（行政管理专业论文）海关在我国加工贸易转型中的作用——海关监管的转变与改革.pdf

提要 本文首先叙述了我国加工贸易柬料加工为主、进料加工为主阶段及自1 9 9 2 年以来新阶段的发展历史，并论述了加工贸易现阶段的主要状况和发展特点，尤 其是对现阶段加工贸易发展存在的总体技术水平低、外资份额过重、东部部分地 区劳动力价格和总量不足以及区域发展不平衡的主要问题作了阐述。继而对加工 贸易作为我国经济贸易发展的一定阶段内的主流，未来将闩趋与一般贸易相融 合、其产业链条和物流网络将进一步延伸扩大的总体趋势作出了预测和评估，并 提出了国家今后可能在宏观的区域、贸易和产业政策上应用的措施，包括制定中 长期战略和产业政策、构建产业集群并重视相关产业的发展、在政策上积极进行 偏重、利用产业转移契机积极发展中西部加工贸易等。在此基础上，回顾了海关 监管发展历程，叙述了国内外海关几种基本监管模式和我国海关目前对加工贸易 的基本监管模式、对保税货物监管手段和加工贸易货物的报关程序、主要加工贸 易监管地及其相关规定、现状。针对其中存在的主要问题，基于为适应乃至于引 导加工贸易发展的目标和海关既有的主要作用和职能，提出了改进监管目标、加 强整体监管力量、提高信息化联网监管能力、整合保税区和出口加工区等集中监 管区域、完善具体和配套措施等等的建议和措施。希望此文能给海关和相关人士 带来些启示。 a b s t r a c t t h i st h e s i sf i r m l yd e p i c t st h ed e v e l o p m e n th i s t o r yo fc h i n a so n w a r dp r o c e s s i n g w h i c hc a l lb ed i v i d e di n t ot h r e ep h a s e s ( t h e ya r ep h a s eo fp r o c e s s i n gw i t hs u p p l i e d m a t e r i a lb ei nt h em a j o r i t y , p r o c e s s i n gw i t hi m p o r t e dm a t e r i a l sb ei nt h em a j o r i t ya n d n e wp h a s ef r o m1 9 9 2 ) a n dd i s c u s st h em a j o rc h a r a c t e r sa n da c t u a l i t y , e s p e c i a l l y s e v e r a lp r o b l e m sl i k el o wt e c h n i c a ll e v e l ，h i g hp e r c e n t a g eo ff o r e i g nc a p i t a l ，t h er i s e o ft h e p r i c eo fl a b o rf o r c ei ns o m ed e v e l o p e de a s t e r na r e aa n dt h eu n b a l a n c e d e v e l o p m e n ti ne a s t e r na n dw e s t e r na r e a s t h e ni tg i v e st h ee s t i m a t eo ft h ef u t u r e d e v e l o p m e n to fo n w a r dp r o c e s s i n g ，t h a ti si tw i l lg r a d u a l l yc o m b i n i n gw i t hn o r m a l t r a n s a c t i o n , a n di t si n d u s t r yn e ta n dp r o d u c tc h a i nc a nb ee x t e n d e da n dp r o l o n g e d t h et h e s i st h e ng i v e st h es u g g e s t i o n st h a tg o v e r n m e n ts h o u l dc a r r yo nm a n yn e w p o l i c i e sa n dm e a s u r e si n c l u d i n gn e ws t r a t e g ya n dm a t u r ed e t a i li n d u s t r ya n dr e g i o n p o l i c i e s ，c o n s t r u c t i n gi n d u s t r yd i s t r i b u t i o ng r o u p ，m a k i n gd i f f e r e n t i a t i o n sa m o n g i n d u s t r i e sa n dp r o d u c t i o ns e c t i o n sa n ds e i z et h eo p p o r t u n i t