最终的受益人都是劳动 者所以防治主体的多元化是我国当前一个必要的选择 当然，多元共治并不代表减轻政府或者企业的责任，也不代表职业病管理工作处于 无组织的混乱中，而应该是在政府主导下，有计划有步骤地推进，政府必须提供一套制 度保证，在这个制度框架内将各种力量整合在起来，社会力量的介入只是起到一个填补 空缺的辅助性的作用，政府和企业都不能因此就推托掉自己的责任，毕竟在职业病防治 工作中，政府和企业才是主角，不能本末倒置 9 山东大学硬士学位论文 二、我国职业病管理的现状与问题 ( 一) 制度、立法层面 l 、法律、法规存在问题 、( 1 ) 对企业职业安全措施的规定 在职业病防治法) 中，与预防工作有关的处罚措施对应的是第6 3 条：。违反本 法规定，有下列行为之一的，由卫生行政部门给予警告，责令限期改正；逾期不改正的， 处二万元以下的罚款：( 一) 工作场所职业病危害因素检测、评价结果没有存档、上报、 公布的；( 二) 未采取本法第1 9 条规定的职业病防治管理措旖的；( 三) 未按照规定 公布有关职业病防治的规章制度、操作规程、职业病危害事故应急救援措施的；( 四) 未按照规定组织劳动者进行职业卫生培训，或者未对劳动者个人职业病防护采取指导、 督促措施的；( 五) 国内首次使用或者首次进口与职业病危害有关的化学材料，未按照 规定报送毒性鉴定资料以及经有关部门登记注册或者批准进口的文件的和第6 4 条： 。用人单位违反本法规定，有下列行为之一的，由卫生行政部门责令限期改正，给予警 告，可以并处二万元以上五万元以下的罚款：( 一) 未按照规定及时、如实向卫生行政 部门申报产生职业病危害的项目的；( 二) 未实施由专人负责的职业病危害因素日常监 测，或者监测系统不能正常监测的；( 三) 订立或者变更劳动合同时，未告知劳动者职 业病危害真实情况的；( 四) 未按照规定组织职业健康检查、建立职业健康监护档案或 者未将检查结果如实告知劳动者的。 、 以上两条规定了对于企业预防工作不力的处罚措施，其中对于健全劳动者健康监护 。最为关键的第6 3 条第2 款；即违反职业病防治法 第1 9 条规定的处罚是罚款2 万元， 没有继续的处罚手段，实际执法中企业交纳罚款后还可以继续生产 相比第6 5 条：。用人单位违反本法规定，有下列行为之一的，由卫生行政部门给 予警告，责令限期改正，逾期不改正的，处五万元以上二十万元以下的罚款；情节严重 的，责令停止产生职业病危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责 令关闭：( 一) 工作场所职业病危害因素的强度或者浓度超过国家职业卫生标准的” 呵以看出，相对于直接有可能出现职业病事故的情况，预防制度不完善的处罚手段明显 要轻很多行政执法部门对于没有健康档案，没有科学的操作流程，缺乏日常性管理的 企业只能给予警告，责令限期改正，对于逾期不改正的。也只能处以至多5 万元的罚款 山东大学磺士学位论文 被警告或者被罚款的企业还可以生产，要没有出大的职业病事故，监督部门也很难再次 对其进行处罚，在事实上也就有可能形成很多企业。以罚代改。的情况所以，法律规 定本身并没有形成一个足够的外在强制力 当然作为法律，必然是一种对事后侵权关系的调整，规定在法律主体尚未产生侵 权关系之前进行处罚并不是法律本身的特点，也不具有很强的可操作性而预防工作恰 恰是这样一种工作在没有发生侵害劳动者健康的违法行为发生前，企业缺乏一种相应 的管理制度，即使这种制度的缺乏有可能导致违法事实的发生，毕竟企业尚未发生职业 病法律也难以进行非常重的处罚，否则很难被社会接受所以，事后调整而非事前预 防正是由法律自身特点所决定的这也正是用法律来调整职业病预防工作在可操作层面 上的深层矛盾 c 2 ) 工人受到职业病侵害后的赔偿问题 7 我国对于职业病的管理采取的是单一的工伤赔偿方式，根据职业病的严重程度将职 业病转化为相应的工伤等级，再用工伤赔偿的标准进行赔偿，实际上职业病赔偿是工伤 赔偿的一部分虽然民法上没有明确规定劳动者不可以要求侵权赔偿，但是实际中如果 连工伤赔偿都鉴定不上的话，那么民事赔偿肯定会因证据不足而败诉实际上劳动者只 有工伤鉴定这一个选择法院如果支持了工伤赔偿也就不会再支持民事侵权赔偿，而法 律中工伤保险的赔付数额是大大小于民事赔偿责任的如果再考虑到很多没有签订劳动 合同的和没有鉴定为职业病而确实已经遭受职业病侵害的工人，因为这部分人不具备必 要的条件进行工伤鉴定，虽然在民事上确实形成了侵权关系，却无法起诉所以只采取 单一的工伤保险制度显然不能维护工人的权益维持社会的公平。