yo ft h e i n d u s t r y t r a n s a c t i o nf r o me a s tt ow e s ti no r d e rt od e v e l o po n w a r dp r o c e s s i n gi ni n l a n da r e a s b a s eo nt h es t a t e m e n ta n dd i s c u s sa l la b o v e ，t h et h e s i sd e p i c t st h eh i s t o r yo ft h e d e v e l o p m e n to fc u s t o m ss u p e r v i s i o na n dc o n t r o ls y s t e ma n dr e g u l a t i o n s ，s e v e r a l b a s i cs y s t e ms t r u c t u r e sa n di t s a c t u a l i t yi nc h i n a t h e ni tg i v e ss e v e r a ls u g g e s t i o n s t ot h ec u s t o m si no r d e rt oa d v a n c ea n di m p r o v ei t ss u p e r v i s i o nc a p a c i t y , p o i n t i n gt o s e v e r n lr e a l i s t i cp r o b l e m sw h i c hc a u s et h em a l a d j u s t m e n t 1 i k ec h a n g et h ea i m sa n d c o n c e p t i o i l so fs u p e r v i s i o n ，e n l a r g et h ep o w e ro ft h ev e r yd e p a r t m e n td e v e l o pt h e t e c h n i c a la p p r o a c h e sa n dw a y s ，c o n f o r ma n dn e a t e nt h es u p e r v i s i o nr e g i o n sa n d c o n s u m m a t er e l a t e da n dd e t a i lm e a s u r e s 1h o p ec u s t o m sa n db m 培h o p et h i sa r t i c l e w i l lb eg i v e ns o m ee n l i g h t e n m e n t 2 第一章绪论 第一节加工贸易综述 加工贸易是指从境外保税进口全部或部分原材料及辅助材料、零部件、元器 件、包装物料等，经境内企业加工处理后，将制成品或半制成品出口的经营活动。 加工贸易主要包括来料加工、来件装配，进料加工，- 出料加工和补偿贸易 等多种形式。在我国常见类型主要是来料加工贸易和进料加工贸易，以及来件装 配业务。所谓“来料加工”是指由国外厂商提供一定的原材料及辅助材料、零部 件、元器件、包装材料( 简称料件) ，必要时提供机器设备及生产技术，该部分不 占用我方外汇，委托我方企业按国外厂商的要求进行n i 、装配，成品由国外厂 商负责销售，我方按合同规定收取工缴费的一种贸易方式。“进料加工”是指我 国加工经营企业付汇购买部分或全部原料、材料、辅料、元器件、零部件、配套 件和包装物料，由国内生产者加工成品或半成品后再销往国外市场的贸易方式。 进料加工经营企业拥有料件和产品的所有权，自定生产、自定销售、自负盈亏、 自担风险。而来料加工经营企业不拥有料件和产品的所有权，只收取加工费，不 参与利润分配，不承担经济风险。而所谓来件装配，是指外商提供全部元器件和 零配件，由我国国内企业按照要求装配成产品交付外商在海外销售，并收取工缴 费的加工贸易形式。 加工贸易最基本的特征是“两头在外”的特征。即其用以加工成品的全部或 部分料件采购自境外，而其加工成品又销往境外的货物流向上的特征。这种贸易 形式对经济增长具有着相当促进作用，主要表现在：1 是获取外汇收入，吸引外 商投资，进行资本原始积累的重要来源；2 可以提供更多的就业机会，且可以消 化大量素质有限但规模庞大的劳动力；3 通过技术扩散、知识外溢、示范效应及 后向联系提高国内企业的技术水平，促进本国制造业及相关产业发展。一般情况 下，尤其是贸易发展的起步和成熟阶段，外资推动的加工贸易生产为当地经济带 来了资金、技术，培训了熟练的劳工队伍，提供了国际市场渠道，并可以产生较 为广泛的关联效应、示范效应和竞争效应。在几乎所有新型工业国的经济发展历 程之中，加工贸易作为经济、技术起步发展段用于原始积累的重要手段，对其经 贸发展起到了相当重要的作用。 但是另一方面，加工贸易的利润获取率是一个重要问题，尤其应参考所进行 的加工环节具体情况。如果所进行的环节技术含量高，在国际上能够保证一定的 供给稀缺性，则附加值必然较高。是进料加工，可以得到较高利润；若是来料加 工企业，则可以收取相当的加工费用。反之，如果只是诸如普通劳动密集型产业， 技术含量低，加工处理能力要求不高，则附加值必然较低，主要利润则由国外厂 商占有。因此，较低技术和附加值水平的加工贸易多由生产力发展水平不高但劳 动力相对廉价的第三世界国家经营，而欧美日等发达国家也拥有相对普通贸易规 模较小的加工贸易，但获取的单位附加值和其所拥有的技术含量都在很高的水平 上。对于后发国家而占。加工贸易在经贸、技术发展的起步成熟阶段发挥了充足 的作用之后，莫不面临着转型升级的重要问题。 第二节海关的主要作用 海关是我国进出关境的监督管理机关，依照海关法及相关法律、行政法规， 监管进出境运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税和其他 税费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务。从海关法对海关的 定义中可以看出海关的最主要的功能是财政功能和监管功能。对于财政功能，海 关征收的关税以及其他税费( 例如海关根据国民待遇原则在货品进口环节中与进 口国内产品对等征收国内税费等等) 历来是我国中央财政收入的重要来源，是政 府维持运转、实现目标和发挥作用的重要经济保障。但是在海关税收中占总额最 大的关税，在我国加入wt0 之后，总体水平连年下降，实际反映在单个商品、 某个生产技术门类上的关税额度差异也随之不断下降，利用关税差异作为政策重 要工具的途径实际上已经越来越难以有效发挥作用了。而另一方面，海关监管却 日益得到重视。国家的贸易管制政策，是通过外经贸及国家其他行业主管部门依 据国家贸易管制政策发放各类许可证件，最终由海关依据许可证件对实际进出口 货物合法性的监督管理来实现的。缺少海关监管这一环节，任何对外贸易管制政 策都不可能充分发挥其效力。在实际操作中，基于有关法律法规，对各种商品和 贸易进行有效的、可靠的、差别性的监管，将日益成为国家外贸、产业政策的重 要实现途径。本文将主要针对海关监管进行论述。 对加工贸易产业政策来讲，海关监管也是极其重要的实现途径。海关在整个贸 易管制体系上处于执行层面，属于技术层面，海关基本不属于直接的宏观的决策 者。但海关的实际监管行为却在相当大的程度上左右着加工贸易发展状况，甚至 反过来会影响到国家的宏观经济和贸易政策。加工贸易的发展本身涉及诸多经济 和贸易领域，管理过程本身就复杂，监控风险必然较高且难以把握。而如果进一 步需要从海关监管的角度出发做到以监管促发展，以监管引导产业调整升级，当 然是可行的，但也并不容易。在目前的实际监管工作中，商务、海关、国税、外 汇管理等多个部门各自为政，分线分层管理，各个部门包括海关实际上往往从保 证本部门管理便利的角度出发，较多关注的是如何防止不法企业利用加工贸易政 策走私、骗退税，重视打击各种不法行为以保证贸易秩序和国内市场的稳定。而 对于如何鼓励加工贸易提高产业层次和加工深度，增强国内配套能力，促进国内 产业升级，扩大产业链条和生产网络从而提高其对国民经济贡献这个根本性的政 策目标，却考虑得较少，甚至往往根本反映不到实际工作中去。对加工贸易转型 4 升级的整体诉求难以迅速而有效地形成综合性的公共政策回应，导致行政效率损 失，政策执行缺位。该监管模式实际上最为侧重的内容就是审批，如大多数企业 仍然需要在海关办理备案、核销、补证、补税等诸多复杂的审批手续，等待结果 也许糜费颇多时间；再如深加工结转或异地加工等等不仅需逐票审批，而且需要 两方企业分别在所在地报关。如此繁冗复杂的行政程序已不符合加工贸易转型升 级对对物流时效和成本控制的高层次要求，无法令企业有效利用时间争取利润空 间和业务发展。本文将大量参考有关文献和数据，针对现实中的各种问题，在回 顾我国加工贸易发展历史、现状及前景之后，总结海关多年以来的监管模式演变 情况，对海关今后为适应乃至于引导加工贸易转型升级所以应作出的改进和转变 提出建议和措簏。 第二章我国加工贸易现状和转型升级的前景 第一节中国加工贸易的发展历程 早在2 0 世纪6 0 年代，我国经济十分困难，为渡过难关，能够经营对外贸易 的企业必须尽可能扩大出口以换取外汇硬通货。但是国内物资极端匮乏，大量原 材料尚且紧缺。企业于是纷纷开展“以进养出”业务，先进口原材料( 主要是进 口各种纺织原材料，突出发挥我国既有的部分纺织工业的能力) ，然后加工成制 成品出口换汇。这虽然总体形式上也属于进料加工贸易，但基于当时的国际国内 政治经济环境，能进行进出口贸易的企业本来就不多( 实际上多由纺织等工业部 门主导，生产部类和产品种类单一) ，而其中的加工贸易的规模更是极小，形不 成规模产业，没有竞争力，也根本无法对国民经济全局产生很大影响。应当说， 加工贸易在我国真j 下得到迅速发展并对宏观经济发展起到重要作用是在改革开 放以后。当时，我国的对外贸易，尤其是出口贸易迫切需要有一个大的发展，以 符合我国出口导向型经济的发展要求。但此时我国仍然极其缺乏资金、技术、资 源和国外市场等等基本贸易条件。我国工业水平普遍较低，尤其是其中的原材料 工业水平低，企业的生产加工设备过于老旧( 尤以5 0 年代苏援设备为多) ，技术 工艺落后，技术、生产人员素质也不佳，难以自行供给加工出口产品需要的各种 原材料，也无法利用当时既有的物质技术力量完成较好的加工产品进行出口。