许多企业和个体工 商户并未参加保险统筹，这是不能回避的社会现实这些用人单位的工伤事故受害职工， 主要是向用人单位申请工伤保险待遇，发生争议后按照处理劳动争议的有关规定办理 这类职工既未享受工伤保险待遇给付的优越性，又得不到民事侵权较高的赔偿，反而要 通过仲裁、诉讼等过程，最终能否得到用人单位赔偿尚不确定这种环节多、期限长、 手续复杂、风险大，反而只能得到较低的工伤保险待遇，是否公平，合理，也值得研究 进一步说，这种规定，是否合乎我国实际，有利于保护工伤事故受害人的合法权益，似 乎也还值得研究”7 2 、职业病鉴定的问题 ( 1 ) 鉴定程序的问题 职业病防治法 第3 9 条规定：。职业病诊断应当由省级以上人民政府卫生行政 山末大学硕士学位论文 部门批准的医疗卫生机构承担。可见对劳动者是否是职业病首先是由医疗机构来诊断 的如果对诊断结论不服，根据职业病防治法 的第4 5 条8 第一款，可以向地市一级 卫生行政部门申请鉴定，如果再不服，根据第4 5 条第三款，可以向省一级申请再鉴定 最后，根据职业病诊断与鉴定管理办法 第1 9 条第四款：。省级的鉴定为最终鉴定 一 通过对上述程序的简要叙述我们可以看到职业病的诊断与鉴定程序如下：诊断一 不服一地一级鉴定一再不服一省一级鉴定之后便没有进一步的手段，如果这三步都没 有鉴定为职业病，那职业病防治法对劳动者而言便没有什么作用了这种程序自始至终 是由卫生行政部门组织，由卫生专业技术人员开展的，由于技术机构很大程度上要依赖 于政府的管理、经费等支持，职业病的诊断也就不可避免的与政府的宏观思路挂起钩来； 再加上职业病诊断本身的误差比较大，也给一些人推卸责任提供了很好的借口，这一切 都使不规范操作有了可能究其原因主要有以下几个方面： 首先j 政府发展经济的考虑在当前的政府绩效考评中，经济发展的指标被放在一 个非常重要的位置上，而在我国技术水平比较低主要依靠劳动密集型的制造业来发展 经济的时期，经济的发展，依靠的就是劳动力成本的降低特别对一些落后地区而言， 更是如此这样一来，地方政府为了片面追求经济的发展，对于职业病的发病情况就会 尽量掩盖，有些地方甚至将卫生行政部门的职业病报告看作是破坏招商引资环境的行为 来对待在这种大环境中，政府难免会干扰职业病的诊断和鉴定工作，造成职业病职工 即使有病，也难以被确诊 第二，企业的强势地位职业病所导致的法律关系相比于其它法律关系的一个最主 要的特点就是争议双方力量的悬殊性，而且越是严重的职业病双方的差距就越大法律 中规定职业病的诊断和鉴定要在用人单位所在地或劳动者居住地来进行，本意正是为了 避免单纯在用人单位所在地进行鉴定所产生的问题而实际中劳动者的居住地很可能就 是用人单位所在地，而且在用人单位承担鉴定费用的情况下，劳动者自主选择鉴定地的 权力非常小这就会造成用人单位凭借自身经济的影响力，和一些不正常的手段干扰到 职业病的诊断和鉴定，也就从根本上断绝了劳动者获得赔偿的可能 第三，职业病评价队伍不足，容易造成一套班子来鉴定其实，这种省、地两级的 鉴定机制本身是具有一定合理性的但是，现在职业病技术队伍的一个主要问题就是人 员、经费不足，很多地市一级单位并没有职业病的防治鉴定机构，更不用说劳动者广泛 分布的县、乡级所在地这就造成在专家极度缺乏的情况下很有可能在地、省两级的 鉴定是由同一批专家或者至少是同一学术背景的专家进行鉴定他们从技术上彼此并无 山东大学硕士学位论文 太大差距，而且从感情上也很难推翻其它专家已经形成的结论，这就会使两级的鉴定体 制在实际上成为一级如果不进行跨省的人才交流或者互相鉴定，那么只靠一个省的力 量给出的结论难免会存在问题 第四，程序性的问题职业病诊断与鉴定管理办法 中对于争议的申诉的期限规 定为对诊断不满3 0 日内向地级卫生行政部门申请鉴定，如再不服1 5 日内向省级卫生行 政部门申请再鉴定至于诊断和鉴定机构有无义务告知劳动者这一时限并无规定，如果 作为信息相对缺乏的劳动者不知道这一时限，1 5 日或3 0 日之后，申请再鉴定的权力便 从程序上失去了，也就失去了维护自身权益的机会这种程序规定的不合理正是由于鉴 定这一特定的技术行为的非行政性，这使它可以免去许多行政行为具有的约束和合理的 程序，但又不承担行政行为的责任，从而造成问题的发生 ( 2 ) 鉴定行为作为一种技术行为却产生了行政行为的效果，而同时又不承担行政 行为的责任 前文中职业病的诊断和鉴定中存在的这些问题，有些是实体性的，有些是程序性的 但是，作为一种关系到职业病损害赔偿法律关系能否形成的重要前置程序，单纯依靠行 政机关来决断是不能够使人信服的，更何况是准行政主体的技术鉴定机构尽管执法机 关强调鉴定是一个技术行为。但是在实际中劳动者如果对此不服却很难推翻这一结论 因为首先无法按照对行政裁决不服提起行政诉讼，因为鉴定机关不是行政机关；其次， 即使提