发 展加工贸易，不仅是为国民经济的发展提供资金保证，也是锻炼和提高长期停滞 不前的工业能力的机遇。因此，在这种情况下，只能通过发展两头在外( 即原材 料、机器设备采购在外和产品销售在外) 、中间在内( 即加工装配在内) 的加工 贸易，来解决我国出口所需要的资金、技术、资源和市场等等诸多方面问题。2 在 。熊晓琳，我国加工贸易比较优势与可持续发展问题研究，理论前沿2 0 0 6 年第2 4 期 2 士永治，我国经济结构的战略性调整，中国计划出版礼，1 9 9 9 年 改革开放后的2 0 年时间里，我国加工贸易大致可划分为三个发展阶段。 一、来料加工占主导地位阶段( 改革开放初期到八十年代中期) 改革开放初期，恰逢亚洲“四小龙”等后发工业国开始向外转移部分劳动密 集型加工工业的时期。我国充分利用这一机遇，积极开展“三来一补”( 即来料 加工、来件装配、来样加工、补偿贸易) 的贸易方式，尤其下大力气开展来料加 工业务。这期间我国周边国家和地区的企业凭借地理上的便利和对国内政策环境 的了解，积极进行资本注入和加工贸易、业务的转移，极大地促进了我国的加工 贸易的发展，并迅速带动我国南方沿海地区的经济发展o1 9 7 8 年6 月国家就己 经开始研究制定对外来料加工装配业务的有关政策，1 9 7 8 年7 月国务院j 下式颁 布了开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法。随后，这项业务首先在广东、 福建等加工贸易发展快速的沿海较发达省份开展起来。经过一年的实践，在总结 各地实际开展加工贸易经验的基础上，1 9 7 9 年9 月国务院j 下式颁布了发展对 外加工装配和中小型补偿贸易办法，确定来料加工、装配作为利用外资、扩充 制造业和整体工业规模、加强就业、扩大出口获取外汇的一种灵活的贸易方式， 全面推进加工贸易在各个生产部门和地域内开展。据有关部门统计，到1 9 8 7 年 底，全国加工厂3 万家，对外签订的来料加工合同当年累计达到8 4 0 6 1 份，较上 年增长了1 6 2 9 9 份。暂时以来料加工为主导的加工贸易初步形成规模。3 二、进料加工占据主导地位阶段( 八十年代中期到九十年代初期) 八十年代中后期，随着世界性产业结构调整风潮的来临，许多产业从发达国 家加速向发展中国家、后发国家转移，东亚也不例外。亚洲韩国、新加坡等国家 货币和r 元均开始大幅升值( 直至后来的日本经济泡沫破裂的来临) ，使它们在 劳动密集型的、传统产业上的竞争优势逐渐削弱。尤其是这些国家从美、欧承接 过来的相关产业面临大幅度调整和转型，部分产业需要加速转移给劳动力更为廉 价的发展中国家。在这一历史背景和世界经济发展形势下，国家于1 9 8 8 年出台 了鼓励外向型经济发展的一系列政策措施，也称“大进大出”、“两头在外”的政 策，实际上就是通过承接周边国家转移出来的劳动密集型产业，让我国企业更多 地参与国际市场竞争和国际分工，将劳动密集型出口产业先发展起来，为高端产 业和国民经济的进一步发展作积累，打基础。1 9 8 8 年制定的中华人民共和国 海关对进料加工进口货物管理办法，就充分体现了鼓励外向型经济、鼓励加工 贸易的要求。由于政策措施上建立了适合当时情况的进料加工监管办法，着力放 宽了对进料加工的限制，大大促进了迸料加工贸易的发展。继8 0 年代中期进料 加工贸易出现明显高增速之后，1 9 8 9 年其进出口总额首次超过来料加工进出口 额，达1 9 2 4 9 亿美元，使之成为我国加工贸易的主导方式。 三、1 9 9 2 年以来加工贸易发展的新阶段( 九十年代初期至今) 3 玉霞，中国加t 贸易的政策选择，万方硕博论文网 6 1 9 9 2 年邓小平同志南巡讲话，为我国对外开放开辟了崭新的局面，利用外 资、扩大对外经贸交流掀起了新的高潮。欧、美、日等发达国家产业直接转移步 伐加快，其他各个较为发达的后发工业国也在持续进行产业转移。越来越多的西 方跨国公司将制造工序直接转移到中国，我国参与国际产业分工、合作的范围、 层次有了极大幅度的提高，甚至是飞跃，总量上也在继续不断扩大。加工贸易的 内容构成和技术档次出现了新的特点，这标志着我国加工贸易进入了一个新阶 段。在这一阶段，加工贸易在对外贸易中所占的比重上升尤其迅速，1 9 9 6 年首 次占据对外贸易半壁江山，达到5 0 0 6 ，成为我国对外贸易中的主导贸易方式。 d 图1 1 9 8 1 年一2 0 0 5 年我国加工贸易进出口总值及其存贸易进i i ；口总值中的可分比 数据来源：中华人民共和国商务部 从加工贸易的发展历程可以看出，加工贸易在中国的成熟和发展不是偶然 的，而是由特定的国内国际经济条件与环境所决定的。首先，它是世界性整体经 济结构调整和产业结构梯度转移的结果。七十年代以来，发达国家和地区为了降 低生产成本，尤其是降低其中劳动力和原材料的成本，追求利润最大化，纷纷将 一部分劳动密集型产业向发展中国家和地区进行转移。而在8 0 年代，部分如亚 洲四小龙一样的相对后发的工业国家也加入了这一浪潮之中。我国加工贸易正是 在充分利用这一历史性机遇形成规模并高速发展起来的。其次，我国具有开展加 工贸易的地理、人力资源方面的优势。我国毗邻东北亚、东南亚和港澳台地区等 新兴工业国家和地区，在其产业转移的初期，地理上的优势为承接它们转移出来 的劳动密集型产业提供了便利。此外我国劳动力资源虽然素质不佳，但对于劳动 密集型产业需求来说总体上仍然比较适应，而且总量上十分丰富。工业水平当时 总体并不高但生产门类设施极为齐全，进行加工生产的能力相对其它有条件承接 产业的国家而言较强。在这些方面都拥有一定的比较优势，为加工贸易的发展提 4 千于先，引导加t 贸易转型升级推动新型丁业化，国际贸易论坛2 0 0 4 年2 月 7 供了极为有利的客观经济条件。最后，我国具有开展加工贸易的内在要求。改革 开放初期，我国经济建设急需的资金、技术和原材料等十分紧缺，高端产业既无 技术基础又无资本积累，这使得“两头在外”的加工贸易成为必需，以更好地为 今后高端产业的兴起做好准备，打好基础。5 第二节中国加工贸易的发展现状 。据最新的统计数据：2 0 0 6 年，中国加工贸易进出口总额8 3 1 9 亿美元，同比 增长2 1 ，占同期进出口总额的4 7 ( 1 7 7 0 0 亿美元) 。加工贸易出口5 1 0 4 亿美 元，同比增长2 3 ，占同期出口额的5 3 ( 9 6 3 0 亿美元) 。进口3 2 1 5 亿美元，同 比增长1 7 ，占同期进口额的4 1 ( 8 0 7 0 亿美元) 。6 一、我国现阶段加工贸易呈现三大优点 ( 一) 产业结构不断优化。十五期间机电产品加工贸易出口9 2 8 2 亿美元， 占加工贸易出口的7 0 7 ，占机电产品出口的7 4 o ，较九五期间增长将近2 4 倍，年均增长2 9 ，是同期全国加工贸易出口增长速度的1 2 倍。中国已成为世 界上最大的摩托车、手机、家电、便携电脑等等机械和电子产品的生产和出口国。 7 ( 二) 产业链条不断延伸。近年来加工贸易深加工结转发展势头很快，规模 和频度不断提高。2 0 0 5 年全国深加工结转1 3 9 2 亿美元，增长2 4 2 ，相当于加 工贸易进出口总额的2 0 ，平均结转次数在2 3 道左右，大大带动了国内配套产 业发展。另外加工贸易向产业链的自主研发环节延伸的趋势r 益明显，研发中心 数量不断增加。截至2 0 0 5 年底，外商已在中国设立研发中心超过7 5 0 家，跨国 公司在华设立地区总部近4 0 家。8 ( 三) 加工贸易区域布局有所改善。中西部加工贸易虽起步较晚，但总体发 展较快。2 0 0 5 年，中西部地区加工贸易进出口总值1 4 9 5 亿美元，较2 0 0 0 年增 长1 6 倍，年均增长2 3 ，增速略高于全国加工贸易增速。中西部地区加工贸易 产品结构有所改善。 二、现阶段加工贸易仍然存在以下缺陷 ( 一) 我国加工贸易产业加工制造档次仍处于低端，整体比较竞争优势仍在 传统劳动密集型产品和中低档、相对成熟技术的工序环节上。 我国主要大宗加工贸易商品为纺织品、日用办公用品、家用电器、机械设备、 和部分微电子产品，高新技术产业加工贸易发展较快。但当前加工贸易总体层次 仍然不高。产品上，具备较明显竞争优势的产品仍然局限于纺织品、日用办公用 5 国务院发展研究中心课题组，加工贸易政策研究，经济研究参考，2 0 0 3 年1 1 月 6 根据中华人民共和国商务部统计数据信息整理 7 根据中华人民共和国同家统计局统计数据信息整理 8 根据中华人民共和国国务院发展研究中心统计数据信息整理 8 品和中低档次机电产品；工序上，高端的，高技术附加值含量的工序十分有限， 即使也将在华外资企业的情况核算在内，核心部件的、高难度的生产工序也普遍 是在国外进行，外资在华、国内企业进行最多的仍然是部装、总装工序，仍未脱 离劳动密集型的特征。当今产业转移浪潮的兴起，因其性质和内容上的问题，仍 然不能完全满足我国高技术产品加工贸易的需要。 从国际分工来看，像中国这样的发展中国家的企业在世界上崛起一般有三个 阶段。第一阶段为国际代工o e m 阶段，第二阶段为委托加工设计o d m 阶段，第三 阶段为创造产品及价值o b m 阶段。9 尽管我国加工贸易产业结构有了一定的优化， 产业链条有了一定发展延伸，但我国绝大多数企业仍旧处于第一阶段，并不具备 完整强大的设计和原创技术的能力，更不具备在国际上享有广泛知名度和号召力 的一大批民族品牌，所以总体上仍处于国际产业分工价值链的较低环节上。全球 制造加工业正在集中向中国转移，中国逐渐成为所谓的“世界工厂”。但是国际 分工大部分利益仍掌握在外国企业手中，本土民族企业、乃至整个产业总体来看 仍然只能完成一些附加值极低的生产加工环节，赚取极少量的加工费，根本不具 有核心利润分享权。这种情况造成了一种通常意义上的“资本流入，利润流出” 的局面。相对于我国现在的总体经济、科技和产业企业发展状况而言，加工贸易 产业在资本积累、利润获取和技术创新等所有主要方面上仍然极不适应，迫切需 要改进。 ( 二) 外商投资企业成为我国加工贸易主体，其战略和目标影响我囡加工贸 易转型升级方向。 不管是上述贸易结构的变化，还是产业链的发展，都可以看出外商投资企业 在其中的份额和巨大影响力，实际起到主要作用的仍然是外来的跨国公司和集 团。仅以在科技发展方面最重要的高科技产品出口为例。2 0 0 5 年由外商投资企 业直接出口额达到了4 4 4 2 亿美元，占当年出口额的5 8 3 ，自1 9 9 6 年以来，进 料加工贸易和来料加工贸易在高技术出口中比重分别保持在7 0 和1 0 左右，涵 盖了绝大部分出口额和贸易量，对该领域有着实际上的绝对控制权。 作为全球生产网络的核心治理者，领导厂商是根据本企业在全球范围以内资 源优化配置的战略目标，来确定全球价值链环节的布局，控制供应商( 加工企业) 在全球生产网络中的位置和向其转移的资金、技术、知识的，其根本目的是为了 降低其自身的生产成本以提高自身企业的全球竞争力，而绝对不是为了促进供应 商和众多中间工序企业的发展与升级，为自己培养竞争对手和“掘墓人”。 实际上目前在实际贸易实务运作中，我国绝大多数外资加工贸易企业在选择 供应商、客户以及制定价格上，自主权力较小，基本是由由境外母公司掌握。这 不但使得境外转移定价更隐蔽、更容易进行操作，还直接导致我国境内企业加工 9 杨王明、杨福明，对外商直接投资优惠政策的效应分析，绛济问题2 0 0 7 年第一期 9 贸易增值率不高，企业利润空问被压缩甚至长期亏损。而更重要的是，由于缺 乏这种自主性，无法自由选择比较优势更大或更有潜力的加工环节、技术工艺乃 至于生产部门部类进行发展，在这种条件下难于掌握核心技术和核心的自主r d 能力。国际上的经贸、技术和生产分工格局产生的以上效应又被称作“锁定效应” ( l o c k e de f f e c t ) ，我国境内企业的技术应用和创新能力和品牌、宣传战略长期 被外资企业和跨国集团压制在一个有限的水平上，总体实力贫弱，缺乏规模效应， 难于掌控国外，甚至于国内市场。开展加工贸易的最终目的，应该是吸收国外的 先进技术和管理经验，做大做强本国的民族企业，而不是成为跨国企业的简单加 工和拼装车间。此种现象存在于发展初期并不影响根本，但若长期存在，我国引 进外资的战略目标以市场换技术无法实现，或不能完全实现。“ ( 三) 珠三角等地区加工贸易劳动力比较优势在逐步减弱，不断受到周边国 家或地区的优惠政策和劳动力成本的挑战。 大量的廉价劳动力是发展中国家参与国际分工的天赋比较优势，对于改革开 放初期和中期拥有超过十亿人口。正处于工业化进程中，并致力于由封闭向开放、 由计划经济向市场经济转型的中国来说，这一优势自不待占。中国在工业化和经 济转型中释放出来的源源不断的廉价劳动力供给，促进和保障了中国东部尤其是 沿海地区十几年的劳动密集型加工贸易的发展与繁荣。 但是，随着我国经济飞速发展，人民生活水平的快速提高，既有的劳动力优 势在较发达早开放区域逐渐消失。以广东省的情况为例。2 0 0 1 2 0 0 4 年，广东规 模以上工业企业的职工人均年工资从1 2 3 6 5 元提高到1 5 4 9 0 元，年均上升7 0 4 ， 已经高于同期物价水平。现在，“民工荒”在广东出现，整个珠三角最缺民工的 正是劳动密集型产业，这些“三来一补”企业的主要收入来源是收取加工费，廉 价劳动力是企业利润的主要来源，它们消化人力资源成本增加值的能力非常有 限。如东莞为缓解用工短缺，从2 0 0 5 年3 月起，当地每月基本工资从4 6 0 元调 高到5 7 0 元，涨幅超过2 0 ，导致当地数百家工厂先后关闭。“可见由于经济社 会发展，劳动力个人福利与实际工资收入必然上升，我国劳动力相对优势并不能 永远存在。随着周边后发国家逐步开放市场，尤其是越南等东南亚后发国家融入 全球经济贸易进程之中，一场新的产业转移运动悄然开始。虽然其规模并不能与 当初我国面临的相比，但是对我国南方地区的较早开放的较为发达的地区仍然有 着相当的冲击。在该区域劳动力成本优势开始丧失之时，产业结构调整升级刻不 容缓。” ( 四) 我国加工贸易地区之间发展仍然很不平衡，东部沿海地区加工贸易基 础好、发展快、规模大，中西部地区虽然有所改善，但是无论从规模还是质量上 ”扬下明、杨福明，对外两直接投资优惠政壤的效应分析，经济问题2 0 0 7 年第一期。 “张幼文，我田外贸依存度提高的影响与对策，国际贸易问题，2 0 0 4 年8 门 ”景体华，2 0 0 6 2 0 0 7 年：中国区域绛济发展报告，社会科学文献 f 版社j | ：版，2 0 0 7 年3 月 ”熊晓琳我国加t 贸易比较优势j 町持续发展问题研究，理论前沿2 0 0 6 年第2 4 期 l o 看，仍旧存在较大差距。沿海地区加工贸易由原来珠三角占绝对比重逐步向长三 角、环渤海等地区发展，但是在全国范围来看整个产业带仍然未能向中西部、内 地充分延伸，中西部加工贸易发展水平和规模仍然相当有限。2 0 0 5 年广东省加 工贸易额仍然占到全国的总额的4 2 3 ，( 2 9 3 3 4 亿美元) ，同期江苏省占全国的 2 1 3 ( 1 3 6 2 1 亿美元) ，上海市占全国的1 2 ( 7 6 7 4 亿美元) ；当年中西部加 工贸易出口总额仅占全国总额的1 5 ( 9 3 0 3 亿美元) ，其中拥有一定技术含量的 机电产品加工贸易出口仅3 0 7 亿美元。2 0 0 6 年，中西部地区加工贸易出口总额 仅1 2 7 6 亿美元，只占全国加工贸易出口额的2 5 ，中西部地区的河南、安徽、 湖北、江西、四川等省加工贸易出口增幅均较大，但是前三个强省的总额也只超 过了1 7 亿美元。“由此可见，中西部地区加工产业得到一定发展，但是加工贸易 总额仍然过小，竞争力差，影响力低，尚需更为持久的强效发展才能达到一定的 水平。 第三节中国加工贸易升级的基本途径 我国加工贸易的升级发展目标，中短期以内在于进一步扩大规模，优化出口 商品结构；扩大加工贸易企业规模，转变与提高企业经营与生产方式，提升整个 产业体系的能力与效益。长远来看，我国加工贸易作为我国经济贸易发展的一定 阶段内的主流，未来最终的目标是与一般贸易相融合，届时我国的制造业将形成 完整的基于国内的生产体系、链条和网络，通过捌有核心技术的知识产权，掌握 高端加工环节对外出口制成品享有高额利润。对此，应在以下基本途径上加以着 力： 一、制定加工贸易升级全国性中长期战略，在此基础上实施基于行业、价值 链环节和模块的混合型加工贸易产业政策。 宏观上看，由于加工贸易在我国宏观贸易体系、整个产业升级进程和区域经 济发展中的重要性，对加工贸易发展必须要有全国性的统筹安排和中长期系统性 战略对策。必须目的明确、手段适当，且对当前与今后一段时期以内发展状况有 针对性和适应性地引导加工贸易朝着转型升级和结构优化的方向发展。 中观上看，目前在产业间分工、产业内分工、产品内分工三种状况并存的局 面之下，仅仅基于传统的产业间分工模式和各个行业现行的产业政策无法反映一 国的比较优势，而这种比较优势实际上一般更多地体现在全球价值链的某个或者 多个环节上，即体现在某种复杂产品的模块上。实质上仅仅在许多价值链环节或 模块上也能获得成功，并不一定要涉足整个行业。因此加工贸易政策不仅应当基 于行业，也要针对特定的价值链环节、模块进行制定，这样更能够突出我国的比 “根据中华人民共和国商务部统计数据信息整理 较优势，也更易于进行产业和贸易结构的调整。“ 二、从整体上构建实力强劲的加工贸易产业集群，同时重视加工贸易相关产 业的发展，以进一步促进国内生产网络的形成和扩展，使得产业链能够不断延伸 并最终形成。 跨国公司将产品的不同生产环节配置在不同国家的过程之中，往往会将某些 生产环节的安排格局上形成地域高度集聚的局面。故于全球生产网络形成过程 中，必然同时伴随着相应的产业区域性集聚及产业地区转移的现象。这样一来产 业集群已经成为特定区域开展加工贸易的重要平台和特征，加工贸易升级就应当 是整个产业集群的升级发展，而不是几个单独企业的升级发展。必须紧密依托已 经嵌入全球生产网络的龙头加工企业，以此为核心广泛联合一大批相关企业，把 整个体系做大作强，并逐步将外来的核心技术、工艺、设备和先进管理经验、机 制充分消化吸收。同时加工贸易出口的快速发展，也为发展国际采购、配送等等 业务奠定了坚实的基础。发展加工贸易的下游采购配送等等相关业务，将大大提 高加工贸易在国内的附加价值。也能进一步促进产业链条向下游延伸的内在要 求。” 产业集群的升级，其有效性前提在于整个生产、配套网络的拓展和壮大，否 则无法获得规模效益，不能在国内形成完整的生产体系和价值链，也就不能实现 众多企业行业协同发展。要延伸生产网络，必须把加工贸易的相关产业发展起来。 必须把发展加工贸易原材料、零部件配套产业乃至于装备制造业等多种相关产业 纳入加工贸易升级战略，同时把为加工贸易的展开提供充分供给作为发展这些产 业的一个重要着眼点和目的。应当引导国内企业关注各种配套产业市场情况，支 持其面向国内开展合作。这也是接近全球生产网络领导厂商并最终形成可与之相 提并论的竞争力的有效途径。在加工贸易发展升级的过程中突出整个体系和网络 的视角是非常必要的。“ 三、集中力量突出重点，对各种因素条件进行区分，有针对性地引导和培养 高端技术的、有最大比较优势的、有较高利润价值的、有很大发展前景的产业、 生产环节，企业，限制污染、高耗、低技术低附加值重复建设的行为。 对外资介入程度、技术含量、附加值程度、在国际生产网络体系中的地位作 用和应用发展前景应作出明确区别，在政策上着力扶持其中优势者，引导和培养 民族企业，使其拥有核心技术自主知识产权，拥有自主研发能力，使其能够在加 工贸易中掌握高价值和高技术含量的加工环节，有效提升其利润率与竞争能力。 至少应当做到不应在政策上对这一目标有阻碍和干扰作用。通过发展这些产业、 生产环节和企业，自然能够产生辐射效应，带动整个体系升级发展。另一方面， ”国务院发展研究中心课题组，加丁贸易政策研究，经济研究参考，2 0 0 3 年1 1 月 ”张锐，加丁贸易产业链延伸对策，中固绎贸导刊2 0 0 6 年笫8 期 ”刘德学、井桂富、仆国勤，中围加t 贸易升级对策研究田际绛贸探索，2 0 0 6 年7 门第4 期 1 2 应通过各种手段综合整治、限制高污染、高能耗、低技术级别低附加值加工企业， 从政策上限制乃至切断其运作根基，防止跨国集团和发达国家进一步将更多类似 的落后企业、产业转移至我国，尤其是前两种企业。类似企业不仅不能给产业创 造技术、管理知识外溢移转效应，更不能创造高利润和产品附加值，反而可能带 来更多的负面影响，拖整个产业发展的后腿。 四、有效利用东部加工贸易产业部分转移的机会，借助中西部的既有的劳动 力优势，普及和扩散转移过来的加工贸易产业，将其充分发展壮大。 必须承认中西部地区并不具备东部地区的区位优势，无法充分借助外来资本 和国际海上航运的有利资源。但是中西部地区由于历史和发展的原因，物价水平、 工资水平仍然很低，劳动力成本不高，比之东部优势很大，更不必说国际上的发 达国家和部分发展中国家。另外，西部地区近年来基础建设发展很快，道路交通 和运输能力逐步发展起来，加之西部地区如四川、湖北和东北等省和地区本来也 具备相当制造业的基础，总体来说还是比较适合发展部分加工产业，扩大加工贸 易规模的。与其任东部地区的部分加工产业自主转移到逐步开放的后发东南亚国 家，不如通过政策手段诱导其因应劳动力成本和制造业基础优势转移到中西部地 区。这也是西部大开发、振兴中部与东北老工业基地，平衡我国区域发展战略的 客观需要。 第三章海关在加工贸易发展中的重要作用和监管机制的改革 第一节保税监管的基本模式 我国加工贸易大多数属保税监管范畴。海关对于保税品的监管因应其总体思 路和特定体系和手段，结合国内外多年以来的实践经验，可分为以下几种模式： 一、封闭式管理模式 封闭式管理模式的基本做法是，只允许保税进口的料件在海关既已设置的区 域内活动( 包括实际意义上的出口加工区、p l 由贸易区和观念意义上的保税工厂 或车间) 主要目的是对其进行有效的监管，防止保税料件和含有保税料件的产品 最终进入国内市场，防止扰乱市场秩序，偷逃国家税收。 ( 一) 管理工作的主要内容 首先，根据国家法律和政策，以及产业、企业的发展要求和实际需要设置各 类保税空间，并于保税空间的边界通道上设置特殊的海关机构，以统计并监控出 入保税空间的货品；其次，通过审查批准限制进入保税空间的企业；再次，在前两 条的基础上对进出保税空间的料件进行有效的保税管理。其最终目的即保证料件 从境外或关外流入保税空间、并最终流出到境外或关外去。 ( 二) 封闭式管理模式的优点 首先是管理对象的活动范围较为明确，易于海关在企业与料件两个层面上对 料件实施全方位双保险的保税监管，大大加强了管理的效能；其次是免去了对料 件的税费征收成本，使得管理便利化；再次是为保税空间中的企业经营提供了降 低成本、提高资本运营效率的余地，能够较好地保证企业的整体经济利益。 ( 三) 封闭式管理模式的弱点 首先选择范围有限，当保税空间因应业务的扩大和拓展需要在区域地幅、数 量等方面扩展时，封闭型模式本身就会受到现实的挑战。像我国这样的国土面积 广阔和贸易规模庞大的国家，在加工贸易实践中已经频繁出现深加工结转i 异地 转场加工等等与之不相适应的问题：其次虽然便利了来料或进料的管理，但是， 却对国内料件进入保税空间，参与加工贸易的生产过程形成了限制，这在一定程 度上限制了国产化程度的提高，完整的基于国内的生产链条和网络的形成以及加 工贸易向一般贸易转化的机会，从而限制了加工贸易对国内经济产生更加广泛的 影响。 从封闭性管理模式的主要特点来看，主要适用于那些单纯依赖进料或来料进 行加工的产品，以及那些单纯依赖国内加工成本优势而不是国内原材料和资源优 势的产品。另外主要适应于那些国土面积较小、对外贸易量有限的国家或地区， 如果国土面积的本身就大，对外贸易量庞大且方式多元化的国家，其保税空间随 着经济发展不断扩展，管理的难度也随之增大。” 二、开放式管理模式 与封闭式管理模式相对的开放式管理模式，其基本做法是：通过海关与企业 之间的计算机联网，实现海关对企业进口料件到产成品出口的全程控制。一般都 认为，实施这种模式的基本条件是要求海关拥有完备的信息监管网络这样的强大 技术手段和物质力量，同时要求企业有较高的守法意识。但是，从企业经营活动的 根本动力来看，开放式管理模式要求国家的关税税率水平与处罚成本之间形成一 种有效的约束机制，也就是说两者必须达到某种程度上的平衡和适应，这是实施 开放式管理模式所需要的本质条件。 ( 一) 开放式管理模式的优点 首先有技术手段的有力支持，能够有效地控制保税风险：其次有充分信息的 保证，管理过程透明度高，能够对企业进行全程的严密控制：再次技术手段替代了 其他为降低风险采取的手段，为企业节约了加工贸易的运营成本，提高了通关效 率。 ( 二) 开放式管理模式的弱点 首先是缺乏弹性，要求企业需要在进口料件时事先明确其复出口的选择，使 海关启动对进口料件的全程监控程序，对于原计划在国内销售的进口料件，因市 8 石狮海关，转型升级加t 贸易与海关髓管，海关内部文献 1 4 场环境变化和生产过程中出现的变故，需要重新进入国际市场或转为他用时，会 引发多种复杂问题。其次是受适用范围受技术与设备条件限制，在物质力量贫弱 的发展中国家内，以及针对大量规模不大资金与技术不足的企业难以甚至无法大 面积采用。 开放式管理模式代表着对加工贸易基本监管发展的最终方向，适用于加工贸 易倾向明确，业务专门化，信誉良好的企业贸易活动。” 三、第三方担保前提下的保税监管模式 ( 一) 担保模式的基本做法和主要工作内容 在企业进口料件时，海关保留对进口料件征税的权利，但由进口企业先行提 供担保，暂不征税。企业提供的担保形式有许多种，既可以由银行或保险公司对 税收资金提供担保，也可以由企业用自己的不动产作抵押。 担保模式的主要工作除了正常的保税内容之外，还要发生涉及提供担保的一 系列内容，如我国就对加工贸易企业要求歼具银行保证金台帐，这就是一种典型 的担保性保税监管模式。显然，担保的必要性在于降低保税的风险，保障保税料件 在加工后随产成品出口。换句话说，就是在保税料件非法直接进入国内市场销售 或随产成品进入国内市场销售的情况，较为严重造成恶劣影响时，采取的一项补 救乃至于惩罚的措施。” ( 二) 担保管理模式的优点 以一定数量的保证金和不动产等资本作为担保，可以有效避免保税料件偷逃 税